Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Invändning om rättsstridighet - Invändning i samband med talan om ogiltigförklaring av ett beslut att ett tidigare beslut, varom talan ej förts i rätt tid, är rättsstridigt - Avvisning
(EEG-fördraget, artiklarna 173 och 184)
2 Talan om ogiltigförklaring - Rättsakter om vilka talan får föras - Begrepp - Rättsakter som framkallar rättsverkningar - Kommissionens beslut om förlängning av giltigheten av gemenskapsrättsliga rambestämmelser om statligt branschstöd sedan giltighetstiden utlöpt
(EEG-fördraget, artikel 173)
3 Statligt stöd - Kommissionens undersökning - Införande av rambestämmelser om statligt branschstöd - Nödvändig tidsbegränsning
(EEG-fördraget, artikel 93.1)
4 Gemenskapsrätten - Tolkning - Metoder
Sammanfattning
5 En sökande som för talan om ogiltigförklaring av en rättsakt äger inte i form av en invändning åberopa att en tidigare rättsakt av samma slag är rättsstridig, om han hade kunnat föra direkt talan om den tidigare rättsakten. I annat fall skulle det innebära att det vore möjligt att indirekt föra talan om ett tidigare beslut, som inte varit föremål för talan inom den frist som anges i artikel 173 i fördraget, och att på så sätt kringgå fristen.
6 Talan om ogiltigförklaring får föras om samtliga bestämmelser som institutionerna har antagit, oavsett beskaffenhet eller form, om bestämmelserna är avsedda att framkalla rättsverkningar.
Ett beslut, varigenom kommissionen har förlängt giltigheten av gemenskapsrättsliga rambestämmelser om statligt branschstöd utöver den tidpunkt vid vilken giltigheten skulle ha löpt ut om den inte hade förlängts, har framkallat rättsverkningar.
7 Artikel 93.1 i fördraget, vari föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande skall granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater och lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion, innebär att kommissionen och medlemsstaterna är skyldiga att samarbeta under fasta och regelbundna former. Varken kommissionen eller en medlemsstat kan på obestämd tid frigöra sig från detta samarbete alltefter den ena partens ensidiga vilja.
8 Då en föreskrift i sekundärrätten ger utrymme för mer än en tolkning, skall den tolkning som medför att föreskriften är förenlig med fördraget väljas framför en tolkning som medför att den måste anses vara oförenlig därmed.
Parter
I mål C-135/93,
Konungariket Spanien, företrätt av Alberto Navarro González, generaldirektör för rättslig och institutionell samordning i EG-frågor, och Miguel Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado vid avdelningen för gemenskapsrättsliga ärenden, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Spaniens ambassad, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Francisco Enrique González Diaz och Michel Nolin, vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Georgios Kremlis, vid rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
svarande,
angående en talan dels om fastställelse av att kommissionens beslut av den 23 december 1992 att inte ändra gemenskapens rambestämmelser om statligt stöd till bilindustrin (vid översättningen har ingen svensk version funnits att tillgå) och att förlänga bestämmelsernas giltighet till dess kommissionen kan ta upp dem till förnyad prövning är en nullitet, dels om ogiltigförklaring av samma beslut, samt om ogiltigförklaring av förlängningen enligt beslut 91/C 81/05 (EGT nr C 81, 1991, s. 4 [vid översättningen har ingen svensk version funnits att tillgå]) av rambestämmelsernas giltighet i den del som lagts till grund för beslutet av den 23 december 1992,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av G.C. Rodríguez Iglesias, ordförande, F.A. Schockweiler (referent), och P.J.G. Kapteyn, avdelningsordförande, samt G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch, H. Ragnemalm och L. Sevón, domare,
generaladvokat: C.O. Lenz,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 14 mars 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Genom ansökan som inkommit till domstolens kansli den 5 april 1993 har Konungariket Spanien med stöd av artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan dels om fastställelse av att kommissionens beslut av den 23 december 1992 att inte ändra gemenskapens rambestämmelser om statligt stöd till bilindustrin och att förlänga bestämmelsernas giltighet till dess kommissionen kan ta upp dem till förnyad prövning är en nullitet, dels om ogiltigförklaring av samma beslut, samt om ogiltigförklaring av förlängningen enligt beslut 91/C 81/05 (EGT nr C 81, 1991, s. 4) av rambestämmelsernas giltighet i den del som lagts till grund för beslutet av den 23 december 1992.
2 I skrivelse av den 31 december 1988 upplyste kommissionen den spanska regeringen att den under mötet den 22 december 1988 - efter beslutet av den 19 juli 1988 att med stöd av artikel 93.1 i fördraget införa gemenskapsrättsliga rambestämmelser om statligt stöd till bilindustrin - hade fastställt de villkor på vilka rambestämmelserna skulle genomföras. Dessa villkor återgavs i en till skrivelsen fogad handling. Kommissionen angav att den i nämnda handling hade tagit hänsyn till de huvudsakliga invändningar som medlemsstaternas företrädare hade framställt under ett multilateralt möte den 27 oktober 1988. Den begärde att den spanska regeringen inom en månad skulle meddela att den godkände rambestämmelserna.
3 Rambestämmelserna offentliggjordes i form av ett meddelande (89/C 123/03) i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr C 123, 1989, s. 3). I punkt 2.2 föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att anmäla olika typer av stöd till kommissionen och inkomma med en årlig rapport med information om allt stöd som beviljats, däri inbegripet det stöd som inte omfattas av anmälningsskyldigheten.
4 I punkt 2.5 i rambestämmelserna föreskrivs att de "träder i kraft den 1 januari 1989" och "skall gälla i två år" samt att kommissionen "sedan denna tid utgått, skall uppta nyttan och räckvidden av rambestämmelserna till förnyad prövning"
5 I väntan på att rambestämmelserna skulle godkännas i samtliga medlemsstater försenades deras genomförande till slutet av första halvåret 1989 i tio medlemsstater, till januari 1990 i Spanien och till maj 1990 i Tyskland. I skrivelse av den 5 februari 1990 godtog den spanska regeringen att rambestämmelserna tillämpades i Spanien först från den 1 januari 1990.
6 I skrivelse av den 31 december 1990 upplyste kommissionen den spanska regeringen om att den hade omprövat rambestämmelsernas ändamålsenlighet och tillämpningsområde, och därvid funnit att det var nödvändigt att förlänga giltigheten med hänsyn till den situation som bilindustrin befann sig i.
7 Kommissionens beslut att förlänga rambestämmelsernas giltighet offentliggjordes likaledes genom ett meddelande (91/C 81/05) i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr C 81, 1991, s. 4). I fjärde stycket i detta meddelande angavs att "den enda ändring som kommissionen hade beslutat om var att utvidga anmälningsskyldigheten vid statsstöd för Förbundsrepubliken Tyskland till att även omfatta Berlin (väst) och förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium".
8 I femte stycket föreskrivs följande:
"Efter två år skall kommissionen uppta rambestämmelserna till förnyad prövning. Om ändringar (eller upphävande av rambestämmelserna) förefaller nödvändiga, skall kommissionen besluta om detta efter att ha hört medlemsstaterna".
9 I skrivelse av den 27 januari 1993 från generaldirektören för generaldirektoratet för konkurrensärenden erinrade kommissionen den spanska regeringen om att den i december 1990 hade beslutat att förlänga rambestämmelsernas giltighet på obestämd tid, även om den åtagit sig att uppta dem till förnyad prövning efter två år och, om det skulle visa sig nödvändigt, ändra eller upphäva dem efter att ha hört medlemsstaterna. Kommissionen uppgav vidare att den i enlighet med åtagandet i skrivelsen av den 31 december 1990 hade företagit denna förnyade prövning tillsammans med medlemsstaterna vid ett multilateralt möte den 8 december 1992, varvid det stora flertalet medlemsstater hade uttryckt sin tillfredsställelse med rambestämmelsernas nuvarande tillämpning och framfört önskemålet att de skulle behållas under de kommande åren. Slutligen upplyste kommissionen den spanska regeringen om att den följaktligen den 23 december 1992 hade beslutat att inte ändra rambestämmelserna och tillfogade att dessa skulle förbli i kraft "till dess kommissionen företar en ny prövning".
10 Även detta beslut av kommissionen offentliggjordes genom ett meddelande (93/C 36/06) i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr C 36, 1993, s. 17).
11 Föreliggande talan väcktes sedan Konungariket Spanien funnit att nyssnämnda beslut är rättsstridigt eller rentav en nullitet, eftersom det fattats i strid med väsentliga formföreskrifter, artikel 190 i fördraget och rättssäkerhetsprincipen - och att rättsstridigheten även berör den förlängning av rambestämmelsernas giltighet som beslutades mot slutet av år 1990, såvitt förlängningen låg till grund för beslutet av den 23 december 1992.
12 I en särskild inlaga, vilken inkommit till domstolens kansli den 17 maj 1993, har kommissionen med åberopande av artikel 91.1 i rättegångsreglerna invänt att talan inte kan prövas. Sedan generaladvokaten hörts, har domstolen den 14 december 1993 beslutat pröva denna invändning om rättegångshinder i samband med prövningen av målet i sak.
Talans upptagande till prövning
13 Kommissionen har gjort gällande att beslutet av den 23 december 1992 - såvitt rambestämmelsernas giltighet genom detta förlängts på obestämd tid - endast utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut, nämligen 1990 års beslut om förlängning. Den har vidare gjort gällande att 1992 års beslut - såvitt detta inte förändrar rambestämmelsernas innehåll - är av rent intern beskaffenhet och inte innebär att sökandens rättsliga ställning till följd av 1990 års beslut om förlängning förändras. Beträffande sistnämnda beslut har kommissionen slutligen uppgivit att talan inte väckts inom den frist som för detta ändamål föreskrivs i artikel 173 i fördraget.
14 Konungariket Spanien har bestritt att 1990 års beslut om förlängning i sig kunnat läggas till grund för en förlängning av rambestämmelsernas giltighet på obestämd tid, emedan det för en så långtgående ändring av rambestämmelsernas beskaffenhet skulle ha krävts att medlemsstaterna lämnat sitt uttryckliga samtycke. Konungariket Spanien har hävdat att beslutet av den 23 december 1992 med nödvändighet måste få rättsverkan i den utsträckning som det förpliktar medlemsstaterna att rätta sig efter rambestämmelserna under den tid för vilken denna ordning gäller, och är uttryck för ett val mellan olika möjligheter som kommissionen har haft.
15 Konungariket Spanien har därefter gjort gällande att talan enligt artikel 184 i fördraget bara indirekt förs mot 1990 års beslut om förlängning, eftersom påståendet att detta är rättsstridigt framförts till stöd för yrkandet i fråga om beslutet av den 23 december 1992. Genom att i ansökan framföra tvivel om huruvida 1990 års beslut om förlängning alls föreligger har fel påtalats som borde ha beaktats ex officio, oavsett vid vilken tidpunkt och i vilken form de påtalats.
16 Såvitt talan avser 1990 års beslut om förlängning, bör anmärkas att Konungariket Spanien inte i ansökan har åberopat att detta beslut är rättsstridigt såsom grund för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 23 december 1992, utan formellt har yrkat att det senare skall förklaras ogiltigt. För att kunna upptas till prövning hade en dylik talan måst väckas inom den frist på två månader som anges i artikel 173 tredje stycket i fördraget.
17 Om en sökande i ett mål om ogiltigförklaring av ett beslut tillåts framställa en invändning om rättsstridighet med åberopande av att en tidigare rättsakt av samma slag är rättsstridig, skulle detta under alla omständigheter innebära att det vore möjligt att indirekt föra talan mot tidigare beslut, som inte varit föremål för talan inom den frist för att väcka talan som anges i artikel 173 i fördraget, och att på så sätt kringgå fristen.
18 Vad slutligen gäller argumentet att domstolen kan pröva sådana allvarliga och uppenbara brister som är ägnade att påverka själva förefintligheten av en rättsakt oavsett vid vilken tidpunkt de påtalas, bör framhållas att Konungariket Spanien inte har yrkat ogiltigförklaring av 1990 års beslut om förlängning. Det framgår för övrigt varken av skrivelsen av den 31 december 1990, i vilken kommissionen upplyste den spanska regeringen om beslutet att förlänga rambestämmelsernas giltighet, eller av motsvarande meddelande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning att detta beslut skulle vara behäftat med ett så uppenbart allvarligt fel att det inte kan tolereras i gemenskapens rättsordning.
19 Talan skall således avvisas i den del som avser 1990 års beslut om förlängning.
20 I fråga om den del som avser beslutet av den 23 december 1992 bör följande påpekas: Domstolen har i fast rättspraxis funnit att talan om ogiltigförklaring kan väckas beträffande varje bestämmelse som - oaktat dess juridiska beskaffenhet eller form - beslutats av en institution i syfte att viss rättsverkan skall inträda (dom av den 31 mars 1971, kommissionen mot rådet, 22/70, Rec. s. 263, punkt 42).
21 Talans upptagande till prövning i den del som avser beslutet av den 23 december 1992 är således avhängig frågan om huruvida detta beslut har förändrat den rättsliga situation som följer av 1990 års beslut om förlängning.
22 För att kunna bedöma om så är fallet måste innehållet i sistnämnda beslut prövas på så sätt att hänsyn inte enbart tages till beslutets ordalydelse, utan även till kontexten och den rättsliga ramen för beslutet.
23 Av punkt 1 fjärde stycket i meddelandet om de ursprungliga rambestämmelserna framgår att dessa utfärdats med stöd av artikel 93.1 i fördraget.
24 Enligt denna bestämmelse skall kommissionen tillsammans med medlemsstaterna fortlöpande pröva de regler för stöd som finns i dessa stater. Kommissionen skall föreslå dem sådana ändamålsenliga åtgärder som erfordras med hänsyn till den gemensamma marknadens gradvisa utveckling eller funktionssätt. Enligt bestämmelsen föreligger således en skyldighet för kommissionen och medlemsstaterna att inleda ett fast och regelbundet samarbete. Varken kommissionen eller en medlemsstat kan undandra sig detta på obestämd tid, alltefter den ena partens ensidiga önskan.
25 Räckvidden av 1990 års beslut om förlängning skall prövas med beaktande av denna skyldighet.
26 Därvid bör inledningsvis påpekas att de ursprungliga rambestämmelserna stod i full överensstämmelse med kommissionens och medlemsstaternas skyldighet att enligt artikel 93.1 i fördraget inleda ett fast och regelbundet samarbete i så måtto att medlemsstaternas godkännande krävdes för rambestämmelsernas genomförande och att giltighetstiden bestämdes till två år - efter vars utgång kommissionen skulle pröva rambestämmelsernas ändamålsenlighet och tillämpningsområde på nytt.
27 I betraktande av denna skyldighet bör därefter fastslås att avsikten med 1990 års beslut om förlängning - enligt vilket rambestämmelserna skulle upptas till förnyad prövning efter två år - trots en något annorlunda formulering var att förlänga rambestämmelsernas giltighet för ytterligare två år och därefter besluta om huruvida de skulle behållas, ändras eller upphävas.
28 Att avsikten var att förnya giltighetstiden enligt punkt 2.5 i de ursprungliga rambestämmelserna bekräftas för övrigt i fjärde stycket i motsvarande meddelande, vari sägs att 1990 års beslut om förlängning inte skulle medföra någon annan ändring av de ursprungliga rambestämmelserna än tillämpningsområdets utvidgning till Västberlin och förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium.
29 Såvida någon ny förlängning inte ägt rum, skulle rambestämmelserna, vars giltighet genom 1990 års beslut förlängts för ytterligare två år från den 1 januari 1991, därmed ha upphört att gälla den 31 december 1992. Härav följer att kommissionens beslut av den 23 december 1992 att förlänga rambestämmelsernas giltighet bortom denna tidpunkt har haft självständig rättsverkan.
30 Under sådana omständigheter skall talan upptas till prövning i den del som avser kommissionens beslut av den 23 december 1992.
Prövningen i sak
31 Till stöd för sin talan har Konungariket Spanien åberopat flera grunder, nämligen
- i tur och ordning - att beslutet av den 23 december inte som sådant framträder utåt, att kommissionen överskridit sin behörighet, att förfarandet enligt artikel 93.1 i fördraget åsidosatts och - då rättsgrund saknats - att bestämmelserna i artikel 190 i fördraget överträtts.
32 Konungariket Spanien har för det första framhållit att ordalydelsen av skrivelsen av den 27 januari 1993, vari kommissionen meddelade Spanien att den den 23 december 1992 beslutat förlänga rambestämmelsernas giltighet, inte gör det möjligt att pröva om detta påstådda "beslut" från kommissionens sida uppfyller minimikraven för att ha kommit till stånd på rättsenligt sätt.
33 För det andra har Konungariket Spanien gjort gällande att beslutet att förlänga rambestämmelsernas giltighet till dess att de ånyo upptas till prövning innebär att kommissionen har förändrat rambestämmelsernas beskaffenhet i så måtto att de förklarats giltiga på obegränsad tid. Genom att på så sätt ensidigt förändra rambestämmelsernas beskaffenhet utan att dessförinnan höra medlemsstaterna och utan att inhämta deras samtycke har kommissionen överskridit sin behörighet enligt artikel 93.1 i fördraget och därmed åsidosatt denna bestämmelse.
34 Konungariket Spanien har slutligen anfört att kommissionen ej angivit den rättsliga grunden för beslutet om förlängning i sig - även om den i skrivelsen av den 27 januari 1993 liksom i det meddelande som offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning har hänvisat till artikel 93.1 i fördraget såsom rättslig grund för de rambestämmelser som den beslutade att förlänga.
35 Domstolen finner att sökanden på dessa grunder gör gällande att kommissionen inte kunnat förlänga rambestämmelsernas giltighet på obestämd tid utan att först höra medlemsstaterna eller inhämta deras samtycke.
36 Det framgår emellertid inte att kommissionen genom sitt beslut av den 23 december 1992 rent faktiskt skulle ha förlängt de rambestämmelser som ursprungligen avtalats med medlemsstaterna på obestämd tid.
37 Då en subsidiärrättslig föreskrift ger utrymme för mer än en tolkning, skall enligt fast rättspraxis den tolkning som leder till att bestämmelsen är förenlig med fördraget väljas framför en tolkning som leder till att den måste anses vara oförenlig därmed (dom av den 13 december 1983, kommissionen mot rådet, 218/82, Rec. s. 4063, punkt 15). Även om bestämmelsen att rambestämmelserna skall förbli i kraft till dess kommissionen tar upp dem till förnyad prövning kan förefalla tvetydig, skall den således förstås på ett sätt som överensstämmer med den bestämmelse i fördraget som den skall genomföra (såsom exempel på denna princips tillämpning, se dom av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch m.fl., Rec. s. 3477, punkt 21).
38 Såsom anförts i punkt 24 i denna dom, innebär den skyldighet att inleda ett fast och regelbundet samarbete som följer av artikel 93.1 i fördraget hinder för att existerande stödordningar prövas mot bakgrund av regler som fastställts eller överenskommits för obestämd tid, alltefter kommissionens eller medlemsstaternas ensidiga önskan.
39 Under dessa omständigheter skall beslutet av den 23 december 1992 tolkas så, att rambestämmelsernas giltighet endast förlängts till dess en förnyad prövning sker, vilken i likhet med de föregående skall äga rum vid utgången av en ytterligare giltighetsperiod om två år.
40 Eftersom de grunder som Konungariket Spanien åberopat till stöd för sin talan mot beslutet av den 23 december 1992, enligt vilket rambestämmelsernas giltighet förlängdes till dess kommissionen skulle uppta dem till förnyad prövning, utgår från det felaktiga antagandet att rambestämmelsernas giltighetstid härigenom ändrats på så sätt att giltigheten förlängts på obestämd tid, skall dessa grunder underkännas.
41 Talan skall därmed ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
42 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.3 kan domstolen emellertid besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter eller om särskilda omständigheter föreligger. I förevarande mål föreligger sådana särskilda omständigheter, eftersom domstolen har anslutit sig till den rättsliga ståndpunkt som Konungariket Spanien har hävdat, trots att talan skall ogillas till väsentlig del. Det förefaller därför vara skäligt att bestämma att vardera parten skall bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
43 Talan ogillas.
44 Vardera parten skall bära sin kostnad.
Full & Egal Universal Law Academy