Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Genom klagoskrivelse som inkom till domstolens kansli den 22 december 1993 har Nutral SpA (nedan kallat "Nutral") överklagat förstainstansrättens beslut av den 21 oktober 1993, Nutral mot kommissionen (T-492/93 och T-492/93 R, Rec. s. II-1023). Nutral hävdar att beslutet, vilket har delgivits Nutral den 25 oktober 1993, står i strid med gemenskapsrätten i det att det innebär att Nutrals talan i de båda rättegångar som Nutral hade anhängiggjort inför förstainstansrätten avvisas.
2 Enligt förstainstansrättens beslut hade kommissionen slagit fast att Nutral hade begått vissa oegentligheter i samband med import från Österrike av vissa kvantiteter av en produkt framställd av skummjölkspulver, kallad "foderprodukt framställd av skummjölk i vätskeform, emulgerad med hjälp av raffinerat matfett från nötkreatur". I en skrivelse till de italienska myndigheterna av den 6 augusti 1992 hade kommissionen med stöd av artikel 6 i förordning (EEG) nr 595/91(1) begärt att få delta i en utredning avseende denna import.
3 Med stöd av förordning (EEG) nr 986/68(2), förordning nr 1725/79(3) och förordning nr 3033/80(4) hade Nutral mellan år 1988 och år 1991, genom förmedling av det italienska interventionsorganet, erhållit gemenskapsstöd för skummjölkspulver som hade denaturerats eller använts vid framställning av foderblandningar.
4 I skrivelse av den 19 januari 1993 översände direktören för enheten för samordning av bedrägeribekämpning (nedan kallad "UCLAF") den rapport som lagts fram av de tjänstemän som kommissionen hade gett fullmakt att delta i den ovan nämnda utredningen till de italienska myndigheterna. I rapporten slogs det fast att gemenskapens regler om rätt till ifrågavarande stöd hade överträtts. Vidare begärde direktören att de italienska myndigheterna skulle vidta de administrativa åtgärder som behövdes för att säkerställa återvinningen av de belopp som hade utbetalats felaktigt samt underrätta kommissionen om utredningens rättsliga följder.
5 Den 26 februari upprättade "Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza" (nedan kallad "guardia di finanza" ett protokoll beträffande klaganden "för att delge denne att han har uppburit gemenskapsstöd för jordbrukssektorn utan att ha rätt därtill, vad gäller 500 ton mjölkpulver, såsom har angivits i punkt 2 i slutsatserna i den utredningsrapport som översänts genom skrivelse SG(92) D/140.028 av den 19 januari 1993 från UCLAF".
6 Den 3 mars 1993 underrättade direktören för UCLAF genom skrivelse med beteckningen SG(93) D/140.082 de italienska myndigheterna om följande:
"I syfte att förtydliga vad som anges i punkt 2 i slutsatserna i utredningsrapporten ... underrättar jag Er om att även om stödet för skummjölk bearbetad till djurfoder lagligen har delats ut till Nutral ... av det behöriga organet, måste mottagandet av sådant stöd ... anses olagligt.
Mot denna bakgrund skall behöriga nationella myndigheter, förutom att beräkna den rörliga delen för hela mängden av den import som skett av produkten och återvinna det bearbetningsstöd för produkten som har givits beträffande de 500 ton pulver som kom från Ilyichevsk, återvinna allt det bearbetningsstöd som har beviljats för mjölkpulver och som har utgått för import av produkten mellan januari 1988 och den 14 augusti 1991".
7 Genom en skrivelse av den 23 mars 1993, som hade ställts till finansministern, ministern för jordbruk och skog samt ministern för gemenskapspolitik och regionala frågor, uppmanade kommissionen, efter att ha erinrat om sina tidigare meddelanden, de behöriga italienska myndigheterna att snarast vidta de åtgärder som var nödvändiga för att återvinna de belopp som Nutral felaktigt hade uppburit, i enlighet med förordning (EEG) nr 1697/79(5) och förordning (EEG) nr 729/70(6).
8 Den 27 april 1993 upprättade guardia di finanza beträffande sökanden ett "fastställelseprotokoll" (handling rörande överträdelse) angående det stöd för skummjölkspulver som felaktigt hade uppburits mellan år 1988 och år 1991. En kopia av fastställelseprotokollet översändes till ministeriet för jordbruk och skog för att detta skulle utfärda det "decreto ingiuntivo" (regeringsbeslut om åläggande) som föreskrivs i artikel 3 i den italienska lagen nr 898 av den 23 december 1986.
9 Mot denna bakgrund väckte Nutral, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 6 juli 1993, med stöd av artikel 173 i EEG-fördraget talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut nr SG(93) D/140.082 av den 3 mars 1993 och av varje föregående rättsakt som grundar sig på eller hör ihop med det beslutet, varvid Nutral särskilt hänförde sig till UCLAF:s utredningsrapport av den 18 januari 1993.
10 Genom en särskild inlaga, som inkom till domstolens kansli den 13 september 1993, yrkade Nutral dels att domstolen skulle besluta om uppskov med verkställigheten av kommissionens beslut av den 3 mars 1993 och med verkställigheten av föregående rättsakter, särskilt UCLAF:s utredningsrapport av den 18 januari 1993, dels att domstolen skulle ålägga kommissionen att anmoda de italienska myndigheterna att besluta om uppskov med verkställigheten av samtliga åtgärder för återvinning av de stöd som sökanden hade uppburit och av indrivning av importtullar till dess målet hade avgjorts i huvudsaken.
11 Med tillämpning av artikel 4 i beslut 93/350/Euratom, EKSG, EEG(7) överlämnade domstolen de båda målen till förstainstansrätten. I förstainstansrättens beslut av den 21 oktober 1993 avvisades båda käromålen.
12 Till stöd för sitt överklagande har Nutral anfört två grunder, varav den första avser felaktig tolkning eller tillämpning av förordning nr 729/70 och förordning nr 1697/79 i förhållande till förordning nr 595/91 och den andra felaktig rättstillämpning vad gäller begreppet rättsakt mot vilken talan kan föras, såsom detta har utvecklats inom domstolens rättspraxis.
Felaktig tolkning eller tillämpning av förordning nr 729/70 och förordning nr 1697/79 i förhållande till förordning nr 595/91
13 Under denna grund har klaganden ifrågasatt den tolkning av gemenskapens regler för bedrägeribekämpning (särskilt förordning nr 729/70 och förordning nr 595/91) som förstainstansrätten har gjort och hävdat att det inte uteslutande ankommer på medlemsstaterna att verkställa reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt klaganden är återvinningen av belopp som felaktigt har utbetalats en uppgift som ankommer på medlemsstaterna. Emellertid förekommer det i fråga om utredning, bedömning, förebyggande åtgärder och påföljder, vad gäller bedrägerier som har begåtts till skada för gemenskapens budget, en delad behörighet för de nationella myndigheterna och kommissionen, med stöd av vilken kommissionen kan fatta beslut som gentemot enskilda har rättsverkningar av det slag som de som Nutral har ifrågasatt.
14 Skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier hör i princip till medlemsstaternas behörighet. I det mål som kallas "grekisk majs", kommissionen mot Grekland, har domstolen nämligen slagit fast att "när gemenskapens normgivning varken innehåller någon särskild bestämmelse om påföljd vid överträdelser eller hänvisar till bestämmelser i medlemsstaternas lagar, förordningar eller andra författningar, medför artikel 5 i fördraget att medlemsstaterna är skyldiga att vidta samtliga de åtgärder som krävs för att säkerställa gemenskapsrättens verkan och räckvidd". Vidare skall medlemsländerna "särskilt verka för att dessa överträdelser av gemenskapsrätten beläggs med påföljd under materiella och formella villkor som motsvarar dem som är tillämpliga på överträdelser av nationell rätt av liknande karaktär och svårighetsgrad och som under alla omständigheter innebär att påföljden får verkan, är proportionell och avstyr vidare överträdelser"(8). Det rör sig om den princip som slås fast i artikel 209a i fördraget och som innebär att bekämpandet av bedrägerier som har begåtts mot gemenskapens ekonomiska intressen skall likställas med bekämpandet av bedrägerier begåtts mot nationella ekonomiska intressen.
15 Principen om nationell bekämpning av bedrägerier mot gemenskapens intressen kompletteras av den möjlighet som gemenskapens institutioner har att utöva sin egen behörighet för bedrägeribekämpning, genom att besluta om påföljder av administrativ karaktär som de nationella myndigheterna är skyldiga att tillämpa gentemot de ekonomiska aktörer som har begått bedrägerier(9) eller genom att tillämpa förfaranden och påföljder som helt är hänförliga till gemenskapsrätten, såsom de som föreskrivs i reglerna om konkurrens.
16 Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken har gemenskapen fastställt olika regler vars syfte är att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Den grundläggande regleringen av detta område har skett genom förordning nr 729/70, i vilken artikel 8.1 lyder som följer:
"Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
- förhindra och beivra oegentligheter,
- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig."
Denna bestämmelse har vidareutvecklats i förordning nr 595/91, i vilken medlemsstaterna åläggs att systematiskt underrätta kommissionen om lagstiftning samt rättsliga och administrativa åtgärder som de nationella myndigheterna vidtar vid bekämpandet av bedrägerier begångna mot gemenskapens ekonomiska intressen. Vidare ges kommissionen i artikel 6 i denna förordning en möjlighet att informera medlemsstaterna om bedrägerier som dess tjänstemän har upptäckt. De nationella myndigheterna skall snarast möjligt göra en utredning i vilken kommissionens tjänstemän får delta. Kommissionen skall underrättas om resultaten av utredningen.
17 Det kan alltså konstateras att utredningen och bedömningen av bedrägerier mot gemenskapens ekonomiska intressen ankommer på medlemsstaterna, utan att detta hindrar att kommissionens tjänstemän, särskilt de som arbetar inom UCLAF, samarbetar med de nationella myndigheterna och bistår dem i denna uppgift. Denna tolkning vinner stöd i domstolens rättspraxis, vilken innebär att enligt gemenskapens institutionella system och de regler som styr förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna ankommer det - när det inte förekommer någon bestämmelse av motsatt innebörd - på medlemsstaterna att inom sitt territorium säkerställa verkställigheten av gemenskapens bestämmelser, särskilt inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Det ankommer således på de nationella myndigheterna att verkställa gemenskapens bestämmelser och att, i enlighet med de regler och former som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och inom de gränser som fastställs i gemenskapsrätten, fatta de enskilda beslut beträffande de berörda ekonomiska aktörerna som är nödvändiga för att återvinna belopp som har betalats ut felaktigt(10). Under alla omständigheter och oberoende av vilken rättslig karaktär påföljderna ges måste de ha en grund som är klar och utan varje tvetydighet. De måste syfta till att motsvarande gemenskapsregler verkligen tillämpas och de får inte inskränka det rättsliga skydd för enskilda som följer av allmänna rättsprinciper, särskilt de grundläggande rättigheterna och rätten till försvar.
18 De regler om bedrägeribekämpning som gäller för jordbruksområdet måste tolkas på detta sätt oavsett hur effektiva bestämmelserna är för att uppnå syftet med dem. Det är i enlighet med detta som det i rapport nr 7/93 från revisionsrätten understryks att förordning nr 595/91 är av begränsad nytta som medel i bedrägeribekämpningen och föreslås att kommissionen och rådet skyndsamt skall vidta nödvändiga åtgärder för att inrätta ett administrativt påföljdssystem inom gemenskapen(11). Det förekommer i detta sammanhang förslag till ändringar i Europeiska unionens regler till skydd för Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen(12). Om de antas bör dessa nya regler innehålla en precis begränsning av de behörigheter för utredning och bestämmande av påföljd för bedrägerier som ankommer på respektive kommissionen och medlemsstaterna, detta för att säkerställa att enskildas rättigheter noga respekteras.
19 Av samtliga dessa skäl anser jag att förstainstansrätten har tolkat förordning nr 729/70 i förhållande till förordning nr 595/91 riktigt och att den nu behandlade grunden för överklagandet följaktligen inte kan godtas.
Felaktig rättstillämpning vad gäller begreppet rättsakt mot vilken talan kan föras
20 Sökanden har, som en andra grund för överklagandet, gjort gällande att förstainstansrätten gjorde en formalistisk tolkning av begreppet rättsakt mot vilken talan kan föras med stöd av artikel 173 i EG-fördraget, när den ansåg att de omtvistade handlingarna från kommissionen inte hade några rättsverkningar i förhållande till Nutral.
21 I detta avseende är det lämpligt att erinra om den fasta rättspraxis från domstolen som förstainstansrätten har citerat och som innebär att "endast åtgärder som har bindande rättsverkningar av sådant slag att de kan påverka klagandens intressen utgör rättsakter eller beslut som kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 173 i EG-fördraget"(13).
Förstainstansrätten ansåg att de omtvistade handlingarna från kommissionen inte var beslut som direkt kunde inverka på klagandens rättsliga ställning, eftersom verkställigheten av den gemensamma jordbrukspolitiken i allmänhet och närmare bestämt återvinningen av belopp som betalats ut felaktigt ankommer på medlemsstaterna. Av detta följer att det är de italienska myndigheternas beslut som har rättsverkningar i förhållande till Nutral och det är dessa beslut som klaganden kan väcka talan mot inför de nationella domstolarna.
22 Enligt klaganden är förstainstansrättens slutsats felaktig av det skälet att det protokoll som har sänts till klaganden från guardia di finanza och beslutet om åläggande från ministeriet för jordbruk och skog endast är åtgärder för den faktiska verkställigheten av rättsakter som har utfärdats av kommissionen, utan någon betydelse som avgöranden. Nutral har gjort gällande att det är i handlingarna från kommissionen som det slås fast att de stöd som har uppburits är olagliga och skall återvinnas, samt att de italienska myndigheterna endast på ett rent tekniskt sätt har verkställt dessa rättsakter.
23 Detta argument från klaganden kan inte godtas. De båda skrivelserna från direktören för UCLAF och skrivelsen från kommissionsledamot Schmidhuber innehåller endast information till de italienska myndigheterna om resultaten av den utredning som har utförts av kommissionens tjänstemän och de italienska tjänstemännen tillsammans i fråga om bedrägerier som kan ha förekommit inom ramen för stödet till Nutral. I skrivelserna framhålls vidare att nödvändiga åtgärder måste vidtas för att återvinna de felaktigt utbetalade beloppen som detta företag har uppburit. Som kommissionen har påpekat i sitt svaromål är den italienska staten inte skyldig att instämma i kommissionens slutsatser och inte heller att vidta de åtgärder som kommissionen har föreslagit. Verkställigheten av gemenskapens regler om jordbruk på en medlemsstats territorium faller nämligen i princip under medlemsstatens kompetens. Följaktligen är protokollet och regeringsbeslutet om åläggande självständiga rättsakter som hör till den italienska rätten och inte några åtgärder för verkställighet av kommissionens rättsakter. Det är i alla fall obestridligt att de italienska myndigheterna är fria att beakta eller inte beakta kommissionens upplysningar och förslag.
Den italienska staten skulle ha kunnat begära att Nutral återbetalade de belopp som felaktigt hade uppburits utan att kommissionen hade ingripit, och den omständigheten att det förekommer sådana handlingar som de som har satts ifråga i detta mål innebär inte att de italienska myndigheterna har varit skyldiga att agera gentemot Nutral. Om de handlingar som kommissionen har utfärdat inte är bindande för Italien kan de i ännu mindre grad inverka på Nutrals rättsliga ställning.
24 Den enda rättsverkan som den italienska staten skulle kunna drabbas av, på grund av att den inte har rättat sig efter handlingar av detta slag från kommissionen, är att kommissionen, i beslutet om avslut av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inte accepterar de stöd som felaktigt har beviljats och som de nationella myndigheterna inte har försökt återvinna. I så fall skulle emellertid den rättsakt som kan angripas genom talan om ogiltigförklaring vara beslutet om avslut av räkenskaperna för EUGFJ. Det skulle inte vara möjligt att angripa meddelanden till staterna om bedrägerier som begåtts när stöden beviljats. Sådana meddelanden utgör enligt fast rättspraxis från domstolen(14) på sätt och vis bara förberedande handlingar.
25 Av de ovan angivna skälen följer att varken UCLAF:s skrivelse SG(93) D/140.082 av den 3 mars 1993 eller de andra rättsakter som grundar sig på eller hör ihop med den skrivelsen uppfyllde förutsättningarna för att vara en rättsakt från kommissionen mot vilken talan om ogiltigförklaring skulle kunna väckas. De kan nämligen inte anses vara beslut som direkt kan påverka klagandens rättsliga ställning. Följaktligen är förstainstansrättens beslut, i vilket det slås fast att talan inte kan upptas till sakprövning, i alla delar rättsenligt. Den andra grunden för överklagandet kan således inte godtas.
26 Eftersom de grunder för överklagandet som klaganden har anfört inte kan godtas bör Nutral, i enlighet med artikel 122 i rättegångsreglerna, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
27 Mot bakgrund av det anförda förslår jag att domstolen
1) ogillar överklagandet, och
2) förpliktar klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Rådets förordning av den 4 mars 1991 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och om organisationen av ett informationssystem på detta område och om upphävande av förordning (EEG) nr 283/72 (EGT nr L 67, s. 11).
(2) - Rådets förordning (EEG) nr 986/68 av den 15 juli 1968 om fastställande av allmänna bestämmelser för beviljande av stöd för skummjölk och skummjölkspulver till foderbruk (EGT nr L 169, s. 4).
(3) - Kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelser om beviljande av stöd för skummjölkspulver som bearbetats till foderblandningar och för skummjölkspulver avsett som kalvfoder (EGT nr L 199, s. 1).
(4) - Rådets förordning (EEG) nr 3033/80 av den 11 november 1980 om fastställande av en ordning för handeln med vissa varor framställda av jordbruksprodukter [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] (EGT nr L 323, s. 1).
(5) - Rådets förordning (EEG) nr 1697/79 av den 24 juli 1979 om indrivning i efterhand av import- och exporttullar som inte har tagits ut hos den avgiftsskyldige för varor som har deklarerats enligt ett tullförfarande som medför skyldighet att betala sådana tullar [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] (EGT nr L 197, s. 1).
(6) - Rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 94, s. 13).
(7) - Rådets beslut av den 8 juni 1993 om ändring av rådets beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom, om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT nr L 144, s. 21).
(8) - Domstolens dom av den 21 september 1989 (68/88, Rec. s. 2965, punkterna 23 och 24).
(9) - Domstolens dom av den 27 oktober 1992, Tyskland mot kommissionen (C-240/90, Rec. s. I-5383).
(10) - Dom av den 7 juli 1987, Étoile commerciale och CNTA mot kommissionen (89/86 och 91/86, Rec. s. 3005, punkterna 11 och 12).
(11) - Särskild rapport om kontroll av bedrägerier och oriktigheter på jordbruksområdet (genomförandet av rådets förordningar (EEG) nr 4045/89 och (EEG) nr 595/91) åtföljd av kommissionens svar (EGT nr C 53, 1994, s. 1).
(12) - Se förslag till rådets förordning (EG, Euratom) om skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen (EGT nr C 216, 1994, s. 11), förslag till rådets rättsakt om upprättande av en konvention om skydd för gemenskapens ekonomiska intressen (COM(94) 214 slutlig, av den 15 juni 1994) (EGT nr C 216, 1994, s. 14) samt rådets resolution av den 6 december 1994 om det rättsliga skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen (EGT nr C 355, s. 2).
(13) - Beslut av den 8 mars 1991, Emerald Meats mot kommissionen (C-66/91 och C-66/91 R, Rec. s. I-1143, punkt 26), dom av den 9 oktober 1990, Frankrike mot kommissionen (C-366/88, Rec. s. I-3571) och av den 11 november 1981, IBM mot kommissionen (60/81, Rec. s. 2639).
(14) - Dom av den 16 juni 1966, Forges de Châtillon mot höga myndigheten för EKSG (54/65, Rec. s. 265) och den ovan nämnda domen IBM mot kommissionen, punkt 9.
Full & Egal Universal Law Academy