Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 De frågor som har ställts av den nationella domstolen syftar till att fastställa om de i beslutet om hänskjutande nämnda gemenskapsrättsliga bestämmelserna i fråga om invaliditetsförsäkring och den allmänna principen om fri rörlighet för arbetstagare, vilken dessa bestämmelser sammanhänger med, utgör hinder mot att det gentemot sökanden i målet vid den nationella domstolen - för att neka honom de sociala förmåner som han annars kunde ha rätt till - görs gällande bestämmelserna om så kallat riskval, vilka återges i den nationella lag där det aktuella fallet regleras.
2 Det fall, i vilket de frågor som har hänskjutits till domstolen har uppkommit, beskrivs kortfattat nedan.
Den italienske medborgaren R. Moscato, som är bosatt i Belgien, var i egenskap av gränsarbetare anställd vid bolaget Sphinx NV i Maastricht i Nederländerna mellan den 10 mars 1981 och den 28 februari 1985. Eftersom hans anställningsavtal upphörde till följd av en omorganisation av bolaget, fick han därefter från den 28 februari 1985 till den 13 november 1987, i egenskap av tidigare gränsarbetare, arbetslöshetsförmåner från den behöriga belgiska institutionen.
Från och med den 13 november 1987 var han anställd i företaget Chesswick i Roermond, Nederländerna. Den 9 februari 1988 upphörde han att arbeta på grund av psykiska problem.
Genom skrivelse av den 12 maj 1989 meddelades R. Moscato att svaranden hade beslutat att han från den 9 februari 1988 inte skulle få ersättning för arbetsoförmåga vare sig enligt Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (lag om allmänt system för arbetsoförmåga, nedan kallad "AAW") eller enligt Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (lag om försäkring mot arbetsoförmåga, nedan kallad "WAO"). Anledningen till detta beslut var att sökandens hälsotillstånd den 13 november 1987 - det vill säga när arbetsperioden inleddes - gav tydlig anledning till misstanke om att han skulle bli arbetsoförmögen inom sex månader. Sökanden, å sin sida, väckte talan mot detta beslut vid Arrondissementsrechtbank te Amsterdam.
3 Svaranden nekade sökanden invaliditetsförmånerna med stöd av artikel 21.1 c i AAW och artikel 30.1 b i WAO. I dessa bestämmelser föreskrivs, beträffande det som är av betydelse i detta fall, att den behöriga sammanslutningen vid utgivandet av förmåner kan bortse från att ta hänsyn till den arbetsoförmåga som har uppkommit inom sex månader efter tidpunkten då försäkringen började gälla, om personens hälsotillstånd vid denna tidpunkt gav tydlig anledning till misstanke om att han skulle bli arbetsoförmögen inom sex månader.
4 Den hänskjutande domstolen ansåg det nödvändigt att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till domstolen angående följande tolkningsfrågor:
"1 a) Skall artikel 13.2 a i förordning (EEG) nr 1408/71 - bland annat med hänsyn till den ovan nämnda domen Rebmann - tolkas på så sätt att sökanden hela tiden omfattades av nederländsk lagstiftning under den period då han fick arbetslöshetsersättning i Belgien?
1 b) Om den första frågan besvaras jakande, utgör då artikel 39.5 i förordning (EEG) nr 1408/71 - bland annat med hänsyn till de ovan nämnda domarna Noij och Daalmeijer - hinder mot att anse att sökanden hela tiden omfattades av den nederländska lagstiftningen i fråga om invaliditetsförmåner, trots att han var en långtidsarbetslös gränsarbetare som fick arbetslöshetsförmåner från institutionen i det land där han var bosatt?
2) Utgör bestämmelsen i artikel 39.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 - bland annat med hänsyn till principen om fri rörlighet för arbetstagare, vilken också ligger till grund för förordning (EEG) nr 1408/71 - hinder mot att det gentemot sökanden görs gällande en bestämmelse om riskval, såsom den som anges i artikel 30.1 b i WAO och artikel 21.1 c i AAW?"
B - Analys
5 Svaret på den andra frågan utgör också en logisk utgångspunkt vid prövningen av de resterande frågor som har ställts i beslutet om hänskjutande. Denna fråga måste nämligen besvaras nekande för att de två andra frågorna å sin sida skall kunna ha betydelse i det aktuella förfarandet. Det är således lämpligt att pröva denna fråga först, vilket innebär att ordningen på de tolkningsfrågor som har hänskjutits till domstolen ändras.
6 Genom den andra frågan anmodas domstolen att pröva om gemenskapsrätten - det vill säga rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (nedan kallad "förordningen")(1) och principen om fri rörlighet för arbetstagare - utgör hinder mot att de ovan nämnda "bestämmelserna om riskval" som återges i WAO och AAW skall tillämpas på sökanden, vilket innebär att han nekas invaliditetsförmåner.
7 Efter att ha presenterat problemställningen skall jag nu gå in på förordningen. Det är betydelsefullt att först avgöra vilka bestämmelser i denna förordning som är tillämpliga i detta fall. Den första bestämmelsen som är av intresse är den som föreskrivs i artikel 39.1, i vilken följande anges: "Institutionen i den medlemsstat, vars lagstiftning var tillämplig då den arbetsoförmåga uppkom som har följts av invaliditet, skall enligt denna lagstiftning avgöra om personen uppfyller villkoren för rätt till förmåner, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 38." I den senare bestämmelsen föreskrivs dessutom i första punkten - den enda som är av betydelse i detta fall - att "[d]en behöriga institutionen i en medlemsstat, vars lagstiftning kräver att försäkringsperioder har fullgjorts för att någon skall få, bibehålla eller återfå rätt till förmåner, skall i den utsträckning som behövs beakta försäkringsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning som om de vore perioder som hade fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar."
8 Enligt beslutet om hänskjutande anser den nationella domstolen att artikel 39.1 är tillämplig i detta fall. Jag bekräftar detta antagande. Det måste dock påpekas att artikel 39.1 skall tillämpas i förening med den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 38.1, till vilken den förra uttryckligen hänvisar. Om de två bestämmelserna i förordningen kombineras, har sökanden rätt till den sociala förmån som har yrkats vid den nationella domstolen. Denna slutsats stöds av de skäl som jag skall gå igenom nedan.
9 Enligt artikel 39.1 är behörig institution för att bevilja den omtvistade förmånen den som föreskrivs i den nationella lag som var tillämplig på personen då den arbetsoförmåga uppkom som har följts av invaliditet. Den institution som denna behörighet tillkommer avgör, enligt den lagstiftning som den tillämpar, om personen uppfyller villkoren för att få rätt till sociala förmåner. För övrigt är artikel 39.1 inom sitt tillämpningsområde ett uttryck för principen om arbetsortens lag, vilken princip uppställs mera allmänt i artikel 13.2.
10 Sökanden blev arbetsoförmögen när han arbetade i Nederländerna. Detta faktum har fastställts av den nationella domstolen själv som anger att R. Moscato "den 13 november 1987 ... inte var arbetsoförmögen (inte ens delvis) i AAW:s och WAO:s mening". Förevarande fall måste således anses omfattas av nederländsk lagstiftning. Följaktligen är behörig social institution den som utpekas av denna nationella lagstiftning.
Enligt förordningen är emellertid arbetsoförmåga inte något annat än det hälsotillstånd hos en person som av hälsoskäl helt eller delvis måste upphöra med sitt arbete.
I artikel 39.1 i förordningen hänvisas just till den tidpunkt då det hälsotillstånd som innebar arbetsoförmåga uppkom som - i den mån det är bestående - har följts av invaliditet, för att avgöra vilken nationell lagstiftning som är tillämplig och, med stöd av denna, vilken social institution som är behörig. Förmånen skall utgå när arbetstagaren inte längre kan utöva sitt arbete. Den grad av invaliditet som är avgörande vad beträffar den sociala förmånen är således den oförmåga som uttrycks genom att personen upphör att arbeta. I förordningen hänvisas nämligen till den tidpunkt "då den arbetsoförmåga uppkom som har följts av invaliditet": Denna bestämmelse innebär, bokstavligen och logiskt, att det avgörande kriteriet för den sociala förmånen är en arbetsoförmåga som inte kan befinna sig i vilket stadium som helst, utan måste framgå klart och fullständigt. När den faktiska situation som avses i förordningen framträder, är arbetstagaren tvungen att upphöra med sitt arbete därför att det hälsotillstånd som han befinner sig i inte medger att han fortsätter. Det skulle inte kunna förhålla sig på något annat sätt. Denna tidpunkt är således just den där personen i förordningens mening är arbetsoförmögen, och detta är därför det enda som skall beaktas för att avgöra såväl vilken lagstiftning som är tillämplig som vilken institution som skall bevilja den sociala förmånen.
11 Efter att detta har anförts återstår att undersöka vilka villkor som uppställs i det nederländska systemet för att sökanden skall beviljas de förmåner som han har ansökt om. Enligt bestämmelserna om riskval som återges i detta system kan den behöriga sociala institutionen bortse från den invaliditet som uppkom inom sex månader från det att försäkringen började gälla. Enligt svaranden syftar denna bestämmelse till att förekomma bedrägeri eller missbruk som annars skulle kunna inträffa när en person strax före en invaliditet påbörjar ett arbete i Nederländerna för att sedan erhålla förmåner som utgår till honom då den egentliga arbetsoförmågan uppkommer.
Oavsett syftet med bestämmelsen, har den nederländska lagstiftaren, när denna införde bestämmelsen, inte enbart bestämt hur den invaliditet som följer på en arbetsoförmåga skall definieras, utan har även föreskrivit att en bestämd försäkringsperiod skall fullgöras innan personen har rätt till den sociala förmånen. Om arbetsoförmågan uppkommer under den tidsperiod som föreskrivs i lagen, utgår förmånen endast om den behöriga institutionen anser att det inte utifrån personens hälsotillstånd, då denna påbörjade sitt arbete, var möjligt att förutse att en sådan skulle uppkomma inom sex månader. I annat fall kan den behöriga institutionen under denna period bortse från invaliditeten. Den person som är oförmögen att arbeta kommer inte desto mindre att ha rätt till de begärda sociala förmånerna vid utgången av en sexmånadersfrist som följer efter att försäkringen har börjat gälla.
Detta är bestämmelsens objektiva innehåll. Det innebär att den i detta fall tillämpliga lagstiftningen, å sin sida, framhåller bestämmelser i artikel 38.1 i förordningen, vilket uttryckligen har avsetts med antagandet att det behöriga, nationella systemet kräver att försäkringsperioder har fullgjorts för att få, bibehålla eller återfå rätt till förmåner.
12 I artikel 38.1 föreskrivs emellertid att den behöriga sociala institutionen skall beakta försäkringsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning - vilken skiljer sig från den som institutionen själv omfattas av - som om de vore perioder som hade fullgjorts enligt den lagstiftning som är tillämplig. Det rör sig här om ett grundläggande och nödvändigt kriterium för att den fria rörligheten för arbetstagare med avseende på området för social trygghet skall kunna säkerställas.
Gemenskapens lagstiftare "sammanlägger", såsom det vanligen uttrycks, och den försäkringsperiod som arbetstagaren har fullgjort i flera medlemsstater anses i princip vara endast en och oavbruten. Den i gemenskapsrätten uttalade regeln om sammanläggning inverkar vidare på bestämmelserna i nationell lagstiftning i den meningen att den behöriga sociala institutionen, enligt vad som föreskrivs i förordningen, är skyldig att beakta de försäkringsperioder som har fullgjorts i andra medlemsstater, även om detta inte föreskrivs i den nationella lagstiftningen.
13 Med anledning av de hitintills gjorda övervägandena är det av betydelse att närmare undersöka hur detta fall kan omfattas av bestämmelserna i den gemenskapsrättsliga regel som jag just har påmint om.
Det är ur gemenskapsrättslig synvinkel i förevarande fall likgiltigt, om det enligt den nederländska lagstiftningen är nödvändigt för tillämpningen av bestämmelsen om riskval, att personen uttryckligen har begärt invaliditetsförmånen inom sex månader från det att försäkringen började att gälla. Det är även likgiltigt att den sociala institutionen i den nationella lagstiftningen vid tillämpningen av de ifrågavarande bestämmelserna tillerkänns ett utrymme för skönsmässig bedömning.
Av betydelse är däremot det faktum att den nationella lagstiftning som skall tillämpas innehåller bestämmelser om riskval, såsom de som undersöks i detta fall. Dessa bestämmelser kan givetvis göras gällande mot personen, och de skulle ha till verkan att beröva honom rätten till de sociala förmånerna om inte detta vore förbjudet enligt gemenskapslagstiftningen, vilken den behöriga sociala institutionen således är skyldig att iaktta.
14 Regeln om sammanläggning av försäkringsperioder som anges i artikel 38.1 i förordningen har till följd att sökandens försäkringsperioder betraktas i sin helhet, genom att de yrkesmässiga arbetsperioderna samt de perioder som kan likställas med dessa, vilka har fullgjorts inom det nederländska eller andra medlemsstaters territorier, läggs samman.
Det är skälet till att regeln om riskval som den nationella lagstiftaren anger inte kan göras gällande mot personen för att neka honom invaliditetsförmånen. Enligt artikel 38.1 inleds nämligen sökandens yrkesmässiga arbetsperiod, som skall beaktas vid beräkningen av den sexmånadersperiod som föreskrivs i den nederländska lagstiftningen, inte den 13 november 1987, utan däremot - utan kontinuitetsavbrott - från och med den tidpunkt då han började arbeta i en annan medlemsstat inom gemenskapen, för att därefter i förordningens mening fullfölja sitt arbete i andra medlemsstater, varpå han upphörde att arbeta den 9 februari 1988 i Nederländerna då invaliditeten uppkom. Genom att ta hänsyn till bestämmelserna om riskval i enlighet med vad som krävs enligt förordningen, är säkerligen fristen för den försäkringsperiod som föreskrivs i bestämmelserna en tidpunkt som i varje fall bör gå tillbaka mer än sex månader före det att sökanden upphörde med sitt arbete i Nederländerna.
15 Den i förevarande fall aktuella nederländska lagstiftningen, som är av betydelse i detta fall, är således inte tillämplig i sökandens fall annat än om den kompletteras med bestämmelsen i artikel 38. Det faktum att bestämmelserna införs för att skydda det nederländska systemet för social trygghet mot eventuellt missbruk eller bedrägeri innebär inte att de inte är diskriminerande, vilket de skulle vara om de tillämpades så att de innebär skillnader i behandling mellan en person som är migrerande arbetstagare och en som inte är det.
En korrekt administrering av det sociala systemet är förvisso ett berättigat intresse som den nationella lagstiftaren kan fullfölja inom sitt behörighetsområde, dock inte till den grad att de rättigheter som arbetstagaren garanteras enligt gemenskapsrättens regler om fri rörlighet äventyras. Eftersom den nationella lagen i detta fall måste anpassas till kraven enligt den åsyftade gemenskapslagstiftningen, är det uteslutet att denna lagstiftning kan göras gällande mot den arbetstagare som har rätt att komma i åtnjutande av dess skydd på det sociala området.
16 Även om analysen av det fall som har hänskjutits till domstolen - med bortseende från bestämmelserna i förordningen - uteslutande följer grunden för de principer som återges i artiklarna 48 och 51 i fördraget, ändras inte min slutsats. Dessa båda bestämmelser har nämligen en direkt betydelse för lösningen av frågan i detta fall. I artikel 48 återges den grundläggande principen om fri rörlighet, enligt vilken arbetstagare inte får behandlas olika på grund av sin nationalitet. Enligt principen, såsom den har tolkats enligt fast praxis av domstolen(2), får arbetstagare inte diskrimineras på grund av att de har arbetat i olika länder inom gemenskapen.
En effektiv rätt till fri rörlighet garanteras dessutom, särskilt vad beträffar den sociala trygghetens område, genom artikel 51 i fördraget, i vilken principen om sammanläggning av de försäkringsperioder som arbetstagaren har fullgjort i olika medlemsstater uttryckligen återges. Det är således fråga om ett uttryckligt skydd som - vilket jag redan har konstaterat - i förordningens mening gör sig gällande i detta fall. Det är i fördraget som detta föreskrivs. Den grundläggande föreskriften i artikel 51 genomförs således på detta område genom förordningen.
17 På grund av den nederländska lagstiftningen befinner sig sökanden, eftersom han har arbetat i flera medlemsstater, i en sämre situation än den arbetstagare som också har haft olika arbeten - men enbart på nederländskt territorium.
Svaranden har själv medgivit att, om sökanden uteslutande hade arbetat i Nederländerna, skulle bestämmelsen om riskval - även om han förflyttade sig från en plats till en annan - inte ha kunnat tillämpas så ofördelaktigt gentemot honom som i det omtvistade fallet.
Den diskriminerande behandlingen uppkommer således av själva det faktum att sökanden har arbetat inom skilda medlemsstater. Den som beger sig till Nederländerna för att där utföra sin arbetsprestation måste i praktiken inleda sin försäkringsperiod på nytt. I den nederländska lagstiftningen bortses nämligen från olika anställningar och migrerande arbetstagares försäkring, vilka inte beaktas i bestämmelserna om riskval.
De senare bestämmelserna är således, såsom de har utformats och tillämpas, till hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. De som har för avsikt att arbeta i Nederländerna - särskilt de som i framskriden ålder antagligen är mer utsatta för sjukdomsrisker - löper risk att förlora rätten till invaliditetsförmån, oavsett hur lång deras yrkeskarriär än är. Arbetstagarna i gemenskapens övriga medlemsstater avskräcks därför från att förflytta sig och från att arbeta i detta land. Varken den allmänna principen om fri rörlighet eller de särskilda kriterier som återges i fördraget i fråga om tidsberäkningen för den migrerande arbetstagarens försäkringsperioder kan i denna tvist åsidosättas genom den nationella lagstiftningen.
Möjligheten att tillämpa bestämmelserna om riskval i sökandens fall hindras helt och hållet av fördraget. Det är som en naturlig följd av den fria rörligheten som den migrerande arbetstagarens rätt till sammanläggning av försäkringsperioder garanteras genom artikel 51: Det är en rättighet som följer av gemenskapsrätten - framför allt av fördraget, redan innan den finner sitt stöd i förordningen - och denna rättighet påverkas inte av bestämmelserna om riskval, med den verkan som den nederländska lagstiftaren tilldelar dem. Det enda rätta sättet att tolka dessa bestämmelser är således att anse dem som förenliga med fördraget och förordningen, genom att från båda ovannämnda källor i gemenskapsrätten sluta de normativa kriterier som används för att tillämpa bestämmelserna på den migrerande arbetstagaren. Genom denna samordnade tolkning undviks i möjligaste mån att de nederländska bestämmelserna om riskval "är av sådant slag" - såsom domstolen har bedömt vid ett annat tillfälle i domen Van Munster(3) - "att den migrerande arbetstagaren avskräcks från att faktiskt utöva sin rätt till fri rörlighet". Det är en tolkningsmetod som bör tillämpas i förevarande fall, vilken har samband med följande, ytterligare påpekande: De principer och föreskrifter i gemenskapsrätten som den nationella domstolen anger skall - som jag har anfört - beaktas inom området för bestämmelserna i och verkan av den nationella lagen i fråga om riskval, inte bara för att motverka att arbetstagare avskräcks från att utnyttja den fria rörligheten, utan även för att rent faktiskt hindra att den migrerande arbetstagaren - på grund av att nationella bestämmelser av detta slag tillämpas alltför långtgående, utöver vad som är berättigat - nekas de sociala förmåner som han har rätt till.
Frågorna 1 a) och 1 b)
18 De två resterande frågorna syftar - om den regel som följer av bestämmelserna i artiklarna 39.1 och 38.1 i förordningen, i förening, eller, mer generellt, av bestämmelserna i artiklarna 48 och 41 i fördraget, inte skall tillämpas - i huvudsak till att undersöka om den nederländska lagstiftningen var tillämplig på sökanden under den overksamma period som han tillbringade i Belgien. Syftet med dessa frågor är att kunna utgå ifrån att sökandens arbete i Nederländerna påbörjades vid ett tidigare datum och att således gå runt den sexmånadersperiod som föreskrivs i bestämmelserna om riskval i AAW och WAO. Dessa båda övriga frågor är emellertid utan relevans med tanke på det svar som redan har givits på den andra frågan.
Förslag till avgörande
Med hänsyn till vad som har anförts ovan föreslår jag således domstolen att på de frågor som har ställts av Arrondissementsrechtbank te Amsterdam avge följande svar:
Gemenskapsrätten utgör hinder, såväl enligt artikel 39.1 i förordning nr 1408/71 som enligt artiklarna 48 och 51 i fördraget, mot att det gentemot sökanden görs gällande en "bestämmelse om riskval" som föreskrivs i artikel 30.1 b i Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering och i artikel 21.1 c i Algemene Arbeidsongeschiktheidswet för att neka honom de invaliditetsförmåner som han annars skulle ha rätt till.
Dessutom skall bestämmelserna i den nederländska sociallagstiftningen, i vilka det föreskrivs om en "bestämmelse om riskval", i varje fall förstås mot bakgrund av principerna och föreskrifterna i artiklarna 48 och 51 i fördraget, på så sätt att den migrerande arbetstagaren genom tillämpning av dessa bestämmelser varken skall bestraffas eller avskräckas från att faktiskt utöva sin rätt till fri rörlighet.
(1) - EGT nr L 230, 22.8.1983, s. 6.
(2) - Se, bland många andra, dom av den 12 februari 1974, Sotgiu (C-152/73, Rec. s. 153), och dom av den 8 maj 1990, Biehl (C-175/88, Rec. s. I-1779).
(3) - Dom av den 5 oktober 1994, Van Munster (C-165/91, Rec. s. I-4661).
Full & Egal Universal Law Academy