Schlußanträge des Generalanwalts
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1 Die Frage, über die der Gerichtshof in dieser Rechtssache zu befinden hat, geht dahin, ob ein Arzt, der einem Sondersystem der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats angeschlossen ist, sich auf das Gemeinschaftsrecht stützen kann, damit unter Berücksichtigung des Umstandes, daß nach den nationalen Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats Beschäftigungszeiten an inländischen öffentlichen Krankenhäusern unter bestimmten Voraussetzungen angerechnet werden dürfen, Beschäftigungszeiten an öffentlichen Krankenhäusern eines anderen Mitgliedstaats als ruhegehaltsfähig anerkannt werden.
Sachverhalt
2 Wie sich den Schriftstücken in den Akten entnehmen lässt, haben die festangestellten Ärzte des Idryma Koinonikon Asfalisseon (Institut für soziale Sicherheit; nachstehend IKA), einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, nach dem Gesetzesdekret Nr. 4277/1962 Anspruch auf ein Ruhegehalt gegen dieses Institut, das nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 3163/1955 über die Ruhegehälter des Personals des IKA und in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Gesetzesdekrets Nr. 1854/1951 über die Ruhegehälter der Zivil- und Militärpersonen gewährt wird.
Nach diesen Vorschriften werden bei der Berechnung des Ruhegehalts auf Antrag des Arztes und bei einer besonderen Beitragsnachentrichtung die Zeiten, in denen er im Dienst des Staates oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts als Beamter oder auf Zeit oder auf Lebenszeit angestellter Arzt mit einem monatlichen Gehalt oder monatlichen oder täglichen Bezuegen tätig war, und die bei den Streitkräften als Reservist geleisteten Dienstzeiten sowie die Zeiten als freiberuflich tätiger Arzt angerechnet. Die besondere Beitragsnachentrichtung besteht in der Zahlung von 5 % der monatlichen Vergütung, die der Betreffende im Zeitpunkt der Antragstellung bezieht, vervielfacht mit der Zahl der Monate, die der Dauer der anzurechnenden Dienstzeiten entspricht.
3 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Vougioukas, ist festangestellter Arzt des IKA. 1988 beantragte er bei diesem Institut, als Beschäftigungszeiten zusätzlich zu den Beschäftigungszeiten in mehreren inländischen Krankenhäusern auch die Zeiten als ruhegehaltsfähig anzuerkennen, in denen er als Arzt an öffentlichen Krankenhäusern der Bundesrepublik Deutschland - konkret: zunächst von Januar 1964 bis Januar 1965 und dann später von September 1966 bis Dezember 1969 - tätig gewesen und dem allgemeinen System für Arbeitnehmer angeschlossen war.
Sowohl dieser ursprüngliche Antrag als auch der nachfolgende Widerspruch wurden mit der Begründung zurückgewiesen, daß die für die festangestellten Ärzte des IKA geltenden nationalen versorgungsrechtlichen Vorschriften, abgesehen von ganz wenigen Ausnahmen, zu denen der Fall des Antragstellers nicht gehöre, nicht die Möglichkeit vorsähen, im Ausland zurückgelegte Beschäftigungszeiten als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen. Das gegen die ablehnende Widerspruchsentscheidung eingelegte Rechtsmittel wurde von der Zweiten Kammer des Elegktiko Synedrio (Griechenland) als unbegründet zurückgewiesen.
Gegen dieses Urteil legte Herr Vougioukas Kassationsbeschwerde beim Plenum dieses Gerichts ein, das dem Gerichtshof mehrere Fragen nach der Auslegung der Artikel 48 und 51 EWG-Vertrag und der Gültigkeit des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (nachstehend: Verordnung)(1), zur Vorabentscheidung vorgelegt hat.
Die Vorlagefragen
4 Die vom Plenum des Elegktiko Sunedrio vorgelegten Vorabentscheidungsfragen lauten wie folgt:
1) Sind die festangestellten Ärzte des IKA angesichts dessen, daß sie während ihrer dienstlichen Laufbahn bisweilen auch als Vorsteher von medizinischen Dienststellen des IKA eingesetzt werden können, die sie auch leiten, und daß sie auch Mitglied erstinstanzlicher oder zweitinstanzlicher ärztlicher Ausschüsse des IKA sein können und folglich im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgaben, wie oben angegeben, Entscheidungen treffen können, die mit den Zielen und mit dem Funktionieren des IKA zusammenhängen,
a) aus diesem Grund als "Beamte" in dem Sinne anzusehen, in dem dieser Begriff in der Verordnung Nr. 1408/71 Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung verwendet wird, üben sie also öffentliche Gewalt aus, und
b) genügt dafür, nämlich um als "Beamte" angesehen zu werden, die für sie bestehende Möglichkeit, in solchen Stellungen tätig zu werden, oder müssen sie eine solche Stellung tatsächlich bekleidet haben, sei es auch nur einmal in ihrer dienstlichen Laufbahn?
2) Genügt der Umstand, daß die versorgungsrechtliche Stellung der oben genannten Ärzte unabhängig davon, ob sie tatsächlich die oben genannten Stellungen bekleidet haben, in einem Versorgungssystem geregelt ist, in dem hauptsächlich auf die versorgungsrechtlichen Bestimmungen verwiesen wird, die die staatlichen Zivil- und Militärbediensteten betreffen, um dieses System in seiner derzeit geltenden Fassung im Sinne von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 als ein "Sondersystem" für die Gewährung von Leistungen der sozialen Sicherheit an Beamte anzusehen? Reicht es aus, daß ein System von Leistungen der sozialen Sicherheit Beamte betrifft oder daß es sich auf das bestehende System der sozialen Sicherheit für die Beamten eines Mitgliedstaat bezieht, um es als "Sondersystem" anzusehen, oder setzt der Begriff "Sondersystem" ausserdem noch andere Merkmale oder Regelungen voraus, die auf keinen Fall ungünstiger sein dürfen als die der oben genannten Verordnung zugrunde liegenden Prinzipien, wie das des Artikels 51 EWG-Vertrag, der sich auf die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten berücksichtigten Beschäftigungszeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf Versicherungsleistungen sowie für die Berechnung der Leistungen bezieht?
3) Sofern angenommen werden sollte, daß das "Sondersystem" für Leistungen an "Beamte" eines Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 eine Regelung zulässt, nach der die Zusammenrechnung der Beschäftigungszeiten, die der derzeit als Beamter Tätige nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt hat, für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf Leistungen oder die Berechnung der Leistungen nicht vorgesehen oder nicht zulässig ist, steht dann diese Vorschrift der Verordnung nicht im Widerspruch zu Artikel 51 Buchstabe a EWG-Vertrag, weil Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag, wonach dieser Artikel "keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" findet, sich auf den Zugang zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung bezieht und sich nicht eindeutig auf das System der Leistungen der sozialen Sicherheit in dem Masse zu erstrecken scheint, daß derjenige, der einem Sondersystem für Versicherungsleistungen an Beamte eines Mitgliedstaats unterliegt, das obengenannte Recht auf Zusammenrechnung seiner früheren Beschäftigungszeiten in anderen Mitgliedstaaten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf Versicherungsleistungen und für die Berechnung der Leistungen verliert, wenn das gleiche nationale System für Versicherungsleistungen an Beamte diese Zusammenrechnung sogar zulässt, sofern die zusammengerechneten früheren Beschäftigungszeiten im Inland in entsprechenden staatlichen Einrichtungen zurückgelegt worden sind?
Die maßgeblichen Gemeinschaftsvorschriften
5 Die Gemeinschaftsvorschriften, die für die Entscheidung der Rechtssache von Bedeutung sind, sind einerseits die Artikel 48 und 51 EWG-Vertrag und andererseits Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71.
Artikel 48 EWG-Vertrag gewährleistet die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, die nach Maßgabe seines Absatzes 2 "die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen" umfasst, und bestimmt in Absatz 4: "Dieser Artikel findet keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung."
Artikel 51 bestimmt, daß der Rat "die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen" beschließt und "zu diesem Zweck insbesondere ein System ein[führt], welches aus- und einwandernden Arbeitnehmern und deren anspruchsberechtigten Angehörigen folgendes sichert:
a) die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen;
b) die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen."
Schließlich nimmt Artikel 4 Absatz 4 der vom Rat in Erfuellung dieser Pflicht erlassenen Verordnung u. a. "die Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte" von ihrem sachlichen Geltungsbereich aus.
Erste Vorlagefrage: Tragweite der Ausnahme in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung im Vergleich mit der Ausnahme in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag
6 Die Formulierung der ersten Vorlagefrage lässt erkennen, daß das vorlegende Gericht von der Möglichkeit ausgeht, daß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung, der "die Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte" von ihrem sachlichen Geltungsbereich ausnimmt, lediglich die "öffentlichen Bediensteten" betrifft, für die nach der Auslegung des Gerichtshofes die in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag festgelegte Ausnahme gilt.
7 In dieser Sache haben ausser den Parteien des Ausgangsverfahrens die griechische, die deutsche und die französische Regierung sowie der Rat und die Kommission Erklärungen abgegeben.
Der Kläger schließt sich der Auslegung des vorlegenden nationalen Gerichts an, wonach Beamte im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung nur diejenigen sind, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes von der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer ausgeschlossen sind. Die französische Regierung ergänzt, daß im konkreten Fall die festangestellten Ärzte des IKA nur insoweit als Beamte im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung betrachtet werden könnten, als mit ihren Stellen die tatsächliche Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sei.
Das IKA betont, daß der Begriff "Beamte" in der Verordnung in einem weiten Sinne zu verstehen sei, so daß er nicht nur die Staatsbediensteten, sondern die diesen Gleichgestellten wie die Bediensteten öffentlicher Institutionen oder der örtlichen Verwaltung umfasse, wobei auf jeden Fall die Schaffung von Sondersystemen und die Entscheidung über die Zuordnung aller oder bestimmter dieser Kategorien von Bediensteten zu diesen Systemen Sache des nationalen Gesetzgebers sei.
8 Demgegenüber sind sich die Kommission, der Rat, die griechische und die deutsche Regierung darin einig, daß sich die Frage der Teilnahme eines Beamten an der Ausübung öffentlicher Gewalt ausschließlich im Rahmen der Auslegung von Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag und nicht in Zusammenhang mit der Auslegung von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung stelle. Entscheidendes Kriterium dürfe nicht die konkrete Tätigkeit des Beamten sei, sondern seine Zugehörigkeit zu einem besonderen Altersversorgungssystem, für dessen Schaffung und Regelung auf jeden Fall die Mitgliedstaaten zu sorgen hätten.
Die griechische Regierung ergänzt, daß sie der restriktiven Auslegung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung durch das vorlegende Gericht aus drei Gründen nicht beipflichte: erstens, weil angesichts der abweichenden Formulierung des EWG-Vertrags und der Verordnung die Sondersysteme, die sie von ihrem sachlichen Geltungsbereich ausnimmt, nicht nur für die Beamten gälten, sondern auch für das gleichgestellte Personal, wie es die Bediensteten von öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen sein könnten, die unabhängig von der Art der von ihnen wahrgenommenen Funktionen und im Einklang mit den nationalen Vorschriften einem System der sozialen Sicherheit angehörten, das sich von dem für die übrigen Arbeitnehmer geltenden unterscheide; zweitens, weil beide Vorschriften unterschiedliche Ziele verfolgten, da Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag sich auf den Zugang zur Beschäftigung, Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung sich hingegen auf Personen beziehe, die bereits in der öffentlichen Verwaltung beschäftigt seien und deren System der sozialen Sicherheit sich von dem allgemeinen System der Arbeitnehmer unterscheide, und drittens, weil man bei Heranziehung des funktionalen Kriteriums bei der Auslegung des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung zu der unlogischen Schlußfolgerung gelangen würde, daß von den Bediensteten, die dem Sondersystem für Beamte angehörten, einige Anspruch auf Berücksichtigung der in irgendeinem der übrigen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten hätten und andere nicht. Hilfsweise sei zu bedenken, daß die von den festangestellten Ärzten des IKA wahrgenommenen Funktionen mit den Entscheidungen einer öffentlichen Einrichtung in Zusammenhang stuenden, was einer Teilnahme an der Ausübung öffentlicher Gewalt gleichkomme, da insoweit die blosse Möglichkeit der Tätigkeit auf einem Dienstposten mit diesen Merkmalen ausreiche.
9 Dieser Auslegung durch die Kommission und den Rat sowie die griechische und die deutsche Regierung möchte ich mich anschließen.
Der Argumentation des vorlegenden Gerichts kann nicht gefolgt werden, obwohl sie sich auf eine Aussage in einem Obiter dictum des - von einigen Beteiligten zum Vergleich herangezogenen - Urteils Lohmann(2) zu stützen scheint, der zufolge die Herausnahme der besonderen Systeme für Beamte oder ihnen Gleichgestellte aus dem sachlichen Geltungsbereich der Verordnung "nur die logische Folge aus Artikel 48 Absatz 4 des Vertrages" sei, "der die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung von der Anwendung der Bestimmungen über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft ausnimmt".
10 Nach einer gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Ausschluß vom Zugang zu öffentlichen Ämtern sind nämlich
"unter der Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung im Sinne von Absatz 4 des Artikels 48, die vom Geltungsbereich der Absätze 1 bis 3 dieses Artikels ausgenommen ist, diejenigen Stellen zu verstehen, die eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind und deshalb ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des Stelleninhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten voraussetzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrunde liegen. Ausgenommen sind nur die Stellen, die in Anbetracht der mit ihnen verbundenen Aufgaben und Verantwortlichkeiten die Merkmale der spezifischen Tätigkeiten der Verwaltung auf den genannten Gebieten aufweisen können"(3).
Diese enge Auslegung des Begriffs der "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" besitzt Gemeinschaftscharakter und bleibt auf den Rahmen des Zugangs zur Beschäftigung beschränkt, da bekanntlich ein Mitgliedstaat Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, wenn er sie erst einmal für die Besetzung dieser Stellen zugelassen hat, nicht bei der Vergütung und bei anderen Arbeitsbedingungen diskriminierend behandeln darf(4).
11 Bei der Prüfung des Begriffs der "Beamten" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 befinden wir uns nun allerdings auf einem anderen Gebiet, nämlich dem der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer, das nur zum Teil dem Gemeinschaftsrecht unterliegt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sah Artikel 51 EWG-Vertrag für die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten und folglich für die Rechte der in ihnen arbeitenden Personen lediglich eine Koordinierung und keine Harmonisierung vor, so daß durch diesen Artikel weder die materiellen und verfahrensmässigen Unterschiede zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit der einzelnen Mitgliedstaaten noch die zwischen den Ansprüchen der dort arbeitenden Personen berührt würden(5).
Da lediglich eine Koordinierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten vorgesehen war, sind allein diese Staaten befugt, ihre Systeme der sozialen Sicherheit zu regeln; so hat auch der Gerichtshof mehrfach entschieden, daß es Sache der Gesetzgebung jedes einzelnen Mitgliedstaats sei, die Voraussetzungen des Rechts oder der Pflicht zum Anschluß an ein System der sozialen Sicherheit oder an irgendeinen Zweig dieses Systems festzulegen, wenn nur insoweit keine Diskriminierung zwischen den eigenen und den Staatsangehörigen der übrigen Mitgliedstaaten stattfindet(6).
Wie der Gerichtshof in einer kürzlich entschiedenen Rechtssache bestätigt hat, können die Mitgliedstaaten in Ausübung dieser ihnen zustehenden Befugnis z. B. festlegen, daß Berufssoldaten - Bedienstete also, die ohne jeden Zweifel eine "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" innehaben - sowohl einem Sondersystem der sozialen Sicherheit für Beamte als auch zugleich, was den Sektor medizinische Versorgung angeht, dem allgemeinen System der Versicherung der Arbeitnehmer gegen Krankheit und Invalidität angehören(7).
12 Daher ist es nicht möglich, den Begriff der "Beamten", für die die Ausnahme in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag gilt, für Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung zu übernehmen, weil man damit die Mitgliedstaaten verpflichten würde, ihre Systeme der sozialen Sicherheit abzuändern. Die Möglichkeit, ihnen eine solche Pflicht aufzuerlegen, setzt eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit voraus, an der es beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts fehlt.
Folglich muß man zu dem Schluß gelangen, daß "Beamte" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung alle die sind, die in einer öffentlichen Verwaltung tätig sind und für die der nationale Gesetzgeber ein eigenes System der sozialen Sicherheit mit Anschlußzwang geschaffen hat.
Angesichts dieser Auslegung bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob die Ärzte des IKA im konkreten Fall an der Ausübung öffentlicher Gewalt beteiligt sind.
Zweite Vorlagefrage: der Begriff "Sondersysteme für Beamte" in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung
13 Mit der zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es, um ein System der sozialen Sicherheit als "Sondersystem" anzusehen, ausreicht, daß
- dieses System Beamte betrifft oder sich auf das in einem Mitgliedstaat bestehende System der sozialen Sicherheit für Beamte bezieht, oder
- ob der Begriff "Sondersystem" ausserdem noch andere Merkmale oder Regelungen voraussetzt, die auf keinen Fall ungünstiger sein dürfen als die der Verordnung zugrunde liegenden Prinzipien.
14 Der Kläger des Ausgangsverfahrens geht davon aus, daß der Begriff "Sondersysteme für Beamte" eng auszulegen sei und daß der Umstand, daß ein System der sozialen Sicherheit ausschließlich für Beamte und ihnen Gleichgestellte bestimmt sei, nicht ausreiche, es als "Sondersystem" zu qualifizieren, sondern eine Besonderheit erforderlich ist, die die Anwendung der Vorschriften der Verordnung unmöglich macht oder übermässig erschwert. Da das für die festangestellten Ärzte des IKA geltende System der sozialen Sicherheit objektiv weder in bezug auf seine Organisation noch in bezug auf seinen Gesamtaufbau eine solche Besonderheit aufweist, könne folglich die Verordnung ohne grössere Schwierigkeit angewandt werden.
Die deutsche und die französische Regierung sowie die Kommission sind der Auffassung, der Umstand, daß es sich um ein für Beamte bestimmtes System handele und dieses Vorschriften enthalte, die sich grundlegend von denen unterschieden, die das allgemeine System aufweise, reiche aus, dieses System vom sachlichen Geltungsbereich der Verordnung auszuschließen.
Für die griechische Regierung braucht ein Versorgungssystem der sozialen Sicherheit nur für Beamte bestimmt zu sein oder sich auf ein in einem Mitgliedstaat geltendes System der sozialen Sicherheit für Beamte zu beziehen, damit es als "Sondersystem" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung betrachtet werden könne.
15 In diesem Punkt stimme ich der griechischen Regierung bei. Mit der Herausnahme aus dem sachlichen Geltungsbereich der "Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte" hat der Gemeinschaftsgesetzgeber die von den allgemeinen Systemen für die übrigen Arbeitnehmer abweichenden Systeme der sozialen Sicherheit, die die Mitgliedstaaten für alle oder bestimmte Bedienstete ihrer öffentlichen Verwaltung geschaffen haben, von der Koordinierung ausgenommen. Die grösseren oder kleineren Unterschiede, die in jedem Mitgliedstaat zwischen diesen Sondersystemen und dem allgemeinen System bestehen, sind insoweit meines Erachtens ohne Bedeutung.
Ein "Sondersystem für Beamte" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung liegt daher vor, sobald der nationale Gesetzgeber in Ausübung seiner Befugnis ein vom allgemeinen System abweichendes System der sozialen Sicherheit schafft, dem sich alle oder bestimmte Gruppen öffentlicher Bediensteter anzuschließen haben, oder sich wie in dem hier streitigen Fall bei dessen Schaffung auf ein in diesem Mitgliedstaat bereits bestehendes System der sozialen Sicherheit für Beamte bezieht. Die einzige Voraussetzung, die die Mitgliedstaaten bei der Regelung dieser Systeme zu beachten haben, ist, wie bereits angedeutet, die, daß keine Diskriminierung zwischen den eigenen und den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten stattfinden darf.
Dritte Vorlagefrage: die Gültigkeit des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung
16 Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung wegen Widerspruchs zu Artikel 51 Buchstabe a EWG-Vertrag für ungültig zu erklären ist, wenn er die Sondersysteme für Beamte vom sachlichen Geltungsbereich der Verordnung ausnimmt und dieser Ausschluß einen festangestellten Arzt des IKA, für den eines dieser Systeme gilt, um den Anspruch auf Anrechnung der in einem anderen Mitgliedstaat zurückgelegten Dienstzeiten bringen kann, falls das betreffende nationale System der sozialen Sicherheit für Beamte diese Anrechnung dann gestattet, wenn die früheren Dienstzeiten im Inland bei vergleichbaren öffentlichen Einrichtungen verbracht wurden.
17 Der Kläger des Ausgangsverfahrens vertritt die Auffassung, Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung sei im Lichte zweier Prinzipien des Gemeinschaftsrechts der sozialen Sicherheit, nämlich der Gleichbehandlung und der Koordinierung der nationalen Rechtsvorschriften, als ungültig zu betrachten.
Zum ersten Grundsatz führt er aus, die einzige im EWG-Vertrag vorgesehene Ausnahme sei die des Artikels 48 Absatz 4, der von seinem Geltungsbereich, wie auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes entschieden, nur die Beschäftigungen ausnehme, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden seien; dieser Ausschluß gelte nur für den Zugang zu bestimmten öffentlichen Ämtern und nicht für Personen, die bereits in der öffentlichen Verwaltung tätig seien. Ausserdem sei die geprüfte Vorschrift mit dem EWG-Vertrag deshalb unvereinbar, weil ihr Geltungsbereich weiter sei, da sie für Beamte wie die in Krankenhäusern tätigen Ärzte, die von der Ausnahme des Artikels 48 Absatz 4 EWG-Vertrag nicht erfasst würden, Sondersysteme der sozialen Sicherheit zulasse.
Was die Koordinierung der Rechtsvorschriften angehe, müsse Beamten und ihnen Gleichgestellten, gleichgültig, ob sie einem allgemeinen System der sozialen Sicherheit oder einem Sondersystem angehörten, ebenso wie allen anderen Arbeitnehmern das Recht auf Freizuegigkeit und auf Koordinierung der nationalen Rechtsvorschriften im Bereich der sozialen Sicherheit zustehen. Andernfalls könne der Rat praktisch für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern die Ausübung des Grundrechts auf Freizuegigkeit beschränken.
Schließlich müssten, auch wenn man dem Rat die Befugnis zuerkenne, Ausnahmen wie die in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung geregelte festzulegen, diese Ausnahmen durch objektive und schwerwiegende Gründe gerechtfertigt sein; in der Verordnung finde sich also keinerlei Begründung, die sie im vorliegenden Fall rechtfertigen könnte.
18 Die griechische Regierung unterstreicht die Gültigkeit der betreffenden Vorschrift und legt auf der Grundlage des Urteils Lohmann(8) dar, daß der Ausschluß der Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte aus dem sachlichen Geltungsbereich der Verordnung seine Rechtfertigung in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag finde, der für die "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" eine Ausnahme vom Grundsatz der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer festlege.
Das IKA, der Rat und die deutsche Regierung sind aus den gleichen Gründen der Auffassung, daß die streitige Vorschrift gültig sei.
19 Die französische Regierung und der Rat weisen darauf hin, daß bei der Prüfung der Vereinbarkeit von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung mit Artikel 51 EWG-Vertrag als entscheidende Frage zu klären sei, ob der Betroffene im konkreten Fall in seinen Rechten, die ihm die nationalen Vorschriften gewährten, durch den Ausschluß der Sondersysteme für Beamte vom sachlichen Geltungsbereich der Verordnung beschnitten werde. Zum einen gelte sie gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung für Beamte und ihnen Gleichgestellte insoweit, als für diese die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gälten oder gegolten hätten, auf die die Verordnung anzuwenden sei, und zum anderen gestatte Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71(9), die unter einem für Beamte eines Mitgliedstaats geltenden Sondersystem zurückgelegten Versicherungszeiten zum Zwecke der Zusammenrechnung als anrechenbare Versicherungszeiten zu behandeln, wenn sie aufgrund von Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats berücksichtigt würden, die in den Geltungsbereich der Verordnung fielen. Folglich würden die Rechte des Betreffenden, wenn die nationalen Rechtsvorschriften die Anrechnung dieser Versicherungszeiten gestatteten, nicht verkürzt, während in dem Fall, daß die nationalen Rechtsvorschriften diese Möglichkeit nicht vorsähen, die Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 für den Arbeitnehmer keine günstigere Lage schaffen könnten als die, die ihm die nationalen Rechtsvorschriften einräumten.
Der Rat bemerkt bemerkt abschließend, daß die letztgenannte Fallgestaltung den Erlaß ergänzender Koordinierungsvorschriften voraussetze und ihm ein Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung Nr. 1408/71 zur Prüfung vorliege, mit dem u. a. die Sondersysteme für Beamte in ihren Geltungsbereich einbezogen werden sollten(10).
20 Die Kommission untersucht die Frage der Gültigkeit der Vorschrift und schlägt eine Antwort an das vorlegende Gericht vor, die sie auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung der Artikel 48 und 51 EWG-Vertrag stützt. In ihren schriftlichen Erklärungen geht sie davon aus, daß der Grundsatz der Gleichbehandlung ohne Einschränkungen auf die soziale Sicherheit der Beamten der Mitgliedstaaten und der ihnen Gleichgestellten - als eine Arbeitsbedingung - anzuwenden sei; ferner bedeute der Grundsatz der Gleichbehandlung, der formell in einer Behandlung der Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten wie Angehörige des Aufnahmestaats bestehe, daß bestimmte Sachverhalte, die sich in einem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ereignet hätten, wie entsprechende Sachverhalte behandelt werden müssten, die sich im Hoheitsgebiet des Empfangsstaates zutrügen; da das griechische Recht die Möglichkeit vorsehe, daß Zeiten an anderen inländischen Krankenhäusern als dem IKA als ruhegehaltsfähige Zeiten angerechnet würden, müssten folglich auch früher von den Betreffenden an öffentlichen Krankenhäusern in Deutschland zurückgelegte Zeiten in Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung berücksichtigt werden.
Abschließend qualifiziert sie den Ausschluß der Sondersysteme für Beamte durch Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung aus deren sachlichem Geltungsbereich als eine Regelungslücke, die gefuellt werden könne, wenn der dem Rat vorgelegte Vorschlag(11) gebilligt worden sei.
21 Ich glaube, daß der Grund für den Ausschluß der Sondersysteme für Beamte oder ihnen Gleichgestellte aus dem sachlichen Geltungsbereich der Verordnung nicht in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag, sondern in den grundlegenden Unterschieden zu finden ist, die die in den Mitgliedstaaten geltenden Systeme dieser Art voneinander trennen und die der Gesetzgeber damals, als er die Koordinierung vornehmen wollte, möglicherweise für unaufhebbar hielt.
22 Obwohl der Rat diese Systeme bis heute nicht koordiniert hat, wird er deshalb doch weiterhin dazu verpflichtet bleiben. Artikel 51 EWG-Vertrag verpflichtet ihn nämlich, die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit notwendigen Maßnahmen zu treffen, um den Wanderarbeitnehmern die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen zu sichern. In der Praxis bestehen innerhalb der Mitgliedstaaten mehrere Sondersysteme für Beamte nebeneinander, die sich von einem Mitgliedstaat zum anderen wiederum beträchtlich unterscheiden. Angesichts der in den Mitgliedstaaten immer ausgeprägteren Tendenz, ihre Beamten den allgemeinen Systemen anzuschließen, und weil die Unterschiede, die historisch die Sondersysteme gegenüber den allgemeinen Systemen geprägt haben, allmählich verschwinden, erscheinen jedoch die technischen Schwierigkeiten der Koordinierung dieser Systeme, hinter die sich der Rat in der Vergangenheit zurückziehen konnte, nicht mehr unüberwindbar. Beweis hierfür ist der zuvor genannte Verordnungsvorschlag, der, wenn er gebilligt werden wird, den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung auf die Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte ausdehnen wird.
23 Weiterhin stimme ich mit der Kommission überein, wenn sie erklärt, daß die Ausnahme des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung zu einer Lücke führe, die vom Rat so bald wie möglich gefuellt werden müsse. Ich bin aber nicht der Meinung, daß diese Vorschrift vom Gerichtshof für ungültig erklärt werden sollte, und zwar aus folgenden Gründen:
- erstens, weil durch eine Nichtigerklärung weder die Koordinierung der Sondersysteme für die Beamten der Mitgliedstaaten erreicht wird noch die Bestimmungen der Verordnung unmittelbar anwendbar werden, wenn sie es nicht schon vorher waren;
- zweitens, weil Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung weder bezweckt noch bewirkt, daß die Angehörigen der Mitgliedstaaten der Ausübung ihres Rechts auf Freizuegigkeit beraubt oder davon abgehalten werden. Daß die Sondersysteme für Beamte aus dem sachlichen Geltungsbereich der Verordnung ausgeschlossen bleiben, bedeutet nämlich nicht automatisch, daß die nach diesen Systemen zurückgelegten Versicherungszeiten einem Wanderarbeitnehmer in keinem Falle angerechnet werden.
24 Insoweit ist zu berücksichtigen, daß die Bestimmungen der Verordnung, wie der Gerichtshof häufig entschieden hat, gerade weil sie Artikel 51 EWG-Vertrag zur Durchführung bringen, im Lichte der Zielsetzung dieser Vorschrift, nämlich einen Beitrag zur möglichst vollständigen Herstellung der Freizuegigkeit für die Wanderarbeitnehmer - ein grundlegendes Prinzip der Gemeinschaft - zu leisten, ausgelegt werden müssen. Der Zweck der Artikel 48 und 51 würde nicht erreicht, wenn die Arbeitnehmer infolge der Ausübung ihres Rechts auf Freizuegigkeit die Vorteile der sozialen Sicherheit verlören, die ihnen die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gewähren(12).
25 Um daher in der Praxis festzustellen, ob die Ruhegehaltsansprüche eines Wanderarbeitnehmers verkürzt worden sind, weil er zu irgendeinem Zeitpunkt seines Berufslebens einem Sondersystem für Beamte angehörte, hat man sich in jedem Fall mit den für ihn geltenden nationalen Rechtsvorschriften zu befassen.
Erstens schließt zum einen Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung, wie auch der Rat und die französische Regierung in ihren Erklärungen darlegen, die Beamten und ihnen Gleichgestellte insoweit in ihren persönlichen Geltungsbereich ein, als für sie die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gelten oder galten, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist, und gestattet zum anderen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 574/72, die nach einem Sondersystem für Beamte eines Mitgliedstaats zurückgelegten Versicherungszeiten zum Zwecke der Zusammenrechnung als ruhegehaltsfähige Zeiten zu behandeln, wenn diese Zeiten aufgrund von Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats zu berücksichtigen sind, die in den Geltungsbereich der Verordnung fallen. Wenn ein Wanderarbeitnehmer, soweit er einem Sondersystem für Beamte angehört hat, sich auf diese Vorschrift berufen kann, werden seine Ruhegehaltsansprüche nicht verkürzt.
Geht man zweitens davon aus, daß es sich um ein geschlossenes Sondersystem für Beamte eines Mitgliedstaats handelt, das also die Anrechnung irgendeiner nach einem anderen System zurückgelegten Zeit ablehnt, so werden die Ruhegehaltsansprüche des Wanderarbeitnehmers insoweit verkürzt, als notwendig die Anrechnung der Beschäftigungszeiten in einem anderen Mitgliedstaat abgelehnt wird. Da nun eine nationale Rechtsvorschrift dieses Inhalts auch die Wirkung hat, die Arbeitnehmer, die nicht abgewandert waren, von der Anrechnung der nach einem allgemeinen System des betreffenden Mitgliedstaats zurückgelegten Zeiten auszuschließen, hat das zur Folge, daß der Nachteil, den der Wanderarbeitnehmer erleidet, in einem solchen Fall nicht auf der Ausübung des Rechts auf Freizuegigkeit beruht.
26 Zu prüfen bleibt, welche Auswirkungen ein Sondersystem für Beamte hat, das wie das hier betrachtete nicht geschlossen ist - weil es für den Ruhegehaltsanspruch die Anrechnung u. a. von Dienstzeiten beim Staat oder bei einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sowie von Dienstzeiten als Reservist in den Streitkräften und von Zeiten als freiberuflich tätiger Arzt zulässt -, wohl aber die Berücksichtigung von Beschäftigungszeiten im Ausland ablehnt.
Zunächst ist klar, daß die Ruhegehaltsansprüche des Klägers des Ausgangsverfahrens verkürzt werden, weil er von seinem Recht auf Freizuegigkeit Gebrauch gemacht hat. Wäre er, statt in Deutschland zu arbeiten, in seinem Herkunftsland geblieben und hätte sich dort vor seiner Tätigkeit für das IKA selbst nur als freiberuflicher Arzt betätigt, so hätte er Anspruch auf Berücksichtigung dieser Zeit für seine Ruhegehaltsansprüche bei einer besonderen Beitragsnachentrichtung gehabt, während ihm dieser Anspruch in seinem Fall versagt wird.
27 Eine Vorschrift wie die hier untersuchte enthält aber ausserdem eine versteckte Diskriminierung, wie sie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung umschreibt, wonach "die im Vertrag enthaltenen Vorschriften über die Gleichbehandlung ... nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit [verbieten], sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen"(13).
Es ist insoweit darauf hinzuweisen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Umstand, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens griechischer Staatsangehöriger ist, keine Auswirkung auf die Anwendung des Diskriminierungsverbots hat. Jeder Gemeinschaftsangehörige, der vom Recht auf Freizuegigkeit Gebrauch gemacht hat und einer Berufstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat nachgegangen ist, fällt nämlich unabhängig von seinem Wohnort oder seiner Staatsangehörigkeit in den Anwendungsbereich des Artikels 48 EWG-Vertrag(14).
Der Nachweis ist nicht schwer, daß die griechischen Rechtsvorschriften über die Ruhegehaltsansprüche der Ärzte des IKA eine versteckte oder verschleierte Diskriminierung enthalten: Sie können Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten stärker beeinträchtigen als griechische Staatsangehörige, da bei den Ärzten, die eine Anrechnung von Versicherungszeiten bei anderen Zentren als denen des IKA beantragen werden, der grösste Teil derer, die in Griechenland gearbeitet haben, die Staatsangehörigkeit dieses Staates haben werden, während der grösste Teil derer, die ausserhalb Griechenlands gearbeitet haben, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sein werden.
28 Aus dem Urteil Sotgiu(15) ergibt sich allerdings, daß eine versteckte Diskriminierung von Artikel 48 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht verboten wird, wenn die unterschiedliche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Ebenso wie Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Scholz frage ich mich bei der Prüfung, ob diese unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt ist, welchen Zweck diese Vorschrift verfolgen könnte(16).
Insoweit könnte man nach meiner Auffassung, wenn die nationale Vorschrift für die Ruhegehaltsansprüche nur die Anerkennung von Zeiten in anderen Systemen für Beamte oder ihnen Gleichgestellte zuließe, daran denken, daß damit das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme gewahrt werden soll. Da aber das betreffende griechische System die Anerkennung nicht nur von Zeiten im Dienst des Staates oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, sondern auch von Zeiten als freiberuflicher Arzt vorsieht, bin ich der Meinung, daß es Hauptzweck dieser Vorschrift ist, zu verhindern, daß die Ruhegehaltsansprüche der in den Dienst des IKA tretenden Ärzte verkürzt werden. Wenn dies der Zweck der Vorschrift ist, so kann es keine objektive Rechtfertigung dafür geben, unter den gleichen Voraussetzungen wie für die in Griechenland zurückgelegten Zeiten nicht auch die in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten eines Arztes anzurechnen, der von seinem Recht auf Freizuegigkeit Gebrauch gemacht hat.
29 Ich bin daher der Auffassung, daß ein Mitgliedstaat, wenn wie im vorliegenden Fall in einem seiner Sondersysteme für Beamte festgelegt ist, daß für die Ruhegehaltsansprüche zugunsten der Versicherten Beschäftigungszeiten beim Staat oder bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts angerechnet werden, verpflichtet ist, unter den gleichen Voraussetzungen Beschäftigungszeiten im Dienste vergleichbarer öffentlicher Einrichtungen in einem anderen Mitgliedstaat anzurechnen.
Ergebnis
Im Lichte der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Elegktiko Synedrio vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1) Als "Beamte" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 sind alle Bediensteten einer öffentlichen Verwaltung anzusehen, für die der nationale Gesetzgeber ein eigenes System der sozialen Sicherheit mit Anschlußzwang geschaffen hat. Dieser Begriff stimmt nicht mit dem Begriff des "Beamten" überein, auf den die in Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag festgelegte Ausnahme anzuwenden ist. Aus diesem Grund bedarf es keiner Prüfung, ob der Betreffende im konkreten Fall an der Ausübung öffentlicher Gewalt teilhat.
2) Als "Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte" im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 sind die Systeme der sozialen Sicherheit zu betrachten, die die Mitgliedstaaten für die Bediensteten ihrer öffentlichen Verwaltung geschaffen und denen sich diese anzuschließen haben.
3) In der vorliegenden Rechtssache hat sich nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 beeinträchtigen könnte. Gleichwohl kann sich ein Mitgliedstaat, der den Angehörigen eines Sondersystems für Beamte die Möglichkeit einräumt, sich bei der Festlegung der Ruhegehaltsansprüche gegen eine Beitragsnachentrichtung die Zeiten anrechnen zu lassen, die sie im Dienste des Staates oder von juristischen Personen des öffentlichen Rechts in dessen Hoheitsgebiet zurückgelegt haben, nicht auf diese Vorschrift stützen, um einem seiner Staatsangehörigen das Recht auf Anrechnung von Zeiten im Dienst vergleichbarer öffentlicher Einrichtungen in einem anderen Mitgliedstaat unter den gleichen Voraussetzungen vorzuenthalten.
(1) - In ihrer kodifizierten Fassung durch die Verordnung (EWG) Nr. 2001/83 des Rates vom 2. Juni 1983, mit der die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und die Verordnung (EWG) Nr. 574/72 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 geändert und auf den neuesten Stand gebracht wurden (ABl. 1983, L 230, S. 6).
(2) - Urteil vom 8. März 1979 in der Rechtssache 129/78 (Lohmann, Slg. 1979, 853, Randnr. 3). Generalanwalt Mancini vertritt in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache 307/84 (Kommission/Frankreich, Slg. 1986, 1726) die Auffassung, daß dieses Obiter dictum "ganz nach einem Versehen" aussehe.
(3) - Vgl. für alle das Urteil vom 27. November 1991 in der Rechtssache C-4/91 (Bleis, Slg. 1991, I-5627, Randnr. 6).
(4) - Urteil vom 16. Juni 1987 in der Rechtssache 225/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 2625, Randnr. 11).
(5) - Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 313/86 (Lenoir, Slg. 1988, 5391, Randnr. 13).
(6) - Urteile vom 25. Februar 1986 in der Rechtssache 254/84 (De Jong, Slg. 1986, 671, Randnr. 13) und vom 24. September 1987 in der Rechtssache 43/86 (De Rijke, Slg. 1987, 3611, Randnr. 12).
(7) - Urteil vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-71/93 (Van Poucke, Slg. 1994, I-1101).
(8) - Zitiert oben in Fußnote 2.
(9) - In ihrer kodifizierten Fassung durch die Verordnung Nr. 2001/83, a. a. O.
(10) - Vorschlag einer Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (ABl. 1992, C 46, S. 1).
(11) - Zitiert in Fußnote 10.
(12) - Urteile vom 25. Februar 1986 in der Rechtssache De Jong (zitiert in Fußnote 6), Randnr. 14, und in der Rechtssache 284/84 (Spruyt, Slg. 1986, 685, Randnr. 18).
(13) - Urteil vom 12. Februar 1974 in der Rechtssache 152/73 (Sorgiu, Slg. 1974, 153, Randnr. 11).
(14) - Urteil vom 23. Februar 1994 in der Rechtssache C-419/92 (Scholz, Slg. 1994, I-505, Randnr. 9).
(15) - Zitiert in Fußnote 13.
(16) - Vgl. Urteil Scholz, angegeben in Fußnote 14, Slg. 1994, I-514.
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