Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
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Agriculture ° Organisation commune des marchés ° Régime de cautionnement ° Force majeure ° Notion ° Annonces officielles d' un accord international concernant le régime d' importation de maïs en Espagne ° Baisse des prix du maïs dans cet État ° Absence de force majeure à l' égard des opérateurs ayant souscrit des engagements en application de la réglementation communautaire antérieure à la conclusion des négociations
(Règlements du Conseil n s 2913/86 et 1799/87; règlements de la Commission n 2220/85, art. 22, et n 3593/86)
Sommaire
Ni les mesures adoptées par le règlement n 1799/87, relatif au régime particulier d' importation de maïs et de sorgho en Espagne pour la période 1987-1990, ni les annonces officielles, au cours des premiers mois de l' année 1987, de la conclusion de l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique, ni la décision du Conseil approuvant l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique concernant la conclusion des négociations au titre de l' article XXIV.6 de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ne sont constitutives d' un cas de force majeure au sens de l' article 22 du règlement n 2220/85, fixant les modalités communes d' application du régime des garanties pour les produits agricoles.
En effet, même si dans le domaine des règlements agricoles la notion de force majeure tient compte de la nature particulière des rapports de droit public qui existent entre les opérateurs économiques et l' administration nationale, ainsi que des finalités de cette réglementation, de sorte qu' elle n' est pas limitée à celle d' impossibilité absolue, mais doit être entendue dans le sens de circonstances étrangères à l' opérateur concerné, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n' auraient pu être évitées qu' au prix de sacrifices excessifs, malgré toutes les diligences déployées, les événements en cause n' étaient nullement anormaux et imprévisibles pour les opérateurs qui s' étaient engagés, en constituant une garantie, à importer en Espagne du maïs subventionné aux conditions fixées par le règlement n 3593/86. Au contraire, compte tenu des informations disponibles à l' époque, tout opérateur économique normalement informé pouvait se rendre compte que la question de l' importation du maïs en Espagne était l' un des éléments importants des négociations menées avec les États-Unis d' Amérique et qu' un accord était activement recherché afin d' éviter un conflit commercial.
Par ailleurs, la baisse des prix intervenue au début de 1987 sur le marché espagnol, qui n' était pas une réaction soudaine et imprévisible à l' annonce de l' accord, doit s' analyser comme relevant d' un risque commercial ordinaire et non pas comme ayant créé une impossibilité absolue de mettre en libre pratique en Espagne le maïs subventionné.
Parties
Dans l' affaire C-136/93,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par la Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Transáfrica SA
et
Administración del Estado español,
une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation de l' article 22 du règlement (CEE) n 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d' application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5), et du règlement (CEE) n 3593/86 de la Commission, du 26 novembre 1986, relatif à l' octroi d' une subvention pour l' importation de maïs en Espagne (JO L 334, p. 21),
LA COUR (deuxième chambre),
composée de MM. F. A. Schockweiler, président de chambre, G. F. Mancini et J. L. Murray (rapporteur), juges,
avocat général: M. W. Van Gerven,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
° pour Transáfrica SA, par Me José Pérez Santos, avocat au barreau de Madrid,
° pour le gouvernement espagnol, par M. Alberto Navarro González, directeur général de la coordination juridique et institutionnelle communautaire, et Mme Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, en qualité d' agents,
° pour la Commission des Communautés européennes, par M. Francisco Santaolalla, conseiller juridique, en qualité d' agent,
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les observations orales de Transáfrica SA, représentée par Me Jaime Folguera Crespo, avocat au barreau de Madrid, du gouvernement espagnol et de la Commission des Communautés européennes à l' audience du 3 mars 1994,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 24 mars 1994,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 25 mars 1993, parvenue à la Cour le 5 avril suivant, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l' interprétation de l' article 22 du règlement (CEE) n 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d' application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5), et du règlement (CEE) n 3593/86 de la Commission, du 26 novembre 1986, relatif à l' octroi d' une subvention pour l' importation de maïs en Espagne (JO L 334, p. 21, ci-après le "règlement n 3593/86").
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant Transáfrica SA (ci-après "Transáfrica") à l' Administración del Estado español au sujet du refus de cette dernière de libérer la garantie constituée en vertu de l' article 2, paragraphe 3, du règlement n 3593/86.
3 A la suite de l' adhésion du royaume d' Espagne, la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique ont entamé des négociations au titre de l' article XXIV.6 de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (ci-après le "GATT") afin d' instaurer un nouveau régime pour les importations de maïs en Espagne. Dans le cadre de ces négociations, ils sont parvenus à un accord intermédiaire le 1er juillet 1986, à la suite duquel ont été adoptés le règlement (CEE) n 2913/86 du Conseil, du 16 septembre 1986, portant dérogation au règlement (CEE) n 2727/75 en ce qui concerne le prélèvement à l' importation applicable à certaines quantités de maïs et de sorgho (JO L 272, p. 1), et le règlement (CEE) n 3140/86 de la Commission, du 15 octobre 1986, relatif à l' ouverture d' une adjudication du prélèvement à l' importation de maïs et de sorgho en provenance des pays tiers (JO L 292, p. 27).
4 Après avoir constaté que le niveau élevé des prix sur le marché du maïs en Espagne avait provoqué des difficultés suffisamment sérieuses pour justifier l' introduction de mesures transitoires en vue de faire baisser le prix du maïs, la Commission a adopté, le 26 novembre 1986, sur la base de l' article 90 de l' acte d' adhésion, le règlement n 3593/86.
5 Ce règlement prévoyait une subvention de huit écus par tonne pour les importations en Espagne réalisées jusqu' au 31 mai 1987. La quantité maximale pouvant bénéficier de la subvention était de 1 200 000 tonnes, dont la moitié devait provenir de pays tiers et l' autre moitié des autres États membres, à l' exception du Portugal. Afin de bénéficier de cette subvention, les importateurs étaient tenus de déposer une demande mentionnant la quantité qu' ils s' engageaient à importer et accompagnée d' une garantie de huit écus par tonne. L' organisme d' intervention espagnol était tenu de délivrer les titres donnant droit à la subvention. Ces titres étaient valables pour les importations de maïs réalisées jusqu' à la fin du deuxième mois suivant la date de dépôt des demandes et au plus tard jusqu' au 31 mai 1987. La subvention était versée après mise en libre pratique en Espagne du maïs importé.
6 L' article 5 de ce même règlement disposait que la garantie devait être libérée soit pour les quantités pour lesquelles la demande n' avait pas été acceptée, soit pour les quantités mises en libre pratique en Espagne pendant la durée de validité du titre donnant droit à la subvention et sur présentation de celui-ci auprès de l' organisme d' intervention espagnol dans un délai maximal de deux mois après l' expiration de la validité, et que cette obligation était une exigence principale au sens de l' article 20 du règlement n 2220/85, précité.
7 S' agissant du non-respect par l' opérateur économique d' une exigence principale, l' article 22 de ce dernier règlement, dans sa rédaction telle que résultant de l' article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1181/87 de la Commission, du 29 avril 1987, modifiant le règlement (CEE) n 2220/85 fixant les modalités communes d' application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 113, p. 31), prévoyait que la "garantie est acquise en totalité pour la quantité pour laquelle une exigence principale n' a pas été respectée, à moins qu' un cas de force majeure ait rendu impossible ce respect".
8 Les 1er et 2 décembre 1986, Transáfrica a demandé au Servicio Nacional de Productos Agrarios (Service national des produits agricoles, ci-après le "Senpa"), organe du ministère de l' Agriculture espagnol, en application du règlement n 3593/86, une subvention pour la mise en libre pratique en Espagne de 125 000 tonnes de maïs d' origine communautaire. La demande était accompagnée de la garantie correspondante. Le 10 décembre 1986, le Senpa a délivré les titres de subvention, qui obligeaient Transáfrica à importer la quantité convenue jusqu' au 28 février 1987.
9 A la fin du mois de janvier 1987 a été signalée la conclusion de l' accord entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique qui mettait un terme aux négociations susmentionnées, approuvé au nom de la Communauté par la décision 87/224/CEE du Conseil, du 30 janvier 1987, relative à l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique concernant la conclusion des négociations au titre de l' article XXIV.6 de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) (JO L 98, p. 1). Par cet accord, la Communauté s' engageait à garantir entre 1987 et 1990 un niveau annuel d' importations en Espagne de deux millions de tonnes de maïs en provenance des pays tiers. Le 25 juin 1987 a été adopté le règlement (CEE) n 1799/87 du Conseil, relatif au régime particulier d' importation de maïs et de sorgho en Espagne pour la période 1987-1990 (JO L 170, p. 1), afin d' appliquer l' accord avec les États-Unis et dont les modalités d' application ont été définies par le règlement (CEE) n 2059/87 de la Commission, du 13 juillet 1987, portant modalités d' application du régime particulier d' importation de maïs et de sorgho en Espagne pendant la période 1987-1990 (JO L 193, p. 6).
10 Le 16 février 1987, Transáfrica, qui avait importé 31 587,62 tonnes sur les 125 000 tonnes convenues, a demandé au Senpa à être libérée de l' obligation d' importer le reste de la quantité convenue et à récupérer la garantie y afférente, en alléguant que la conclusion de l' accord susmentionné avait provoqué une baisse des prix du maïs qui constituait un cas de force majeure éteignant son obligation. Le 14 septembre 1987, le Senpa a rejeté cette demande. Après un recours de Transáfrica auprès du ministre de l' Agriculture, l' arrêté ministériel du 6 septembre 1988 a confirmé la décision du Senpa. Le 11 novembre 1988, Transáfrica a introduit devant l' Audiencia Nacional un recours administratif à l' encontre de cet arrêté ministériel.
11 C' est dans le cadre de ce litige que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional a invité la Cour à répondre aux questions préjudicielles suivantes:
"1) Les mesures adoptées par le règlement (CEE) n 1799/87 du Conseil, du 25 juin 1987, en ce qui concerne le régime d' importation de maïs en Espagne pour la période 1987-1990, peuvent-elles, par leurs effets possibles de réduction du prix du maïs, avoir affecté négativement et rendu difficile le respect des obligations contractées comme contrepartie des subventions accordées pour l' importation de maïs en Espagne, dans le cadre du règlement (CEE) n 3593/86 de la Commission, du 26 novembre 1986, en allant jusqu' à constituer un cas de force majeure qui a rendu impossible ou difficile le respect des obligations de mise en libre pratique de maïs et engendre le droit à la libération de la garantie fournie?
2) Les annonces officielles de l' accord entre la CEE et les États-Unis d' Amérique et du résultat des négociations au sein du GATT, au cours des premiers mois de l' année 1987, sur l' engagement relatif à l' importation de maïs et de sorgho en Espagne, pendant chacune des quatre années de 1987 à 1990, ont-elles pu produire, même avant d' être concrétisées sous la forme d' une réglementation écrite, des conséquences inévitables et imprévisibles allant jusqu' à rendre impossible ou difficile le respect d' une exigence principale, et qui pourraient être invoquées comme cas de force majeure au sens de l' article 22 du règlement (CEE) n 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985?"
12 Ces questions visent à savoir si les mesures adoptées par le règlement n 1799/87, précité, ou les annonces officielles, au cours des premiers mois de l' année 1987, de la conclusion de l' accord entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique, ou la décision 87/224 du Conseil, précitée, sont constitutives d' un cas de force majeure au sens de l' article 22 du règlement n 2220/85, précité.
13 Il convient d' abord de constater que, ainsi que l' avocat général l' a relevé au point 17 de ses conclusions, le règlement n 1799/87, adopté au mois de juin 1987, n' a pu avoir la moindre influence sur l' exécution d' une obligation qui devait être accomplie au mois de février 1987.
14 Il convient ensuite de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la notion de force majeure dans le domaine des règlements agricoles tient compte de la nature particulière des rapports de droit public qui existent entre les opérateurs économiques et l' administration nationale, ainsi que des finalités de cette réglementation. Il en résulte que la notion de force majeure n' est pas limitée à celle d' impossibilité absolue, mais doit être entendue dans le sens de circonstances étrangères à l' opérateur concerné, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n' auraient pu être évitées qu' au prix de sacrifices excessifs, malgré toutes les diligences déployées (voir, en dernier lieu, arrêt du 13 octobre 1993, An Bord Bainne Co-operative et Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Rec. p. I-5061, point 11).
15 Les annonces officielles de l' accord entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique ainsi que la conclusion de cet accord doivent être regardées comme des circonstances étrangères à l' opérateur concerné.
16 Toutefois, dans une hypothèse telle que celle de l' affaire au principal, les autres conditions dégagées par la jurisprudence de la Cour ne sauraient être considérées comme remplies. Il ressort des faits établis par la juridiction de renvoi que la conclusion de l' accord entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique n' était nullement un événement anormal et imprévisible pour les opérateurs économiques concernés. Les négociations entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique étaient en cours depuis de nombreux mois et le règlement n 2913/86, précité, faisait d' ailleurs allusion à une solution intermédiaire trouvée le 1er juillet 1986. Même les articles de presse concernant ces négociations, auxquelles Transáfrica a fait référence devant la juridiction de renvoi, démontrent que tout opérateur économique normalement informé pouvait se rendre compte que la question de l' importation du maïs en Espagne était l' un des éléments importants de ces négociations et qu' un accord était activement recherché afin d' éviter un conflit commercial.
17 Quant à l' argument de Transáfrica selon lequel la baisse des prix du maïs a rendu impossible ou extrêmement difficile l' exécution de son obligation de mettre le maïs subventionné en libre pratique en Espagne, il convient de constater que cette baisse de prix n' était pas une réaction soudaine et imprévisible à l' annonce de l' accord entre la Communauté et les États-Unis d' Amérique. En tout état de cause, une telle baisse de prix ne peut pas être considérée comme constitutive d' une impossibilité absolue de mettre le maïs subventionné en libre pratique en Espagne, mais constitue plutôt un risque commercial ordinaire.
18 Il convient donc de répondre aux questions posées que ni les mesures adoptées par le règlement (CEE) n 1799/87 du Conseil, du 25 juin 1987, relatif au régime particulier d' importation de maïs et de sorgho en Espagne pour la période 1987-1990, ni les annonces officielles, au cours des premiers mois de l' année 1987, de la conclusion de l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique, ni la décision 87/224/CEE du Conseil, du 30 janvier 1987, relative à l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique concernant la conclusion des négociations au titre de l' article XXIV.6 de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ne sont constitutives d' un cas de force majeure au sens de l' article 22 du règlement n 2220/85, précité.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
19 Les frais exposés par le gouvernement espagnol et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (deuxième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par la Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional, par ordonnance du 25 mars 1993, dit pour droit:
Ni les mesures adoptées par le règlement (CEE) n 1799/87 du Conseil, du 25 juin 1987, relatif au régime particulier d' importation de maïs et de sorgho en Espagne pour la période 1987-1990, ni les annonces officielles, au cours des premiers mois de l' année 1987, de la conclusion de l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique, ni la décision 87/224/CEE du Conseil, du 30 janvier 1987, relative à l' accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d' Amérique concernant la conclusion des négociations au titre de l' article XXIV.6 de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ne sont constitutives d' un cas de force majeure au sens de l' article 22 du règlement (CEE) n 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d' application du régime des garanties pour les produits agricoles.
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