Schlußanträge des Generalanwalts
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1. Der Juzgado Central de lo Penal de la Audiencia Nacional des Königreichs Spaniens ersucht den Gerichtshof mit zwei gleichlautenden Fragen, die sich im Rahmen zweier bei ihm anhängigen Strafverfahren stellen, sich zur Auslegung einiger Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet des freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs zu äussern, um die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Vorschrift über die Ausfuhr von Banknoten mit diesen Bestimmungen beurteilen zu können.
Nach Artikel 4 Absatz 1 des Königlichen Dekrets Nr. 1816/91(1), das die wirtschaftlichen Transaktionen mit dem Ausland regelt, ist für die Ausfuhr von Banknoten, deren Betrag eine bestimmte Höhe übersteigt, eine Anmeldung oder eine vorherige Genehmigung durch die Verwaltung erforderlich. Das vorlegende Gericht hegt gewisse Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Verpflichtungen mit den Artikeln 30 und 59 EWG-Vertrag und den Artikeln 1 und 4 der Richtlinie 88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages(2).
Sachverhalt
2. Der der Rechtssache C-358/93 zugrunde liegende Sachverhalt lässt sich wie folgt zusammenfassen.
Am 10. November 1992 erschien der Angeklagte Bordessa mit einem Kraftfahrzeug am Strassengrenzuebergang von Gerona Richtung Frankreich. Nach der üblichen Erklärung, er habe "nichts anzumelden", durchsuchten die Beamten der spanischen Zollstelle gleichwohl das Fahrzeug und entdeckten darin auf verschiedene Art und Weise versteckte Banknoten im Gesamtwert von fast 50 000 000 PTA. Weitere an Ort und Stelle durchgeführte Ermittlungen ergaben, daß der Angeklagte das Geld gegen Vergütung für Rechnung Dritter ausführte. Über den Verwendungszweck des Geldes wurde nichts weiteres bekannt.
Da die nach den spanischen Rechtsvorschriften für die Ausfuhr von Banknoten, deren Betrag 5 000 000 PTA übersteigt, erforderliche spezielle Verwaltungsgenehmigung nicht vorlag, beschlagnahmten die Beamten der Zollstelle das Geld sogleich und nahmen den Angeklagten fest.
3. Dem Verfahren C-416/93 liegt ein entsprechender Sachverhalt zugrunde.
Am 19. November 1992 übertraten die Eheleute Marí Mellado und Barbero Mästre mit einem Kraftfahrzeug den Grenzuebergang von Gerona in Richtung Frankreich, ohne beim Grenzuebertritt etwas anzumelden. Tags darauf wurden sie auf französischem Gebiet von Polizeibeamten zwecks Kontrolle angehalten. Bei einer Durchsuchung des Kraftfahrzeugs entdeckten die Polizeibeamten Banknoten im Gesamtbetrag von 38 000 000 PTA. Wie im Fall des Angeklagten Bordessa wurde auch hier der Verwendungszweck des Geldes, das sich als Eigentum der Eheleute erwies und von diesen bei einem spanischen Bankschalter abgehoben worden war, nicht ermittelt.
Der rechtliche Rahmen nach nationalem und nach Gemeinschaftsrecht
4. Bei den auf den vorliegenden Fall anwendbaren spanischen Vorschriften handelt es sich, wie gesagt, um das Königliche Dekret Nr. 1816 vom 20. Dezember 1991 über wirtschaftliche Transaktionen mit dem Ausland.
Speziell Artikel 4 Absatz 1 des Dekrets bestimmt in seiner ursprünglichen Fassung(3): "Die Ausfuhr von Hartgeld, Banknoten und Inhaberbankschecks ° unabhängig davon, ob sie auf Peseten oder auf eine ausländische Währung lauten ° sowie von Münz- oder Barrengold muß, wenn ihr Betrag 1 000 000 PTA pro Person und Reise übersteigt, vorher angemeldet, und wenn ihr Betrag 5 000 000 PTA pro Person und Reise übersteigt, vorher durch die Verwaltung genehmigt werden."
5. Was den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen angeht, so genügt es hier, auf die Artikel 1 und 4 der Richtlinie hinzuweisen:
"Artikel 1
(1) Unbeschadet der nachstehenden Bestimmungen beseitigen die Mitgliedstaaten die Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Gebietsansässigen in den Mitgliedstaaten. Zur Erleichterung der Durchführung dieser Richtlinie wird der Kapitalverkehr entsprechend der Nomenklatur in Anhang I gegliedert.
...
Artikel 4
Das Recht der Mitgliedstaaten, auf insbesondere steuerrechtlichem oder bankenaufsichtsrechtlichem Gebiet die unerläßlichen Maßnahmen zu treffen, um Zuwiderhandlungen gegen ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu verhindern und Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information vorzusehen, wird durch die Bestimmungen dieser Richtlinie nicht berührt.
Die Anwendung dieser Maßnahmen und Verfahren darf keine Behinderung des im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht abgewickelten Kapitalverkehrs zur Folge haben."
Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, die Umsetzung der Richtlinie bis zum 1. Juli 1990 sicherzustellen (Artikel 6 Absatz 1). Zugunsten von Spanien galt jedoch für bestimmte Kapitalbewegungen eine längere Frist. Durch Artikel 6 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang IV der Richtlinie wurde Spanien insbesondere ermächtigt, die Liberalisierung u. a. gerade der Einfuhr und der Ausfuhr von Zahlungsmitteln, um die es hier geht, bis zum 31. Dezember 1992 aufzuschieben.
Der Vertrag von Maastricht hat das gesamte Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs neu geordnet und dabei, soweit hier von Interesse, die Artikel 67 bis 73 EWG-Vertrag durch die Artikel 73b bis 73g ersetzt. Diese Vorschriften haben allerdings gegenüber den bisherigen Bestimmungen der Richtlinie keine grösseren Neuerungen gebracht; vielmehr übernehmen sie deren wesentliche Aspekte und bestätigen insbesondere die allgemeine Tragweite des Verbots von Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs.
6. Das vorlegende Gericht möchte, wie gesagt, wissen, inwieweit und mit welchen Folgen die Verpflichtungen aus Artikel 4 des Königlichen Dekrets Nr. 1816/91 als mit den Artikeln 30 und 59 EWG-Vertrag (erste und zweite Frage) und/oder den Artikeln 1 und 4 der Richtlinie 88/361 (dritte Frage) vereinbar anzusehen sind. Mit einer vierten Frage möchte das vorlegende Gericht sodann wissen, ob die Artikel 1 und 4 der Richtlinie unmittelbare Wirkung haben.
Zur ersten und zur zweiten Frage
7. Zur Beantwortung der Frage nach der Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Bestimmungen mit den Gemeinschaftsvorschriften über den Waren- und den Dienstleistungsverkehr, genügen meiner Ansicht nach einige kurze Bemerkungen. Angesichts der Gemeinsamkeiten, die die beiden Fragen aufweisen, sollten diese meines Erachtens zusammen behandelt werden.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof bereits festgestellt hat, daß sich aus dem allgemeinen System des Vertrages (in der vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht geltenden Fassung) und einem Vergleich der Artikel 67 und 106 ergibt, daß der Transfer von Banknoten nicht als Kapitalverkehr angesehen werden kann, "wenn diesem Transfer eine Zahlungsverpflichtung entspricht, die sich aus einer Transaktion auf dem Gebiet des Waren- oder Dienstleistungsverkehrs ergibt"(4).
Demnach ist klar, daß etwaige Maßnahmen, die den Kapitalverkehr beschränken, nur dann als Hindernisse für den freien Waren- und den freien Dienstleistungsverkehr anzusehen sind, wenn der Transfer dem Erwerb von Waren oder der Bezahlung von Dienstleistungen dient.
In der vorliegenden Rechtssache steht aber nach den Vorlagebeschlüssen ausser Frage, daß es sich hier um Transfers handelt, die nicht mit einem Vorgang des Waren- oder Dienstleistungsverkehrs verbunden sind. Der vorliegende Fall ist daher ausschließlich an den Vorschriften über den freien Kapitalverkehr des Vertrages sowie an den einschlägigen Vorschriften des abgeleiteten Rechts zu messen, ohne daß die Artikel 30 und 59 zu berücksichtigen sind.
8. Zu zerstreuen bleibt ein letzter Zweifel hinsichtlich der Möglichkeit, das Geld selbst als Ware zu betrachten, was es erforderlich machen würde, etwaige Beschränkungen des Verkehrs von Banknoten nach Artikel 30 zu beurteilen. Insoweit genügt der Hinweis darauf, daß der Gerichtshof hierzu bereits ausgeführt hat, daß gesetzliche Zahlungsmittel ihrer Natur nach nicht als Waren zu betrachten sind und daher als solche nicht der Regelung der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag unterliegen(5).
Zur dritten Frage
9. Kommen wir nun zum zentralen Problem der Rechtssache, das mit der dritten Vorlagefrage aufgeworfen wird.
Zunächst ist festzustellen, daß die den vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalte auf einen Zeitraum zurückgehen, der vor dem 31. Dezember 1992 und damit vor dem (verschobenen) Zeitpunkt liegt, bis zu dem die Richtlinie in Spanien umzusetzen war. Es könnte daher müssig erscheinen, dem vorlegenden Gericht die Auslegung von Vorschriften an die Hand zu geben, die, bezogen auf den betreffenden Staat, möglicherweise nicht anwendbar waren, als sich die beanstandeten Vorgänge zugetragen haben.
10. Da sich das vorlegende Gericht jedoch im Vorlagebeschluß auf den Grundsatz der Rückwirkung eines später erlassenen, für den Angeklagten günstigeren Strafgesetzes bezieht, ist eine Prüfung der Bestimmungen der Richtlinie angebracht.
Hierzu ist indessen festzustellen, daß die jüngsten Gemeinschaftsvorschriften auf diesem Gebiet die Artikel 73b und 73d des Vertrages in der Fassung von Maastricht sind, die nach den vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen in Kraft getreten sind. Falls also mit diesen Bestimmungen eine Regelung geschaffen worden sein sollte, die von der Regelung der Richtlinie abweicht, so wäre es zweckmässig, dem vorlegenden Gericht ihre Auslegung an die Hand zu geben. In den folgenden Ausführungen wird deshalb diesem Umstand Rechnung getragen.
Auf jeden Fall steht fest, daß die Konsequenzen aus der Auslegung des Gemeinschaftsrechts für den vorliegenden Fall, vor allem was einen späteren Wegfall der Strafbarkeit der den Angeklagten angelasteten Tat angeht, vom vorlegenden Gericht ° auch unter Berücksichtigung der allgemeinen Grundsätze seiner Rechtsordnung ° gezogen werden müssen.
11. Hiernach möchte ich zunächst noch darauf hinweisen, daß die fragliche Richtlinie dadurch, daß sie für die Liberalisierung des Kapitalverkehrs, die nicht automatisch mit der Beendigung des Übergangszeitraums eingetreten ist, Fristen gesetzt und den mit den ersten beiden einschlägigen Richtlinien des Rates(6) eingeleiteten Prozeß abgeschlossen hat, die Mitgliedstaaten allgemein verpflichtet hat, die Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Gebietsansässigen im Gemeinsamen Markt zu beseitigen (Artikel 1).
Zum anderen hat die Richtlinie den Mitgliedstaaten das Recht belassen, die Maßnahmen zu treffen (oder aufrechtzuerhalten), die sie für notwendig erachten, um die Einhaltung der nationalen Gesetze und Verordnungen zu gewährleisten (Artikel 4 Absatz 1, erster Teilsatz), und sie hat die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermächtigt, etwaige Verpflichtungen zur Meldung von Kapitalverkehrsbewegungen "zwecks administrativer oder statistischer Information" einzuführen (Artikel 4 Absatz 1, zweiter Teilsatz). Schließlich darf nach der Richtlinie die Anwendung dieser Maßnahmen und Verfahren keine Behinderung des im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht abgewickelten Kapitalverkehrs zur Folge haben (Artikel 4 Absatz 2).
12. Wie wir sehen, geht mit dem Grundsatz des freien Kapitalverkehrs eine Kontrollbefugnis der Mitgliedstaaten einher, mit der bestimmte Zwecke verfolgt werden, und zwar die der steuerrechtlichen Überwachung, der vorsorglichen Überwachung der Finanzinstitute, der administrativen oder statistischen Information und allgemein der Beachtung der nationalen Gesetze und Verordnungen.
Die Zulässigkeit nationaler Maßnahmen zur Kontrolle des Kapitalverkehrs ist nicht nur bereits in der Ersten Richtlinie des Rates auf diesem Gebiet ausdrücklich bejaht(7), sondern wiederholt im Wege der Auslegung dieser Richtlinie durch den Gerichtshof bestätigt worden(8). Zwar sind die Entscheidungen des Gerichtshofes in einem vor Erlaß der hier fraglichen Richtlinie bestehenden rechtlichen Zusammenhang ergangen, der nunmehr überholt ist. Eine abweichende Auslegung des Artikels 4 der Richtlinie wäre aber mit dem System insgesamt unvereinbar und zudem angesichts des völlig gleichen Wortlauts der entsprechenden Bestimmung der vorangegangenen Richtlinie auch ungerechtfertigt.
Ausserdem wäre es sonderbar, wenn der freie Kapitalverkehr im Gegensatz zu den drei anderen im Vertrag garantierten Freiheiten keinerlei Kontrolle unterläge, so daß den Mitgliedstaaten das Recht genommen würde, Maßnahmen zur Erreichung von Zielen zu treffen, die von der Richtlinie als schutzwürdig anerkannt werden, sofern sie dem verfolgten Zweck entsprechen.
13. Des weiteren sollte mit der allgemeinen Bezugnahme auf die Einhaltung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften vielmehr in die Ziele, deren Verfolgung rechtmässig ist, auch das Ziel einbezogen werden, das in anderen Bereichen und allgemein ° wenn auch mit unterschiedlichen Formulierungen ° auf das Erfordernis der Wahrung der öffentlichen Ordnung zurückzuführen ist. Auch hier wäre es sonderbar, wenn die Regelung über den freien Kapitalverkehr nicht mit derjenigen über den Gemeinsamen Markt insgesamt übereinstimmen würde.
Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof die Rechtmässigkeit solcher Beschränkungen des Kapitalverkehrs bejaht hat, die sich mittelbar aus Beschränkungen anderer Grundfreiheiten ergeben(9). Dies bestätigt auch, daß die Kapitalbewegungen, soweit ihnen wegen der (rechtmässigen) Beschränkungen der Freiheit, mit der sie jeweils verbunden sind, Grenzen gesetzt sind, erst recht Beschränkungen unterworfen werden können müssen, wenn diese aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sind.
14. Zu den Artikeln 73b und 73d des Vertrages, wie er in Maastricht geändert wurde, ist festzustellen, daß ihr Wortlaut fast völlig dem der Artikel 1 und 4 Absatz 1 der Richtlinie entspricht, wenn man einmal davon absieht, daß Artikel 73d Absatz 1 Buchstabe b zu den Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten ergreifen können, ausdrücklich diejenigen zählt, "die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind".
Dieser Umstand kann jedoch die Problemstellung nicht verlagern, im Gegenteil. Artikel 73d, mit dem keineswegs eine neue Ausnahme vom Grundsatz des freien Kapitalverkehrs eingeführt wird, bestätigt nur die Auslegung der vorhergehenden Regelung, wie sie sich bereits aus der Richtlinie, insbesondere ihrem Artikel 4 Absatz 1, ergab. Unter diesen Umständen erscheint es daher müssig, eine Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des Vertrages von Maastricht auf den vorliegenden Fall in Erwägung zu ziehen.
15. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist daher die Vereinbarkeit einer Anmeldungs- oder Genehmigungspflicht bei der Ausfuhr von Banknoten mit Artikel 4 der Richtlinie an dem Kriterium der Verhältnismässigkeit zu messen, das im Zusammenhang mit Behinderungen des Handels im allgemeinen wohlbekannt ist. Es ist somit ° nach den Grundsätzen einer nunmehr gefestigten Rechtsprechung(10) ° zu prüfen, ob die durch die fraglichen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Maßnahmen zur Erreichung der angestrebten Ziele tatsächlich erforderlich sind oder ob diese Ziele ebenso wirksam durch Maßnahmen erreicht werden können, die den innergemeinschaftlichen Warenverkehr weniger beschränken.
16. Nun hält das Anmeldungserfordernis der Verhältnismässigkeitsprüfung gewiß stand. Eine behördliche Anmeldung, wie sie nach den spanischen Rechtsvorschriften für die Ausfuhr eines Kapitalbetrags von mehr als 1 000 000 PTA vorgeschrieben ist, ist nämlich nicht nur im genannten Artikel 4 der Richtlinie ausdrücklich vorgesehen, sondern entspricht in vollem Umfang dem mit diesem Artikel verfolgten Kontrollzweck. Denn auch wenn eine solche Anmeldung zwingend und im voraus vorzunehmen ist, führt sie doch nicht zur Aussetzung der Transaktion, auf die sie sich bezieht; diese kann vielmehr unabhängig von der Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde durchgeführt werden. Diese Behörde kann allerdings gegebenenfalls jederzeit die notwendigen Untersuchungen einleiten, wenn hinsichtlich des Ursprungs oder des Verwendungszwecks der Gelder Verdachtsmomente bestehen oder wenn ein Verstoß gegen irgendein anderes für anwendbar gehaltenes (Straf-, Steuer- oder sonstiges) Gesetz zu befürchten ist.
17. Erhebliche Bedenken bestehen dagegen hinsichtlich der Zulässigkeit der Verpflichtung, bei der zuständigen Behörde vorab eine Genehmigung für die Ausfuhr von Beträgen einzuholen, die 5 000 000 PTA übersteigen.
Zunächst lässt Artikel 4 Absatz 1 zwar, wie wir bereits gesehen haben, Meldepflichten ausdrücklich zu, er erwähnt aber den Fall einer Genehmigung nicht. Diese stellt aber gegenüber der Anmeldung zweifellos ein Mehr dar, da sie den Warenhandel gewiß stärker beschränkt. Denn durch die Genehmigungspflicht wird die Devisenausfuhr ausgesetzt und in jedem einzelnen Fall der Zustimmung durch die Verwaltung unterworfen, die besonders zu beantragen ist. Dies stellt nicht nur ein Hindernis für den freien Kapitalverkehr dar, sondern widerspricht letztlich dessen Grundgedanken.
18. Bereits im Urteil Luisi und Carbone hat sich der Gerichtshof zu den Grenzen geäussert, die das Gemeinschaftsrecht der den Mitgliedstaaten ausdrücklich zuerkannten Befugnis setzt, eine Kontrolle von Art und Echtheit der liberalisierten Kapitalbewegungen vorzuschreiben; er hat dazu festgestellt, daß derartige Kontrollen nur dann als rechtmässig angesehen werden können, wenn sie so durchgeführt werden, daß sie den Kapitaltransfer nicht in das "Ermessen der Verwaltung" stellen(11).
Übrigens hat sich der Gerichtshof in diesem Sinne mehrmals auch hinsichtlich anderer vom Vertrag garantierter Grundfreiheiten geäussert und dabei insbesondere ausgeführt, daß der Mitgliedstaat "keine behördlichen oder gerichtlichen Maßnahmen treffen [darf], die sich dahin auswirken würden, daß die volle Ausübung der Rechte beschränkt wird, die das Gemeinschaftsrecht den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten gewährt"(12). Etwaige Kontrollen sind daher nur rechtmässig, soweit sie keine Bedingung für die Ausübung der durch die Gemeinschaftsvorschriften verliehenen Rechte darstellen(13); genau dies ist ausdrücklich in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie niedergelegt.
19. Auch auf dem Gebiet des freien Warenverkehrs hat der Gerichtshof mehrmals Gelegenheit gehabt, sich zur Genehmigungspflicht (auch wenn die Genehmigung sofort oder automatisch erteilt wird) zu äussern. Eine solche Verpflichtung ist in jedem Fall als unzulässig angesehen worden, insbesondere weil "ein System, das die Erteilung behördlicher Genehmigungen verlangt, notwendigerweise die Ausübung eines gewissen Ermessens mit sich bringt und für die Wirtschaftsteilnehmer eine Rechtsunsicherheit schafft". Der Gerichtshof hat hinzugefügt, daß das verfolgte Ziel auch erreicht werden könne, wenn man "sich darauf beschränkte ..., die Auskünfte, die nützlich ... sind, z. B. durch von den Importeuren unterzeichnete Erklärungen, denen gegebenenfalls geeignete Bescheinigungen beigefügt werden, einzuholen"(14).
Dies bedeutet, es sei noch einmal gesagt, daß eine Kontrollmaßnahme grundsätzlich nicht die Wirkung haben darf, die Ausübung einer durch das Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheit dadurch auszuschließen oder auch nur auszusetzen, daß sie diese Ausübung von der Zustimmung der Verwaltung abhängig macht, wobei es nicht darauf ankommt, in welchem Masse diese Zustimmung eine Ermessensentscheidung ist.
20. Die von der spanischen Regierung zur Bejahung der Rechtmässigkeit der Genehmigungsverpflichtung geltend gemachten Gründe sind also auch im Lichte dieser Rechtsprechung zu prüfen.
Die spanische Regierung macht nämlich geltend, daß eine Genehmigungspflicht in Fällen des Transfers sehr hoher Bargeldbeträge aus Gründen gerechtfertigt sei, die mit der Bekämpfung von mit einem derartigen Transfer oft verknüpften Straftaten, wie der Geldwäsche, dem Drogenhandel, der Steuerhinterziehung und dem Terrorismus zusammenhingen, also aus Gründen der öffentlichen Ordnung. Eine solche Maßnahme sei auch verhältnismässig, da sie unter Berücksichtigung der allgemeinen Tragweite und der Bedeutung des angestrebten Zwecks zu dessen Erreichung notwendig sei.
21. Meines Erachtens können die von der spanischen Regierung genannten Ziele ebenso wirksam auch durch die Einführung einer Meldepflicht erreicht werden. Dem doppelten Erfordernis, die Identität der Personen, die sehr hohe Geldbeträge über die Grenze schaffen, zu ermitteln (und mithin zu verhindern, daß derartige Transaktionen anonym durchgeführt werden) und etwaige zusätzliche Untersuchungen einzuleiten, um festzustellen, ob zwischen den fraglichen Transaktionen und bestimmten Straftaten Verbindungen bestehen, würde nämlich durch die Anmeldung voll entsprochen. Zudem würden hiermit die den Mitgliedstaaten durch das einschlägige Gemeinschaftsrecht auferlegten Verpflichtungen mit Sicherheit voll eingehalten.
22. Daher kann meiner Ansicht nach die Auffassung der spanischen Regierung nicht geteilt werden, wonach eine blosse Meldeverpflichtung in der Praxis keinen wirksamen Schutz bieten würde, da zu erwarten sei, daß gerade die potentiellen Straftäter, die die Hauptadressaten dieser Verpflichtung wären, diese nicht erfuellen würden. Selbst unter Bejahung dieser Prämisse sehe ich nicht, warum diese Personen zur Erfuellung der Verpflichtung, einen Genehmigungsantrag zu stellen, eher bereit sein sollten als zur Erfuellung der Meldepflicht, zumal der Genehmigungsantrag automatisch zu vorherigen Untersuchungen führen würde, die sie wohl noch widerwilliger auf sich nehmen dürften.
23. Ich halte es insoweit auch nicht für erheblich, daß in der spanischen Rechtsordnung der Verstoß gegen die Meldepflicht nur eine verwaltungsrechtliche Sanktion, derjenige gegen die Genehmigungspflicht, mit dem ein Straftatbestand verwirklicht wird, aber eine Strafe nach sich zieht. Denn der Zweck des Artikels 4 dieser Richtlinie, der Verwaltung die Feststellung des wirklichen Gegenstands der fraglichen Transaktion zu ermöglichen (so daß sie ihr im Verdachtsfall weiter nachgehen kann), bleibt auch bei einer blossen Anmeldung hinreichend gewährleistet, ohne daß mit dem Genehmigungsantrag irgendein zusätzlicher Vorteil verbunden wäre. Zum anderen könnte die Abschreckungswirkung einer Strafe durchaus auch mit dem Verstoß gegen die Meldepflicht verbunden werden; daß diese Möglichkeit nicht realisierbar sei, ist aber nicht nachgewiesen worden.
24. Es braucht schließlich kaum darauf hingewiesen zu werden, daß mit der Richtlinie 91/308/EWG des Rates vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche ("Geldwäsche-Richtlinie")(15), die allerdings nur solche Transaktionen betrifft, die mit Hilfe von Finanzinstituten durchgeführt werden, und die daher im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist, ähnliche Zwecke wie die bisher untersuchten verfolgt werden: Verhinderung von Zuwiderhandlungen gegen die Gesetze der Mitgliedstaaten, ohne jedoch rechtmässige Transaktionen zu verhindern oder in irgendeiner Weise zu behindern. Es ist vielmehr ganz klar, daß die Geldwäsche-Richtlinie die völlige Freiheit des Kapitalverkehrs voraussetzt. Diese Richtlinie beschränkt sich jedoch nur darauf, den Kredit- oder Finanzinstituten, die Transaktionen tätigen, die über bestimmte Beträge hinausgehen, zu verpflichten, die Identität ihrer Kunden in geeigneter Weise festzustellen. Eine Aussetzung des Kapitaltransfers ist im übrigen nur insoweit zulässig (oder aber zwingend vorgeschrieben), als die fraglichen Einrichtungen wissen oder vermuten, daß es sich um Geldwäschetransaktionen handelt.
25. Kurz gesagt, es ist nur eines möglich: Entweder der Geldtransfer ist rechtmässig und weist keinen Bezug zu irgendeiner Straftat auf, oder aber er dient als Mittel zur Durchführung oder ist das Ergebnis einer damit zusammenhängenden Straftat. In beiden Fällen kann die Behörde eine Untersuchung einleiten, um das Vorliegen etwaiger Straftaten festzustellen; sie muß nur vorher über die Bedingungen und den Inhalt des Transfers sowie die Identität seines Urhebers ordnungsgemäß informiert worden sein. Eine Anmeldung erscheint hierzu aber völlig ausreichend und entspricht dem Sinn und Zweck der Richtlinie in vollem Umfang, ohne daß es notwendig wäre, die Aussetzung der Transaktion im Rahmen des Verfahrens des Genehmigungsantrags und der in das Ermessen der Verwaltung gestellten Zustimmung vorzuschreiben.
26. Es lässt sich auch nicht einwenden, daß Kapitaltransfers bei Abwicklung über eine Bank ohne jede Beschränkung erlaubt seien. Zunächst ist bekannt, daß der Transfer in diesem Fall mit einer Bankgebühr belastet ist, so daß die Transaktion erschwert und der Betreffende gegebenenfalls entmutigt werden kann, sie durchzuführen. Entscheidend ist aber, daß die Richtlinie bei Transfers von Zahlungsmitteln nicht nach den Modalitäten ihrer Abwicklung unterscheidet. Der Grundsatz der Liberalisierung ist, wie mehrmals hervorgehoben, allgemein gefasst worden. Das heisst, daß alle Fälle von Beschränkungen ausdrücklich im voraus festgelegt sein müssen. Die Zeiten, da im Rechtssystem der Gemeinschaft alles, was nicht ausdrücklich erlaubt war, verboten war, gehören der Vergangenheit an. Heute gilt genau der entgegengesetzte Grundsatz.
Alles in allem meine ich, daß ein System der Genehmigungspflicht, das für Transfers von Banknoten generell gilt, eine unzulässige Beschränkung des freien Kapitalverkehrs darstellt. Diese Beschränkung ist nicht unerläßlich zur Erreichung der mit der Richtlinie geschützten Zwecke, die auch durch Maßnahmen erreicht werden können, die ebenso wirksam sind, aber den Kapitalverkehr innerhalb des Gemeinsamen Marktes weniger behindern.
Unmittelbare Wirkung
27. Das letzte Bedenken des vorlegenden Gerichts fließt unmittelbar aus der söben behandelten Frage und betrifft die unmittelbare Wirkung der vorstehend untersuchten Bestimmungen.
Bekanntlich haben die Bestimmungen einer Richtlinie unmittelbare Wirkung und können vom Bürger vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden, wenn sie in bezug auf ihren Inhalt hinreichend genau und unbedingt sind(16). Voraussetzung ist ausserdem, daß die Richtlinie noch nicht (oder noch nicht ordnungsgemäß) innerhalb der gesetzten Fristen umgesetzt worden ist.
Nun liegt es auf der Hand, daß die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 1 der Richtlinie, die Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen Gebietsansässigen innerhalb der für die Durchführung gesetzten Fristen zu beseitigen, klar und genau ist und nicht von einem späteren Tätigwerden der Mitgliedstaaten abhängt. Die Unbedingtheit des Artikels 1 wird durch Artikel 4 auch nicht berührt, da dieser es den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, die Tragweite des allgemein formulierten Grundsatzes in Artikel 1 nach Belieben zu beschränken. Vielmehr legt Artikel 4 die konkreten, eingegrenzten Fälle fest, in denen die Mitgliedstaaten die vorgesehenen Maßnahmen treffen können, die jedoch keinesfalls den im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht abgewickelten Kapitalverkehr verhindern oder in ungerechtfertigter Weise behindern dürfen.
Die Bestimmungen, um die es hier geht, erfuellen also die Voraussetzungen dafür, daß sich der Bürger vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, d. h., sie sind unmittelbar anwendbar.
28. Diese Schlußfolgerung liegt im übrigen völlig auf einer Linie mit der auf dem Urteil Casati(17) beruhenden Rechtsprechung, zu der sie eine Fortentwicklung darstellt. Denn in diesem Urteil hatte der Gerichtshof zwar die unmittelbare Wirkung von Artikel 67 EWG-Vertrag verneint und darauf hingewiesen, daß der freie Kapitalverkehr im Gegensatz zu den drei anderen Grundfreiheiten auch nach Ablauf des Übergangszeitraums nicht ohne weiteres wirksam werden kann. Er hat in diesem Urteil jedoch auch anerkannt, daß die Liberalisierung, die bereits mit den ersten beiden Ratsrichtlinien zur Durchführung des Artikels 67 in bezug auf bestimmte Kapitalbewegungen vollzogen wurde, als "unbedingt" anzusehen ist(18).
Dies bestätigt ° falls es noch einer Bestätigung bedarf °, daß die Bestimmungen der fraglichen Richtlinie, mit denen die Durchführung des Artikels 67 EWG-Vertrag durch eine Liberalisierung derjenigen Kapitalbewegungen, die vom Anwendungsbereich der genannten Richtlinien aus den frühen sechziger Jahren bisher nicht erfasst worden waren, vollendet wurde, die gleiche unmittelbare Wirkung haben wie die Bestimmungen dieser Richtlinien.
Im Ergebnis können sich die Betreffenden nach Ablauf der Umsetzungsfristen (die, wie gesagt, für einige Staaten, darunter Spanien, verlängert wurden) auf die Artikel 1 und 4 der Richtlinie berufen, um sich der Anwendung von Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts, die diesen Bestimmungen zuwiderlaufen, zu widersetzen.
29. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Juzgado Central wie folgt zu beantworten:
1) Die Artikel 30 und 59 finden keine Anwendung auf einen Kapitalverkehr, der nicht mit einem Vorgang des Waren- oder Dienstleistungsverkehrs verknüpft ist.
2) Die Artikel 1 und 4 der Richtlinie 88/361/EWG sind dahin auszulegen, daß sie zwar der Anwendung einer Regelung eines Mitgliedstaats, die die Ausfuhr von Banknoten von einer vorherigen Anmeldung bei der Verwaltung abhängig macht, nicht entgegenstehen, wohl aber der Anwendung einer nationalen Regelung, die die Ausfuhr von Banknoten von einer vorherigen Genehmigung durch die Verwaltung abhängig macht.
3) Die Artikel 1 und 4 der Richtlinie 88/361/EWG sind dahin auszulegen, daß ihre Bestimmungen hinreichend genau und unbedingt sind, so daß sich der Bürger vor den nationalen Gerichten gegenüber der Verwaltung auf sie berufen kann, um die Unanwendbarkeit eines nationalen Gesetzes geltend zu machen, das ihnen zuwiderläuft.
(*) Originalsprache: Italienisch.
(1) ° In der Fassung des Königlichen Dekrets Nr. 42/93.
(2) ° ABl. 178, S. 5. Die Richtlinie bezieht sich auf die Durchführung des Artikels 67 vor den durch den Vertrag von Maastricht erfolgten Änderungen.
(3) ° Artikel 4 wurde durch das Königliche Dekret Nr. 42 vom 15. Januar 1993 geändert. Diese Änderung enthält jedoch, zumindest soweit hier von Interesse, nur eine Klarstellung der Vorschrift und weist, wie das vorlegende Gericht ausdrücklich betont, jedenfalls keinen neuen Aspekt für die Erheblichkeit dieser Vorschrift im vorliegenden Fall auf.
(4) ° Urteil vom 31. Januar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 (Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377, Randnrn. 21 und 22).
(5) ° Urteil vom 23. November 1978 in der Rechtssache 7/78 (Thompson, Slg. 1978, 2247, Randnr. 25). Siehe jedoch bereits Urteil vom 10. Dezember 1968 in der Rechtssache 7/68 (Kommission/Italien, Slg. 1968, 633).
(6) ° Erste Richtlinie des Rates vom 11. Mai 1960 zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages (ABl. Nr. 43, S. 921) und Zweite Richtlinie 63/21/EWG des Rates vom 18. Dezember 1962 zur Ergänzung und Änderung der Ersten Richtlinie zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages (ABl. Nr. 9 vom 22.1.1963, S. 62).
(7) ° Die bereits genannte Richtlinie des Rates vom 11. Mai 1960 sah nämlich in Artikel 5 Absatz 1 vor: Das Recht der Mitgliedstaaten, die Art und die tatsächliche Durchführung der Geschäfte oder Transferzahlungen zu überprüfen ..., wird durch die Bestimmungen dieser Richtlinie nicht beschränkt.
(8) ° Vgl. Urteil Luisi und Carbone (a. a. O., Randnr. 31) und Urteil vom 24. Juni 1986 in der Rechtssache 157/85 (Brugnoni und Ruffinengo, Slg. 1986, 2013, Randnr. 23).
(9) ° Urteil vom 28. Januar 1992 in der Rechtssache 204/90 (Bachmann, Slg. 1992, I-249, Randnr. 34).
(10) ° Vgl. u. a. Urteil vom 20. Mai 1976 in der Rechtssache 104/75 (De Peijper, Slg. 1976, 613, Randnrn. 16 bis 18) und aus neuerer Zeit das Urteil vom 16. Dezember 1992 in der Rechtssache C-169/91 (B & Q, Slg. 1992, I-6635, Randnr. 15).
(11) ° Urteil Luisi und Carbone (a. a. O., Randnr. 34).
(12) ° Urteil vom 14. Juli 1977 in der Rechtssache 8/77 (Sagulo u. a., Slg. 1977, 1495, Randnr. 5). Siehe in diesem Sinne auch Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 55) und Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-68/89 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-2637, Randnrn. 11 bis 13).
(13) ° Siehe in diesem Sinne Urteil vom 27. April 1989 in der Rechtssache 321/87 (Kommission/Belgien, Slg. 1989, 997, insbesondere Randnr. 15).
(14) ° Urteil vom 8. Februar 1983 in der Rechtssache 124/81 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1983, 203, Randnr. 18).
(15) ° ABl. L 166, S. 77.
(16) ° Unter den zahlreichen Urteilen vgl. Urteil vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81 (Becker, Slg. 1982, 53) und Urteil vom 19. November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991, I-5357).
(17) ° Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 203/80 (Casati, Slg. 1981, 2595).
(18) ° Urteil Casati, a. a. O., Randnr. 11.
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