Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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Actos de las Instituciones ° Procedimiento de elaboración ° Consulta al Parlamento en debida forma ° Formalidad sustancial ° Alcance ° Incumplimiento por el Parlamento del deber de cooperación leal entre Instituciones ° Efectos
Índice
La consulta al Parlamento en debida forma en los casos previstos por el Tratado constituye una formalidad sustancial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto afectado. En efecto, la participación efectiva del Parlamento en el proceso legislativo de la Comunidad, con arreglo a los procedimientos previstos por el Tratado, representa un elemento esencial del equilibrio institucional ordenado por el Tratado. Esta competencia constituye la expresión de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa.
El cumplimiento de la exigencia de consulta implica que el Parlamento exprese su opinión; no puede quedar satisfecha con una mera solicitud de dictamen por parte del Consejo. En caso de urgencia, corresponde al Consejo utilizar todas las posibilidades que ofrecen el Tratado y el Reglamento del Parlamento para obtener el dictamen previo de esta última Institución.
No obstante, en el marco del diálogo interinstitucional, en el que se basa, en particular, el procedimiento de consulta al Parlamento, prevalecen los mismos deberes recíprocos de leal cooperación que regulan las relaciones entre los Estados miembros y las Instituciones comunitarias.
Debe declararse que el Parlamento ha incumplido su deber de cooperación leal frente al Consejo en un situación en la que, a petición del Consejo, justificada teniendo en cuenta las relaciones particulares que existen entre la Comunidad y los países en vías de desarrollo, así como las dificultades que provocaría una interrupción brutal de la aplicación del sistema de preferencias arancelarias generalizadas establecido en favor de determinados productos originarios de dichos países, decidió tratar conforme al procedimiento de urgencia la propuesta de Reglamento relativo a la aplicación de estas preferencias para el año siguiente, pero, a continuación, decidió levantar la última sesión plenaria en la que podría haberse debatido la propuesta dentro de plazo, sin haber llevado a cabo el debate relativo a esta propuesta. Este incumplimiento impide que el Parlamento pueda censurar al Consejo el no haber esperado a su dictamen para adoptar el Reglamento de que se trata.
Partes
En el asunto C-65/93,
Parlamento Europeo, representado por el Sr. Jorge Campinos, Jurisconsulto, y por los Sres. Christian Pennera y Kieran Bradley, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría General del Parlamento Europeo, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Jean-Claude Piris, Director General del Servicio Jurídico, e Yves Crétien, Consejero del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Bruno Eynard, Director de la División Jurídica del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
parte demandada,
apoyado por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por los Sres. John E. Collins, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, y Peter Duffy, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto que se anule el Reglamento (CEE) nº 3917/92 del Consejo, de 21 de diciembre de 1992, por el que se prorroga en 1993 la aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3831/90, 3832/90, 3833/90, 3834/90, 3835/90 y 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos originarios de países en desarrollo y por el que se completa la lista de beneficiarios de estas preferencias (DO L 396, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn (Ponente) y C. Gulmann, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet y G. Hirsch, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Tesauro;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 19 de octubre de 1994;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de diciembre de 1994;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de marzo de 1993, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del Reglamento (CEE) nº 3917/92 del Consejo, de 21 de diciembre de 1992, por el que se prorroga en 1993 la aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3831/90, 3832/90, 3833/90, 3834/90, 3835/90 y 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos originarios de países en desarrollo y por el que se completa la lista de beneficiarios de estas preferencias (DO L 396, p. 1; en lo sucesivo, "Reglamento"), debido a que el Consejo no tuvo en cuenta sus prerrogativas.
2 El Reglamento tiene su origen en una propuesta de Reglamento presentada por la Comisión al Consejo el 15 de octubre de 1992. Dicha propuesta, basada en los artículos 43 y 113 del Tratado CEE, tenía por objeto, en primer lugar, que se prorrogara en 1993 el sistema de preferencias generalizadas entonces vigente. A continuación, incluía nuevos países en la lista de beneficiarios, por una parte, para tener en cuenta el desmembramiento de la antigua Unión Soviética (inclusión de Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia, Uzbekistán, Rusia, Kayikistán, Turkmenistán y Ucrania) y, por otra, para adaptar la lista comunitaria de países menos avanzados a la de las Naciones Unidas (inclusión de Campuchea, Liberia, Madagascar, las islas Salomón, Vanuatu, Zaire y Zambia). Por último, para tener en cuenta la realización del mercado único el 1 de enero de 1993, la Comisión sugería que se sustituyeran los contingentes arancelarios repartidos entre los Estados miembros por importes fijos libres de derechos para el conjunto de la Comunidad.
3 Mediante escrito de 22 de octubre de 1992, la Secretaría General del Consejo comunicó al Presidente del Parlamento que el Consejo había decidido, ese mismo día, consultar al Parlamento sobre la propuesta de que se trata. Para poder adoptar una decisión antes del 1 de enero de 1993, fecha prevista para la entrada en vigor del Reglamento, el Consejo pedía también que se aplicara el procedimiento de urgencia establecido en el artículo 75 del Reglamento del Parlamento Europeo, que dispone:
"1. [...] la Comisión o el Consejo podrán solicitar al Parlamento que declare la urgencia del debate de una propuesta que sea objeto de consulta al Parlamento [...] Esta solicitud deberá presentarse mediante escrito motivado.
2. En cuanto el Presidente reciba una solicitud de debate de urgencia, informará al Parlamento; se procederá a votarla al comienzo de la sesión siguiente a aquélla en que se hubiere anunciado [...]"
4 Durante la sesión del Parlamento de 30 de octubre de 1992, la propuesta fue remitida a la Comisión de Desarrollo, para su examen en cuanto al fondo, y a otras cuatro Comisiones para que emitieran dictamen (DO 1992, C 305, p. 565).
5 El 17 de noviembre de 1992, el Parlamento decidió, en sesión plenaria, tratar dicha propuesta conforme al procedimiento de urgencia y examinarla el 20 de noviembre de 1992 (DO 1992, C 337, p. 25).
6 Durante la sesión plenaria de 20 de noviembre, el Presidente de la Comisión de Desarrollo, basándose en el apartado 1 del artículo 103 del Reglamento del Parlamento Europeo, solicitó que el texto se devolviera a comisión (DO 1992, C 337, p. 261), por los siguientes motivos:
"Consideramos que se trata, simplemente, de una renovación, pero con consecuencias importantes, ya que afecta a determinados países del Este que no se encuentran particularmente en vías de desarrollo y a otros productos. En consecuencia, deseamos que se devuelva a comisión y podremos volver a examinar la situación después de que la analice la Comisión de Desarrollo y Cooperación, durante el período de sesiones de diciembre."
7 El examen del informe de la Comisión de Desarrollo se incluyó en el orden del día de la sesión del viernes 18 de diciembre, último día del último período parcial de sesiones del Parlamento Europeo en 1992. Ese día, cuando, poco antes de las 13 h, dicho punto iba a ser debatido en sesión plenaria, catorce diputados presentaron al Presidente de la sesión una petición de suspensión de dicha sesión, de conformidad con el artículo 106 del Reglamento del Parlamento. En efecto, dicho artículo establece:
"El Parlamento podrá acordar la suspensión o el levantamiento de una sesión en el curso de un debate o de una votación, a propuesta de [...] trece diputados como mínimo."
8 Esta petición fue aceptada y se levantó la sesión, sin que pudieran discutirse los puntos restantes del orden del día y, en particular, la resolución propuesta en el informe de la Comisión de Desarrollo y Cooperación, a pesar de que el Presidente de la sesión propuso que se analizara previamente dicho informe. La discusión se trasladó al 18 de enero de 1993.
9 A continuación, se establecieron inmediatamente contactos telefónicos entre el Director del Gabinete del Secretario General del Consejo y el Jefe de Gabinete del Presidente del Parlamento. Durante dichas conversaciones, se admitió que ya no era materialmente posible celebrar un período extraordinario de sesiones del Parlamento antes de que finalizara el año 1992.
10 El 21 de diciembre de 1992, el Consejo adoptó el Reglamento impugnado, sin haber obtenido el dictamen del Parlamento. No obstante, se previno a esta Institución mediante escrito del mismo día. La falta de consulta al Parlamento se justifica en los considerandos del Reglamento en los siguientes términos:
"Considerando que es imperativo evitar que se produzca un vacío legal que podría perjudicar seriamente las relaciones de la Comunidad con los países en desarrollo y los intereses de los agentes económicos; que, por lo tanto, el Reglamento sobre la aplicación en 1993 del régimen comunitario de preferencias arancelarias generalizadas debe adoptarse con tiempo suficiente para que pueda entrar en vigor el 1 de enero de 1993;
Considerando que, tras haberse consultado al Presidente del Parlamento Europeo, parece que resultaría imposible celebrar una sesión extraordinaria del Parlamento Europeo, a fin de que éste pudiese adoptar su dictamen, con tiempo suficiente para que el Reglamento pueda ser adoptado y publicado antes del final de 1992;
Considerando que, dadas estas circunstancias excepcionales, el Reglamento ha de ser adoptado sin el dictamen del Parlamento Europeo."
11 El Reglamento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 31 de diciembre de 1992. Dicho número del Diario salió de las prensas de la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas el 28 de enero de 1993.
12 Mientras tanto, el 18 de enero de 1993, el Parlamento examinó la propuesta que se le había presentado (DO 1993, C 42, p. 11). Al día siguiente, adoptó diecisiete enmiendas (DO 1993, C 42, p. 25) y aprobó el resto del texto en su conjunto. No obstante, pidió al Consejo que le mantuviera informado si pretendía apartarse del texto y que le volviera a consultar en caso de modificación sustancial (DO 1993, C 42, p. 28).
13 En su recurso, el Parlamento Europeo afirma que, dado que el Consejo adoptó el acto impugnado sin respetar el procedimiento de consulta previsto en el artículo 43 del Tratado, el cual constituye, junto con el artículo 113 del mismo Tratado, su base jurídica, dicho acto debe ser impugnado por vicio sustancial de forma.
14 En primer lugar, el Consejo destaca que el establecimiento de un sistema comunitario de preferencias generalizadas es consecuencia de un acuerdo alcanzado en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. En su opinión, aun cuando, en el plano jurídico, las medidas adoptadas puedan ser revocadas en cualquier momento, la Comunidad no puede, desde un punto de vista político, cuestionar su práctica de forma unilateral.
15 En segundo lugar, el Consejo señala que un interés público perentorio hacía necesaria la adopción del Reglamento antes de que finalizara 1992. En efecto, dicho Reglamento debía entrar en vigor el 1 de enero de 1993 para proteger la confianza legítima tanto de los países en vías de desarrollo beneficiarios del sistema como de los agentes económicos.
16 En tercer lugar, el Consejo alega que agotó todas las posibilidades para obtener dentro de plazo el dictamen del Parlamento, solicitando la aplicación del procedimiento de urgencia y proponiendo, en vano, al Presidente del Parlamento que se celebrara un período extraordinario de sesiones, con arreglo al artículo 139 del Tratado CEE. Ante tales circunstancias excepcionales, el Consejo considera que podía adoptar el acto impugnado sin el dictamen del Parlamento.
17 Por último, en su escrito de dúplica, el Consejo observa que la consulta al Parlamento sobre la propuesta de Reglamento de que se trata no fue obligatoria hasta que se incluyó en su base jurídica el artículo 43 del Tratado. Ahora bien, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), la materia de las preferencias generalizadas sólo está incluida, en principio, en la política comercial común y, en consecuencia, en el artículo 113. Por consiguiente, habría podido evitarse la referencia al artículo 43 y, al ser legalmente el artículo 113 la única base jurídica necesaria, habría podido eludirse válidamente la consulta al Parlamento.
18 En cuanto al Gobierno del Reino Unido, éste afirma también que, aunque la consulta al Parlamento constituye una formalidad sustancial, el Consejo puede, en circunstancias excepcionales, adoptar un Reglamento sin haber recibido su dictamen. En particular, esto ocurre cuando, como sucede en el caso de autos, una medida es urgente y el Consejo no ha podido obtener el dictamen del Parlamento dentro de plazo, a pesar de haber hecho todo lo posible a este respecto.
19 A continuación, el Gobierno del Reino Unido afirma que el Consejo no tiene que demostrar la existencia de un vacío legal para justificar la urgencia de la adopción de una medida. En su opinión, el artículo 43 del Tratado le reconoce la facultad de pronunciarse sobre la oportunidad de una normativa. Ahora bien, dicha facultad implica la de evaluar si la medida que debe adoptarse es urgente. Si, en tal supuesto, el Consejo nunca fuera autorizado a adoptar una decisión, o si tuviera que recurrir al artículo 175 del Tratado CEE, la obligación de consultar al Parlamento produciría el efecto de dotar a esta Institución de una facultad de facto de oponer su veto a proyectos de legislación urgente y se pondría en peligro el equilibrio institucional creado por el Tratado.
20 Por último, el Gobierno del Reino Unido señala que, en el marco del procedimiento de cooperación establecido por los apartados 2 y 3 del artículo 149 del Tratado CEE (actualmente artículo 189 C, tras las modificaciones introducidas por el Tratado de la Unión Europea), el Consejo puede adoptar definitivamente el acto de que se trate si el Parlamento no se ha pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la comunicación de la posición común del Consejo. Dado que dicho procedimiento tiene por objeto reforzar la participación de la asamblea parlamentaria en el proceso legislativo de la Comunidad, sería paradójico, según el Gobierno del Reino Unido, que, en el marco de la simple consulta, el Parlamento dispusiera, debido a la imposibilidad de imponerle un plazo para pronunciarse, de una facultad de intervención más amplia que le permitiera, en su caso, bloquear una medida.
21 En primer lugar, procede recordar que la consulta al Parlamento en debida forma en los casos previstos por el Tratado constituye una formalidad sustancial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto afectado. En efecto, la participación efectiva del Parlamento en el proceso legislativo de la Comunidad, con arreglo a los procedimientos previstos por el Tratado, representa un elemento esencial del equilibrio institucional que pretende establecer el Tratado. Esta competencia constituye la expresión de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa (véanse las sentencias de 29 de octubre de 1980, "Isoglucosa", Roquette frères/Consejo, 138/79, Rec. p. 3333, apartado 33, y Maizena/Consejo, 139/79, Rec. p. 3393, apartado 34).
22 A continuación, procede recordar que el cumplimiento de la exigencia de consulta implica que el Parlamento exprese su opinión, y que no puede quedar satisfecha con una mera solicitud de dictamen por parte del Consejo (véanse las sentencias antes citadas, apartados 34 y 35, respectivamente). En caso de urgencia, corresponde al Consejo utilizar todas las posibilidades que ofrecen el Tratado y el Reglamento del Parlamento para obtener el dictamen previo de esta última Institución (véanse las sentencias antes citadas, apartados 36 y 37, respectivamente).
23 No obstante, en el marco del diálogo interinstitucional, en el que se basa, en particular, el procedimiento de consulta, el Tribunal de Justicia ha declarado que prevalecen los mismos deberes recíprocos de leal cooperación que regulan las relaciones entre los Estados miembros y las Instituciones comunitarias (véase la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Consejo, 204/86, Rec. p. 5323, apartado 16).
24 En el caso de autos, ha quedado acreditado que, en su escrito de 22 de octubre de 1992, el Consejo comunicó al Presidente del Parlamento la necesidad de adoptar el Reglamento impugnado antes de que finalizara el año 1992, para posibilitar su entrada en vigor el 1 de enero de 1993. Tampoco se discute que esta petición estaba justificada, teniendo en cuenta las relaciones particulares que existen entre la Comunidad y los países en desarrollo y las dificultades, de carácter tanto político como técnico, que provocaría una interrupción brutal de la aplicación de las preferencias arancelarias generalizadas.
25 El Parlamento tuvo en cuenta todas estas consideraciones, ya que, tras remitir la propuesta de Reglamento a la Comisión de Desarrollo, dicha Institución decidió tratarla conforme al procedimiento de urgencia. Al incluir el análisis del informe de la Comisión de Desarrollo en el orden del día de la sesión del viernes 18 de diciembre, es decir, durante su último período parcial de sesiones en 1992, el Parlamento pretendía, manifiestamente, expresar su opinión dentro de plazo, para posibilitar que el Consejo adoptara el Reglamento antes del 1 de enero de 1993.
26 Ahora bien, de los autos se deduce que, a pesar de lo que de esta forma se había asegurado al Consejo, el Parlamento decidió, de conformidad con el artículo 106 de su Reglamento, levantar la sesión plenaria de 18 de diciembre de 1992 al haberlo solicitado catorce diputados, sin haber debatido la propuesta de Reglamento. Además, resulta que esta decisión se basaba en motivos totalmente ajenos al Reglamento impugnado y no tomaba en consideración la urgencia del procedimiento y la necesidad de adoptar dicho Reglamento antes del 1 de enero de 1993.
27 Al adoptar este comportamiento, el Parlamento incumplió su deber de cooperación leal frente al Consejo. Máxime cuando el Consejo no podía utilizar la posibilidad que le ofrecía el artículo 139 del Tratado, dado que, según las informaciones facilitadas al Consejo por la Presidencia del Parlamento, la celebración de un período de sesiones extraordinario del Parlamento había resultado ser materialmente imposible antes de que finalizara el año 1992.
28 En estas circunstancias, el Parlamento no puede censurar válidamente al Consejo por no haber esperado su dictamen para adoptar el Reglamento impugnado el 21 de diciembre de 1992. En efecto, el incumplimiento de la formalidad sustancial que constituye la consulta al Parlamento se debe al incumplimiento, por parte de dicha Institución, de su deber de cooperación leal frente al Consejo.
29 El hecho de que el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 31 de diciembre de 1992, en el que se publicaba el Reglamento, no fuera difundido hasta el 28 de enero de 1993 no puede poner en entredicho la apreciación de la legalidad del Reglamento el día en que se adoptó.
30 De lo anterior resulta que debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
31 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Parlamento Europeo, procede condenarle en costas. Conforme al apartado 4 del artículo 69 del mismo Reglamento, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Parlamento Europeo. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas.
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