Conclusions de l'avocat général
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1 Par acte déposé au greffe de la Cour le 22 décembre 1993, la société italienne Nutral SpA (ci-après «Nutral») a formé un pourvoi contre l'ordonnance du Tribunal de première instance du 21 octobre 1993, Nutral/Commission
(T-492/93 et T-492/93 R, Rec. p. II-1023). Nutral estime qu'en déclarant irrecevables les demandes qu'elle avait introduites par les deux recours formés devant le Tribunal de première instance, l'ordonnance précitée, qui lui avait été notifiée le 25 octobre 1993, a violé le droit communautaire.
2 Selon l'ordonnance du Tribunal de première instance, la Commission avait constaté que Nutral avait commis certaines irrégularités en important d'Autriche certaines quantités d'une préparation à base de lait écrémé en poudre, dénommée «préparation alimentaire à base de lait écrémé liquide, émulsionnée à l'aide de graisse bovine alimentaire raffinée». En vertu de l'article 6 du règlement (CEE) n_ 595/91 (1), la Commission avait demandé aux autorités italiennes, par lettre du 6 août 1992, à être associée à l'enquête portant sur ces importations.
3 Nutral avait perçu, entre 1988 et 1991, par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention italien, des aides communautaires prévues pour le lait écrémé en poudre qui a été dénaturé ou utilisé dans la fabrication d'aliments composés pour animaux, en vertu des règlements (CEE) n_s 986/68 (2), 1725/79 (3) et 3033/80 (4).
4 Par lettre du 19 janvier 1993, le directeur de l'unité de coordination de la lutte antifraude (ci-après l'«UCLAF») a transmis aux autorités italiennes le rapport établi par les agents mandatés par la Commission pour participer à l'enquête susmentionnée, et qui constatait qu'il y avait eu violation des règles communautaires ouvrant droit à l'aide en cause. En outre, il demandait aux autorités italiennes de prendre les mesures administratives nécessaires pour garantir la récupération des sommes indûment versées et d'informer la Commission des suites judiciaires du dossier.
5 Le 26 février 1993, le «Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza» (ci-après la «guardia di finanza») a dressé, à l'encontre de la requérante, un procès-verbal «aux fins de notifier la perception indue d'aides communautaires dans le secteur agricole en ce qui concerne 500 tonnes de lait en poudre, tel qu'indiqué au point 2 des conclusions du rapport d'enquête transmis par lettre SG(92) D/140.028 du 19 janvier 1993 de l'UCLAF».
6 Le 3 mars 1993, par lettre portant la référence SG(93) D/140.082, le directeur de l'UCLAF a communiqué aux autorités italiennes ce qui suit:
«En vue de mieux préciser ce qui a été indiqué au point 2) des conclusions du rapport d'enquête (...), je vous informe que, bien que l'aide pour le lait écrémé en poudre, transformé en aliments pour animaux, ait été légalement attribuée (...) par l'organisme compétent à Nutral, la perception d'une telle aide (...) doit être considérée comme illégale.
Au vu de ce qui précède, les autorités nationales compétentes devront procéder, outre au calcul de l'élément mobile relatif à la totalité du produit importé et à la récupération de l'aide à la transformation relative à la préparation réalisée à partir des 500 tonnes de poudre en provenance d'Ilyichevsk, à la récupération de toute l'aide à la transformation attribuée au lait en poudre dont a bénéficié la préparation importée entre janvier 1988 et le 14 août 1991.»
7 Par lettre du 23 mars 1993, adressée au ministre des Finances, au ministre de l'Agriculture et des Forêts et au ministre des Politiques communautaires et des Affaires régionales, la Commission, après avoir rappelé ses communications précédentes, a invité les autorités italiennes compétentes à prendre, dans les meilleurs délais, les mesures nécessaires pour procéder à la récupération des sommes indûment perçues par Nutral, conformément aux règlements (CEE) n_s 1697/79 (5) et 729/70 (6).
8 Le 27 avril 1993, la guardia di finanza a dressé à l'encontre de Nutral un «procès-verbal de constatation» (acte d'infraction) relatif aux aides pour le lait écrémé en poudre indûment perçues entre 1988 et 1991. Une copie de ce procès-verbal a été transmise au ministère de l'Agriculture et des Forêts, aux fins que celui-ci émette le «decreto ingiuntivo» (décret-injonction), prévu par l'article 3 de la loi italienne n_ 898 du 23 décembre 1986.
9 Dans ces conditions, Nutral a formé, par requête déposée au greffe de la Cour le 6 juillet 1993, un recours au titre de l'article 173 du traité CEE, ayant pour objet une demande d'annulation de la décision de la Commission n_ SG(93) D/140.082, du 3 mars 1993, ainsi que de tout autre acte préalable, lié ou connexe, se référant spécifiquement au rapport d'enquête de l'UCLAF, en date du 18 janvier 1993.
10 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le 13 septembre 1993, Nutral a demandé à la Cour, d'une part, d'ordonner le sursis à l'exécution de la décision de la Commission du 3 mars 1993, ainsi qu'à l'exécution des actes préalables, en particulier le rapport d'enquête de l'UCLAF du 18 janvier 1993, et, d'autre part, d'enjoindre à la Commission de donner instruction aux autorités italiennes de surseoir à l'exécution de toute mesure de récupération des aides perçues par la requérante et de recouvrement des droits à l'importation, jusqu'au prononcé de l'arrêt dans le recours principal.
11 En application de l'article 4 de la décision 93/350/Euratom, CECA, CEE (7), la Cour a renvoyé ces deux affaires au Tribunal de première instance. L'ordonnance du Tribunal de première instance du 21 octobre 1993 a déclaré les deux recours irrecevables.
12 Nutral invoque deux moyens à l'appui de son pourvoi, à savoir: interprétation ou application erronée des règlements n_s 729/70 et 1697/79 en relation avec le règlement n_ 595/91 et, en deuxième lieu, violation de la notion d'acte susceptible de recours, telle qu'elle a été élaborée par la jurisprudence de la Cour.
Interprétation ou application erronée des règlements n_s 729/70 et 1697/79 en relation avec le règlement nº 595/91
13 Par ce moyen de pourvoi, la requérante conteste l'interprétation de la réglementation antifraude communautaire (en particulier les règlements n_s 729/70 et 595/91), donnée par le Tribunal de première instance, et elle soutient qu'il n'incombe pas de manière exclusive aux États membres d'exécuter les règles en matière de politique agricole commune. Selon elle, la récupération des sommes indûment versées est une tâche qui incombe aux États membres. Toutefois, en ce qui concerne la recherche, la qualification, la prévention et la sanction des irrégularités commises au détriment du budget communautaire, il existe une compétence partagée des autorités nationales et de la Commission, en vertu de laquelle la Commission peut prendre des décisions ayant des effets juridiques à l'égard des particuliers, telles que celles qui sont contestées par Nutral.
14 La protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude est une compétence qui appartient en principe aux États membres. En effet, dans l'affaire dite «maïs grec», Commission/Grèce, la Cour a affirmé que, «lorsqu'une réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, l'article 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l'efficacité du droit communautaire». En outre, les États membres «doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif» (8). Il s'agit du principe, consacré par l'article 209 A du traité, selon lequel la répression des fraudes aux intérêts financiers de la Communauté est assimilée à la répression des fraudes aux intérêts financiers nationaux.
15 Le principe de la répression nationale des fraudes aux intérêts de la Communauté est complété par la possibilité, pour les institutions de la Communauté, d'exercer leur propre compétence répressive dans cette matière en infligeant des sanctions à caractère administratif qui doivent être appliquées par les autorités nationales aux opérateurs économiques ayant commis des fraudes (9) ou en utilisant des procédures et des sanctions relevant exclusivement du droit communautaire, telles que celles prévues par les règles de concurrence.
16 Dans le cadre de la politique agricole commune, la Communauté a arrêté différentes règles destinées à protéger les intérêts financiers de la Communauté. La réglementation de base dans cette matière a été instituée par le règlement n_ 729/70, dont l'article 8, paragraphe 1, dispose ce qui suit:
«Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
- prévenir et poursuivre les irrégularités,
- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.»
Cette disposition a été mise en oeuvre par le règlement n_ 595/91, qui oblige les États membres à informer systématiquement la Commission des actions législatives, judiciaires ou administratives, effectuées par les autorités nationales dans le cadre de la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de la Communauté. En outre, l'article 6 de ce règlement permet à la Commission d'informer les États membres des irrégularités détectées par ses services, afin que les autorités nationales procèdent à une enquête à laquelle des agents de la Commission peuvent participer. Les résultats de cette enquête doivent être communiqués à la Commission.
17 Comme on peut le constater, la recherche et la qualification des fraudes aux intérêts financiers de la Communauté incombent aux États membres, sans préjudice de ce que les services de la Commission, en particulier l'UCLAF, collaborent avec les autorités nationales et les assistent dans cette tâche. Cette interprétation est étayée par la jurisprudence de la Cour, qui dit que, selon le système institutionnel de la Communauté et les règles régissant les relations entre la Communauté et les États membres, il appartient à ces derniers, en l'absence d'une disposition contraire du droit communautaire, d'assurer sur leur territoire l'exécution des réglementations communautaires, notamment dans le cadre de la politique agricole commune. Il appartient donc aux autorités nationales d'exécuter les réglementations communautaires et de prendre, à l'égard des opérateurs économiques concernés, les décisions individuelles nécessaires, conformément aux règles et modalités prévues par la législation nationale, sous réserve des limites établies par le droit communautaire, en vue de récupérer les sommes indûment versées (10). En tout état de cause, et indépendamment de sa qualification juridique, la sanction doit avoir une base claire, dépourvue de toute ambiguïté, elle doit viser à l'application effective de la réglementation communautaire correspondante et elle ne peut pas porter atteinte à la protection juridique des particuliers, qui découle des principes généraux du droit, en particulier les droits fondamentaux et les droits de la défense.
18 Cette interprétation de la réglementation antifraude en vigueur dans le domaine agricole s'impose quelle que soit l'efficacité des dispositions précitées pour la réalisation de ses objectifs. C'est ainsi que le rapport n_ 7/93 de la Cour des comptes a souligné l'utilité limitée du règlement n_ 595/91 comme instrument de lutte contre la fraude et il suggère à la Commission et au Conseil de prendre d'urgence les mesures nécessaires pour instituer un système de sanctions administratives communautaires (11). En ce sens, il existe des projets de modification des règles de l'Union européenne en matière de protection des intérêts financiers des Communautés européennes (12). Dans le cas où elle serait adoptée, cette nouvelle réglementation devrait inclure une délimitation précise des compétences de recherche et de sanction des fraudes, qui incombent respectivement à la Commission et aux États membres, et cela afin de garantir le respect scrupuleux des droits des justiciables.
19 Pour toutes ces raisons, j'estime que le Tribunal de première instance a correctement interprété le règlement n_ 729/70 en relation avec le règlement n_ 595/91 et il convient dès lors de rejeter le moyen de pourvoi.
Violation de la notion d'acte susceptible de recours
20 La requérante fait valoir, en tant que second moyen de pourvoi, que, en considérant que les actes litigieux de la Commission n'ont produit aucun effet juridique à l'égard de Nutral, le Tribunal de première instance a réalisé une interprétation formaliste de la notion d'acte susceptible de recours sur la base de l'article 173 du traité CE.
21 A cet égard, il convient de rappeler la jurisprudence constante de la Cour, citée par le Tribunal de première instance, selon laquelle «ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation, au sens de l'article 173 du traité, que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant» (13).
Le Tribunal de première instance a considéré que les actes litigieux de la Commission n'étaient pas des décisions susceptibles d'affecter directement la situation juridique de la requérante, étant donné que l'exécution de la politique agricole commune en général et, concrètement, la récupération des sommes indûment versées incombent aux États membres. Il s'ensuit que ce sont les décisions des autorités italiennes qui produisent des effets juridiques à l'égard de Nutral et que ce sont ces décisions que la requérante peut contester devant les juridictions nationales.
22 Selon la requérante, cette conclusion du Tribunal de première instance est erronée, étant donné que le procès-verbal dressé contre la requérante par la guardia di finanza et le décret-injonction du ministère de l'Agriculture et des Forêts sont de simples mesures d'exécution matérielle des actes de la Commission sans aucun contenu décisionnel. Nutral fait valoir que l'illégalité des aides perçues et l'obligation de les récupérer ont été établies dans les actes de la Commission, les autorités italiennes se bornant à exécuter ces actes d'une manière purement technique.
23 Cet argument de la requérante ne peut pas être accueilli. En effet, les deux lettres du directeur de l'UCLAF et la lettre du commissaire M. Schmidhuber se bornent à informer les autorités italiennes des résultats d'une enquête effectuée conjointement par des agents de la Communauté et des fonctionnaires italiens en ce qui concerne des irrégularités possibles, survenues dans le cadre de l'octroi d'aides à Nutral, et elles insistent en outre pour que les démarches nécessaires soient faites en vue de récupérer les sommes indûment perçues par cette entreprise. Ainsi que la Commission l'indique dans son mémoire en réponse, l'État italien n'était pas obligé de faire siennes les conclusions de la Commission ni d'effectuer les démarches suggérées par celle-ci, parce que l'exécution de la réglementation agricole communautaire sur son territoire relève en principe de sa compétence. Par conséquent, le procès-verbal et le décret-injonction des autorités italiennes sont des actes autonomes du droit interne italien et ne sont pas des mesures d'exécution des actes de la Commission. Il est toutefois évident que les autorités italiennes sont libres de tenir compte ou non des informations et suggestions de la Commission.
L'État italien aurait pu demander à Nutral de restituer les aides indûment perçues sans que la Commission ait à intervenir, et l'existence d'actes de la Commission, tels que ceux qui sont contestés dans la présente affaire, n'oblige pas non plus les autorités italiennes à agir contre Nutral. Si les actes de la Commission ne lient pas l'Italie, ils ne peuvent a fortiori pas non plus affecter la situation juridique de Nutral.
24 La seule conséquence juridique qui pourrait résulter pour l'État italien de la méconnaissance de ce type d'actes de la Commission serait que, dans la décision d'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), la Commission refuse d'assumer les aides qui ont été indûment octroyées et que les autorités nationales n'ont pas cherché à récupérer. Or, dans ce cas, l'acte attaquable par la voie du recours en annulation serait la décision d'apurement des comptes du FEOGA. Il ne serait pas possible d'attaquer les communications aux États d'irrégularités commises dans le cadre de l'octroi d'aides, communications qui, selon la jurisprudence constante de la Cour (14), seraient d'une certaine manière des actes préparatoires.
25 On peut déduire des motifs exposés ci-dessus que ni la lettre de l'UCLAF SG(93) D/140.082, du 3 mars 1993, ni les autres actes liés ou connexes à cette lettre ne satisfont aux critères d'un acte de la Commission susceptible d'un recours en annulation, étant donné qu'ils ne peuvent pas être considérés comme des décisions susceptibles d'affecter directement la situation juridique de la requérante. Par conséquent, la décision du Tribunal de première instance, constatant l'irrecevabilité du recours, est absolument légale et il convient dès lors de rejeter ce moyen de pourvoi.
26 Comme les moyens de pourvoi, invoqués par la partie requérante, ne peuvent pas être accueillis, il y a lieu de condamner Nutral aux dépens conformément à l'article 122 du règlement de procédure.
Conclusion
27 Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour:
1) de rejeter le pourvoi;
2) de condamner la partie requérante aux dépens.
(1) - Règlement du Conseil du 4 mars 1991 concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) nº 283/72 (JO L 67, p. 11).
(2) - Règlement du Conseil du 15 juillet 1968 établissant les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux (JO L 169, p. 4).
(3) - Règlement de la Commission du 26 juillet 1979 relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux (JO L 199, p. 1).
(4) - Règlement du Conseil du 11 novembre 1980 déterminant le régime d'échanges applicable à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles (JO L 323, p. 1).
(5) - Règlement du Conseil du 24 juillet 1979 concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1).
(6) - Règlement du Conseil du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13).
(7) - Décision du Conseil du 8 juin 1993 modifiant la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom instituant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO L 144, p. 21).
(8) - Arrêt de la Cour du 21 septembre 1989 (68/88, Rec. p. 2965, points 23 et 24).
(9) - Arrêt du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission (C-240/90, Rec. p. I-5383).
(10) - Arrêt du 7 juillet 1987, Étoile commerciale et CNTA/Commission (89/86 et 91/86, Rec. p. 3005, points 11 et 12).
(11) - Rapport spécial sur les contrôles relatifs aux irrégularités et aux fraudes dans le domaine agricole (mise en oeuvre des règlements (CEE) n_s 4045/89 et 595/91 du Conseil), accompagné des réponses de la Commission (JO 1994, C 53, p. 1).
(12) - Voir la proposition de règlement (CE, Euratom) du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés (JO 1994, C 216, p. 11), la proposition d'acte du Conseil de l'Union européenne portant établissement de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés [COM(94) 214 final, du 15 juin 1994] (JO 1994, C 216, p. 14), ainsi que la résolution du Conseil du 6 décembre 1994 relative à la protection juridique des intérêts financiers des Communautés (JO C 355, p. 2).
(13) - Ordonnance du 8 mars 1991, Emerald Meats/Commission (C-66/91 et C-66/91 R,Rec. p. I-1143, point 26); arrêts du 9 octobre 1990, France/Commission (C-366/88, Rec. p. I-3571), et du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, Rec. p. 2639).
(14) - Arrêt du 16 juin 1966, Forges de Châtillon/Haute Aurorité de la CECA (54/65, Rec. p. 265), et arrêt IBM/Commission, précité, point 9.
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