Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Agricultura ° Organização comum de mercado ° Carne de bovino ° Mecanismos de intervenção ° Medidas de execução abrangidas pela competência da Comissão ° Limitação do peso das carcaças admissíveis à intervenção ° Inclusão
(Tratado CEE, artigo 43. ; Regulamento n. 805/68 do Conselho, artigo 6. , n. 7, com as alterações que lhe foram introduzidas)
2. Agricultura ° Organização comum de mercado ° Carne de bovino ° Mecanismos de intervenção ° Limitação do peso das carcaças admissíveis à intervenção ° Princípio da proporcionalidade ° Princípio da não discriminação ° Princípio da protecção da confiança legítima ° Direito de propriedade ° Obrigação de fundamentação ° Violação ° Inexistência
[Tratado CEE, artigos 39. , n. 1, alínea c), 40. , n. 3, e 190. ; Regulamento n. 685/93 da Comissão]
Sumário
1. O artigo 6. , n. 7, quinto travessão, do Regulamento n. 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, com as alterações nele introduzidas, deve ser interpretado no sentido de que a limitação do peso das carcaças admitidas à intervenção faz parte das medidas de execução que a Comissão está autorizada a adoptar pelo processo dito do comité de gestão, previsto no artigo 27. do mesmo regulamento.
Com efeito, por um lado, embora uma medida dessa natureza possa conduzir a uma reorientação da produção da carne de bovino, a mesma tende a aplicar de forma adequada o mecanismo de intervenção instituído pelo Conselho, e não apresenta uma importância tal que coubesse ao próprio Conselho adoptá-la segundo o processo previsto no artigo 43. do Tratado. Por outro lado, o reconhecimento dessa competência à Comissão não só não é contrariado por nenhuma disposição do regulamento, mas é a única capaz de dar efeito útil ao artigo 6. , n. 7, quinto travessão, já referido.
Finalmente, o Conselho pode, sobretudo quando recorre ao processo do comité de gestão, que salvaguarda o seu poder de intervenção, ser levado a conferir amplos poderes de execução da política agrícola comum à Comissão, que é a única em condições de seguir de forma constante a atenta a evolução dos mercados e agir com a urgência que certas situações requerem.
2. No sector da carne de bovino, a limitação, pelo Regulamento n. 685/93, do peso das carcaças admissíveis à intervenção, não constituiu uma violação do princípio da proporcionalidade. Com efeito, esta medida, cujo controlo judiciário deve fazer-se tendo em conta o amplo poder de apreciação de que dispõem a Comissão e o comité de gestão para apreciar situações económicas complexas, não foi decidida na sequência de um erro manifesto de apreciação da situação do mercado em causa, não é inadequada à luz do objectivo de redução do excesso de produção de carne de bovino que prossegue e não foi preferida, sem razão, a outras medidas menos constringentes mas igualmente eficazes.
A decisão também não foi adoptada com violação do princípio da não discriminação, porque se aplica a todos os produtores da Comunidade, que devem, tratando-se de uma medida que prossegue um dos objectivos da política agrícola comum, manter o equilíbrio entre a produção e as possibilidades de escoamento, assumindo de forma solidária e igualitária as respectivas consequências.
A medida também não é contrariada pelo princípio do respeito da confiança legítima, porque os produtores, que, em todo o caso, não podem invocar o direito adquirido à manutenção de uma vantagem que pôde proporcionar-lhes a organização comum de mercado, não tinham sido anteriormente incitados a orientar a sua produção para carcaças pesadas.
Também não se pode ver nessa medida uma ofensa ao direito da propriedade, visto que, embora a mesma impeça os produtores de apresentar certas carcaças à intervenção, não os impede de forma nenhuma de disporem livremente dos seus produtos.
Finalmente, essa medida foi decidida no respeito da obrigação de fundamentação, uma vez que os considerandos do regulamento mostram claramente as razões que levaram a Comissão a adoptar essa medida.
Partes
Nos processos apensos C-296/93 e C-307/93,
República Francesa, representada por Philippe Pouzoulet e, posteriormente, por Catherine de Salins, subdirectores na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Jean-Louis Falconi, secretário dos Negócios Estrangeiros no mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 9, boulevard Prince Henri,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Gérard Rozet, consultor jurídico, e Christopher Docksey, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
apoiada por
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John D. Colahan, na qualidade de agente, assistido por Eleanor Sharpston, Barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
e
Irlanda, representada por Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, na qualidade de agente, assistido por James O' Reilly, SC, e Richard Law Nesbitt, Barrister-at-Law, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Irlanda, 28, route d' Arlon,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Gérard Rozet, consultor jurídico, Christopher Docksey e Hans Gerald Crossland, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
apoiada por
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John D. Colahan, assistido por Eleanor Sharpston, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
que tem por objecto a anulação do Regulamento (CEE) n. 685/93 da Comissão, de 24 de Março de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n. 859/89 relativo às normas de execução das medidas gerais e das medidas especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 73, p. 9),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida (relator), C. Gulmann e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: C. O. Lenz,
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Maio de 1995, no decurso da qual o Governo francês foi representado por Jean-Louis Falconi, o Governo irlandês por Dermot Gleeson, SC, Attorney General, James O' Reilly e Richard Law Nesbitt, o Governo do Reino Unido por Stephen Braviner do Treasury Solicitor' s Department e Eleanor Sharpston, e a Comissão por Gérard Rozet e Christopher Docksey,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 29 de Junho de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Em petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Maio de 1993 e 4 de Junho de 1993, respectivamente, a República Francesa e a Irlanda pediram, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (CEE) n. 685/93 da Comissão, de 24 de Março de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n. 859/89 relativo às normas de execução das medidas gerais e das medidas especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 73, p. 9).
2 Através de dois despachos de 16 de Julho de 1993, o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu os pedidos de suspensão da execução do regulamento impugnado, apresentados pelos governos recorrentes nos dois processos principais, nos termos do artigo 185. do Tratado CEE.
3 Por despacho de 22 de Março de 1995, os dois processos foram apensados para efeitos de fase oral e de acórdão.
4 A organização comum de mercado no sector da carne de bovino foi determinada pelo Regulamento (CEE) n. 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
5 Nos termos do artigo 5. deste regulamento, com a última alteração introduzida pelo Regulamento (CEE) n. 2248/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988 (JO L 198, p. 24),
"1. Para evitar ou atenuar uma baixa importante dos preços poderão ser tomadas as seguintes medidas de intervenção:
a) ajudas à armazenagem privada;
b) compras efectuadas pelos organismos de intervenção.
2. As medidas de intervenção referidas no n. 1 podem ser tomadas relativamente aos bovinos adultos, bem como relativamente às carnes frescas ou refrigeradas desses animais, apresentadas sob a forma de carcaça, meia carcaça, quartos compensados, quartos dianteiros ou quartos traseiros, classificados nos termos da grelha comunitária de classificação prevista no Regulamento (CEE) n. 1208/81.
3. O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão segundo o procedimento de voto previsto no n. 2 do artigo 43. do Tratado, pode modificar a lista de produtos referidos no n. 2 que podem ser objecto das medidas de intervenção."
6 O artigo 6. do mesmo regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n. 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n. 805/68 e revoga o Regulamento (CEE) n. 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n. 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento (JO L 215, p. 49) dispõe:
"1. Se estiverem reunidas as condições previstas no n. 2, pode ser decidida, no âmbito de concursos abertos com vista a assegurar o apoio razoável ao mercado, atendendo à evolução sazonal dos abates, a compra pelos organismos de intervenção, num ou vários Estados-Membros ou numa região de um Estado-Membro, de uma ou várias categorias, qualidades ou grupos de qualidades a determinar, de carne fresca ou refrigerada dos códigos NC 0201 10 e 0201 20 11 a 0201 20 59, originárias da Comunidade.
Essas compras não podem ultrapassar, por ano e para toda a Comunidade, as seguintes quantidades:
° 750 000 toneladas para 1993,
° 650 000 toneladas para 1994,
° 550 000 toneladas para 1995,
° 400 000 toneladas para 1996,
° 350 000 toneladas a partir de 1997.
2. Os concursos relativos a cada uma das qualidades ou grupos de qualidades que possam ser objecto da intervenção podem ser abertos, de acordo com o processo previsto no n. 7, quando, num Estado-Membro ou numa região de um Estado-Membro, estiverem simultaneamente reunidas, durante um período de duas semanas consecutivas, as duas condições seguintes:
° o preço médio do mercado comunitário, verificado com base na grelha comunitária de classificação de carcaças de bovinos adultos, for inferior a 84% do preço de intervenção,
° o preço médio de mercado, verificado com base na referida grelha, no ou nos Estados-Membros ou regiões de um Estado-Membro for inferior a 80% do preço de intervenção.
O preço de intervenção será fixado antes do início de cada campanha de comercialização de acordo com o processo previsto no n. 2 do artigo 43. do Tratado.
3. A suspensão dos concursos relativos a uma ou várias qualidades ou grupos de qualidades deve ser decidida sempre que se verifique uma das duas situações seguintes:
° durante duas semanas consecutivas, deixarem de ser preenchidas simultaneamente as duas condições referidas no n. 2,
° as compras de intervenção deixarem de se revelar adequadas, tendo em conta os critérios referidos no n. 1.
4. A intervenção será igualmente aberta se, durante um período de duas semanas consecutivas, o preço médio do mercado comunitário para os machos não castrados com menos de dois anos ou para os machos castrados, verificada com base na grelha comunitária de classificação de carcaças de bovinos adultos, for inferior a 78% do preço de intervenção e se num Estado-Membro ou regiões de um Estado-Membro em que o preço médio de mercado dos machos não castrados com menos de dois anos ou dos machos castrados, verificado com base na grelha comunitária de classificação de carcaças de bovinos adultos, for inferior a 60% do preço de intervenção; nesse caso, as compras das categorias em questão serão efectuadas nos Estados-Membros ou regiões de um Estado-Membro cujo nível de preços seja inferior a esse limite.
Para essas compras, e sem prejuízo do n. 5, todas as ofertas serão aceites.
As quantidades compradas nos termos do presente número não serão tidas em consideração na aplicação dos limites máximos de compra a que se refere o n. 1.
5. Só podem ser aceites a título dos regimes de compras referidos nos n.os 1 e 4 as ofertas iguais ou inferiores ao preço médio de mercado praticado num Estado-Membro ou numa região de um Estado-Membro, acrescido de um montante a determinar com base em critérios objectivos.
6. Para cada qualidade ou grupo de qualidades que possa ser objecto de intervenção, os preços de compra e as quantidades aceites para intervenção serão determinados no âmbito dos concursos e podem ser fixados, em circunstâncias especiais, por Estado-Membro ou região de um Estado-Membro em função dos preços médios de mercado verificados. Os concursos devem assegurar a igualdade de acesso de todos os interessados. Serão abertos com base num caderno de encargos a determinar, tendo em conta, na medida do necessário, as estruturas comerciais.
7. De acordo com o procedimento previsto no artigo 27. :
° serão determinadas as categorias, qualidades ou grupos de qualidades de produtos elegíveis para intervenção,
° serão decididas a abertura ou a reabertura dos concursos e a sua suspensão no caso referido no último travessão do n. 3,
° serão fixados os preços de compra, bem como as quantidades aceites em intervenção,
° será determinado o montante de acréscimo referido no n. 5,
° serão adoptadas as regras de execução do presente artigo, nomeadamente as que tenham em vista evitar uma espiral descendente dos preços de mercado,
° serão adoptadas, se for caso disso, as disposições transitórias necessárias à aplicação do presente regime.
Serão decididas pela Comissão:
° a abertura das compras referidas no n. 4, bem como a sua suspensão caso uma ou mais das condições previstas nesse número deixem de ser satisfeitas,
° a suspensão das compras referidas no primeiro travessão do n. 3."
7 O Regulamento (CEE) n. 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989 (JO L 91, p. 5), adoptado com fundamento nomeadamente no artigo 6. , n. 7, do Regulamento n. 805/68, já referido, estabelece as regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino.
8 O artigo 4. deste regulamento determina quais os produtos que podem ser objecto de intervenção. Esta disposição foi alterada pelo Regulamento n. 685/93 da Comissão, cuja anulação é pedida e que instituiu uma limitação gradual do peso das carcaças que podem ser aceites na intervenção. Assim, nos termos do artigo 4. , n. 2, alínea g), do Regulamento n. 859/89, com as alterações nele introduzidas, só podem ser compradas as carnes que:
"g) provenham de carcaças cujo peso não exceda os seguintes níveis:
° 380 quilos a partir do primeiro concurso de Julho de 1993,
° 360 quilos a partir do primeiro concurso de Janeiro de 1994,
° 340 quilos a partir do primeiro concurso de Julho de 1994".
9 O Regulamento n. 859/89 foi revogado pelo Regulamento (CEE) n. 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n. 805/68 do Conselho no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 225, p. 4). A disposição impugnada consta, a partir de então, do artigo 4. , n. 2, alínea h), do Regulamento n. 2456/93.
10 Em apoio do seu recurso, os Governos francês e irlandês alegam incompetência da Comissão para adoptar o regulamento controvertido e falta de respeito pelos princípios da proporcionalidade e da confiança legítima. O Governo irlandês acusa ainda a Comissão de ter violado o direito ao respeito da propriedade, de ter cometido um desvio de poder e de não ter respeitado as formalidades essenciais do acto.
Quanto ao fundamento baseado na incompetência da Comissão
11 Os Governos francês e irlandês alegam, antes de mais, que o artigo 6. , n. 7, do Regulamento n. 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 2066/92, não confere à Comissão poderes para limitar o peso das carcaças que podem ser aceites para intervenção e que esta instituição violou por isso essa disposição.
12 Por um lado, a instituição desse critério não cabe na competência de que dispõe a Comissão nos termos do artigo 6. , n. 7, primeiro travessão, para determinar "as categorias, qualidades ou grupos de qualidades" de produtos que podem ser aceites para intervenção. Assim, segundo os governos recorrentes, em conformidade com a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos, estabelecida pelo Regulamento (CEE) n. 1208/81 do Conselho, de 28 de Abril de 1981 (JO L 123, p. 3; EE 03 F21 p. 191), e à que se refere o artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, que determina o âmbito geral das medidas de intervenção, o termo "categoria" refere-se ao sexo e à idade do animal, enquanto a "qualidade" da carne se define por dois critérios, a saber, a conformação da carcaça e o seu estado de engorda. Por isso, o critério do peso, que não é considerado nessa grelha, não pode ser fundado validamente no artigo 6. , n. 7, primeiro travessão. Por outro lado, quanto ao quinto travessão do mesmo parágrafo, que confere poderes à Comissão para decidir as "regras de aplicação" do artigo 6. , não pode ser interpretado de forma a pôr em causa os poderes específicos conferidos nos outros travessões deste parágrafo, nenhum dos quais prevê a faculdade de instituir uma limitação do peso das carcaças aceitáveis para intervenção.
13 A esse respeito, os governos recorrentes observam que a interpretação do artigo 6. , n. 7, que é defendida pela Comissão e pelo Reino Unido é de tal forma favorável às delegações de competência na Comissão, que permite a esta contornar todas as disposições adoptadas pelo Conselho no âmbito do regime de intervenção. Além disso, resulta do facto de o próprio Conselho ter instituído uma limitação de peso no artigo 6. -A do Regulamento n. 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 2066/92, que essa medida continua excepcional e que não compete à Comissão adoptá-la.
14 Os Governos francês e irlandês alegam seguidamente que, de qualquer modo, as modalidades de aplicação do artigo 6. decididas pela Comissão devem respeitar a lista dos produtos referidos no artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 805/68, que podem ser objecto de compras de intervenção. Com efeito, em conformidade com o n. 3 desta disposição, só o Conselho tem poderes para modificar esta lista. Ora, através do regulamento impugnado, a Comissão inseriu nesta lista um critério suplementar, que limita o peso das carcaças aceitáveis e, por conseguinte, modificou-a.
15 Finalmente, segundo o Governo irlandês, a Comissão agiu também em violação do artigo 155. do Tratado CEE. Ao introduzir a condição controvertida, a Comissão excedeu as suas competências e negligenciou dessa forma o dever de velar, como exige o primeiro travessão dessa disposição, pela correcta aplicação da regulamentação do Conselho aplicável nesta matéria. A Comissão negligenciou também o exercício das competências que o Conselho lhe conferiu para execução das regras por ele estabelecidas, contrariando as exigências do quarto travessão do artigo 155. do Tratado.
16 Estar argumentação não pode ser acolhida.
17 Nos termos do artigo 6. , n. 7, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, a Comissão está encarregada de decidir, segundo o processo designado do comité de gestão descrito no artigo 27. deste regulamento, as medidas necessárias para aplicação do mecanismo de intervenção que é objecto deste artigo. Enquanto os quatro primeiros travessões do n. 7 prevêem acções específicas, os dois seguintes delegam, em termos gerais, na Comissão os poderes que se mostrarem necessários para atingir os objectivos que neles são mencionados, designadamente o de "evitar uma espiral descendente dos preços de mercado".
18 Uma medida de limitação do peso das carcaças admissíveis para intervenção não pode ser considerada como um elemento essencial da matéria a regular, de forma que a mesma deveria ter sido decidida pelo Conselho, segundo o processo previsto no artigo 43. do Tratado CEE (v., designadamente, o acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koester, 25/70, Colect. 1969-1970, p. 659, n. 6). Com efeito, embora uma medida desta natureza possa conduzir a uma reorientação da produção da carne de bovino, a mesma tende a aplicar de forma adequada o mecanismo de intervenção instituído pelo Conselho com vista a fazer face ao desequilíbrio estrutural que, como se observa no primeiro considerando do Regulamento n. 2066/92, existe entre a oferta e a procura no mercado comunitário de carne de bovino.
19 Uma interpretação do artigo 6. , n. 7, quinto travessão, do Regulamento n. 805/68, na sua nova redacção, no sentido de que autoriza a Comissão a adoptar uma medida de limitação do peso das carcaças que podem ser admitidas à intervenção é, além disso, compatível com as outras disposições deste regulamento. Com efeito, o facto de o Conselho ter fixado no artigo 5. a lista dos produtos susceptíveis de serem, em princípio, objecto de medidas de intervenção não impede a Comissão de escolher dessa lista, como fez neste caso, os produtos efectivamente admissíveis à intervenção. Esta faculdade de excluir certos produtos da lista das compras de intervenção é aliás expressamente prevista pelo artigo 6. , n. 7, primeiro travessão, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas.
20 Quanto ao argumento baseado no artigo 6. -A, n. 2, do Regulamento n. 805/68, deve observar-se que, segundo a sua própria redacção ("Em derrogação do n. 2 do artigo 5. ..."), esta disposição, contrariamente à que é posta em causa no presente recurso, derroga a lista acima referida. Com efeito, o artigo 6. -A respeita às medidas especiais de intervenção relativas a certas carnes provenientes de bovinos machos de 150 a 200 kg de peso por carcaça, enquanto, em conformidade com o artigo 5. , n. 2, só os "bovinos adultos" são admitidos à intervenção. O artigo 6. -A não pode, por isso, ser invocado com sucesso para sustentar a tese segundo a qual só o Conselho tem competência para tomar as medidas que excluem da intervenção carcaças em função do respectivo peso.
21 Além disso, se a Comissão apenas tivesse competência para adoptar, nos termos do artigo 6. , n. 7, quinto travessão, do Regulamento n. 805/68 na redacção actual, medidas que já são autorizadas por outras disposições, esses poderes estariam privados do fundamental do seu efeito útil na prossecução do objectivo que consiste em evitar uma espiral descendente dos preços de mercado. Esta conclusão impõe-se tanto mais quanto, como será demonstrado na análise do fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade, a Comissão podia, sem cometer qualquer erro manifesto de apreciação, considerar que nenhuma medida menos constringente estava à sua disposição para evitar essa espiral descendente dos preços de mercado.
22 Finalmente, deve observar-se que, no âmbito da política agrícola comum, o Conselho pode ser levado a conferir à Comissão amplos poderes de execução, já que esta última é a única em condições de seguir de forma constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e agir com a urgência que a situação requeira (v., nomeadamente, o acórdão de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda, 23/75, Colect., p. 445, n. 11). Amplos poderes de execução são tanto mais justificados neste caso quanto os mesmos devem ser exercidos segundo o processo designado do comité de gestão, que permite ao Conselho reservar-se a sua própria intervenção (acórdão Rey Soda, já referido).
23 Uma vez que a Comissão podia validamente adoptar a medida controvertida, também não violou o artigo 155. do Tratado.
24 O fundamento baseado na incompetência da Comissão e na violação do artigo 6. , n. 7, do Regulamento n. 805/68 deve por isso ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade
25 Antes de mais, o Governo francês alega que a medida controvertida assenta em vários erros manifestos de apreciação.
26 Assim, segundo este governo, uma limitação geral do peso das carcaças admissíveis à intervenção pressupõe que são os animais pesados que provocam os excessos da intervenção, o que não está de forma nenhuma provado. Com efeito, contrariamente às afirmações da Comissão, os produtores de animais de pequena carcaça podem também produzir para a intervenção. Por outro lado, a Comissão não demonstrou que um aumento de peso das carcaças faça correr o risco de desencadear uma espiral descendente dos preços e que a medida controvertida pode constituir um remédio para isso.
27 O Governo francês acrescenta a isso que a medida em questão não é adequada para realizar os objectivos prosseguidos pela reforma da política agrícola comum, realizada pelo Regulamento n. 2066/92. Com efeito, esta reforma traduz-se essencialmente numa diminuição do preço de intervenção, compensada pela concessão de um certo número de prémios e, a fim de evitar o crescimento da produção, por um encorajamento da produção extensiva que favorece a criação de raças de carne cuja carcaça é mais pesada do que a das raças de orientação leiteira.
28 Em seguida, na opinião dos Governos francês e irlandês, o regulamento controvertido ignorou o princípio da proporcionalidade, na medida em que existem outros meios menos constringentes para realizar o objectivo da limitação da quantidade máxima anual das compras de carne. Essas medidas podem nomeadamente consistir na aplicação de coeficientes de redução (artigo 11. , n. 3, do Regulamento n. 859/89), na diminuição dos preços de compra de intervenção, que são fixados pela Comissão (artigo 6. , n. 7, terceiro travessão, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas) ou na exclusão de certas qualidades ou categorias de carcaças do regime das compras de intervenção (artigo 6. , n. 7, primeiro travessão, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas).
29 Por fim, o Governo irlandês sustenta que a limitação a 340 kg das carcaças que podem beneficiar da intervenção, doze meses apenas após estas medidas terem sido decididas, terá por efeito excluir 61% dos bovinos irlandeses das compras de intervenção, o que também constitui uma violação manifesta do princípio da proporcionalidade.
30 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente o acórdão de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n. 41), o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que o actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos.
31 Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, o acórdão de 20 de Outubro de 1977, Roquette Frères, 29/77, Colect., p. 635, n.os 19 e 20) que, na avaliação de uma situação económica complexa, a Comissão e o comité de gestão gozam dum amplo poder de apreciação. Assim, ao controlar a legalidade do exercício dessa competência, o Tribunal deve limitar-se a analisar se a mesma não está afectada por erro manifesto ou desvio de poder ou se essa instituição não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
32 Nestas condições, deve verificar-se antes de mais se a Comissão cometeu um erro manifesto na avaliação da situação do mercado em questão.
33 Tal como resulta do segundo considerando do Regulamento n. 685/93, a Comissão considera que a superprodução no mercado da carne de bovino resulta, em grande parte, do aumento do peso das carcaças de bovinos possibilitado, nomeadamente, pelo progresso genético. Na medida em que, muitas vezes, estas carcaças mais pesadas não são procuradas no mercado, os produtores, confrontados com uma baixa dos preços no mercado livre, são incentivados a produzir carne destinada directamente aos organismos de intervenção.
34 Como o advogado-geral demonstrou nos n.os 87 a 91 das suas conclusões, a Comissão pôde considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que a procura no mercado de carcaças pesadas é mais fraca do que a das carcaças leves e que uma parte das carcaças pesadas é directamente destinada à intervenção. O mesmo acontece com a afirmação da Comissão segundo a qual o abate é muitas vezes deliberadamente diferido pelos produtores, na expectativa duma alta dos preços de mercado ou com vista a vender a carne aos organismos de intervenção. Finalmente, a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto ao considerar que, mesmo num sistema de criação extensiva, tal como o da Irlanda, onde o crescimento dos animais é atrasado em relação ao regime de criação intensiva, estes produtores poderiam, com vista a escoar a carne no mercado livre, ou abater os animais mais cedo a fim de limitar o respectivo peso, ou criar raças que cheguem mais cedo à maturidade.
35 Deve analisar-se, em seguida, se a Comissão acolheu uma medida que não seja manifestamente inadequada aos objectivos prosseguidos.
36 No que respeita aos objectivos prosseguidos pela medida controvertida, resulta dos considerandos do regulamento em questão que essa medida visa reduzir a superprodução de carne de bovino, com vista a limitar as compras de intervenção, em conformidade com o artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas. Tal como a Comissão sublinhou no âmbito do presente recurso, através da medida questionada, procura também dar um sinal aos produtores de carcaças pesadas a fim de que abatam mais cedo os bovinos jovens e que a longo prazo reorientem a sua produção para raças mais leves.
37 É forçoso concluir que a limitação do peso das carcaças admissíveis à intervenção, instituída pelo Regulamento n. 685/93, não parece manifestamente inadequada a esses objectivos.
38 Com efeito, tal como o advogado-geral demonstrou nos n.os 93 a 96 das suas conclusões, esta medida é adequada para reduzir a quantidade global de carne vendida em intervenção, sem apesar disso implicar, como afirma o Governo irlandês, uma queda dos preços da carne de bovino, devida à colocação no mercado das carcaças que não são admitidas à intervenção.
39 A medida controvertida é igualmente adequada para realizar o objectivo que consiste em reorientar a produção para carcaças de bovinos ligeiras cuja procura no mercado é maior, e incitar os produtores a só produzirem bovinos pesados quando exista no mercado uma procura nesse sentido.
40 Finalmente, considerando que a medida controvertida se mostra necessária para atingir os objectivos referidos, a Comissão também não cometeu um erro manifesto.
41 Em primeiro lugar, e no que respeita à faculdade, prevista pelo artigo 11. , n. 3, do Regulamento n. 859/89 e posteriormente pelo artigo 13. , n. 3, do Regulamento n. 2456/93, já referido, de reduzir as quantidades adjudicadas pela aplicação de um coeficiente de redução, é pacífico que o recurso a esta medida tem a consequência de os produtores aumentarem antecipadamente as quantidades apresentadas à intervenção, de forma que estes coeficientes puderam atingir em 1992 níveis de 90 a 95%. Naturalmente, a Comissão pode aumentar o montante da garantia exigida aos produtores em conformidade com o artigo 10. do Regulamento n. 859/89, que deu lugar ao artigo 12. do Regulamento n. 2456/93, quando apresentam a sua proposta. Todavia, tal como o Reino Unido observou com razão, a exigência do depósito de garantias cada vez mais elevadas com o objectivo de prevenir a ampliação por antecipação das quantidades oferecidas afecta sobretudo os pequenos produtores, sem apesar disso constituir um meio suficiente para se conseguir a limitação das compras de intervenção prescrita pelo artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, evitando ao mesmo tempo uma espiral descendente dos preços de mercado.
42 Em segundo lugar, relativamente à faculdade que a Comissão tem de diminuir progressivamente o preço de compra na intervenção com vista a dissuadir as apresentações à intervenção, esta instituição pôde calcular, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que essa medida implica necessariamente, no caso de apresentações maciças à intervenção, uma queda importante dos preços de mercado da carne de bovino.
43 Em terceiro lugar, relativamente à faculdade prevista no artigo 6. , n. 7, primeiro travessão, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, de excluir da intervenção certas categorias e qualidades de carne de bovino, basta reconhecer que não foi provado que os seus efeitos sejam manifestamente menos constringentes do que os que resultam da aplicação da medida ora impugnada.
44 Convém acrescentar a isso que a limitação do peso das carcaças agora impugnada não se aplica nem às medidas de intervenção designadas rede de segurança, instituídas pelo artigo 6. , n. 4, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, nem ao regime de ajudas à armazenagem privada, cujas regras gerais foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n. 989/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968 (JO L 169, p. 10; EE 03 F2 p. 198), de modo que essas medidas permitem, se necessário, atenuar as consequências nefastas que poderiam resultar para os produtores interessados da aplicação do regulamento impugnado.
45 Nestas condições, o fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio da não discriminação
46 O Governo francês alega que 68% do total das carcaças de bovino produzidas em França serão eliminadas em consequência da limitação a 340 kg do peso das carcaças admissíveis à intervenção, enquanto outros Estados-Membros serão muito menos afectados. Esta medida geral de limitação do peso das carcaças é, na sua opinião, discriminatória em relação a Estados como a França, onde são produzidos numerosos animais pesados de raça leiteira e onde uma parte muito importante da produção será assim eliminada de facto em relação a estados cujos efectivos são constituídos essencialmente por raças menos pesadas de orientação leiteira. Esta discriminação é, aliás, expressamente proibida pelo artigo 6. , n. 6, segundo parágrafo, do Regulamento n. 805/68, na redacção dada pelo Regulamento n. 2066/92, nos termos da qual "Os concursos devem assegurar a igualdade de acesso de todos os interessados".
47 O Governo irlandês, por seu lado, considera que a aplicação da limitação censurada exclui 61% da produção irlandesa de carne de bovino do benefício da intervenção.
48 Segundo este governo, a circunstância de, através duma modificação introduzida no Regulamento n. 859/89, a Comissão ter tido em conta as dificuldades encontradas por outros Estados, designadamente o Reino da Dinamarca, demonstra ainda mais a natureza discriminatória do tratamento aplicado à Irlanda. Assim, o artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 3891/92 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1992 (JO L 391, p. 57), que alterou o artigo 4. do Regulamento n. 859/89 de forma a excluir da intervenção a carne proveniente de touros jovens, contém medidas transitórias relativas à produção de Estados onde, como na Dinamarca, a categoria anteriormente admitida dos touros jovens representa mais de 60% do total dos abates de bovinos machos no decurso do ano que precedeu a introdução da modificação em questão. Pelo contrário, neste caso, Comissão não previu medidas transitórias a favor da Irlanda que permitam suportar a limitação do peso que excluirá da intervenção cerca de 148 000 toneladas de carne de bovino, enquanto, no caso da Dinamarca, a exclusão abrangia apenas 25 000 toneladas de carne de bovino.
49 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a proibição de discriminação constante do artigo 40. , n. 3, do Tratado CEE, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade em direito comunitário, que impõe que situações idênticas não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de igual maneira, salvo se esse tratamento se justificar por razões objectivas (v., designadamente, o acórdão de 29 de Junho de 1995, SCAC, C-56/94, Colect., p. I-1769, n. 27).
50 Tal como já se observou anteriormente, a limitação do peso das carcaças susceptíveis de serem objecto de intervenção, na medida em que visa assegurar a estabilidade do mercado da carne de bovino, prossegue um dos objectivos da política agrícola comum referida no artigo 39. , n. 1, alínea c), do Tratado CEE. Ora, na prossecução desse objectivo, todos os produtores comunitários devem, qualquer que seja o Estado-Membro em que estão estabelecidos, assumir, de forma solidária e igualitária, as consequências das decisões que as instituições comunitárias têm de tomar no âmbito das suas competências para reagir ao risco de desequilíbrio que pode surgir no mercado entre a produção e as possibilidades de escoamento (v. neste sentido, designadamente, os acórdãos de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n. 29, e Crispoltoni e o., já referido, n. 52).
51 Quanto ao argumento segundo o qual, num caso semelhante ao que é objecto do presente processo, o Reino da Dinamarca beneficiou de um tratamento de favor, também não pode ser acolhido. Com efeito, ao contrário do Regulamento n. 3891/92, que visa excluir do mecanismo da intervenção uma determinada qualidade de produtos incluídos na lista do artigo 5. do Regulamento n. 805/68, o Regulamento n. 685/93 não exclui do benefício das compras da intervenção qualquer categoria de produtos, mas obriga os produtores interessados a adaptar o peso de algumas delas. Em todo o caso, a regulamentação impugnada prevê, a exemplo do Regulamento n. 3891/92, medidas transitórias destinadas, como se recorda no seu segundo considerando, a permitir a esses produtores adaptar progressivamente a respectiva produção.
52 Finalmente, no que se refere ao artigo 6. , n. 6, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, que garante a igualdade de acesso de todos os interessados aos concursos abertos, o mesmo não respeita à determinação prévia das carcaças que podem ser admitidas à intervenção.
53 Por conseguinte, o fundamento baseado na violação do princípio da não discriminação deve também ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio da confiança legítima
54 Segundo o Governo irlandês, a medida controvertida ignora também o princípio da confiança legítima. Com efeito, os produtores irlandeses de carne de bovino podiam ter uma expectativa legítima de que o regime das compras na intervenção continuasse a aplicar-se às carcaças pesadas, na medida em que o Regulamento n. 2066/92, que alterou profundamente os regimes de prémios no sector da carne de bovino, instituiu disposições especiais destinadas precisamente a encorajar a criação de raças pesadas.
55 O Governo irlandês acrescenta que uma reforma brutal, como a que foi operada pelo regulamento impugnado, que é susceptível de ser interpretada pelos produtores como exigindo que produzam animais de tipo diferente, só é, em todo o caso, admissível se for instituída no respeito dos seus direitos, o que não acontece no caso presente.
56 O Governo irlandês precisa, a este respeito, que a composição dos efectivos bovinos nacionais evoluiu. De facto ter-se-á passado de raças tradicionais para raças continentais a fim de satisfazer melhor o gosto e as exigências comerciais dos clientes continentais. A diminuição do número de vacas leiteiras, nomeadamente na sequência da instauração de novas imposições comunitárias sobre o leite e a fixação dum limite máximo para a produção comunitária de leite, foi acompanhada por uma progressão do número de vacas em aleitamento que são acasaladas, na sua maioria, a touros continentais e um quarto das quais são elas próprias originárias de cruzamentos com esses touros. A passagem de animais de maturação precoce a animais do tipo continental e a concomitante melhoria da produtividade e da qualidade foram inevitavelmente acompanhadas pelo aumento do peso médio das carcaças.
57 A argumentação do Governo irlandês não pode ser acolhida.
58 Convém observar antes de mais que, como observou o advogado-geral com razão nos n.os 133 e 138 da suas conclusões, nenhuma disposição da regulamentação comunitária nos sectores da carne de bovino e da produção leiteira pode ser interpretada no sentido de que a Comissão terá incitado os produtores de carne de bovino a produzirem para além das necessidades do mercado livre, quando o objectivo principal das regulamentações em questão consiste precisamente em pôr termo ao importante desequilíbrio entre a procura e a oferta nos mercados em questão.
59 Deve observar-se em seguida que, embora o respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não têm razão em depositar a sua confiança legítima na manutenção duma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, e isto especialmente num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (v., designadamente, o acórdão Crispoltoni e o., já referido, n. 57). Assim, os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção dum benefício, que para eles resulta da instituição da organização comum de mercado, e da qual beneficiaram num determinado momento (mesmo acórdão, n. 58).
60 No caso vertente, os produtores de carne de bovino não podem por isso em boa razão prevalecer-se da confiança legítima na manutenção do mecanismo das compras na intervenção.
61 E isto é tanto mais assim quanto o regulamento em litígio previu uma limitação gradual do peso da carne admissível à intervenção designadamente para, como se sublinha no seu segundo considerando, permitir aos operadores interessados adaptar progressivamente a sua produção.
62 O fundamento baseado na violação do princípio da confiança legítima deve por isso ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação do direito ao respeito da propriedade
63 O Governo irlandês considera que o regulamento em litígio ignora o direito ao respeito da propriedade na medida em que os produtores de carne de bovino, a quem a limitação em questão afecta, foram privados dos frutos do seu trabalho.
64 Basta observar, a esse respeito, que a medida impugnada não implica qualquer restrição do exercício do direito de propriedade garantido pela ordem jurídica comunitária. Na verdade, esta medida tem apenas por efeito que os interessados deixam de poder contar com as compras de intervenção para assegurarem o escoamento da carne proveniente das carcaças que são referidas pelo Regulamento n. 685/93 e que não tenha podido ser vendida no mercado livre, sem impedir de forma nenhuma esses produtores de disporem livremente dos seus produtos.
65 O fundamento baseado na violação do direito ao respeito da propriedade deve por isso ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado em desvio de poder
66 O Governo irlandês alega ainda que a Comissão cometeu um desvio do poder que lhe confere o artigo 6. , n. 7, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas.
67 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, o acórdão de 13 de Julho de 1995, Parlamento/Comissão, C-156/93, Colect., p. I-2019, n. 31), constitui um desvio de poder a adopção, por uma instituição comunitária, de um acto com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço.
68 No que diz respeito à identidade entre a finalidade prosseguida e a finalidade invocada, deve sublinhar-se que o Governo irlandês não forneceu qualquer elemento que permita afirmar que a Comissão prosseguiu um fim diverso do invocado.
69 Quanto à exigência de não eludir um procedimento especialmente previsto, resulta dos n.os 17 a 22 do presente acórdão que a Comissão pôde adoptar validamente o regulamento controvertido segundo o processo designado do comité de gestão, previsto no artigo 27. do Regulamento n. 805/68, e para o qual remete o artigo 6. , n. 7, deste regulamento.
70 O fundamento baseado em desvio de poder deve, por isso, ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado na violação de formalidades essenciais
71 Segundo o Governo irlandês, o regulamento controvertido está insuficientemente fundamentado. Antes de mais, contrariamente ao que consta do primeiro considerando, a medida controvertida não é necessária para permitir à Comissão manter as vendas de intervenção aquém dos limites decididos pelo Conselho. Em seguida, não é exacto afirmar, no segundo considerando, que a superprodução de carne de bovino é, em grande parte, consequência do aumento de peso das carcaças devido ao progresso genético, que a intervenção pública encoraja a produção de carcaças mais pesadas, que as carcaças mais pesadas não são procuradas no mercado e que esta produção se destina à intervenção pública. Segundo este mesmo governo, a limitação em questão, ainda contrariamente ao que consta do segundo considerando, não é suficientemente progressiva, não garante a protecção da confiança legítima e não permite aos produtores adaptar gradualmente a sua produção.
72 É de jurisprudência constante (v., designadamente, o acórdão de 9 de Novembro de 1995, Atlanta, C-466/93, Colect., p. I-3799, n. 16) que a fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado CEE deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela instituição da qual emana o acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização.
73 Ora, no que respeita ao Regulamento n. 685/93, deve reconhecer-se que os considerandos mostram claramente as razões que levaram a Comissão a adoptar a medida controvertida.
74 Assim, no primeiro considerando parte-se do reconhecimento de que o sector da carne de bovino permanece caracterizado por um desequilíbrio significativo entre a oferta e a procura, que se traduz por entregas maciças à intervenção pública. Por este facto, a limitação progressiva das compras referidas no artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 805/68, com as alterações nele introduzidas, só podia ser atingida através do processo de concurso pelo recurso a coeficientes de redução das entregas cada vez mais elevados ou pela diminuição progressiva dos preços de compra. Segundo a Comissão, essa evolução pode implicar uma espiral descendente dos preços de mercado, prejudicial aos produtores de carne de bovino.
75 No segundo considerando, a Comissão explica que a experiência dos últimos anos demonstrou que a superprodução resulta, em grande parte, do aumento do peso das carcaças de bovinos possibilitado, nomeadamente, pelo progresso genético. Muitas vezes, estas carcaças mais pesadas não são procuradas no mercado e esta evolução encoraja finalmente uma produção destinada à intervenção pública. A Comissão considera, por isso, que se afigura adequado limitar o peso das carcaças que podem ser aceites em intervenção, limitação que deve ser gradual, a fim de respeitar a confiança legítima dos produtores e de lhes permitir adaptar, progressivamente, a sua produção.
76 Quanto aos argumentos baseados em pretensos erros de apreciação contidos nos considerandos, basta recordar a jurisprudência segundo a qual essas questões não constituem um fundamento relativo à violação de formalidades essenciais, mas são questões de mérito (v., nesse sentido, o acórdão de 14 de Julho de 1972, BASF/Comissão, 46/69, Colect., p. 281, n. 14) e que as mesmas foram analisadas no âmbito dos fundamentos baseados na violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança legítima.
77 O fundamento baseado na violação das formalidades essenciais deve, por isso, ser também julgado improcedente.
78 Não sendo procedente qualquer dos fundamentos invocados pelos Governos francês e irlandês, há que julgar improcedentes no seu conjunto os dois recursos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
79 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte contrária o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido nesse sentido e tendo a República Francesa e a Irlanda sido vencidas, há que condená-las nas despesas, incluindo as respeitantes ao processo de medidas provisórias. Nos termos do n. 4, primeiro parágrafo, desse mesmo artigo, o Reino Unido, que se constituiu interveniente nos litígios, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A República Francesa e a Irlanda são condenadas nas despesas, incluindo as respeitantes ao processo de medidas provisórias.
3) O Reino da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Full & Egal Universal Law Academy