Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Umwelt ° Verpackungen für fluessige Lebensmittel ° Richtlinie 85/339 ° Programme zur Verringerung der Verpackungen, die sich im Hausmüll befinden ° Verpflichtungen der Mitgliedstaaten ° Umfang
(Richtlinie 85/339 des Rates, Artikel 3 und 4)
Leitsätze
Die Richtlinie 85/339 über Verpackungen für fluessige Lebensmittel hat es den Mitgliedstaaten überlassen, entsprechend ihren Prioritäten und ihrem Tempo ihre konkreten Ziele für die Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, zu bestimmen. Artikel 3 der Richtlinie schrieb ihnen jedoch zum einen vor, vor dem 1. Januar 1987 Programme zur Erreichung dieser Ziele zu erstellen und diese dann regelmässig ° zumindest alle vier Jahre ° zu überprüfen und zu aktualisieren, und zum anderen, der Kommission rechtzeitig vor Ablauf des Jahres 1986 die übernommene Verpflichtung, die so festgelegten Ziele zu erreichen, und die quantifizierten Maßnahmen mitzuteilen, die sie in den betreffenden Bereichen ° gegebenenfalls im Einvernehmen mit den berufsständischen und gewerblichen Kreisen ° erlassen oder durchführen wollten. Diese quantitativen und zeitlichen Angaben sind nämlich für die Kommission unerläßlich, um die Zweckmässigkeit der gemäß Artikel 4 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zu beurteilen.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 26. April 1993 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 der Richtlinie 85/339/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für fluessige Lebensmittel (ABl. L 176, S. 18; im folgenden: Richtlinie) und aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem sie die in dieser Vorschrift vorgesehenen Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erstellt und mitgeteilt hat.
2 Nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, zu erstellen. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt, daß die ersten Programme einen am 1. Januar 1987 beginnenden Zeitraum umfassen und der Kommission vor diesem Zeitpunkt mitgeteilt werden. In Absatz 3 ist vorgesehen, daß die Programme dann "unter Berücksichtigung insbesondere des technischen Fortschritts und sich ändernder wirtschaftlicher Umstände regelmässig ° zumindest alle 4 Jahre ° überprüft und aktualisiert [werden]".
3 Nach Artikel 4 Absatz 1 treffen die Mitgliedstaaten im Rahmen dieser Programme entweder durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder im Wege freiwilliger Vereinbarungen Maßnahmen, die u. a. darauf abzielen, die Wiederverwendung und/oder Verwertung der Verpackungen für fluessige Lebensmittel zu erleichtern, die Verbraucher in diesem Bereich stärker aufzuklären, die Sammlung und Verarbeitung der Einwegverpackungen zu fördern, neue Verpackungstypen zu fördern und den Anteil von Mehrwegverpackungen und/oder verwerteten Verpackungen zu erhalten und, wenn möglich, zu erhöhen. Nach Artikel 5 tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, daß der Verbraucher über die Wiederverwendbarkeit der Verpackungen und die Höhe des Pfandbetrags unterrichtet wird.
4 Schließlich sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 7 verpflichtet, der Kommission alle in Artikel 4 Absatz 1 genannten Rechts- und Verwaltungsvorschriften und freiwilligen Vereinbarungen mitzuteilen, die zur Durchführung der Richtlinie erlassen bzw. getroffen worden sind.
5 Die Frist, über die die Mitgliedstaaten für den Erlaß der Maßnahmen verfügen, die erforderlich sind, um der Richtlinie nachzukommen, wird in Artikel 8 auf 24 Monate nach Bekanntgabe der Richtlinie festgesetzt.
6 Die Richtlinie wurde der französischen Regierung am 3. Juli 1985 bekanntgegeben. Da der Kommission die in Artikel 3 vorgesehenen Programme nicht mitgeteilt worden waren, forderte sie die französische Regierung mit Schreiben vom 22. Juli 1987 auf, sich gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag zu äussern.
7 Auf diese Aufforderung hin erklärten die französischen Behörden mit Schreiben vom 22. September 1987, daß gerade mit den betroffenen Wirtschaftskreisen über Programme zur Verringerung des Gewichts und Volumens von für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen verhandelt werde. Mit Schreiben vom 16. März 1988 übermittelten diese Behörden der Kommission Entwürfe freiwilliger Vereinbarungen. Die am 9. Mai 1988 zwischen den öffentlichen Stellen und Vertretern der betroffenen Wirtschaftskreise geschlossenen Vereinbarungen wurden der Kommission am 12. August 1988 mitgeteilt. Es handelte sich um sechs Verträge, die sechs verschiedene Verpackungstypen betrafen: Glas, Kunststoff, Stahl, Aluminium, Verbundkarton und Pfandglas.
8 Am 4. November 1988 fragte die Kommission die französischen Behörden, ob die am 16. März 1988 mitgeteilten Vertragsentwürfe mittlerweile unterzeichnet worden seien. Diese Frage blieb unbeantwortet.
9 Am 2. Oktober 1989 richtete die Kommission an die französische Regierung eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag, in der sie ihr vorwarf, sie habe ihr nicht die in Artikel 3 der Richtlinie genannten Programme mitgeteilt. Nach der Begründung dieser Stellungnahme entsprachen weder die im Schreiben vom 22. September 1987 erwähnten Maßnahmen noch die Vereinbarungsentwürfe dem in dieser Vorschrift enthaltenen Programmbegriff.
10 Nachdem die französischen Behörden in ihrer Antwort vom 26. Oktober 1989 die Ansicht vertraten, daß die mitgeteilten freiwilligen Vereinbarungen sehr wohl die von der Richtlinie verlangten Programme darstellten, hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Zulässigkeit
11 In erster Linie macht die französische Regierung die Unzulässigkeit der Klage geltend, und zwar aus zwei Gründen. Zum einen sei die vorgeworfene Vertragsverletzung vor der Absendung der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 2. Oktober 1989 abgestellt worden. Zum anderen habe die Kommission, indem sie ihre Bedenken gegen die freiwilligen Vereinbarungen erst in ihrer Klageschrift erläutert habe, den Streitgegenstand, wie er sich aus dem Aufforderungsschreiben und der mit Gründen versehenen Stellungnahme ergeben habe, erweitert.
12 Diese beiden Einwände können nicht durchgreifen.
13 Die Berechtigung des ersten hängt von der Antwort auf die Frage ab, ob die ergriffenen Maßnahmen, die die französischen Behörden der Kommission am 12. August 1988 mitteilten, Programme im Sinne von Artikel 3 der Richtlinie darstellen. Diese Frage betrifft aber die Begründetheit der Klage.
14 Was den zweiten Einwand angeht, so ist dieser nicht berechtigt. Die in der Klageschrift beschriebene Vertragsverletzung besteht nämlich darin, die in Artikel 3 der Richtlinie vorgesehenen Programme nicht mitgeteilt zu haben; dieser Vorwurf stimmt mit demjenigen überein, der im Schreiben vom 22. Juli 1987 und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhoben wurde.
15 Die Klage ist daher zulässig.
Zur Begründetheit
16 In ihrer Klage macht die Kommission zunächst geltend, die Richtlinie unterscheide zwischen "Maßnahmen" und "Programmen". Die "Maßnahmen" im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie habe der Mitgliedstaat nämlich "im Rahmen der in Artikel 3 genannten Programme ..." zu treffen. Diese Unterscheidung werde dadurch bestätigt, daß es zwei verschiedene Mitteilungsregelungen gebe, von denen die eine in Artikel 3 Absatz 2 für die Programme und die andere in Artikel 7 für die Maßnahmen vorgesehen sei.
17 Nach Ansicht der Kommission stellen die von der Französischen Republik mitgeteilten freiwilligen Vereinbarungen allenfalls Maßnahmen im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 dar. Im Unterschied zu den gemäß Artikel 3 erstellten Programmen enthielten diese Vereinbarungen weder eine Verpflichtung der Behörden noch eine quantifizierte Darstellung der zu erreichenden Ziele, noch einen Zeitplan oder ein Verzeichnis der Maßnahmen, die für die Erreichung dieser Ziele vorgesehen seien.
18 Die Französische Republik ist dagegen der Auffassung, sie sei ihrer Verpflichtung zur Aufstellung der Programme im Sinne von Artikel 3 der Richtlinie durch den Abschluß freiwilliger Vereinbarungen nachgekommen, die den Erfordernissen der Richtlinie genügten und folglich zur Verwirklichung ihrer Ziele beitragen könnten.
19 Erstens enthielten alle diese freiwilligen Vereinbarungen Verpflichtungen für die Behörden. Zweitens verlange die Richtlinie entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht, daß die angestrebten Ziele der Verringerung beziffert würden. Drittens stellten die freiwilligen Vereinbarungen, indem sie die zuständigen Behörden verpflichteten, eine Jahresbilanz zu erstellen, anhand deren ein Überwachungsgremium über die in Angriff genommenen Maßnahmen und die etwaigen Leitlinien entscheiden werde, mittelbar die Verpflichtung auf, Zeitpläne für jeden Sektor vorzusehen.
20 Für die Entscheidung des Rechtsstreits ist zu prüfen, ob die von der Französischen Republik angeführten freiwilligen Vereinbarungen alle Merkmale der in Artikel 3 genannten Verringerungsprogramme aufweisen.
21 Hierzu ist zunächst festzustellen, daß die Richtlinie entgegen dem Vorbringen der Kommission den Mitgliedstaaten nicht vorschreibt, einseitige Verpflichtungen einzugehen.
22 Jedenfalls enthalten offenbar alle der Kommission mitgeteilten freiwilligen Vereinbarungen Verpflichtungen aller Unterzeichner und somit auch der französischen Behörden. Im Bereich der Glasverpackung leisten die öffentlichen Stellen ihre Beiträge in verschiedener Form, wie der Förderung der Rückgewinnung, der technischen Unterstützung der kommunalen Körperschaften und der Bereitstellung eines statistischen Instruments. Im Bereich der Kunststoffverpackung verpflichten sich die öffentlichen Stellen, den Austausch von Informationen, die Koordinierung der Forschungen und Arbeiten zwischen den Körperschaften und den Industrien sowie die Gewährung der in diesem Sektor vorgesehenen staatlichen Beihilfen zu erleichtern. In den Bereichen der Stahl-, Aluminium- und Verbundkartonverpackungen verpflichten sie sich, soweit wie möglich die Beziehungen zu den kommunalen Körperschaften zu erleichtern, namentlich die Investitionsvorhaben in bezug auf Verwertungsverfahren zu fördern und insbesondere auch die Gewährung staatlicher Beihilfen zu erleichtern. Im Pfandglasbereich schließlich tragen die öffentlichen Stellen insbesondere dafür Sorge, daß die Vorschriften über die Verwendung der Pfandverpackungen in den privaten Verbänden erneuert und eingehalten werden.
23 Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, daß die fraglichen freiwilligen Vereinbarungen allein deshalb, weil sie keine Verpflichtung der Behörden enthalten, keine Verringerungsprogramme im Sinne der Richtlinie darstellen.
24 Etwas anderes gilt jedoch für die Rüge, mit der das Fehlen einer bezifferten Quantifizierung der zu erreichenden Ziele und eines genauen Zeitplans geltend gemacht wird.
25 Wie der Generalanwalt in Nummer 19 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, überlässt es die Richtlinie zwar den Mitgliedstaaten, entsprechend ihren Prioritäten und ihrem Tempo ihre konkreten Ziele für die Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der Verpackungen zu bestimmen; sie schreibt ihnen jedoch auch vor, zur Erreichung dieser Ziele vor dem 1. Januar 1987 Programme zu erstellen und diese dann regelmässig ° zumindest alle vier Jahre ° zu überprüfen und zu aktualisieren. Insoweit kommt es darauf an, daß die Mitgliedstaaten der Kommission rechtzeitig vor Ablauf des Jahres 1986 die übernommene Verpflichtung, diese Ziele zu erreichen, und die quantifizierten Maßnahmen mitteilen, die sie in den betreffenden Bereichen ° gegebenenfalls im Einvernehmen mit den berufsständischen und gewerblichen Kreisen ° erlassen oder durchführen wollen. Nur anhand dieser quantitativen und zeitlichen Angaben kann die Kommission dann nämlich beurteilen, ob die gemäß Artikel 4 vorgesehenen Maßnahmen tatsächlich zur Durchführung der Programme beitragen, die die Ziele der Richtlinie verwirklichen sollen.
26 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, daß nur die Vereinbarung über Glas genaue quantifizierte Ziele festlegt, während sich die anderen Vereinbarungen darauf beschränken, allgemeine, nicht bezifferte Vorschriften aufzustellen. Unter diesen Umständen können die Erfordernisse des Artikels 3 nicht als erfuellt angesehen werden. Diese betreffen nämlich alle in Artikel 2 genannten Verpackungen, also Verpackungen aus Glas, Metall, Kunststoff, Papier oder anderem Material.
27 Bezueglich der Verpflichtung zur Erstellung eines Zeitplans für die Verwirklichung der Programme ist darauf hinzuweisen, daß die Geltung von mindestens fünf der betreffenden sechs Vereinbarungen auf einen am 10. Mai 1988 ° dem Tag ihrer Unterzeichnung ° beginnenden Zeitraum von 30 Monaten begrenzt wurde und daß sie nicht ohne weiteres verlängert werden können, während die sechste Vereinbarung, die Glas betrifft, nicht über den 31. Dezember 1992 hinaus verlängert werden kann. Es ist daher durch nichts gewährleistet, daß die Vereinbarungen gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie regelmässig ° zumindest alle vier Jahre ° überprüft und aktualisiert werden.
28 Aufgrund dieser Erwägungen ist davon auszugehen, daß die betreffenden Vereinbarungen nicht die Merkmale der in Artikel 3 der Richtlinie genannten Programme aufweisen, und daher ist festzustellen, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 der Richtlinie 85/339 und dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem sie die in dieser Vorschrift vorgesehenen Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erstellt hat.
29 Andererseits hat der Gerichtshof entgegen dem Antrag der Kommission nicht die Vertragsverletzung zu prüfen, die in der unterbliebenen Mitteilung der fraglichen Programme an die Kommission besteht, da die Französische Republik diese Programme gerade nicht innerhalb der festgesetzten Frist erstellt hat.
30 Somit ist festzustellen, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 der Richtlinie 85/339 und dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem sie die in dieser Vorschrift vorgesehenen Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erstellt hat.
Kostenentscheidung
Kosten
31 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Französische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 der Richtlinie 85/339/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für fluessige Lebensmittel und aus dem EWG-Vertrag verstossen, indem sie die in dieser Vorschrift vorgesehenen Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der für fluessige Lebensmittel bestimmten Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erstellt hat.
2) Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
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