Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Handelingen van de instellingen ° Totstandkomingsprocedure ° Reguliere raadpleging van Parlement ° Wezenlijk vormvoorschrift ° Draagwijdte ° Niet-voldoen door Parlement aan verplichting tot loyale samenwerking tussen instellingen ° Gevolgen
Samenvatting
De reguliere raadpleging van het Parlement in de door het Verdrag voorziene gevallen is een wezenlijk vormvoorschrift, waarvan de niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt. De daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan de communautaire regelgeving volgens de hiertoe in het Verdrag neergelegde procedures is immers een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht. Deze bevoegdheid is de afspiegeling van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen.
De raadplegingseis is slechts als nageleefd te beschouwen wanneer het Parlement zijn zienswijze kenbaar heeft gemaakt; het mag er niet voor worden gehouden, dat er reeds aan is voldaan wanneer de Raad om advies heeft gevraagd. In dringende gevallen staat het aan de Raad om van alle in het Verdrag en het reglement van het Parlement voorziene mogelijkheden gebruik te maken om het voorafgaande advies van laatstgenoemde instelling in te winnen.
In het kader van de interinstitutionele dialoog, waarop met name de raadplegingsprocedure berust, gelden evenwel dezelfde wederzijdse verplichtingen tot loyale samenwerking als in de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen.
Het Parlement heeft niet voldaan aan zijn verplichting tot loyale samenwerking jegens de Raad in een situatie waarin op verzoek van de Raad was besloten, het voorstel houdende toepassing van de algemene tariefpreferenties op bepaalde produkten van oorsprong uit de ontwikkelingslanden voor het komende jaar, te behandelen volgens de urgentieprocedure, welk verzoek gerechtvaardigd was gezien de bijzondere betrekkingen tussen de Gemeenschap en die landen en de moeilijkheden die zouden ontstaan indien de toepassing van deze preferenties plotseling werd onderbroken. Vervolgens had het Parlement evenwel besloten, de laatste plenaire zitting waarin het voorstel tijdig had kunnen worden besproken, te sluiten zonder over het voorstel te hebben beraadslaagd. Nu het aldus niet aan zijn verplichting heeft voldaan, kan het Parlement de Raad niet verwijten, dat deze zonder het advies van het Parlement af te wachten, de in geding zijnde verordening heeft vastgesteld.
Partijen
In zaak C-65/93,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Campinos, juridisch adviseur, en door C. Pennera en K. Bradley, leden van de juridische dienst van het Parlement, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.-C. Piris, directeur-generaal van de juridische dienst, en Y. Crétien, adviseur bij de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. E. Collins, van het Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, en P. Duffy, Barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 3917/92 van de Raad van 21 december 1992 tot verlenging in 1993 van de toepassing van de verordeningen (EEG) nr. 3831/90, (EEG) nr. 3832/90, (EEG) nr. 3833/90, (EEG) nr. 3834/90, (EEG) nr. 3835/90 en (EEG) nr. 3900/91, houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 op bepaalde produkten van oorsprong uit ontwikkelingslanden, en aanvulling van de lijst van voor deze preferenties in aanmerking komende landen (PB 1992, L 396, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) en C. Gulmann, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet en G. Hirsch, rechters,
advocaat-generaal: G. Tesauro
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 19 oktober 1994,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 december 1994,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 maart 1993, heeft het Europees Parlement beroep ingesteld tot nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 3917/92 van de Raad van 21 december 1992 tot verlenging in 1993 van de toepassing van de verordeningen (EEG) nr. 3831/90, (EEG) nr. 3832/90, (EEG) nr. 3833/90, (EEG) nr. 3834/90, (EEG) nr. 3835/90 en (EEG) nr. 3900/91, houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 op bepaalde produkten van oorsprong uit ontwikkelingslanden, en aanvulling van de lijst van voor deze preferenties in aanmerking komende landen (PB 1992, L 396, blz. 1; hierna: de "verordening"), op grond dat de Raad de prerogatieven van het Parlement heeft geschonden.
2 De verordening vindt haar oorsprong in een voorstel voor een verordening, dat door de Commissie op 15 oktober 1992 aan de Raad was voorgelegd. Dit voorstel, dat was gebaseerd op de artikelen 43 en 113 EEG-Verdrag, beoogde in de eerste plaats de verlenging in 1993 van het destijds geldende stelsel van algemene tariefpreferenties. Voorts werd in het voorstel de lijst van begunstigde landen aangevuld met nieuwe landen, enerzijds om rekening te houden met het uiteenvallen van de voormalige Sovjet-Unie (opneming van Armenië, Azerbaidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Oezbekistan, Rusland, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oekraïne), anderzijds om de communautaire lijst van de minst geavanceerde landen aan die van de Verenigde Naties aan te passen (toevoeging van Kampuchea, Liberia, Madagaskar, de Salomonseilanden, Vanuatu, Zaïre en Zambia). Ten slotte stelde de Commissie voor, met het oog op de instelling van de interne markt per 1 januari 1993, de over de Lid-Staten verdeelde tariefcontingenten te vervangen door vaste bedragen met nulrecht voor de gehele Gemeenschap.
3 Bij brief van 22 oktober 1992 deelde het secretariaat-generaal van de Raad de Voorzitter van het Parlement mee, dat de Raad diezelfde dag had besloten, het Parlement over dit voorstel te raadplegen. Teneinde een besluit te kunnen nemen vóór 1 januari 1993, de datum die voor de inwerkingtreding van de verordening was bepaald, verzocht de Raad tevens om toepassing van de in artikel 75 van het reglement van het Europees Parlement geregelde urgentieprocedure. Dit artikel luidt als volgt:
"1. Een verzoek om een beraadslaging over een voorstel waarover het Parlement (...) advies moet uitbrengen, urgent te verklaren, kan aan het Parlement worden gedaan door (...) de Commissie of de Raad. Dit verzoek moet schriftelijk worden ingediend en met redenen worden omkleed.
2. Zodra een verzoek om een beraadslaging urgent te verklaren bij de Voorzitter is ingediend, stelt deze het Parlement hiervan in kennis; de stemming over dit verzoek vindt plaats aan het begin van de vergadering onmiddellijk volgend op die tijdens welke het verzoek is bekendgemaakt (...)"
4 Tijdens de vergadering van het Parlement van 30 oktober 1992 werd het voorstel naar de Commissie ontwikkelingssamenwerking verwezen voor onderzoek ten gronde en naar vier andere commissies voor advies (PB 1992, C 305, blz. 565).
5 Op 17 november 1992 besloot het Parlement in plenaire vergadering, het voorstel te behandelen volgens de urgentieprocedure en op 20 november tot het onderzoek ervan over te gaan (PB 1992, C 337, blz. 25).
6 Tijdens de plenaire vergadering van 20 november verzocht de voorzitter van de Commissie ontwikkelingssamenwerking met een beroep op artikel 103, lid 1, van het Reglement van het Parlement om terugverwijzing van de tekst naar de commissie (PB 1992, C 337, blz. 261), op de volgende gronden:
"Naar onze mening gaat het hier slechts om een verlenging, maar met belangrijke consequenties, aangezien het onder meer de landen van Oost-Europa betreft, die niet echt ontwikkelingslanden zijn, en andere produkten. Wij wensen daarom terugverwijzing naar de commissie en kunnen de situatie opnieuw bezien na onderzoek van de commissie ontwikkelingssamenwerking in de zittingsperiode van december."
7 Het onderzoek van het rapport van de Commissie ontwikkelingssamenwerking werd op de agenda geplaatst van de vergadering van vrijdag 18 december, de laatste dag van de laatste zitting van het Europees Parlement in 1992. Op die dag ontving de voorzitter van de vergadering, voordat dit punt kort voor 13.00 uur in plenaire vergadering zou worden behandeld, overeenkomstig artikel 106 van het Reglement van het Parlement van veertien leden een verzoek om schorsing van de vergadering. Dit artikel bepaalt:
"Tijdens een beraadslaging of een stemming kan de vergadering worden geschorst of gesloten indien het Parlement hiertoe besluit op voorstel van (...) ten minste dertien leden."
8 Dit verzoek werd goedgekeurd en de vergadering werd gesloten, zonder dat de op de agenda overgebleven punten, met name de in het rapport van de Commissie ontwikkelingssamenwerking voorgestelde resolutie, waren besproken, ondanks het verzoek van de voorzitter van het Parlement, eerst dit rapport te behandelen. Deze beraadslaging werd uitgesteld tot 18 januari 1993.
9 Daarop werd onverwijld telefonisch contact gelegd tussen de directeur van het kabinet van de secretaris-generaal van de Raad en de chef van het kabinet van de voorzitter van het Parlement, waarbij duidelijk werd, dat het feitelijk niet meer mogelijk was vóór eind 1992 een buitengewone zitting van het Parlement te houden.
10 Op 21 december 1992 stelde de Raad de aangevochten verordening vast zonder het advies van het Parlement te hebben verkregen. Het Parlement werd daarvan evenwel bij brief van diezelfde datum op de hoogte gesteld. De niet-raadpleging van het Parlement wordt in de overwegingen van de considerans van de verordening gerechtvaardigd als volgt:
"Overwegende dat een rechtsvacuuem dat de betrekkingen van de Gemeenschap met de ontwikkelingslanden alsook de belangen van het bedrijfsleven ernstig kan benadelen, moet worden voorkomen; dat daarom de verordening betreffende de toepassing in 1993 van het stelsel van algemene tariefpreferenties van de Gemeenschap voldoende tijdig moet worden aangenomen om per 1 januari 1993 van kracht te worden;
Overwegende dat het na overleg met de Voorzitter van het Europese Parlement onmogelijk blijkt een buitengewone zitting van het Europees Parlement te houden om het Parlement in staat te stellen zijn advies op een zodanig tijdstip aan te nemen dat de verordening vóór eind 1992 kan worden aangenomen en bekendgemaakt;
Overwegende dat de verordening in deze buitengewone omstandigheden moet worden aangenomen zonder advies van het Europese Parlement."
11 De verordening werd gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 31 december 1992. Dit nummer van het Publikatieblad liep evenwel eerst op 28 januari 1993 van de pers van het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen.
12 Intussen onderzocht het Parlement op 18 januari 1993 het voorstel dat hem was voorgelegd (PB 1993, C 42, blz. 11). De volgende dag nam het zeventien amendementen aan (PB 1993, C 42, blz. 25) en keurde het de tekst in zijn geheel goed. Het verzocht de Raad evenwel, in voorkomend geval zijn voornemen om van de tekst af te wijken, kenbaar te maken, en, in geval van ingrijpende wijzigingen, het Parlement opnieuw te raadplegen (PB 1993, C 42, blz. 28).
13 In zijn verzoekschrift stelt het Parlement, dat aangezien de aangevochten handeling door de Raad is vastgesteld zonder inachtneming van de raadplegingsprocedure van artikel 43 van het Verdrag, dat tezamen met artikel 113 van het Verdrag de rechtsgrondslag ervan vormt, deze moet worden nietig verklaard wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift.
14 In de eerste plaats beklemtoont de Raad, dat de invoering van een communautair stelsel van algemene tariefpreferenties voortvloeit uit een binnen de Conferentie van de Verenigde naties voor handel en ontwikkeling gesloten akkoord. Ook al kunnen de getroffen maatregelen juridisch gezien op elk moment worden ingetrokken, uit politiek oogpunt kan de Gemeenschap haar praktijk niet eenzijdig wijzigen.
15 In de tweede plaats zet de Raad uiteen, dat een dwingend openbaar belang het noodzakelijk maakte, dat de verordening vóór eind 1992 werd vastgesteld. Zij moest immers in werking treden op 1 januari 1993, teneinde het gewettigd vertrouwen van zowel de door het stelsel begunstigde ontwikkelingslanden als de marktdeelnemers niet te beschamen.
16 In de derde plaats stelt de Raad, dat hij alle mogelijkheden heeft uitgeput om tijdig het advies van het Parlement te verkrijgen, door om toepassing van de urgentieprocedure te verzoeken en de voorzitter van het Parlement ° vergeefs ° voor te stellen, een buitengewone zitting bijeen te roepen krachtens artikel 139 van het Verdrag. In dergelijke buitengewone omstandigheden, zo meent de Raad, mocht hij de aangevochten handeling vaststellen zonder het advies van het Parlement.
17 Ten slotte merkt de Raad in dupliek op, dat de raadpleging van het Parlement over het betrokken voorstel voor een verordening enkel verplicht was op grond dat artikel 43 van het Verdrag in de rechtsgrondslag was opgenomen. Zoals het Hof evenwel oordeelde in zijn arrest van 26 maart 1987 (zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493), valt de materie van de algemene tariefpreferenties in beginsel alleen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en dus onder artikel 113. De verwijzing naar artikel 43 had derhalve kunnen worden vermeden en aangezien artikel 113 wettelijk de enige noodzakelijke rechtsgrondslag was, had de raadpleging het Parlement ook achterwege kunnen blijven.
18 Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, dat ofschoon de raadpleging van het Parlement een wezenlijk vormvoorschrift is, de Raad in buitengewone omstandigheden een verordening kan vaststellen zonder het advies van het Parlement te hebben ontvangen. Deze omstandigheden doen zich met name voor wanneer, zoals in casu, een maatregel urgent is en de Raad niet tijdig het advies van het Parlement heeft kunnen inwinnen, ook al heeft hij daartoe alles in het werk gesteld.
19 Om de urgentie van de vaststelling van een maatregel te rechtvaardigen, aldus de regering van het Verenigd Koninkrijk, behoeft de Raad niet aan te tonen, dat er een rechtsvacuuem bestaat. Artikel 43 van het Verdrag geeft hem de bevoegdheid zich over de opportuniteit van een verordening uit te spreken. Deze bevoegdheid impliceert ook de beoordeling van de vraag, of de te nemen maatregel urgent is. Indien de Raad in dergelijke omstandigheden nooit een besluit zou mogen nemen, of indien hij zijn toevlucht zou moeten nemen tot artikel 175 EEG-Verdrag, zou de verplichting tot raadpleging van het Parlement erop neerkomen dat dit feitelijk bevoegd is, zijn veto uit te spreken over urgente wetgevingsvoorstellen, en zou het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht in gevaar komen.
20 Ten slotte merkt de regering van het Verenigd Koninkrijk op, dat de Raad, in het kader van de samenwerkingsprocedure die is ingevoerd bij artikel 149, leden 2 en 3, EEG-Verdrag (thans artikel 189 C, na de wijzigingen aangebracht bij het Verdrag betreffende de Europese Unie), de betrokken handeling definitief kan vaststellen, indien het Parlement zich niet binnen drie maanden na de mededeling van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad heeft uitgesproken. Aangezien deze procedure is bedoeld om de deelneming van de parlementaire vergadering aan het wetgevingsproces van de Gemeenschap te versterken, zou het paradoxaal zijn, dat het Parlement in het kader van de enkele raadpleging, omdat hem geen termijn kan worden gesteld om zich uit te spreken, een ruimere interventiebevoegdheid zou hebben en een maatregel in voorkomend geval zou kunnen blokkeren.
21 Allereerst moet eraan worden herinnerd, dat de reguliere raadpleging van het Parlement in de door het Verdrag voorziene gevallen een wezenlijk vormvoorschrift is, waarvan de niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt. De daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan de communautaire regelgeving volgens de hiertoe in het Verdrag neergelegde procedures is immers een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht. Deze bevoegdheid is de afspiegeling van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen (zie arresten van 29 oktober 1980 in de zogeheten "isoglucose"-zaken, zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333, r.o. 33, en
zaak 139/79, Maizena, Jurispr. 1980, blz. 3393, r.o. 34).
22 Vervolgens moet eraan worden herinnerd, dat de raadplegingseis slechts als nageleefd is te beschouwen wanneer het Parlement zijn zienswijze kenbaar heeft gemaakt, en dat het er niet voor mag worden gehouden dat er reeds aan is voldaan wanneer de Raad de vergadering om advies heeft gevraagd (zie de zojuist aangehaalde arresten, r.o. 34, resp. 35). In dringende gevallen staat het aan de Raad om van alle in het Verdrag en het reglement van het Parlement voorziene mogelijkheden gebruik te maken om het voorafgaande advies van laatstgenoemde instelling in te winnen (zie de zoëven aangehaalde arresten, r.o. 36, resp. 37).
23 In het kader van de interinstitutionele dialoog, waarop met name de raadplegingsprocedure berust, heeft het Hof evenwel geoordeeld, dat dezelfde wederzijdse verplichtingen tot loyale samenwerking gelden als in de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen (zie arrest van 27 september 1988, zaak 204/86, Griekenland/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5323, r.o. 16).
24 In casu staat vast, dat de Raad in zijn brief van 22 oktober 1992 de voorzitter van het Parlement had meegedeeld, dat de in geding zijnde verordening moest worden vastgesteld vóór eind 1992, opdat zij op 1 januari 1993 in werking kon treden. Evenmin wordt betwist, dat dit verzoek gerechtvaardigd was gezien de bijzondere betrekkingen tussen de Gemeenschap en de ontwikkelingslanden en de moeilijkheden van zowel politieke als technische aard die zouden ontstaan indien de toepassing van de algemene tariefpreferenties plotseling werd onderbroken.
25 Deze overwegingen zijn ten volle in aanmerking genomen door het Parlement, aangezien dit, na het voorstel voor de verordening te hebben doorgezonden naar de Commissie ontwikkelingssamenwerking, heeft besloten het volgens de urgentieprocedure te behandelen. Door het onderzoek van het rapport van de Commissie ontwikkelingssamenwerking op de agenda van de vergadering van 18 december, zijn laatste zitting in 1992, te plaatsen, was het Parlement klaarblijkelijk voornemens, tijdig zijn standpunt kenbaar te maken opdat de Raad de verordening vóór 1 januari 1993 kon vaststellen.
26 Blijkens de stukken heeft het Parlement evenwel, ondanks de verzekering die het de Raad aldus had gegeven, krachtens artikel 106 van zijn reglement de vergadering van 18 december 1992 op verzoek van veertien leden gesloten zonder over het voorstel voor de verordening te hebben beraadslaagd. Voorts is dit besluit genomen op gronden die geen verband hielden met de aangevochten verordening en is daarbij geen rekening gehouden met de urgentie van de procedure en de noodzaak de verordening vast te stellen vóór 1 januari 1993.
27 Door zich aldus te gedragen, heeft het Parlement niet voldaan aan zijn verplichting tot loyale samenwerking jegens de Raad. Dit geldt te meer, nu de Raad geen gebruik kon maken van de mogelijkheid van artikel 139 van het Verdrag, aangezien van de zijde van de voorzitter van het Parlement aan de Raad was meegedeeld, dat het feitelijk niet mogelijk was vóór eind 1992 nog een buitengewone zitting van het Parlement te houden.
28 In die omstandigheden kan het Parlement de Raad niet verwijten, dat deze zonder het advies van het Parlement af te wachten op 21 december 1992 de in geding zijnde verordening heeft vastgesteld. De niet-inachtneming van het wezenlijk vormvoorschrift betreffende de raadpleging van het Parlement is immers veroorzaakt doordat het Parlement niet heeft voldaan aan zijn verplichting tot loyale samenwerking jegens de Raad.
29 De omstandigheid dat het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 31 december 1992, waarin de verordening werd gepubliceerd, eerst op 28 januari 1993 is verspreid, doet aan het oordeel over de wettigheid van de verordening op de dag waarop zij werd vastgesteld, niet af.
30 Mitsdien moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien het Parlement in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, van dit Reglement moet de interveniënt, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Parlement in de kosten. Verstaat dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn eigen kosten zal dragen.
Full & Egal Universal Law Academy