Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° forbud mod at saelge bagerivarer med et indhold af salt paa mere end 2% ° ulovligt ° begrundelse ° beskyttelse af den offentlige sundhed ° foreligger ikke
(EOEF-traktaten, art. 30 og 36)
2. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° national lovgivning der som foreskrevet i direktiv 79/112 forbyder salg af levnedsmidler, der ikke er maerket med angivelse af navn paa eller EOEF-nummer for de anvendte konserveringsmidler ° anvendelse paa produkter indfoert fra en anden medlemsstat, der har gjort brug af en i direktivet hjemlet mulighed for at goere undtagelse ° foranstaltning begrundet i hensynet til forbrugerbeskyttelse ° lovligt
[EOEF-traktaten, art. 30; Raadets direktiv 79/112, art. 6, stk. 5, litra b), andet led, og art. 23, stk. 1, litra a)]
Sammendrag
1. Anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorefter det er forbudt at saelge broed og andre bagerivarer med et indhold af salt paa mere end 2% af toerstoffet, og som anvendes paa varer, der lovligt fremstilles og bringes i omsaetning i en anden medlemsstat, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner efter traktatens artikel 30.
For saa vidt som den paagaeldende medlemsstat ° idet den begraenser sig til almindelige betragtninger i stedet for at fremfoere omstaendigheder baseret paa relevante videnskabelige undersoegelser ° ikke godtgoer, at denne lovgivning er noedvendig for at beskytte forbrugernes sundhed, og at den ikke overskrider graensen for, hvad der er noedvendigt for at naa dette maal, kan lovgivningen ikke ifoelge traktatens artikel 36 anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.
2. I henhold til direktiv 79/112 om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler, der kun udgoer det foerste trin i harmoniseringen paa dette omraade, var en medlemsstat ° som havde foreskrevet obligatorisk anvendelse af den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummer for de i bilag II til direktivet opregnede ingredienser ° berettiget til under paaberaabelse af tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne at forbyde salg af en vare fra en anden medlemsstat, som ved at udnytte muligheden efter direktivets artikel 23, stk. 1, litra a), kun havde kraevet angivelse af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel".
Selv om et saadant afslag i princippet henhoerte under forbuddet i traktatens artikel 30, var det begrundet i naevnte hensyn, for saa vidt som det ikke var uforholdsmaessigt i forhold til de forfulgte maal og mindst muligt hindrede indfoerslen af produkter, der lovligt fremstilles og bringes i omsaetning i andre medlemsstater, idet angivelsen af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel" er utilstraekkelig navnlig paa grund af den mangfoldighed af konserveringsmidler, der kan tilsaettes de paagaeldende produkter, og da maerkningen er en af de mindst restriktive foranstaltninger for de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet.
Dommens præmisser
1 Ved dom af 15. januar 1993, indgaaet til Domstolen den 20. januar s.aa., har Rechtbank van eerste aanleg, Gent, i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30 og 36 samt af Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en straffesag mod Van der Veldt, der er sat under tiltale dels for paa det belgiske marked at have solgt broed, hvis indhold af salt ikke var i overensstemmelse med denne stats lovbestemmelser, dels for at have tilsidesat sin forpligtelse til ved maerkning af bagerivarer at angive den specifikke betegnelse eller EOEF-nummeret for det anvendte konserveringsmiddel.
3 Det fremgaar af Van der Veldt' s skriftlige indlaeg for Domstolen, at selskabet Hema België, der har en butik i Gent, som Van der Veldt bestyrer, indfoerer naesten alle sine varer, bl.a. broed og andre bagerivarer, fra Nederlandene.
4 Den 8. september og den 29. november 1988 foretog den belgiske levnedsmiddelkontrol kontrolundersoegelser af proever af varer, der solgtes i butikken i Gent, og konstaterede herved, at broedet indeholdt 2,17% henholdsvis 2,11% salt, mens den belgiske kongelige anordning af 2. september 1985 vedroerende broed og andre bagerivarer (Moniteur belge af 7.11.1985), udstedt i medfoer af lov af 24. januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed for saa vidt angaar levnedsmidler og andre varer (Moniteur belge af 8.4.1977), fastsaetter et maksimumsindhold paa 2%. Desuden var de omhandlede varers emballage forsynet med betegnelsen "konserveringsmiddel" og ikke, som foreskrevet i belgisk kongelig anordning af 13. november 1986 (Moniteur belge af 2.12.1986), ligeledes udstedt i medfoer af ovennaevnte lov af 24. januar 1977, forsynet med angivelse af den specifikke betegnelse eller EOEF-nummeret for den anvendte ingrediens, nemlig "propionsyre" eller "E 280".
5 Sidstnaevnte bestemmelse blev udstedt til gennemfoerelse i belgisk ret af artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, i direktiv 79/112, der bestemmer:
Dog:
"...
° skal ingredienser, der henhoerer under en af de i bilag II anfoerte kategorier, betegnes ved navnet paa denne kategori, efterfulgt af deres specifikke navn eller deres EOEF-nummer ..."
De kategorier, der udtrykkeligt er opregnet i bilag II til direktiv 79/112, omfatter konserveringsmidler.
6 Ifoelge artikel 22, stk. 1, andet led, i direktiv 79/112 skal medlemsstaterne inden fire aar efter direktivets meddelelse aendre deres lovgivning, saaledes at den forbyder handel med varer, som ikke er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Uanset denne regel kan medlemsstaterne i henhold til artikel 23, stk. 1, litra a), undlade at goere de bestemmelser obligatoriske, der vedroerer den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummeret for de ingredienser, der henhoerer under en af de kategorier, der er opregnet i bilag II. Nederlandene har udnyttet denne mulighed.
7 Denne valgmulighed blev ophaevet med virkning fra den 20. juni 1992 ° altsaa efter de faktiske omstaendigheder i hovedsagen ° ved artikel 2 i Raadets direktiv 89/395/EOEF af 14. juni 1989 om aendring af direktiv 79/112/EOEF (EFT L 186, s. 17).
8 Da de omhandlede varer blev lovligt fremstillet og forhandlet i Nederlandene, hvor indholdet af salt i broed ikke maa overstige 2,5%, og hvor tilsaetningsstofferne blot kan angives ved betegnelsen "konserveringsmiddel" (den i bilag II til Algemeen Aanduidungsbesluit (Warenwet) anfoerte generiske betegnelse), fandt Rechtbank van eerste aanleg, Gent, det noedvendigt, inden afsigelse af endelig dom, at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
"1) Skal en lovbestemmelse i en medlemsstat, hvorefter det er forbudt at saelge broed med et indhold af salt paa mere end 2% af toerstoffet, anses for en kvantitativ indfoerselsrestriktion eller for en foranstaltning med tilsvarende virkning efter EOEF-traktatens artikel 30, hvis broed med et indhold af salt paa mere end 2,5%, som lovligt er bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, ifoelge de nationale bestemmelser i den foerste medlemsstat ved indfoersel til denne stat ikke maa saelges her, fordi saltindholdet overstiger den gaeldende maksimumsgraense paa 2%?
2) Hvis spoergsmaal 1) besvares bekraeftende, og den deri naevnte lovbestemmelse saaledes er i strid med EOEF-traktatens artikel 30, kan den foerstnaevnte medlemsstat da under de ovenfor beskrevne omstaendigheder under paaberaabelse af undtagelsesbestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 36 med henblik paa at beskytte den offentlige sundhed opretholde bestemmelsen og herved omgaa forbuddet efter EOEF-traktatens artikel 30?
3) Ifoelge artikel 23, stk. 1, litra a), i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1) kan medlemsstaterne undlade at goere de bestemmelser obligatoriske, der vedroerer den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummer for de ingredienser, der henhoerer under en af de kategorier (herunder konserveringsmidler), der er opregnet i direktivets bilag II, idet det er tilstraekkeligt blot at henvise til den almindelige kategori.
a) Kan en medlemsstat, som har gjort de i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, naevnte oplysninger obligatoriske, forbyde salg af varer, der ikke er forsynet med de i denne medlemsstat foreskrevne oplysninger, men som lovligt er bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, hvor disse oplysninger under henvisning til direktivets artikel 23, stk. 1, litra a), ikke er obligatoriske, og har foerstnaevnte medlemsstat saaledes, med andre ord, ret til at udelukke de paagaeldende varer fra reglen om frie varebevaegelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 30?
b) Kan den foerstnaevnte medlemsstat, hvis artikel 30 bevarer sin fulde virkning, for saa vidt angaar varer, der ikke opfylder kravene, under henvisning til EOEF-traktatens artikel 36 undlade at anvende traktatens artikel 30 med den begrundelse, at de i direktivets artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, naevnte oplysninger ikke er angivet paa emballagen, skoent de er obligatoriske i denne medlemsstat, hvilket derimod ikke er tilfaeldet i den medlemsstat, hvor varen lovligt er bragt i omsaetning?"
Foerste spoergsmaal
9 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret afgjort, om en medlemsstats lovgivning, der indeholder et forbud mod salg af broed og andre bagerivarer med et indhold af salt paa mere end 2% af toerstoffet, maa anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner efter traktatens artikel 30, naar den ogsaa finder anvendelse paa indfoersel af varer, der lovligt fremstilles og forhandles i en anden medlemsstat.
10 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at det ° saafremt der ikke findes faelles eller harmoniserede regler for fremstilling og salg af broed og andre bagerivarer ° paahviler den enkelte medlemsstat for sit eget omraade at udstede de noedvendige regler vedroerende disse levnedsmidlers sammensaetning, fremstilling og salg, forudsat at det ikke foerer til forskelsbehandling af indfoerte varer eller begraensning af indfoerslen af varer fra andre medlemsstater (jf. dom af 19.2.1981, sag 130/80, Kelderman, Sml. s. 527, og af 7.2.1984, sag 237/82, Jongeneel Kaas, Sml. s. 483).
11 Udvidelsen af forpligtelsen til at overholde et maksimumsindhold af salt i toerstoffet til at omfatte indfoerte varer kan have til foelge, at det i den paagaeldende stat bliver umuligt at saelge broed og andre bagerivarer med oprindelse i andre medlemsstater. Hvis der ikke i disse medlemsstater stilles samme krav til fremstillingen, indebaerer denne udvidelse noedvendigvis, at broed og andre bagerivarer maa fremstilles forskelligt alt efter bestemmelsessted, og herved begraenses omsaetningen af varer, som lovligt fremstilles og forhandles i disse stater.
12 Herefter skal det foerste spoergsmaal besvares saaledes, at anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorefter det er forbudt at saelge broed og andre bagerivarer med et indhold af salt paa mere end 2% af toerstoffet, og som anvendes paa varer, der lovligt fremstilles og bringes i omsaetning i en anden medlemsstat, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner efter traktatens artikel 30.
Andet spoergsmaal
13 Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret afgjort, om en ordning som den i hovedsagen omhandlede maa anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed, jf. traktatens artikel 36.
14 De anfaegtede belgiske bestemmelser blev udstedt til gennemfoerelse af ovennaevnte lov af 24. januar 1977, der ° som det allerede fremgaar af titlen ° har til formaal at beskytte forbrugernes sundhed.
15 Da der er tale om en undtagelse fra princippet om frie varebevaegelser, paahviler det de nationale myndigheder at godtgoere, at de af dem fastsatte bestemmelser opfylder proportionalitetsprincippet, dvs. at de er noedvendige for at virkeliggoere det tilsigtede formaal, nemlig beskyttelse af den offentlige sundhed.
16 Med hensyn hertil har den belgiske sundhedsminister i sin skrivelse af 6. august 1990 til Procureur des Konings (Anklagemyndigheden), Gent, der er ordret gengivet i Van der Veldt' s indlaeg, blot anfoert, at "de belgiske myndigheder, der er ansvarlige for sundhedspolitikken, finder, at de nederlandske graensevaerdier er for hoeje". Ministeren anfoerte nemlig, at "ved anvendelsen af den nederlandske graensevaerdi ville den daglige indtagelse af salt andrage 3,1 g, dvs. ° uden at tage hensyn til dem, der spiser saerlig meget broed ° en daglig foroegelse paa 0,6 g salt for gennemsnitsbefolkningen".
17 Saa generelle betragtninger godtgoer ikke, at et stoerre forbrug af salt i ovennaevnte omfang udgoer en egentlig fare for den menneskelige sundhed. Som Domstolen ganske vist allerede har fastslaaet (jf. dom af 6.6.1984, sag 97/83, Melkunie, Sml. s. 2367), er alene det forhold, at der bestaar en risiko for forbrugerne, tilstraekkeligt til, at lovgivningen maa anses for at opfylde kravene efter artikel 36. Risikoen boer imidlertid ikke maales paa grundlag af generelle betragtninger, men paa grundlag af relevante videnskabelige undersoegelser (jf. bl.a. Domstolens dom af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227).
18 Da de belgiske myndigheder ikke har fremlagt de videnskabelige oplysninger, som den belgiske lovgiver skulle have lagt til grund for de anfaegtede foranstaltninger, og som kan begrunde opretholdelsen heraf, har de ikke godtgjort, at et indhold af salt paa over 2% udgoer en fare for den offentlige sundhed.
19 I stedet for at forbyde og foreskrive straf for salg af broed og andre bagerivarer med et indhold af salt paa over 2%, kunne den belgiske lovgiver tilmed blot have foreskrevet en passende maerkning med henblik paa at give forbrugerne de oenskede oplysninger om varens sammensaetning. En saadan loesning ville ikke blot tage hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed, men ogsaa indebaere en mindre vaesentlig begraensning af de frie varebevaegelser.
20 Det fremgaar af alle disse betragtninger, at de belgiske myndigheder ikke har godtgjort, at de anfaegtede bestemmelser er noedvendige for at beskytte forbrugernes sundhed, og at de ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa dette maal. De anfaegtede bestemmelser opfylder saaledes ikke proportionalitetsprincippet.
21 Herefter skal det andet spoergsmaal besvares saaledes, at en ordning som den i hovedsagen omhandlede kan begraense samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke ifoelge traktatens artikel 36 kan anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.
Tredje spoergsmaal
22 Med det tredje spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om en medlemsstat ° som havde foreskrevet obligatorisk anvendelse af den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, i direktiv 79/112 fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummer for de i bilag II til direktivet opregnede ingredienser ° under paaberaabelse af tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne eller et af de i traktatens artikel 36 anfoerte hensyn var berettiget til at forbyde salg af en vare fra en anden medlemsstat, som ved at udnytte muligheden efter direktivets artikel 23, stk. 1, litra a), kun havde kraevet angivelse af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel".
23 Indledningsvis bemaerkes, at kravet om, at konserveringsmidlets specifikke navn eller EOEF-nummer skal angives paa emballagen af de varer, der udbydes til salg, vanskeliggoer indfoerslen af tilsvarende varer med oprindelse i andre medlemsstater, som ikke kraever en saadan angivelse. Et saadant krav er derfor principielt og ifoelge fast praksis omfattet af forbuddet i traktatens artikel 30 (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, og af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649).
24 Det bemaerkes herefter, at ifoelge dommen af 11. maj 1989 (sag 76/86, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1021) foelger det af traktatens artikel 30 ff., at nationale bestemmelser, som er vedtaget, fordi der ikke findes faelles regler eller en harmonisering paa omraadet, og som uden forskel finder anvendelse paa indenlandsk fremstillede varer og varer indfoert fra andre medlemsstater, hvor de lovligt fremstilles og forhandles, kun er forenelige med traktaten i det omfang, de er noedvendige for at beskytte de almene hensyn, der anfoeres i traktatens artikel 36, eller for at tilgodese tvingende hensyn til, bl.a., forbrugerbeskyttelse.
25 Endelig fremgaar det af dommen af 5. oktober 1977 (sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555), at begrundelsen for at anvende artikel 36 foerst ophoerer, naar de i medfoer af EOEF-traktatens artikel 100 udstedte faellesskabsdirektiver foreskriver en fuldstaendig harmonisering af de nationale lovgivninger. Det maa saaledes anerkendes, at naar der ikke paa et bestemt omraade er sket en tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger, kan de paagaeldende nationale lovgivninger udgoere en hindring for den frie bevaegelighed i det omfang, en saadan hindring er begrundet i et af de i traktatens artikel 36 opregnede hensyn eller af andre tvingende hensyn.
26 I det foreliggende tilfaelde er direktiv 79/112, saaledes som det bl.a. fremgaar af foerste og ottende betragtning, kun foerste skridt i en harmoniseringsproces, som efterhaanden skal ophaeve alle hindringer for den frie bevaegelighed af levnedsmidler, som skyldes de forskelle, der bestaar mellem medlemsstaternes ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser om maerkning af disse varer.
27 Da den i hovedsagen omhandlede regel tilmed uden forskel finder anvendelse paa indenlandsk fremstillede og indfoerte varer, skal det undersoeges, om den kan begrundes i tvingende hensyn, nemlig i det paagaeldende tilfaelde forbrugerbeskyttelse, eller i et af de andre hensyn, der er opregnet i traktatens artikel 36.
28 Som det fremgaar af sjette betragtning til direktiv 79/112 samt af anden betragtning til direktiv 89/395, som foreskriver obligatorisk angivelse af ingrediensernes specifikke navn eller EOEF-nummer paa levnedsmidlers emballage, boer alle regler vedroerende maerkning af levnedsmidler foerst og fremmest opfylde kravet om at oplyse og beskytte forbrugerne. Det indebaerer, at forbrugerne boer have fuldt kendskab til alle de anvendte ingredienser.
29 Som udtryk for disse hensyn skal forpligtelsen til at angive konserveringsmidlernes specifikke navn eller EOEF-nummer paa emballage indeholdende broed og andre bagerivarer, sikre den forbrugerbeskyttelse, der i Domstolens praksis er anerkendt som et tvingende hensyn.
30 En saadant forpligtelse skal dog opfyldes ved midler, som ikke staar i et urimeligt forhold til det tilsigtede maal, og som mindst muligt begraenser indfoerslen af varer, der lovligt fremstilles og forhandles i andre medlemsstater.
31 Den obligatoriske angivelse af konserveringsmidlets specifikke navn eller EOEF-nummer opfylder disse krav, hvorimod den blotte angivelse af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel" er utilstraekkelig, bl.a. paa grund af det store antal konserveringsmidler, der kan tilsaettes de omhandlede varer. Desuden har Domstolen allerede fastslaaet (jf. dom af 20.6.1991, sag C-39/90, Denkavit, Sml. I, s. 3069, praemis 24), at maerkning er et af de midler, der er mindst restriktive for varers frie bevaegelighed inden for Faellesskabet.
32 Det tredje spoergsmaal skal herefter besvares saaledes, at en medlemsstat ° som havde foreskrevet obligatorisk anvendelse af den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, i direktiv 79/112 fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummer for de i bilag II til direktivet opregnede ingredienser ° under paaberaabelse af tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne var berettiget til at forbyde salg af en vare fra en anden medlemsstat, som ved at udnytte muligheden efter direktivets artikel 23, stk. 1, litra a), kun havde kraevet angivelse af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel".
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Rechtbank van eerste aanleg, Gent, ved dom af 15. januar 1993, for ret:
1) Anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorefter det er forbudt at saelge broed og andre bagerivarer med et indhold af salt paa mere end 2% af toerstoffet, paa varer, der lovligt fremstilles og bringes i omsaetning i en anden medlemsstat, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner efter EOEF-traktatens artikel 30.
2) En ordning som den i hovedsagen omhandlede kan begraense samhandelen mellem medlemsstaterne og kan ikke ifoelge EOEF-traktatens artikel 36 anses for begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.
3) En medlemsstat ° som havde foreskrevet obligatorisk anvendelse af den i artikel 6, stk. 5, litra b), andet led, i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler fastsatte angivelse af det specifikke navn paa eller EOEF-nummer for de i bilag II til direktivet opregnede ingredienser ° var under paaberaabelse af tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne berettiget til at forbyde salg af en vare fra en anden medlemsstat, som ved at udnytte muligheden efter direktivets artikel 23, stk. 1, litra a), kun havde kraevet angivelse af den generiske betegnelse "konserveringsmiddel".
Full & Egal Universal Law Academy