Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Talan om ogiltigförklaring - Parlamentets rätt att väcka talan - Villkor för upptagande till prövning - Försvar av dess befogenheter - Deltagande i lagstiftningsprocessen - Åsidosättande genom rådets val av rättslig grund för en sekundärrättslig rättsakt - Upptagande till prövning
(EEG-fördraget, artikel 173)
2 Institutionernas rättsakter - Val av rättslig grund - Kriterier
3 Internationella avtal - Gemenskapens avtal - Förslag - Avtal EEG-Förenta staterna om offentlig upphandling - Avtal om tjänster som inte uteslutande omfattar ett gränsöverskridande utförande - Avtal som går utöver ramen för den gemensamma handelspolitiken - Slutande och genomförande endast på grundval av artikel 113 i fördraget - Rättsstridighet
(EEG-fördraget, artikel 113; rådets bestämmelser 93/323 och 93/324)
4 Talan om ogiltigförklaring - Ogiltigförklarande dom - Verkningar - Begränsning av domstolen - Fall med ett beslut som godkänner ett internationellt avtal
(EEG-fördraget, artikel 174 andra stycket)
Sammanfattning
5 Parlamentet har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring inför domstolen med anledning av en rättsakt från rådet eller kommissionen, under förutsättning att talan inte syftar till annat än att skydda parlamentets befogenheter och att den inte baserar sig på annat än grunder som hänför sig till en kränkning av dessa. Således kan en talan tas upp till prövning då den baserar sig på en grund enligt vilken de angripna rättsakterna felaktigt har som enda rättslig grund, en artikel, i vilken samarbetsförfarandet med parlamentet inte föreskrivs.
6 Inom ramen för gemenskapens behörighetsregler är det fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en rättsakt skall baseras på objektiva grunder som kan prövas rättsligt. Bland sådana grunder återfinns särskilt rättsaktens syfte och innehåll.
7 Genom beslut 93/323 godkände rådet i gemenskapens namn avtalet i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling i vilket stadgas om ett öppnande av marknaderna för offentlig upphandling som inte begränsar sig till inköp av varor och vissa tjänster, som hör samman med leveransen av dessa, vilket var fallet i den multilaterala GATT-överenskommelsen om offentlig upphandling, och som i bland annat tillämpas på kontrakt vars huvudsyfte utgörs av utförandet av en eller flera tjänster, bland annat underhålls- och reparations-, transport-, data-, marknadsförings- och bokföringstjänster. Vad beträffar beslut 93/324 syftar det till att utsträcka bestämmelserna i direktiv 90/531 om upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport-, och telekommunikationssektorerna, till att omfatta även Amerikas förenta stater.
Då de båda besluten inte uteslutande omfattar tjänster som innebär ett gränsöverskridande utförande som inte innebär förflyttning av personer utan även omfattar leveranser som sker tack vare närvaron av företag eller av fysiska personer på den andra avtalsslutande partens territorium, har besluten ett syfte som går utöver tillämpningsområdet för artikel 113 i fördraget. Då besluten likväl antagits uteslutande på grundval av den artikeln, skall de ogiltigförklaras.
8 Att helt enkelt ogiltigförklara beslut 93/323 om ingående av avtalet i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling och beslut 93/324 om utsträckning av bestämmelserna i direktiv 90/531/EEG till att omfatta även Amerikas förenta stater skulle inverka menligt på utövandet av de rättigheter som följer av dessa, och då avtalet i fråga har upphört att gälla, föreligger viktiga rättssäkerhetsskäl som kan jämföras med dem som kan göras gällande då vissa förordningar ogiltigförklaras, skäl som motiverar att domstolen utövar sin behörighet, enligt artikel 174 andra stycket i fördraget om ogiltigförklaring av en förordning, och beslutar att samtliga verkningar av de ogiltigförklarade besluten skall bestå.
Parter
I mål C-360/93,
Europeiska gemenskapernas parlament, företrätt av Johann Schoo och José Luis Rufas Quintana, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid parlamentets generalsekretariat, Kirchberg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av juridiska rådgivarna Ramon Torrent och Amadeu Lopes Sabino, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Bruno Eynard, chef för juridiska enheten vid Europeiska investeringsbanken, 100, boulevard Konrad Adenauer,
svarande,
med stöd av
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Jörn Sack och Patrick Hetsch, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
och
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrädda av John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, med delgivningsadress vid Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands ambassad, 14, boulevard Roosevelt,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 93/323/EEG av den 10 maj 1993 om ingående av ett avtal i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling (EGT nr L 125, s. 1) och av rådets beslut 93/324/EEG av den 10 maj 1993 om utsträckning av bestämmelserna i direktiv 90/531/EEG till att omfatta även Amerikas förenta stater (EGT nr L 125, s. 54),
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.N. Kakouris samt domarna G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn (referent) och J.L. Murray,
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 23 november 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europaparlamentet har, genom ansökan inlämnad vid domstolens kansli den 20 juli 1993 enligt artikel 173 första stycket i EEG-fördraget, väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 93/323/EEG av den 10 maj 1993 om ingående av ett avtal i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling (EGT nr L 125, s. 1, nedan kallat beslut 93/323) och av rådets beslut 93/324/EEG av den 10 maj 1993 om utsträckning av bestämmelserna i direktiv 90/531/EEG till att omfatta även Amerikas förenta stater (EGT nr L 125, s. 54, nedan kallat beslut 93/324).
2 Rådets direktiv 90/531/EEG av den 17 september 1990 om upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT nr L 297, s. 1, nedan kallat direktiv 90/531) antogs på grundval av artiklarna 57.2 sista meningen, 66, 100a och 113 i EEG-fördraget.
3 Artikel 29 i det direktivet har följande lydelse:
"1. Denna artikel gäller anbud som omfattar varor med ursprung i tredje land, med vilket gemenskapen inte har slutit multilaterala eller bilaterala avtal, som tillförsäkrar företag inom gemenskapen en motsvarande och faktisk tillgång till marknaden i tredje land. Den skall gälla om inte gemenskapen eller dess medlemsstater har andra förpliktelser beträffande tredje land.
2. Anbud som lämnas i samband med varuupphandling kan förkastas, om omfånget av varor som ursprungligen kommer från tredje land, enligt rådets förordning (EEG) nr 802/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma definitionen av begreppet varors ursprung, senast ändrad genom förordning (EEG) nr 3860/87, uppgår till mer än 50 procent av det totala värdet av varor, som anbudet omfattar. I denna artikel betraktas de mjukvaror som används i utrustning för telekommunikationsnät som varor.
3. Skulle två eller flera anbud vara likvärdiga enligt de upphandlingskriterier som nämns i artikel 27, skall företräde ges de anbud som inte kan förkastas enligt punkt 2, med reservation för punkt 4. Vid tillämpningen av denna artikel betraktas buden som likvärdiga, om prisskillnaden inte är större än 3 procent.
4. Ett anbud skall dock inte ges företräde framför ett annat enligt punkt 3, när dess godkännande skulle medföra, att den upphandlande enheten tvingas anskaffa utrustning, som på grund av olikheter beträffande tekniska egenskaper skulle innebära inkompatibilitet och tekniska svårigheter för drift och underhåll eller orimligt stora kostnader.
5. Vid beräkning av andelen av de varor som ursprungligen kommer från tredje land enligt punkt 2, skall från tillämpningen av denna artikel undantas tredje land, som omfattas av bestämmelserna i detta direktiv till följd av ett rådsbeslut enligt punkt 1.
6. Kommissionen skall årligen avlägga rapport till rådet (första gången andra halvåret 1991) beträffande de framsteg man gjort i de multilaterala och bilaterala överläggningarna beträffande den tillgång företagen inom gemenskapen har till marknaden i tredje land inom de områden som omfattas av detta direktiv och vilket resultat dessa överläggningar har givit och om dessa ingångna avtal vunnit praktisk tillämpning.
Rådet, som fattar majoritetsbeslut på förslag från kommissionen, får med tanke på dylika förändringar ändra bestämmelserna i denna artikel."
4 Den 10 maj 1993 antog rådet beslut 93/323 och 93/324 på grundval av artikel 113 i fördraget.
5 Genom beslut 93/323 godkände rådet i gemenskapens namn avtalet i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling (nedan kallat avtalet).
6 Enligt artikel 1 i avtalet skall detta tillämpas på kontrakt för varor, bygg- och anläggningsarbeten samt andra tjänster som tilldelas av de enheter som för gemenskapens del finns angivna i bilaga 1 samt på upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten vars upphandlande enheter för gemenskapens del finns angivna i bilaga 3 i avtalet.
7 I artikel 2.1 i avtalet anges att gemenskapen, då de enheter som anges i bilaga 1 tilldelar kontrakt som överstiger vissa tröskelvärden på leverantörer, anbudsgivare och tjänsteproducenter från Förenta staterna, liksom på varor och tjänster med ursprung i Förenta staterna, skall tillämpa de förfaranden som anges i rådets direktiv 77/62/EEG av den 21 december 1976 om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor (EGT nr L 13, 1977, s. 1), i 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av tjänster (EGT nr L 209, s. 1) och i 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (EGT nr L 185, s. 5).
8 Vad beträffar varor respektive bygg- och anläggningsarbeten avseende produktion, transport eller distribution av elektricitet åläggs gemenskapen i artikel 3.1 första meningen i avtalet att utsträcka bestämmelserna i direktiv 90/531 till att omfatta även varor, leverantörer och anbudsgivare i Förenta staterna, då de enheter som anges i bilaga 3 i avtalet tilldelar kontrakt. I artikel 3.1 sista meningen anges dessutom att dessa även skall omfattas av bestämmelserna i rådets direktiv 92/131/EEG av den 25 februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT nr L 76, s. 14).
9 I överensstämmelse med dessa åtaganden utsträcks i artikel 1 i beslut 93/324 tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 90/531 till att omfatta även anbud innefattande varor med ursprung i Amerikas förenta stater som ingivits för tilldelandet av ett varuupphandlingskontrakt till de upphandlande enheter som nämns i bilaga 3 i avtalet.
10 Parlamentet grundar sin talan på att fördraget och väsentliga formföreskrifter i detta kränkts, då beslut 93/323 och 93/324 uteslutande grundas på artikel 113 i fördraget och utan hänsyn till de artiklar som egentligen är avsedda att reglera ämnet. Vad mer specifikt beträffar beslut 93/324 medför detta en ändring av direktiv 90/531, som antagits i samråd med parlamentet på grundval av artiklarna 57, 66, 100a liksom artikel 113, som i föreliggande fall är den enda artikel som valts som rättslig grund för beslutet i fråga.
11 Rådet anser att artikel 113 i fördraget utgör den lämpliga rättsliga grunden för beslut 93/323 och 93/324 då åtagandena i artiklarna 2.1 och 3.1 sista ledet i meningen i avtalet är underordnade åtagandet i det första ledet i meningen som syftar till att reglera gemenskapens utrikeshandel i enlighet med artikel 113.
12 Vad beträffar frågan om beslut 93/323 och 93/324 utgör en ändring av direktiv 90/531, som parlamentet hävdar, eller en utsträckning av dess räckvidd till att omfatta ett tredje land i enlighet med artikel 29.5 i direktivet, har enligt rådet ingen inverkan på beslutens giltighet.
13 Då huvudsyftet [med besluten] endast är att utsträcka gemenskapspreferensen i artikel 29.3 till vissa anbud innefattande varor med ursprung i Förenta staterna, skulle antagningsförfarandet för besluten i fråga vara detsamma, antingen man betraktar dem som en ändring av artikel 29 i direktivet eller som en utsträckning av direktivets omfattning.
14 Rådet påpekar att den rättsliga grunden i första hand utgörs av artikel 29.6 i direktivet, och i andra hand av artikel 113 i fördraget. I båda fallen har rådet att besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen, utan behov av parlamentets medverkan.
15 Under sådana omständigheter skulle ett eventuellt rättsstridigt val mellan dessa båda rättsliga grunder inte utgöra annat än ett enkelt formfel som inte skulle medföra att besluten är ogiltiga. Rådet åberopar i detta avseende domen av den 27 september 1988 i målet kommissionen mot rådet (165/87, Rec. s. 5545, punkt 19).
16 Kommissionen, som stöder rådets ståndpunkt, påpekar att den föreslagit artikel 113 som rättslig grund för beslut 93/323 då den, av de skäl som anförs i kommissionens interventionsinlaga, bedömde att handelspolitiken som omfattas av artikeln i detta sammanhang rymde även handeln med varor och tjänster.
Om upptagandet till prövning
17 Det bör inledningsvis påpekas att parlamentet enligt fast rättspraxis (se särskilt dom av den 28 juni 1994, parlamentet mot rådet, C-187/93, Rec. s. I-2857, punkt 14) har rätten att väcka talan om ogiltigförklaring inför domstolen med anledning av en rättsakt från rådet eller kommissionen, under förutsättning att talan inte syftar till annat än att skydda parlamentets befogenheter och att den inte baserar sig på annat än grunder som hänför sig till en kränkning av dessa.
18 I föreliggande fall gör parlamentet gällande att besluten 93/323 och 93/324 inte borde ha antagits endast på grundval av artikel 113, utan även på artiklarna 57 andra stycket, 66 och 100a i fördraget, vilka innan fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft föreskrev samråd[sproceduren] med parlamentet, till skillnad från artikel 113. Genom att anta besluten uteslutande på grundval av artikel 113, skulle denna befogenhet ha kränkts av rådet.
19 Det kan således fastslås att parlamentets talan kan tas upp till prövning.
20 Europaparlamentet begär att, i enlighet med artikel 37 tredje stycket i domstolens stadgar, domstolen skall fastslå att kommissionens interventionsansökan, som godkändes genom beslut av domstolens ordförande av den 8 november 1993, inte kan godtas, emedan den stöder en tolkning av artikel 113 i fördraget som är fullständigt motsatt rådets.
21 Denna invändning om rättegångshinder skall avslås.
22 Även om det är sant att de argument som kommissionen åberopar till stöd för valet av artikel 113 som rättslig grund för beslut 93/323 har en innebörd som skiljer sig betydligt från dem som anförts av rådet i frågan, kvarstår icke desto mindre det faktum att yrkandena i interventionsansökan står i överensstämmelse med artikel 37 tredje stycket i stadgan, då de inte har något annat syfte än att biträda rådets yrkanden.
Saken
23 Inom ramen för gemenskapens behörighetsregler är det fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en rättsakt skall baseras på objektiva grunder som kan prövas rättsligt. Bland sådana grunder återfinns särskilt rättsaktens syfte och innehåll (se särskilt den i punkt 17 ovan citerade domen i målet parlamentet mot rådet).
24 Vad särskilt gäller syftet, framkommer inledningsvis ur ingressen till det avtal som godkändes genom beslut 93/323 att parterna - inom ramen för redan gjorda åtaganden inom den multilaterala GATT-överenskommelsen om statlig upphandling och för att underlätta en ny multilateral överenskommelse i ämnet - skall godkänna, bilateralt och på ömsesidig basis, vissa åligganden ämnade att öppna deras marknader för offentlig upphandling.
25 I detta syfte fastslås i avtalet att de båda avtalsslutande parterna skall öppna sina marknader för offentlig upphandling utöver inköp av varor och vissa tjänster som hör samman med leveransen av dessa, vilket var fallet i den multilaterala GATT-överenskommelsen om statlig upphandling som på grundval av artikel 113 i fördraget antogs genom rådets beslut 80/271/EEG av den 10 december 1979 om slutandet av multilaterala avtal till följd av handelsförhandlingarna år 1973-1979 (EGT nr 271, 1980, s. 1).
26 Enligt artikel 1.1 i avtalet skall detta däremot tillämpas på kontrakt för varor, bygg- och anläggningsarbeten samt andra tjänster som tilldelas av de enheter som listas i bilagorna 1 och 2 och på kontrakt för varor och bygg- och anläggningsarbeten som tilldelas av de enheter som återfinns i bilagorna 3 och 4 i avtalet. Enligt artikel 1.2 andra stycket i avtalet hänför sig uttrycket "andra tjänster" till kontrakt vars huvudsakliga innehåll utgörs av utförandet av en eller flera tjänster som finns uppräknade i bilagorna 5 och 6 i detta, och bland vilka särskilt återfinns underhålls- och reparations-, transport-, data-, marknadsförings- och bokföringstjänster.
27 Därav följer att avtalet även rör utförandet av tjänster.
28 Vad beträffar beslut 93/324 syftar det, enligt det andra och tredje övervägandet, till att utsträcka bestämmelserna i direktiv 90/531 till att omfatta den offentliga upphandling som täcks av avtalet.
29 Det bör därefter påpekas att enligt domstolens rättspraxis, enligt gemenskapsrätten som den för närvarande är utformad, endast sådana tjänster vars leverans inbegriper ett gränsöverskridande faller under tillämpningsområdet för artikel 113 i fördraget (yttrande 1/94 av den 15 november 1994, Rec. s. I-5267, punkt 53).
30 Då de former för utförande av tjänster som uppräknas såväl i beslut 93/323, genom vilket avtalet godkändes, som i beslut 93/324, genom vilket bestämmelserna i direktiv 90/531 utsträcktes till att omfatta den offentliga upphandling som täcks av avtalet, inte uteslutande omfattar ett gränsöverskridande utförande av tjänster som inte innebär förflyttning av personer utan även omfattar leveranser som sker tack vare närvaron av företag eller av fysiska personer på den andra avtalsslutande partens territorium, måste fastslås att beslut 93/323 och 93/324 inte skulle ha grundats uteslutande på artikel 113 i fördraget.
31 Därav följer att beslut 93/323 och 93/324 skall ogiltigförklaras.
Om begränsning av effekterna av ogiltigförklaringen
32 Rådet har begärt att domstolen skall begränsa effekterna av en eventuell ogiltigförklaring av besluten, vilket parlamentet inte motsatt sig.
33 Med hänsyn till detta bör påpekas att en ogiltigförklaring av beslut 93/323 och 93/324 utan annan åtgärd skulle inverka menligt på utövandet av de rättigheter som följer av dessa.
34 Likaledes bör beaktas att avtalet löpte ut den 30 maj 1995.
35 Under dessa omständigheter föreligger viktiga rättssäkerhetsskäl, som kan jämföras med de som kan göras gällande då vissa förordningar ogiltigförklaras, som motiverar att domstolen utövar sin behörighet enligt artikel 174 andra stycket i EEG-fördraget att ange vilka verkningar av de ogiltigförklarade besluten som skall betraktas som bestående.
36 Mot bakgrund av de i föreliggande fall säregna omständigheterna, bör samtliga verkningar av de ogiltigförklarade besluten bestå.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats. Rådet är den tappande parten och skall ersätta rättegångskostnaderna. Med tillämpning av artikel 69.4 första stycket skall kommissionen och Förenade kungarikets regering som intervenerat i tvisten bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
38 Rådets beslut 93/323/EEG av den 10 maj 1993 om ingående av ett avtal i form av samförståndsförklaring mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om offentlig upphandling och 93/324/EEG av den 10 maj 1993 om utsträckning av bestämmelserna i direktiv 90/531/EEG till att omfatta även Amerikas förenta stater skall ogiltigförklaras.
39 Verkningarna av de ogiltigförklarade besluten skall bestå.
40 Rådet skall ersätta rättegångskostnaderna.
41 Kommissionen och Förenade kungarikets regering skall bära sina rättegångskostnader.
Full & Egal Universal Law Academy