Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
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1. Agricultura ° Aproximação das legislações ° Luta contra a peste suína clássica ° Directivas 80/217 e 80/1095 ° Obrigação de os Estados-Membros preverem um regime de indemnização dos proprietários dos animais abatidos por ordem das autoridades nacionais ° Inexistência
(Directivas 80/217 e 80/1095 do Conselho)
2. Direito comunitário ° Princípios ° Igualdade de tratamento ° Discriminação em razão da nacionalidade ° Regulamentação em matéria de luta contra a peste suína clássica que não impõe aos Estados-Membros a indemnização dos proprietários dos animais abatidos por ordem das autoridades nacionais ° Inexistência de discriminação ° Adopção de um regime de indemnização por certos Estados-Membros no quadro das suas competências e existência de uma obrigação de indemnização no quadro da luta contra outras doenças dos animais ° Não incidência
(Tratado CEE, artigos 7. e 40. , n. 3, segundo parágrafo)
Sumário
1. Ao adoptar as Directivas 80/217 e 80/1095, que estabelecem medidas de luta contra a peste suína clássica, o legislador comunitário não pretendeu regulamentar os aspectos financeiros que comporta a execução dessas medidas pelos proprietários dos animais em causa e, em especial, impor medidas para a indemnização desses proprietários. Na inexistência de disposições comunitárias quanto a este aspecto, a indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais no quadro das medidas de luta contra essa doença releva da competência de cada Estado-Membro. Daí resulta que a regulamentação comunitária aplicável em matéria de luta contra a peste suína clássica deve ser interpretada no sentido de que não impõe que os Estados-Membros prevejam um regime de indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais
2. A regulamentação comunitária em matéria de luta contra a peste suína clássica não infringe o princípio da não discriminação enunciado no artigo 7. do Tratado ao não impor que os Estados-Membros prevejam um regime de indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais uma vez que não se pode afirmar que tenha instituído um regime de indemnização diferente consoante a nacionalidade dos proprietários dos animais abatidos.
A circunstância de certos Estados-Membros, no quadro das competências que conservam, terem adoptado um regime de indemnização desses proprietários, enquanto outros Estados-Membros o não fizeram, tão-pouco pode constituir uma violação das normas do Tratado.
Além disso, a circunstância de a Comunidade ter imposto a indemnização, total ou parcial, dos proprietários de animais abatidos para lutar contra doenças dos animais distintas da peste suína clássica também não infringe o princípio da não discriminação ou sequer o princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 40. , n. 3, segundo parágrafo, do Tratado, dado que as situações em causa são objectivamente diferentes.
Partes
No processo C-315/93,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pelo Rechtbank van eerste aanleg te Gent (Bélgica), destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
1) Flip CV,
2) O. Verdegem NV
e
Belgische Staat,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade da Decisão 88/529/CEE da Comissão, de 7 de Outubro de 1988, que aprova o plano de erradicação da peste suína clássica apresentado pelo Reino da Bélgica (JO L 291, p. 78),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: C. Gulmann, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida e J.-P. Puissochet (relator), juízes,
advogado-geral: G. Tesauro
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal
vistas as observações escritas apresentadas:
° em representação das recorrentes no processo principal, por Luc van Parys, advogado no foro de Gand,
° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Thomas van Rijn, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das recorrentes no processo principal, representadas pelo advogado Luc van Parys, do recorrido no processo principal, representado pelo advogado Vastersavendts, do foro de Bruxelas, e da Comissão das Comunidades Europeias, representada por Thomas van Rijn, na audiência de 19 de Janeiro de 1995,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Fevereiro de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 26 de Maio de 1993, registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Junho seguinte, o Rechtbank van eerste aanleg te Gent (Bélgica) submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade da Decisão 88/529/CEE da Comissão, de 7 de Outubro de 1988, que aprova o plano de erradicação da peste suína clássica apresentado pelo Reino da Bélgica (JO L 291, p. 78).
2 Essas questões foram submetidas no âmbito de litígios que opõem a cooperativa agrícola Flip CV (a seguir "Flip") e a sociedade O. Verdegem NV (a seguir "Verdegem") ao Estado belga quanto à indemnização que consideram ser-lhes devida em razão do abate, por ordem das autoridades sanitárias belgas agindo no quadro das medidas de luta contra a peste suína clássica, de porcos de que eram proprietárias. Os litígios incidem simultaneamente sobre o montante das indemnizações devidas e sobre o pagamento de juros de mora.
3 Os seus pedidos baseiam-se nas disposições do artigo 15. , n. 1, do decreto real de 10 de Setembro de 1981, que introduz medidas de polícia sanitária relativas à peste suína clássica e à peste suína africana (Moniteur belge de 11.11.1981, p. 14238), nos termos do qual:
"Nos limites dos créditos orçamentais, é concedida ao proprietário dos porcos abatidos por ordem (da inspecção veterinária) uma indemnização igual a:
1. 50% do valor estimado dos porcos cujo abate foi ordenado por estarem atacados ou haver suspeita de estarem atacados;
2. a totalidade do valor estimado dos porcos cujo abate foi ordenado por haver suspeita de estarem contaminados."
4 Perante o órgão jurisdicional nacional, o Estado belga sustentou que esse artigo impunha apenas o pagamento de uma indemnização, com exclusão de juros de mora e somente no limite dos créditos orçamentais disponíveis.
5 A Flip e a Verdegem objectaram que o decreto real de 10 de Setembro de 1981 devia ser interpretado à luz da regulamentação comunitária relativa à luta contra a peste suína e, em especial, à luz das disposições do artigo 2. , ponto 1, alínea f), da Decisão 80/1097/CEE do Conselho, de 11 de Novembro de 1980, que estabelece uma acção financeira da Comunidade para a erradicação da peste suína africana na Sardenha (JO L 325, p. 8), por força do qual os planos de erradicação da peste suína devem prever "uma imediata e completa indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos em execução do plano".
6 Sustentaram que essa disposição devia ser considerada como fazendo implicitamente parte da Decisão 88/529, já referida, e que o órgão jurisdicional nacional devia tê-la em conta para a interpretação e a aplicação, no caso em apreço, do decreto real de 10 de Setembro de 1981. Alegaram que, caso o princípio da indemnização enunciado no artigo 2. da Decisão 80/1097, já referida, não fosse estendido à Decisão 88/529, daí resultaria uma discriminação dos produtores belgas, contrária ao artigo 7. do Tratado.
7 O tribunal nacional interrogou-se então sobre a interpretação e sobre a validade das disposições do direito comunitário na matéria. A seguir, decidiu suspender a instância em cada um dos processos sub judice e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) Em matéria de interpretação:
a) Deve interpretar-se a Decisão n. 88/529/CEE da Comissão, de 7 de Outubro de 1988, que aprova o plano de erradicação da peste suína clássica apresentado pelo Reino da Bélgica (JO 1988, L 251, p. 78), dirigida ao Reino da Bélgica, no sentido de que também é dela parte integrante a disposição referente à 'imediata e completa indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos em execução do plano' , como dispõe o artigo 2. , ponto 1, alínea f), da Decisão 80/1097/CEE do Conselho, de 11 de Novembro de 1980 (JO 1980, L 325, p. 8), dirigida à República Italiana?
b) Resulta de uma resposta afirmativa à questão 1), a), que também se devem pagar juros de mora e legais sobre o montante da indemnização?
2) Relativamente à validade:
Em caso de resposta negativa às questões anteriores, viola ou não a Decisão 88/529/CEE o princípio da não discriminação do artigo 7. do Tratado CEE, tendo em conta que os proprietários italianos têm direito a uma imediata e completa indemnização, enquanto os proprietários belgas apenas gozam de tal direito dentro dos limites do crédito previsto no orçamento, apesar de ambas as decisões serem a expressão de uma mesma regulamentação comunitária?"
As medidas comunitárias em matéria de luta contra a peste suína
8 A título liminar, convém salientar que as decisões invocadas pelas recorrentes no processo principal e mencionadas pelo tribunal a quo nas suas questões incidem, uma, sobre a peste suína dita "clássica" (Decisão 88/529) e, a outra, sobre a peste suína dita "africana" (Decisão 80/1097), que são duas doenças dos animais distintas e que foram objecto de medidas diferentes por parte da Comunidade.
9 No que toca à peste suína "clássica", o Conselho empreendeu uma acção a partir de 1980. Em primeiro lugar, adoptou a Directiva 80/217/CEE, de 22 de Janeiro de 1980, que estabelece as medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica (JO L 47, p. 11; EE 03 F17 p. 123). Essa directiva destina-se a harmonizar as normas nacionais de prevenção e de luta contra a peste suína clássica. O decreto real de 10 de Setembro de 1981, já referido, tem por objecto, em parte, transpor essa directiva para o direito belga.
10 A fim de erradicar a peste suína clássica que grassava, à época, no território da Comunidade, o Conselho adoptou em seguida a Directiva 80/1095/CEE, de 11 de Novembro de 1980, que fixa as condições destinadas a tornar e a manter o território da Comunidade indemne de peste suína clássica (JO L 325, p. 1; EE 03 F19 p. 228). Essa directiva impunha, em substância, aos Estados-Membros cujo território não estava indemne da doença adoptar planos com vista à sua erradicação num prazo de cinco anos. A Decisão 80/1096/CEE do Conselho, de 11 de Novembro de 1980, que instaura uma acção financeira da Comunidade tendo em vista a erradicação da peste suína clássica (JO L 325, p. 5; EE 03 F19 p. 232), previa um apoio financeiro da Comunidade aos Estados-Membros.
11 Tendo-se essa acção revelado insuficiente, o Conselho adoptou, em 1987, uma nova série de medidas que completam e reforçam as suas precedentes medidas. Em particular, impôs aos Estados-Membros que ainda não estavam indemnes de peste suína clássica elaborarem novos planos de erradicação para eliminar a doença num prazo de quatro anos. Esses planos eram também objecto de um apoio financeiro da Comunidade.
12 A Decisão 88/529, já referida, sobre a qual incidem as questões do tribunal a quo, tem precisamente por objecto aprovar o novo plano de erradicação da peste suína clássica apresentado pelo Reino da Bélgica. Essa decisão prevê, por um lado, no seu artigo 1. , que "é aprovado o plano destinado a completar a erradicação da peste suína clássica apresentado pela Bélgica" e, por outro, no seu artigo 2. , que "a Bélgica porá em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para executar o plano referido no artigo 1. ".
13 No que toca à peste suína dita "africana", a Comunidade tomou medidas mais pontuais, limitadas à erradicação da doença em certas regiões ou em certos países da Comunidade.
14 Por um lado, o Conselho impôs a certos Estados-Membros estabelecerem planos de erradicação da doença em contrapartida de um apoio financeiro da Comunidade. Tal é o caso, especificamente, das medidas tomadas para erradicar a peste suína africana surgida em 1977 na Sardenha. Após ter, num primeiro momento, concedido um apoio financeiro à Itália, o Conselho adoptou a Decisão 80/1097, já referida. Essa decisão impõe à República Italiana elaborar um plano de urgência com vista a erradicar a peste suína africana na Sardenha num prazo de cinco anos. Prevê que esse plano comportará medidas rigorosas de erradicação e nomeadamente "uma imediata e completa indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos em execução do plano" [artigo 2. , ponto 1, alínea f)]. Tendo a doença persistido, as autoridades italianas tiveram de adoptar um novo plano de erradicação da peste suína africana em aplicação da Decisão 90/217/CEE do Conselho, de 25 de Abril de 1990, que estabelece uma acção financeira da Comunidade para a erradicação da peste suína africana na Sardenha (JO L 116, p. 24).
15 Por outro lado, a Comunidade adoptou medidas de polícia sanitária com vista a evitar a circulação intracomunitária de animais ou de carnes de animais provenientes de zonas atingidas pela doença.
As questões do tribunal a quo
16 Os fundamentos da decisão de reenvio revelam que, tendo em conta a argumentação perante si desenvolvida, o tribunal nacional se interroga sobre a compatibilidade com o direito comunitário das disposições do artigo 15. , n. 1, do decreto real de 10 de Setembro de 1981, já referido, na medida em que não prevêem uma indemnização completa e imediata dos proprietários cujos porcos tenham sido abatidos por ordem da administração no quadro de uma acção de luta contra a peste suína clássica.
17 A Decisão 88/529, sobre a qual especificamente incidem as questões do tribunal a quo, constitui uma medida de execução da Directiva 80/1095, já referida, e das que a alteraram, ao passo que o decreto real de 10 de Setembro de 1981 assegura a transposição para o direito belga da Directiva 80/217, também já referida. Tem, portanto, um objecto diferente do do decreto. Ademais, não contém qualquer medida vinculativa do Estado belga, a não ser a obrigação de pôr em execução o plano de erradicação a partir de 1 de Janeiro de 1988, plano cujas disposições não estão em causa no litígio no processo principal.
18 A interpretação da Decisão 88/529, bem como a apreciação da sua validade, não são, portanto, de qualquer utilidade para uma resposta às questões que, na realidade, se coloca o tribunal a quo.
19 A fim de que uma resposta completa e útil lhe seja dada, o Tribunal de Justiça considera que as questões prejudiciais devem ser entendidas como incidindo, de maneira mais geral, sobre o ponto de saber se a regulamentação comunitária em matéria de luta contra a peste suína clássica, no seu conjunto, deve ser interpretada no sentido de que prevê uma indemnização completa e imediata dos produtores cujos porcos tenham sido abatidos por ordem das autoridades nacionais e, se tal não for o caso, se essa regulamentação deve ser considerada como compatível com o princípio da não discriminação enunciado no artigo 7. do Tratado CEE, actualmente artigo 6. do Tratado CE.
Sobre a interpretação da regulamentação comunitária
20 As recorrentes no processo principal sustentam que a regulamentação comunitária em matéria de luta contra a peste suína deve ser interpretada no sentido de que prevê uma indemnização imediata e completa, isto é, incluindo juros de mora, dos proprietários cujos animais foram abatidos. Alegam que essa regulamentação constitui um regime uniforme, no seio do qual as Decisões 88/529 e 80/1097, mencionadas pelo tribunal a quo nas suas questões, não podem ser consideradas isoladamente. Em sua opinião, o artigo 2. , ponto 1, alínea f), da Decisão 80/1097 enuncia uma regra geral da política comunitária na matéria que deve, em todo o caso, ser considerada como fazendo implicitamente parte da Decisão 88/529.
21 A Comissão e o Governo belga sustentam, pelo contrário, que a regulamentação comunitária em matéria de luta contra a peste suína clássica não prevê o princípio de uma indemnização imediata e completa dos proprietários cujos animais foram abatidos. Em sua opinião, a regulamentação relativa à peste suína clássica não contém qualquer disposição a esse respeito, e uma indemnização desse tipo não constitui um princípio geral do direito comunitário ou sequer um princípio da política comunitária nessa matéria. A Comissão alega, especificamente, que semelhante princípio não pode ser extraído de disposições como as constantes das Decisões 86/649/CEE e 86/650/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986 (JO L 382, pp. 5 e 9), 89/145/CEE do Conselho, de 20 de Fevereiro de 1989 (JO L 53, p. 55), 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990 (JO L 224, p. 19), ou 90/638/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1990 (JO L 347, p. 27), que dizem respeito a doenças dos animais distintas da peste suína clássica e prevêem princípios de indemnização diferentes.
22 O ponto de vista da Comissão merece acolhimento.
23 O princípio de uma indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos no quadro de acções de luta contra a peste suína clássica não resulta nem da economia nem do teor das directivas e decisões tomadas nessa matéria.
24 Ao adoptar as Directivas 80/217 e 80/1095, o legislador comunitário quis simplesmente decretar as medidas de ordem sanitária e profiláctica que os Estados-Membros são obrigados a tomar para prevenir e eliminar a peste suína clássica no seu território. Entre essas medidas figuram, nomeadamente, a vacinação dos animais, a colocação sob vigilância das explorações infectadas, a destruição dos animais, carnes ou produtos susceptíveis de estarem infectados, a desinfecção dos locais contaminados ou ainda a elaboração e a execução de planos de erradicação sob o controlo da Comissão.
25 Em contrapartida, não resulta nem dos considerandos nem das disposições dessas duas directivas que o legislador comunitário tenha decidido regulamentar os aspectos financeiros que comporta a execução dessas medidas pelos proprietários em causa e, em especial, impor medidas para a indemnização desses proprietários. Nomeadamente, as directivas não comportam qualquer disposição que preveja, expressa ou mesmo implicitamente, essa indemnização.
26 É certo que a Decisão 80/1096, já referida, cria um auxílio financeiro da Comunidade a favor dos Estados-Membros que, designadamente, realizaram despesas com a indemnização dos proprietários cujos animais foram abatidos ou destruídos no quadro das acções de luta contra a peste suína clássica. Mas, embora o legislador comunitário tenha podido considerar, no âmbito do amplo poder de apreciação de que dispõe em matéria de política agrícola (v., nomeadamente, o acórdão de 19 de Março de 1992, Hierl, C-311/90, Colect., p. I-2061, n. 13), que uma indemnização, parcial ou completa, dos proprietários dos animais abatidos podia ser um meio apto a facilitar a luta contra a peste suína clássica e que convinha apoiar o uso que dele pudessem fazer os Estados-Membros, não resulta nem dos considerandos nem do teor dessa decisão que tenha decidido fazer da indemnização dos proprietários dos animais abatidos um princípio da política comunitária na matéria. O n. 2, alínea a), e o n. 2 A, alínea a), do artigo 3. da Decisão 80/1096, como completada e alterada pela Decisão 87/488/CEE do Conselho, de 28 de Setembro de 1987 (JO L 280, p. 26), limitam-se, assim, a prever a possibilidade de um reembolso pelo FEOGA das despesas eventualmente realizadas pelos Estados-Membros com a indemnização dos proprietários cujos animais foram abatidos, até ao limite de 50% dessas despesas.
27 Como salienta com razão a Comissão nas suas observações, o princípio de uma indemnização dos proprietários cujos animais foram abatidos no quadro das acções de luta contra a peste suína clássica também não pode resultar das disposições do artigo 2. , ponto 1, alínea f), da Decisão 80/1097, já referida, que são mencionadas pelo tribunal a quo nas suas questões, e nem sequer de disposições comparáveis da regulamentação comunitária em matéria de luta contra as doenças dos animais.
28 Com efeito, a Decisão 80/1097 visa a erradicação de uma doença dos animais distinta da peste suína clássica: a peste suína africana. Além disso, como resulta dos seus segundo e terceiro considerandos, visa o reforço das medidas nacionais de luta contra essa doença numa região específica da Comunidade, a fim de assegurar a sua erradicação total e de maneira urgente. Nesse contexto, a indemnização imediata e completa dos proprietários cujos porcos são abatidos ou destruídos pode surgir como um elemento importante ou até determinante da luta contra a doença, pelo encorajamento que constitui para a eliminação dos animais atacados ou de que apenas se suspeita estarem atacados pela doença. Finalmente, convém salientar que a Decisão 90/217, já referida, que impõe à República Italiana a elaboração de um novo plano de erradicação da peste suína africana na Sardenha, prevê somente, no seu artigo 2. , ponto 1, alínea c), o princípio de uma indemnização "imediata e adequada" dos proprietários em causa.
29 Da mesma forma, as outras decisões do Conselho mencionadas pela Comissão nas suas observações, a saber, as Decisões 86/649, 86/650, 89/145, 90/424 e 90/638, já referidas, que prevêem uma indemnização dos proprietários cujos animais foram abatidos por ordem das autoridades veterinárias, dizem respeito a doenças dos animais distintas da peste suína clássica e apenas impõem uma indemnização justa e suficiente dos proprietários dos animais abatidos.
30 Na ausência de disposições comunitárias quanto a este aspecto, a indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais no quadro das medidas de luta contra a peste suína clássica releva da competência de cada Estado-membro.
31 De onde resulta que a regulamentação comunitária aplicável em matéria de luta contra a peste suína clássica deve ser interpretada no sentido de que não impõe que os Estados-Membros prevejam um regime de indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais.
Quanto à validade da regulamentação comunitária
32 Todavia, o tribunal nacional interroga-se, nessa hipótese, sobre a validade da regulamentação comunitária à luz do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade enunciado no artigo 7. do Tratado.
33 Quanto a este aspecto, contrariamente ao que sustentam as recorrentes no processo principal, a regulamentação comunitária em matéria de luta contra a peste suína clássica não infringe o princípio da não discriminação enunciado nesse artigo.
34 Com efeito, essa regulamentação não prevê um regime de indemnização diferente consoante a nacionalidade dos proprietários dos animais abatidos, pois que, como anteriormente referido, não regula a questão da indemnização desses proprietários. A circunstância de certos Estados-Membros, no quadro das competências que conservam, terem adoptado um regime de indemnização desses proprietários enquanto outros Estados-Membros o não fizeram tão-pouco pode constituir uma violação das normas do Tratado.
35 Finalmente, a circunstância de a Comunidade ter imposto a indemnização, completa ou parcial, dos proprietários de animais abatidos para lutar contra doenças dos animais distintas da peste suína clássica também não infringe o princípio da não discriminação ou sequer o princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 40. , n. 3, do Tratado, dado que as situações em causa são objectivamente diferentes.
36 Por consequência, há que responder às questões prejudiciais submetidas, por um lado, que a regulamentação comunitária aplicável em matéria de luta contra a peste suína clássica deve ser interpretada no sentido de que não impõe que os Estados-Membros prevejam um regime de indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais e, por outro, que o exame da regulamentação comunitária não revelou quanto a este aspecto qualquer causa de natureza a afectar a sua validade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 As despesas efectuadas pelo Governo belga e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Rechtbank van eerste aanleg te Gent (Bélgica), por decisão de 26 de Maio de 1993, declara:
1) A regulamentação comunitária aplicável em matéria de luta contra a peste suína clássica deve ser interpretada no sentido de que não impõe que os Estados-Membros prevejam um regime de indemnização dos proprietários cujos porcos foram abatidos por ordem das autoridades nacionais.
2) O exame dessa regulamentação comunitária não revelou quanto a este aspecto qualquer causa de natureza a afectar a sua validade.
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