Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Excepción de ilegalidad ° Invocación de la excepción contra una Decisión no impugnada dentro de plazo, en el marco de un recurso de anulación dirigido contra una Decisión posterior ° Inadmisibilidad
(Tratado CEE, arts. 173 y 184)
2. Recurso de anulación ° Actos susceptibles de recurso ° Concepto ° Actos que producen efectos jurídicos ° Decisión de la Comisión por la que se prorroga la vigencia de unas directrices comunitarias sobre ayudas estatales a un sector de la economía más allá de su término de expiración
(Tratado CEE, art. 173)
3. Ayudas otorgadas por los Estados ° Examen por la Comisión ° Establecimiento de directrices sobre ayudas a un sector de la economía ° Necesidad de fijar límites temporales
(Tratado CEE, art. 93, ap. 1)
4. Derecho comunitario ° Interpretación ° Métodos
Índice
1. En el marco de un recurso de anulación dirigido contra una Decisión, un demandante no puede alegar por vía de excepción la ilegalidad de un acto anterior de la misma naturaleza cuya anulación habría podido solicitar directamente dicho demandante. En efecto, el admitir dicha posibilidad permitiría poner en tela de juicio indirectamente decisiones anteriores no impugnadas dentro del plazo de recurso previsto en el artículo 173 del Tratado, y eludir así dicho plazo.
2. Es posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tienden a producir efectos jurídicos.
Este es el caso de una Decisión por la que la Comisión prorroga la vigencia de unas directrices comunitarias sobre ayudas estatales a un sector de la economía más allá del término en el que éstas habrían expirado a falta de prórroga.
3. Al establecer que la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados, y propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común, el apartado 1 del artículo 93 del Tratado crea una obligación de cooperación regular y periódica impuesta a la Comisión y a los Estados miembros, de la cual ni la Comisión ni un Estado miembro pueden liberarse por un período de tiempo indefinido que dependa de la voluntad unilateral de una u otro.
4. Cuando un texto de Derecho comunitario derivado es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquélla que hace que la disposición se ajuste al Tratado, y no a la que conduce a considerarla incompatible con él.
Partes
En el asunto C-135/93,
Reino de España, representado por los Sres. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y Miguel Bravo-Ferrer Delgado, Abogado del Estado del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Francisco Enrique González Díaz y Michel Nolin, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg.
parte demandada,
que tiene por objeto, por una parte, que se declare la inexistencia o, en su caso, se anule la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 por la que se acuerda no modificar las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor y prolongar su vigencia hasta que la Comisión haya organizado su revisión, y, por otra parte, que se anule la renovación de las citadas Directrices efectuada por la Decisión 91/C 81/05 (DO 1991, C 81, p. 4), en la medida en que la Decisión de 23 de diciembre de 1992 se apoye en ella,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; F.A. Schockweiler (Ponente) y P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch, H. Ragnemalm y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. C.O. Lenz;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de marzo de 1995;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de abril de 1993, el Reino de España solicitó al Tribunal de Justicia, en virtud del párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, por una parte, que declarara la inexistencia o, en su caso, anulara la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 por la que se acuerda no modificar las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor y prolongar su vigencia hasta que la Comisión haya organizado su revisión, y, por otra parte, que anule la renovación de las citadas Directrices efectuada por la Decisión 91/C 81/05 (DO 1991, C 81, p. 4), en la medida en que la Decisión de 23 de diciembre de 1992 se apoye en ella.
2 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1988, la Comisión informó al Gobierno español de que, durante su reunión de 22 de diciembre de 1988, y a raíz de su decisión de 19 de julio de 1988 de adoptar unas Directrices comunitarias generales sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor, basadas en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, dicha Institución había establecido las condiciones de aplicación de dichas Directrices, que se reproducían en un documento adjunto al citado escrito. La Comisión precisaba que en dicho documento se habían tenido en cuenta las principales observaciones emitidas por los representantes de los Estados miembros en una reunión multilateral celebrada el 27 de octubre de 1988. Terminaba solicitando al Gobierno español que le informara de la aceptación de las Directrices en el plazo de un mes.
3 Dichas Directrices fueron objeto de una comunicación (89/C 123/03) que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1989, C 123, p. 3). En su punto 2.2 se establece la obligación de los Estados miembros de notificar diversas clases de ayudas y de remitir a la Comisión un informe anual con información sobre todas las ayudas hechas efectivas, incluyendo las que no estén sujetas a la obligación de notificación previa.
4 El punto 2.5 de las Directrices establece que dichas medidas "entrarán en vigor el 1 de enero de 1989", "permanecerán vigentes durante dos años", y que "al término de dicho plazo, la Comisión revisará la utilidad y el alcance de estas Directrices".
5 A la espera de la aceptación de las Directrices por todos los Estados miembros, la aplicación de éstas fue aplazada hasta finales del primer semestre de 1989 en diez Estados, hasta enero de 1990 en el caso de España y hasta mayo de 1990 en el de Alemania. En efecto, mediante escrito de 5 de febrero de 1990, el Gobierno español acabó mostrándose dispuesto a aceptar la aplicación a España de las Directrices a partir del 1 de enero de 1990.
6 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1990, la Comisión informó al Gobierno español de que había procedido a revisar la utilidad y el ámbito de aplicación de las Directrices y que, habida cuenta de la situación de la industria del automóvil comunitaria, estimaba necesario proceder a la renovación de éstas.
7 La Decisión de la Comisión de prorrogar las Directrices fue también objeto de una comunicación (91/C 81/05) publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1991, C 81, p. 4). Dicha comunicación indica en su párrafo cuarto que "la única modificación decidida por la Comisión consiste en ampliar la obligación de notificación previa, a la que estaba sujeta la República Federal de Alemania, a Berlín (Oeste) y al territorio de la antigua República Democrática Alemana".
8 El párrafo quinto de la comunicación dispone lo siguiente:
"Al cabo de dos años, dichas Directrices serán revisadas por la Comisión. En el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones (o la supresión de las Directrices) corresponderá a la Comisión decidir al respecto, tras consultar con los Estados miembros."
9 Mediante escrito de 27 de enero de 1993 del Director General de la Dirección General de la Competencia, la Comisión recordó en primer lugar al Gobierno español que, en diciembre de 1990, había decidido renovar las Directrices sin fijar un plazo máximo de vigencia, aunque se había comprometido a volver a revisarlas a los dos años y a modificarlas o suprimirlas en caso de que fuera necesario, tras consultar con los Estados miembros. A continuación indicaba que, conforme al compromiso contraído en su escrito de 31 de diciembre de 1990, había procedido a dicha revisión junto con los Estados miembros durante la reunión multilateral que tuvo lugar el 8 de diciembre de 1992 y que, en el transcurso de ésta, la gran mayoría de los Estados miembros había expresado su satisfacción con la presente aplicación de las Directrices y su deseo de que se mantuvieran en los próximos años. La Comisión terminaba informando al Gobierno español de que, en consecuencia, el 23 de diciembre de 1992, había decidido no modificar las Directrices, añadiendo que éstas serían válidas "hasta la próxima revisión que sea organizada por la Comisión".
10 Dicha Decisión de la Comisión fue también objeto de una comunicación (93/C 36/06) publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1993, C 36, p. 17).
11 Considerando que la referida Decisión era ilegal, o incluso inexistente, por haber sido adoptada infringiendo requisitos esenciales de forma, así como el artículo 190 del Tratado y el principio de seguridad jurídica, y que dicha ilegalidad afectaba igualmente a la prórroga de las Directrices decidida a finales del año 1990, en la medida en que la Decisión de 23 de diciembre de 1992 se apoyara en ella, el Reino de España interpuso el presente recurso.
12 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de mayo de 1993, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad contra el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento. Mediante decisión de 14 de diciembre de 1993, el Tribunal de Justicia acordó, oído el Abogado General, unir el examen de la excepción al del fondo del asunto.
Sobre la admisibilidad
13 La Comisión sostiene que la Decisión de 23 de diciembre de 1992, en la medida en que prorroga por tiempo indefinido la vigencia de las Directrices, no es sino un acto puramente confirmatorio de una Decisión anterior, a saber, la Decisión de prórroga de 1990. Alega, asimismo, que la Decisión de 1992, en la medida en que no modifica el contenido de las Directrices, reviste un carácter puramente interno y no modifica la situación jurídica de la parte demandante resultante de la Decisión de prórroga de 1990. Por último, en lo que respecta a esta última Decisión, la Comisión considera que el recurso no ha sido presentado dentro del plazo previsto al efecto por el artículo 173 del Tratado.
14 El Reino de España niega que la Decisión de prórroga de 1990 haya podido por sí misma prorrogar la vigencia de las Directrices por tiempo indefinido, dado que una modificación de tanta importancia de la naturaleza de las Directrices habría exigido la aquiescencia expresa de los Estados miembros. Considera que la Decisión de 23 de diciembre de 1992 produce necesariamente efectos jurídicos, en la medida en que obliga a los Estados miembros a respetar el régimen establecido en las Directrices durante el plazo fijado, y constituye la expresión de una opción entre las diferentes posibilidades que se ofrecían a la Comisión.
15 El Reino de España alega a continuación que sólo impugna la Decisión de prórroga de 1990 de modo indirecto, al amparo del artículo 184 del Tratado, invocando su ilegalidad en apoyo del recurso dirigido contra la Decisión de 23 de diciembre de 1992. Añade que, al cuestionar en el cuerpo del recurso la propia existencia de la Decisión de prórroga de 1990, está poniendo de relieve unos vicios de orden público de los que es obligado conocer cualesquiera que sean el tiempo en que se invoquen y el cauce formal en el que se susciten.
16 Por lo que respecta al recurso dirigido contra la Decisión de prórroga de 1990, procede hacer constar que, en su demanda, el Reino de España no invoca la ilegalidad de dicha Decisión en concepto de motivo de anulación de la Decisión de 23 de diciembre de 1992, sino que solicita formalmente su anulación. Para que esta pretensión fuese admisible, el recurso habría debido interponerse en el plazo de dos meses que establece el párrafo tercero del artículo 173 del Tratado.
17 En cualquier caso, admitir que, en el marco de un recurso de anulación dirigido contra una Decisión, un demandante pueda alegar por vía de excepción la ilegalidad de un acto anterior de la misma naturaleza, cuya anulación habría podido solicitar directamente dicho demandante, permitiría poner en tela de juicio indirectamente Decisiones anteriores no impugnadas dentro del plazo de recurso previsto en el artículo 173 del Tratado, y eludir así dicho plazo.
18 Por último, por lo que respecta a la alegación de que unos vicios graves y evidentes, capaces de afectar a la existencia misma de un acto jurídico, pueden ser sometidos al examen del Tribunal de Justicia cualquiera que sea el tiempo en que se invoquen, procede subrayar que el Reino de España no solicita al Tribunal de Justicia que declare la inexistencia de la Decisión de prórroga de 1990. Por otra parte, ni del escrito de 31 de diciembre de 1990, mediante el cual la Comisión informó al Gobierno español de su Decisión de prorrogar las Directrices, ni de la comunicación correspondiente publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas se deduce que dicha Decisión se encuentre viciada por una irregularidad tan grave y evidente que el ordenamiento jurídico comunitario no pueda tolerarla.
19 Procede, por consiguiente, declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra la Decisión de prórroga de 1990.
20 Por lo que se refiere al recurso dirigido contra la Decisión de 23 de diciembre de 1992, procede recordar que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, es posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tienden a producir efectos jurídicos (sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263, apartado 42).
21 Así pues, la admisibilidad del recurso dirigido contra la Decisión de 23 de diciembre de 1992 depende de si esta última introdujo modificaciones en la situación jurídica derivada de la Decisión de prórroga de 1990.
22 Para apreciar si éste fue efectivamente el caso, es preciso efectuar un análisis del contenido de esta última Decisión en el que se tenga en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y el marco jurídico en el que se situaba.
23 Del párrafo cuarto del punto 1 de la comunicación relativa a las Directrices iniciales se deduce que estas últimas fueron adoptadas de acuerdo con el apartado 1 del artículo 93 del Tratado.
24 A tenor de esta última disposición, la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados, y propondrá a éstos las medidas apropiadas que exijan el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. La mencionada disposición supone, pues, una obligación de cooperación regular y periódica impuesta a la Comisión y a los Estados miembros, de la cual ni la Comisión ni un Estado miembro pueden liberarse por un período de tiempo indefinido que dependa de la voluntad unilateral de una u otro.
25 El alcance de la Decisión de prórroga de las Directrices de 1990 debe analizarse a la luz de esta última obligación.
26 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que, al supeditar la aplicación de las Directrices a la aceptación de los Estados miembros y al establecer un plazo de vigencia de dos años, a cuya expiración la Comisión debía revisar su utilidad y alcance, las Directrices iniciales tenían plenamente en cuenta la obligación de cooperación regular y periódica impuesta por el apartado 1 del artículo 93 del Tratado a la Comisión y a los Estados miembros.
27 Habida cuenta de dicha obligación, procede reconocer a continuación que, al establecer que tras dos años de aplicación se efectuaría una nueva revisión, la Decisión de prórroga de 1990, a pesar de una formulación ligeramente distinta, quiso prorrogar las Directrices por un nuevo período de dos años, al cabo del cual debía adoptarse una Decisión sobre su mantenimiento, su modificación o su supresión.
28 Dicha intención de prorrogar la cláusula del punto 2.5 de las Directrices iniciales relativa al período de vigencia de estas últimas se ve confirmada, por otra parte, por el párrafo cuarto de la comunicación correspondiente, a tenor del cual la Decisión de prórroga de 1990 modificó las Directrices iniciales únicamente en lo relativo a la ampliación de su ámbito de aplicación a Berlín (Oeste) y al territorio de la antigua República Democrática Alemana.
29 En consecuencia, a falta de una nueva prórroga, las Directrices iniciales, prorrogadas por la Decisión de 1990 por un nuevo plazo de dos años a partir del 1 de enero de 1991, habrían expirado el 31 de diciembre de 1992. De ello se sigue que la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 de prorrogar la vigencia de las Directrices más allá de dicho término produjo unos efectos jurídicos propios.
30 Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992.
Sobre el fondo del asunto
31 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca diversos motivos basados, respectivamente, en la ausencia de apariencia externa de la Decisión de 23 de diciembre de 1992, en la incompetencia de la Comisión, en la inobservancia del procedimiento establecido en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado y en la infracción del artículo 190 del Tratado por ausencia de base jurídica.
32 Sostiene, en primer lugar, que el texto del escrito de 27 de enero de 1993, mediante el cual la Comisión informó al Gobierno español de que el 23 de diciembre de 1992 había adoptado la Decisión de prorrogar las Directrices, no permite comprobar si en esta pretendida "Decisión" de la Comisión concurren los requisitos mínimos para la viabilidad jurídica del acto.
33 El Reino de España considera, en segundo lugar, que, al decidir prorrogar la vigencia de las Directrices hasta que ella organizara la próxima revisión, la Comisión modificó la naturaleza misma de las Directrices, atribuyéndoles una vigencia indefinida. Ahora bien, según el Reino de España, al proceder unilateralmente a una transformación semejante de la naturaleza de las Directrices, sin consultar previamente a los Estados miembros ni recabar el consentimiento de los mismos, la Comisión sobrepasó los límites de las competencias que le atribuye el apartado 1 del artículo 93 del Tratado e infringió así igualmente dicha disposición.
34 El Reino de España señala por último que, aunque en su escrito de 27 de enero de 1993, y también en la comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, la Comisión se remitió al apartado 1 del artículo 93 del Tratado como base jurídica de las Directrices que había decidido prorrogar, dicha Institución no indicó la base jurídica en la que se apoyó para adoptar la Decisión de prórroga en sí misma.
35 Procede hacer constar que, mediante los referidos motivos, la parte demandante pretende negar que la Comisión pudiera prorrogar la vigencia de las Directrices por tiempo indefinido, sin consultar a los Estados miembros ni, menos aún, obtener su consentimiento.
36 Sin embargo, no resulta evidente que la Comisión, mediante su Decisión de 23 de diciembre de 1992, haya procedido, efectivamente, a prorrogar por tiempo indefinido las Directrices inicialmente acordadas con los Estados miembros.
37 En efecto, es jurisprudencia reiterada que, cuando un texto de Derecho comunitario derivado es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Tratado, y no a la que conduce a considerarla incompatible con él (sentencia de 13 de diciembre de 1983, Comisión/Consejo, 218/82, Rec. p. 4063, apartado 15). Por lo tanto, aunque la disposición que establece que las Directrices continuarán vigentes hasta la próxima revisión que organice la Comisión pueda parecer ambigua, es preciso interpretarla en un sentido que se ajuste a la disposición del Tratado que aquélla pretende aplicar (véase, como ejemplo de aplicación de este principio, la sentencia de 25 de noviembre de 1986, Klensch y otros, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, Rec. p. 3477, apartado 21).
38 Pues bien, tal como se recordó en el apartado 24 de la presente sentencia, la obligación de cooperación regular y periódica que resulta del apartado 1 del artículo 93 del Tratado se opone a que el examen de los regímenes de ayudas existentes se realice según normas establecidas o acordadas para un período de tiempo indefinido que dependa de la voluntad unilateral de la Comisión o de los Estados miembros.
39 Por consiguiente, procede interpretar la Decisión de 23 de diciembre de 1992 en el sentido de que sólo prorrogó las Directrices hasta la próxima revisión de las mismas, que debía producirse, como las anteriores, al cabo de un nuevo período de aplicación de dos años.
40 Dado que los motivos invocados por el Reino de España en contra de la Decisión de 23 de diciembre de 1992, por la que se prorrogaba la vigencia de las Directrices hasta que la Comisión hubiera organizado la revisión de las mismas, se basan en la premisa errónea de que dicha Decisión había modificado el período de vigencia de las Directrices al prorrogarlas por tiempo indefinido, no cabe acoger dichos motivos.
41 Por lo tanto, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
42 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento del Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, en virtud del apartado 3 del artículo 69, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. Tales circunstancias excepcionales concurren en el caso de autos, en la medida en que, aunque procede desestimar el recurso del Reino de España, la posición jurídica en él defendida ha sido estimada en una medida substancial. Resulta por tanto conforme a la equidad decidir que cada parte abone sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Cada parte cargará con sus propias costas.
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