Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Praejudicielle spoergsmaal ° forelaeggelse for Domstolen ° spoergsmaalet, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig, samt de forelagte spoergsmaals relevans ° den nationale rets bedoemmelse ° spoergsmaal forelagt uden naermere oplysning om den faktiske baggrund
(EOEF-traktaten, art. 177)
2. Statslige handelsmonopoler ° traktatens artikel 37 ° anvendelsesomraade ° nationalt forhandlingssystem for forarbejdede tobaksvarer
(EOEF-traktaten, art. 37)
3. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° nationalt forhandlingssystem for forarbejdede tobaksvarer, hvorefter reglerne for salg en detail ikke er diskriminerende ° traktatens artikel 30 uanvendelig
(EOEF-traktaten, art. 30)
4. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° nationalt forhandlingssystem for forarbejdede tobaksvarer ° bemyndigelse for en virksomhed, som har faaet tillagt enerettigheder, til at meddele tilladelse til drift af tobaksudsalg ° dominerende stilling ° intet misbrug ° lovligt
(EOEF-traktaten, art. 5, 86 og 90, stk. 1)
5. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° nationalt forhandlingssystem for forarbejdede tobaksvarer ° sanktionsordning for besiddelse af varer, der ikke er erhvervet ad de tilladte forhandlingskanaler og uden betaling af punktafgift ° faellesskabsretten uanvendelig
(EOEF-traktaten, art. 30)
Sammendrag
1. Det tilkommer udelukkende de nationale retter, for hvem tvisten verserer, og som har ansvaret for den retsafgoerelse, der skal traeffes, at bedoemme efter sagens konkrete omstaendigheder, om det er noedvendigt at indhente en praejudiciel afgoerelse for at kunne afsige dom i hovedsagen, og om de spoergsmaal, som retten forelaegger Domstolen, er relevante. Det er imidlertid ikke muligt at besvare spoergsmaal eller dele af spoergsmaal om fortolkningen af bestemmelser, som den forelaeggende ret ikke har angivet den faktiske baggrund for, med henblik paa rettens eventuelle anvendelse af bestemmelserne, og som Domstolen derfor ikke kan give en relevant fortolkning af.
2. Traktatens artikel 37 har ikke betydning i forbindelse med en national lovgivning, hvorefter salg en detail af forarbejdede tobaksvarer er forbeholdt forhandlere, der er godkendt af det offentlige, naar det offentlige ikke griber ind i driften af tobaksudsalgene paa en saadan maade, at det kan kontrollere eller paavirke detailhandlernes dispositioner vedroerende indkoeb, enten for at sikre afsaetningen af tobaksvarer, der er produceret af monopolet, eller for at fremme eller haemme bestemte indfoersler af varer hidroerende fra andre medlemsstater. Artiklen gaelder saaledes ikke for nationale retsforskrifter, som ikke vedroerer et offentligt monopols saerlige funktion, nemlig udoevelse af eneret, men generelt omfatter fremstilling og afsaetning af varer uden hensyn til, om disse er omfattet af det paagaeldende monopol.
3. En national lovgivning, som gaar ud paa, at salg en detail af forarbejdede tobaksvarer, uanset hvorfra de hidroerer, er forbeholdt godkendte forhandlere, men som ikke af denne grund laegger hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater eller haemmer denne adgang i stoerre omfang end den haemmer indenlandske varers adgang til forhandlingsnettet, er ikke omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, for saa vidt som lovgivningen ikke vedroerer varernes egenskaber, men udelukkende reglerne for salg af varerne en detail, og for saa vidt som forpligtelsen til at lade forhandlingen af varerne ske gennem godkendte detailhandlere gaelder uden forskel for saa vidt angaar varernes oprindelse og ikke paavirker afsaetningen af varer fra andre medlemsstater paa en maade, der adskiller sig fra, hvad der gaelder for indenlandske varer.
4. Traktatens artikel 5, 90 og 86 er ikke til hinder for, at forhandling en detail af forarbejdede tobaksvarer ved national lovgivning forbeholdes forhandlere, der er godkendt af det offentlige, for saa vidt som den virksomhed, der har faaet tillagt enerettigheder, og som meddeler tilladelse til drift af tobaksudsalg, ikke, navnlig til skade for forbrugerne, misbruger den dominerende stilling, den kan have i forhandlingsleddet for de paagaeldende produkter. Det blotte forhold, at der af en medlemsstat skabes en saadan dominerende stilling gennem tildeling af en eneret i artikel 90, stk. 1' s forstand, er ikke i sig selv uforeneligt med traktatens artikel 86. Forbuddene i disse to bestemmelser overtraedes kun, saafremt den paagaeldende virksomhed ved den blotte udoevelse af den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug.
Hvad angaar de godkendte detailhandlere, kan de ikke betragtes som virksomheder, der raader over rettigheder, som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1, og saa meget desto mindre kan det laegges til grund, at der ved den omhandlede lovgivning til fordel for dem er etableret en raekke sideordnede, territorialt begraensede monopoler, hvorigennem der paa det nationale omraade er skabt en dominerende stilling i traktatens artikel 86' s forstand, naar disse detailhandlere samtidig er med til at daekke forbrugernes efterspoergsel efter tobaksvarer og ingen af dem raader over saerlige fordele i forhold til konkurrenterne.
5. Traktatens artikel 30 er ikke til hinder for, at en forbrugers ulovlige besiddelse af forarbejdede tobaksvarer, som hidroerer fra andre medlemsstater, og for hvilke der ikke er betalt en punktafgift, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten, straffes som smugleri i henhold til en national lovgivning, mens saadanne varer paa tilsvarende maade som indenlandske varer af samme art kun maa forhandles en detail af forhandlere, der er godkendt af det offentlige.
Spoergsmaalet om, hvor strenge sanktioner der i den forbindelse kan vaere tale om, kan nemlig overhovedet ikke bedoemmes paa grundlag af faellesskabsretten, for saa vidt som disse sanktioner ikke paa nogen maade udgoer en hindring for indfoerslen af forarbejdede tobaksvarer fra andre medlemsstater, men alene har til formaal at afholde forbrugerne fra at koebe tobaksvarer, for hvilke der ikke er betalt afgifter som naevnt, gennem forhandlere, der ikke er godkendt, og som selv handler i strid med den paagaeldende nationale lovgivning.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse afsagt den 30. juli 1993, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 11. august 1993, har Pretura circondariale di Genova i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 5, 30, 37, 85, 86, 90, 92 og 95.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en straffesag mod G.D. Banchero, der staar tiltalt for ulovlig besiddelse af udenlandsk forarbejdet tobak.
3 Af sagen fremgaar, at smugleri vedroerende udenlandske tobaksvarer ° efter ikrafttraedelsen af lov nr. 724 af 10. december 1975 om indfoersel og salg af forarbejdede tobaksvarer og om aendring af bestemmelserne om smugleri vedroerende udenlandske tobaksvarer, hvorved artikel 341 i "Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale" (bekendtgoerelse om toldbestemmelserne), som udstedt ved dekret nr. 43 af 23. januar 1973 fra republikkens praesident, blev aendret ° udelukkende omfattes af straffebestemmelserne i den italienske toldlovgivning, der blev fastsat ved naevnte dekret.
4 Efter artikel 25, stk. 2, i naevnte dekret skal den, der er i besiddelse af udenlandske toldpligtige varer, bevise, at de er lovligt erhvervet. Hvis han afslaar dette eller er ude af stand til at foere dette bevis, eller hvis beviserne ikke kan tillades foert, antages han at have gjort sig skyldig i smugleri, medmindre hans besiddelse af varerne er en foelge af en anden lovovertraedelse, han har begaaet.
5 Besiddelse af udenlandske varer under omstaendigheder som omhandlet i stk. 2 i artikel 25 om smugleri straffes efter artikel 282, litra f), i naevnte dekret nr. 43 med boede paa mindst to og hoejst ti gange den unddragne afgift. Efter artikel 301 i dekret nr. 43 skal der altid i tilfaelde af smugleri ske konfiskation af de paagaeldende genstande. Endelig kan der ifoelge dekretets artikel 295 og 296 under skaerpende omstaendigheder eller i gentagelsestilfaelde idoemmes frihedsstraf (paa 3-5 aar, henholdsvis indtil et aar).
6 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at der for G.D. Banchero er udfaerdiget rapport om besiddelse af 2,320 kg forarbejdet tobak i form af cigaretpakker, som hidroerte fra andre medlemsstater, men som ikke var forsynet med den italienske statsbanderole, der tjener som bevis for, at der er betalt told. Det anfoeres i rapporten, at G.D. Banchero ikke har kunnet bevise, at disse varer var lovligt erhvervet. I kendelsen oplyses det i oevrigt, at G.D. Banchero staar tiltalt for at have undladt at betale den indfoerselsafgift, hvis beloeb svarer til punktafgiften paa indenlandske varer.
7 Desuden er der rejst tiltale for momsunddragelse, men ifoelge forelaeggelseskendelsen er tiltalen for denne overtraedelse blevet frafaldet. G.D. Banchero staar fortsat tiltalt for smugleri efter artikel 282, litra f), og artikel 341 i dekret nr. 43 fra republikkens praesident.
8 Tiltalte har under straffesagen gjort gaeldende, at det italienske statsmonopol for forarbejdet tobak samt visse italienske bestemmelser om indfoersel af forarbejdet tobak fra de oevrige medlemsstater er i strid med faellesskabsretten.
9 Pretura di Genova har ved kendelse af 14. marts 1992 udsat sagen og i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 5, 30, 37, 85, 86, 90, 92 og 95, samt artikel 2, artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, i Raadets direktiv 72/464/EOEF af 19. december 1972 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsaetningsafgift (EFT L 303, s. 1).
10 Domstolen har ved kendelse af 19. marts 1993 (sag C-157/92, Sml. I, s. 1085) afvist anmodningen om en praejudiciel afgoerelse fra behandling i realiteten med den begrundelse, at den ikke paa grundlag af de alt for upraecise oplysninger i forelaeggelseskendelsen om sagens faktiske og retlige omstaendigheder var i stand til paa hensigtsmaessig maade at fortolke faellesskabsretten.
11 Pretura circondariale di Genova har herefter endnu engang i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt sagen for Domstolen med anmodning om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"Spoergsmaal I
Er bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 5, 30, 37, 85, 86, 90, 92 og 95, der alle er indbyrdes samordnede, forenelige med karakteren af og de saerlige regler vedroerende et statsmonopol som det, der ° ogsaa saaledes som det i praksis er udformet ° foelger af den i Italien for tobakssektoren gaeldende lovgivning, hvorved navnlig henses til den eneret til produktion, markedsfoering, salg og forhandling i almindelighed, som er tillagt det nationale monopol, og som er udformet paa en saadan maade, at den i sig selv er egnet til at medfoere forskelsbehandling, jf. traktatens artikel 37, til at skabe mulighed for, at visse varer i kraft af konkrete beslutninger opnaar en fortrinsstilling, hvilket kan vaere udtryk for 'foranstaltninger med tilsvarende virkning' , jf. traktatens artikel 30, samt til at skabe mulighed for misbrug af dominerende stilling i strid med traktatens artikel 86 og 90?
Specielt oenskes det oplyst, om traktatens artikel 30 er forenelig med en national ordning, hvorefter salg en detail af udenlandske, forarbejdede tobaksvarer er forbeholdt en virksomhed, der har monopol paa handel med saadanne varer, saaledes at den eneste kanal, ad hvilken udenlandske, forarbejdede tobaksvarer markedsfoeres, er de detailhandlere, der er godkendt af naevnte monopolvirksomhed, og om de naevnte nationale regler ° saafremt det fastslaas, at de er faellesskabsretsstridige ° kan anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, der er i strid med EOEF-traktatens artikel 30.
Spoergsmaal II
Er EOEF-traktatens artikel 30 efter Domstolens fortolkning af denne bestemmelse forenelig med en national lovgivning, hvorefter manglende betaling af forbrugsafgift af forarbejdede tobaksvarer, der hidroerer fra de oevrige medlemsstater ° uanset hvilke maengder der er tale om ° medfoerer en strafsanktion, der staar i et misforhold til overtraedelsens grovhed, idet der under alle omstaendigheder og selv for overtraedelser vedroerende ubetydelige maengder tobak bliver tale saavel om strafsanktionering som konfiskation af varerne? Saafremt det fastslaas, at denne lovgivning er faellesskabsretsstridig, oenskes det oplyst, om den kan anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, der er i strid med EOEF-traktatens artikel 30.
Spoergsmaal III
Er EOEF-traktatens artikel 90, stk. 1, jf. dens artikel 86, stk. 2, litra b), forenelig med nationale bestemmelser, hvorefter forhandling en detail af forarbejdede tobaksvarer, herunder varer, der hidroerer fra de oevrige medlemsstater, er forbeholdt en virksomhed, der har monopol paa salg af saadanne varer, ogsaa naar denne virksomhed ikke kan tilfredsstille efterspoergslen efter en given vare, saaledes at eneretten medfoerer en begraensning af den frie bevaegelighed for faellesskabsvarer og et misbrug af dominerende stilling fra den eneretsbesiddende virksomheds side?"
Formaliteten
12 Den italienske regering har under den mundtlige forhandling gjort gaeldende, at det foerste og det tredje spoergsmaal skal afvises fra realitetsbehandling, idet en besvarelse fra Domstolen af disse spoergsmaal er ufornoeden for at afgoere sagen.
13 Dette kan ikke tiltraedes.
14 Det bemaerkes, at ifoelge den forelaeggende ret er formaalet med de bestemmelser, som G.D. Banchero har overtraadt, ogsaa at beskytte det nationale monopol paa forarbejdede tobaksvarer. Den forelaeggende ret har tilfoejet, at saafremt monopolet i dets helhed findes at vaere uforeneligt med faellesskabsretlige bestemmelser, den naevner, og navnlig med traktatens artikel 30 og 90, vil dette faa betydning i straffesagen mod Banchero.
15 Efter Domstolens faste praksis tilkommer det udelukkende de nationale retter, for hvem tvisten verserer, og som har ansvaret for den retsafgoerelse, der skal traeffes, at bedoemme efter sagens konkrete omstaendigheder, om det er noedvendigt at indhente en praejudiciel afgoerelse for at kunne afsige dom i hovedsagen, og om de spoergsmaal, som retten forelaegger Domstolen, er relevante (jf. bl.a. dom af 2.6.1994, sag C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Sml. I, s. 2305, praemis 18).
16 Kommissionen og den spanske regering har i deres skriftlige indlaeg desuden anfoert, at den forelaeggende ret henviser til traktatens artikel 5, 85, 92 og 95, uden i oevrigt at praecisere eller redegoere for de faktiske situationer, der er taenkt paa.
17 Medlemsstaterne skal efter traktatens artikel 5 loyalt opfylde deres forpligtelser i henhold til faellesskabsretten. Ifoelge Domstolens faste praksis kan denne bestemmelse dog ikke anvendes selvstaendigt, naar den konkrete situation, som det er tilfaeldet i naervaerende sag, er omfattet af en saerlig traktatbestemmelse (jf. dom af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 ° C-83/90, Compagnie commerciale de l' Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, praemis 19). For saa vidt som de forelagte spoergsmaal drejer sig om flere bestemmelser i traktaten, herunder artikel 5, i forbindelse med hinanden, er det saaledes kun noedvendigt at behandle dem for artikel 5' s vedkommende i forbindelse med de saerlige bestemmelser, som Domstolen skal tage stilling til, herunder navnlig, naar henses til de foreliggende oplysninger, traktatens artikel 90 og 86.
18 Hvad artikel 85 og 92 angaar har den forelaeggende ret ikke redegjort for de faktiske forhold i sagen, der har foranlediget den til at stille spoergsmaal om eventuelt foreliggende aftaler mellem virksomheder eller samordnet praksis i traktatens artikel 85' s forstand eller om en eventuelt foreliggende stoette i traktatens artikel 92' s forstand.
19 Domstolen er altsaa, lige saa lidt som den var det i sag C-157/92, i stand til at give den forelaeggende ret en relevant fortolkning af disse artikler i denne sag.
20 Paa samme maade forholder det sig med hensyn til traktatens artikel 95. Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det nemlig, at den nationale ret ikke oensker, at Domstolen skal tage stilling til, om en strafferetlig ordning som den i hovedsagen omtvistede er i strid med artikel 95, men derimod oensker en afgoerelse af, om en sanktion, som den, der vil kunne blive paalagt tiltalte i hovedsagen, kan anses for at udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er forbudt ved traktatens artikel 30, for saa vidt som den staar i misforhold til den konstaterede lovovertraedelses grovhed. Dette spoergsmaal vedroerer en fortolkning af selve artikel 30.
21 Det er altsaa ufornoedent at besvare de forelagte spoergsmaal, for saa vidt som de vedroerer fortolkningen af traktatens artikel 85, 92 og 95.
Realiteten
22 Af de oplysninger om sagens retlige og faktiske omstaendigheder, som Pretura circondariale di Genova har givet i den anden kendelse, fremgaar det, at retten med de tre praejudicielle spoergsmaal ° for saa vidt som de er afgraenset til at angaa fortolkningen af traktatens artikel 5, 30, 37, 86 og 90, og selv om foerste del af det foerste spoergsmaal er helt generelt formuleret ° i det vaesentlige oensker en afgoerelse af, om et forhandlingssystem, hvorefter salg en detail af tobaksvarer er forbeholdt udsalg, der er godkendt af det offentlige (det foerste og det tredje spoergsmaal) er foreneligt med disse traktatbestemmelser. Desuden oensker retten oplyst, om artikel 30 er til hinder for anvendelsen af straffebestemmelser, der er en del af et saadant system (det andet spoergsmaal).
23 I oevrigt indeholder sagen under alle omstaendigheder ikke tilstraekkeligt praecise oplysninger, som kunne give grundlag for en relevant stillingtagen til de oevrige aspekter af den omhandlede nationale lovgivning, f.eks. vedroerende produktion, indfoersel eller emballering af disse varer.
24 Foerst skal det foerste og det tredje spoergsmaal besvares.
Det foerste spoergsmaal
25 Den nationale ret oensker en afgoerelse af, om et forhandlingssystem for forarbejdede tobaksvarer som det, der er etableret ved den italienske lovgivning, er foreneligt med traktatens artikel 30 og 37.
Traktatens artikel 37
26 Artikel 37, stk. 1, andet afsnit, der er en saerlig bestemmelse vedroerende nationale handelsmonopoler, drejer sig,som det fremgaar af bestemmelsens formulering, om tilfaelde, hvor en stats myndigheder ° via et organ oprettet i dette oejemed eller via et statskoncessioneret monopol ° kan kontrollere eller lede samhandelen mellem medlemsstater eller udoeve maerkbar indflydelse derpaa (dom af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, praemis 13, og af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, praemis 29).
27 Som Domstolen har fastslaaet bl.a. i dom af 3. februar 1976 (sag 59/75, Manghera m.fl., Sml. s. 91), af 13. marts 1979 (sag 91/78, Hansen, Sml. s. 935) og af 7. juni 1983 (sag 78/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1955), kraever traktatens artikel 37 nemlig ikke, at de statslige handelsmonopoler afskaffes, men alene,at de tilpasses, saaledes at enhver form for forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket. Det fremgaar saavel af artikel 37' s ordlyd som af dens placering i traktatens system, at den har til formaal at sikre, at det grundlaeggende princip om de frie varebevaegelser overholdes overalt inden for det faelles marked, isaer gennem afskaffelse af kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorved opretholdelsen af normale konkurrencevilkaar mellem medlemsstaterne sikres i de tilfaelde, hvor et bestemt produkt er underkastet et statsligt handelsmonopol i én eller flere af medlemsstaterne.
28 Det bemaerkes foerst, at den nationale retsinstans spoergsmaal kun rent accessorisk vedroerer produktion og indfoersel af forarbejdede tobaksvarer i Italien.
29 Endvidere bemaerkes, at artikel 37 ikke gaelder for nationale retsforskrifter, som ikke vedroerer et offentligt monopols saerlige funktion ° nemlig udoevelse af eneret ° men generelt omfatter fremstilling og afsaetning af varer uden hensyn til, om disse er omfattet af det paagaeldende monopol (jf. dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, den saakaldte "Cassis de Dijon"-dom, Sml. s. 649, praemis 7). Netop naar der er tale om et saadant salgssystem som det i hovedsagen omhandlede, kan det kun forholde sig anderledes, saafremt situationen skulle vaere den, at de omhandlede bestemmelser giver de nationale myndigheder mulighed for at gribe ind i detailhandlernes dispositioner vedroerende indkoeb.
30 I denne forbindelse bemaerkes, at der ved den italienske lovgivning er tillagt private borgere, som faar meddelt en forhandlerbevilling eller -tilladelse fra Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (herefter "AAMS"), eneret til salg en detail af forarbejdede tobaksvarer. Med hensyn til dette punkt fremgaar det ikke af sagen, at lovgivningen giver de nationale myndigheder mulighed for gennem AAMS at gribe ind i driften af tobaksudsalgene paa en saadan maade, at de kan kontrollere eller paavirke detailhandlernes dispositioner vedroerende indkoeb, enten for at sikre afsaetningen af tobaksvarer, der er produceret af monopolet (jf. vedroerende en situation, hvor det modsatte var tilfaeldet, dom af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 43 og 44) eller for at fremme eller haemme bestemte indfoersler af varer hidroerende fra andre medlemsstater. Den italienske regering har i oevrigt som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen oplyst, at detailhandlerne frit traeffer dispositioner vedroerende indkoeb paa grundlag af efterspoergslen paa markedet.
31 Foerste del af det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at traktatens artikel 37 ikke har betydning i forbindelse med en national lovgivning, som den italienske, hvorefter salg en detail af forarbejdede tobaksvarer er forbeholdt forhandlere, der er godkendt af det offentlige, naar det offentlige ikke griber ind i detailhandlernes dispositioner vedroerende indkoeb.
Traktatens artikel 30
32 Ifoelge artikel 30 er kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne.
33 Ifoelge Domstolens faste praksis maa enhver bestemmelse for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet, betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner (dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5).
34 Domstolen har imidlertid i dom af 24. november 1993 (forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, praemis 16) fastslaaet, at det forhold, at nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse paa varer fra andre medlemsstater, ikke kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som naevnt i dommen i Dassonville-sagen, forudsat at saadanne nationale bestemmelser finder anvendelse paa alle de beroerte erhvervsdrivende, der udoever virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade.
35 Det maa fastslaas, at den i naervaerende sag omtvistede lovgivning opfylder de naevnte betingelser, i det omfang salg en detail af tobaksvarer forbeholdes godkendte forhandlere.
36 Lovgivningen vedroerer ikke varernes egenskaber, men udelukkende reglerne for salg en detail af forarbejdede tobaksvarer, idet salg af saadanne varer gennem andre end godkendte udsalg er forbudt. Dette resultat beroeres ikke af, at den finder anvendelse paa bestemte varer, nemlig forarbejdede tobaksvarer, og ikke paa detailhandelen i almindelighed (jf. paa linje hermed dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Huenermund m.fl., Sml. I, s. 6787, og af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1621).
37 Endvidere gaelder forpligtelsen for samtlige erhvervsdrivende til at lade forhandling af deres varer ske gennem de godkendte detailhandlere uden forskel for saa vidt angaar de paagaeldende varers oprindelse og paavirker ikke afsaetningen af varer fra andre medlemsstater paa en maade, der adskiller sig fra, hvad der gaelder for indenlandske varer.
38 Den nationale ret anfoerer, at forhandlingen gennem godkendte tobaksudsalg medfoerer restriktioner for handelen, der er i strid med traktatens artikel 30, naar henses til tobaksudsalgenes fordeling paa landets omraade, deres aabningstider og deres svigtende effektivitet, f.eks. i form af, at det i visse udsalg kan vaere vanskeligt at finde bestemte cigaretmaerker, der sjaeldent efterspoerges af forbrugerne, eller at varetilfoerslerne lejlighedsvis afbrydes som foelge af strejker.
39 Det fremgaar imidlertid ikke af sagen, at tilladelser til at drive tobaksudsalg meddeles i et saa begraenset omfang, at udbuddet til forbrugerne af indenlandske eller indfoerte tobaksvarer bliver utilstraekkelige. Den italienske regering har som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen oplyst, at formaalet med den omtvistede lovgivning er at sikre den bedst mulige geografiske fordeling af detailhandlerne, navnlig ud fra hensynet til den fysiske planlaegning og oensket om at placere udsalgene dér, hvor kundegrundlaget er stoerst.
40 Det maa under alle omstaendigheder bemaerkes, at uhensigtsmaessige forhold, der vil kunne beroere detailforhandlingsnettet, ikke i hoejere grad er til skade for salget af tobaksvarer fra andre medlemsstater, end for salget af tobaksvarer, der er produceret i indlandet.
41 Kommissionen har under henvisning til Domstolens domme af 21. marts 1991 (sag C-369/88, Delattre, Sml. I, s. 1487, og sag C-60/89, Monteil og Samanni, Sml. I, s. 1547) gjort gaeldende, at en ordning for salg en detail af tobaksvarer som den, der gaelder i Italien, gennem den kanalisering af tobakssalget, som den medfoerer, kan paavirke mulighederne for handel med indfoerte varer og paa baggrund heraf kan udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en indfoerselsrestriktion i traktatens artikel 30' s forstand. AAMS kontrollerer saaledes forhandlingsnettet, og den "centraliserede kanalisering", der herved bliver tale om, forstaerkes som foelge af det faktiske monopol, forvaltningen har i det foregaaende led paa handelen en gros med samtlige tobaksvarer i Italien.
42 Det bemaerkes, at der, som Kommissionen selv har naevnt i sit skriftlige indlaeg, er sket en reorganisering af det italienske tobaksmonopol, hvorved AAMS har opgivet direkte at administrere tobaksudsalgene, og de godkendte detailhandlere har faaet sikkerhed for at kunne henvende sig direkte til grossisterne. Kommissionen har ogsaa anfoert, at de klager, den har faaet forelagt, intet har indeholdt om, at der fra monopolets side skulle vaere sket forskelsbehandling over for producenter i Faellesskabet. Endelig har den italienske regering, som allerede naevnt i praemis 30 i denne dom, udtalt, at detailhandlerne frit kan traeffe dispositioner vedroerende indkoeb paa grundlag af markedsforholdene. Dette har Kommissionen ikke bestridt.
43 Den omstaendighed, at producenterne af forarbejdede tobaksvarer i de oevrige medlemsstater har foretrukket at benytte AAMS' lagre i stedet for at oprette deres egne engroslagre, saaledes som de efter artikel 1 i naevnte lov nr. 724 af 10. december 1975 har mulighed for, kan ikke foere til, at det maa fastslaas, at den italienske lovgivning kanaliserer salget af forarbejdet tobak og kan udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Disse erhvervsdrivendes valg kan nemlig vaere begrundet i overvejelser, som beror paa deres egne forhold, herunder navnlig oensker om at nedbringe omkostningerne i forbindelse med engrosforhandling af tobaksvarer.
44 Af det anfoerte foelger i det hele, at en national lovgivning, som den italienske, som gaar ud paa, at salg en detail af forarbejdede tobaksvarer, uanset hvorfra de hidroerer, er forbeholdt godkendte forhandlere, men som ikke af denne grund laegger hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater eller haemmer denne adgang i stoerre omfang, end den haemmer indenlandske varers adgang til forhandlingsnettet, ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30.
Det tredje spoergsmaal
45 Den nationale ret oensker med sit tredje spoergsmaal en afgoerelse af, om traktatens artikel 5, 90 og 86 er til hinder for, at forhandling en detail af forarbejdede tobaksvarer efter en national lovgivning forbeholdes forhandlere, der er godkendt af det offentlige. Navnlig oensker den oplyst, om et saaledes udformet salgssystem, der kontrolleres af en virksomhed, der har monopol paa salg af saadanne varer, ikke medfoerer, at der skabes en dominerende stilling i den forstand, hvori begrebet anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2, litra b), der forbyder en virksomhedsadfaerd, hvorved der sker en begraensning af produktion, afsaetning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne.
46 En af de forpligtelser, der efter traktatens artikel 5 loyalt skal opfyldes af medlemsstaterne, er forpligtelsen ifoelge artikel 90, stk. 1, til for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, at afstaa fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser, navnlig bestemmelserne i artikel 7 ° nu artikel 6 i EF-traktaten ° og de i artikel 85-94 naevnte.
47 Det bemaerkes foerst, at AAMS ikke, som formuleringen af den nationale rets spoergsmaal kunne give indtryk af, har eneret til forhandling af alle forarbejdede tobaksvarer, uanset hvorfra disse hidroerer.
48 Efter artikel 1 i naevnte lov nr. 724 af 10. december 1975, hvorved det italienske tobaksmonopol er blevet reorganiseret, kan forarbejdede tobaksvarer fra de oevrige medlemsstater, som har en betydelig markedsandel, nemlig oplagres hos andre engroshandlende end AAMS. Producenterne af disse tobaksvarer kan saaledes efter denne bestemmelse oprette deres egne engroslagre og dermed direkte staa for afsaetningen af deres varer til detailhandlerne.
49 Som anfoert af Kommissionen i dens skriftlige indlaeg, maa AAMS' virksomhed paa detailforhandlingsomraadet, der foerst og fremmest bestaar i at meddele tilladelse til aabning af tobaksudsalg og kontrollere disses antal og fordeling paa det italienske territorium, endvidere forstaas som udoevelse af offentlig myndighed og ikke som en egentlig erhvervsoekonomisk virksomhed. I oevrigt staar det fast, at de statslige tobaksudsalg, som monopolet direkte drev, blev nedlagt i 1983, og der foreligger ikke oplysninger om, at AAMS skulle deltage i detailhandlernes rent kommercielle virksomhed (jf. ovenfor, praemis 30 og 42).
50 Det kan dog goeres gaeldende, at de enerettigheder, AAMS fortsat har paa omraadet for produktion og forhandling en gros af indenlandske tobaksvarer, og den offentligretlige kompetence, AAMS udoever i detailleddet, i tilslutning til AAMS' rent faktiske drift af lagre for alle typer tobaksvarer, kan saette virksomheden i stand til at udoeve en dominerende stilling paa markedet for salg af forarbejdede tobaksvarer.
51 Imidlertid er under alle omstaendigheder det blotte forhold, at der skabes en saadan dominerende stilling gennem tildeling af en eneret i artikel 90, stk. 1' s forstand, ikke i sig selv uforeneligt med traktatens artikel 86. En medlemsstat overtraeder nemlig kun forbuddene i disse to bestemmelser, saafremt den paagaeldende virksomhed ved den blotte udoevelse af den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug (jf. dom 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 17, og af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d' insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, praemis 18).
52 Som naevnt i praemis 43 i denne dom, kan imidlertid den omstaendighed, at producenterne af forarbejdede tobaksvarer i de oevrige medlemsstater har foretrukket at benytte AAMS' lagre i stedet for at oprette deres egne lagre vaere begrundet i overvejelser, der beror paa deres egne forhold. Dette kan ikke danne grundlag for at fastslaa, at den italienske lovgivning, som er blevet aendret netop for at muliggoere en uhindret adgang til forhandling en gros af tobaksvarer hidroerende fra de oevrige medlemsstater, har foranlediget AAMS til at kanalisere salget af forarbejdet tobak og til saaledes at misbruge den dominerende stilling, som denne virksomhed eventuelt har i forhandlingsleddet.
53 Det fremgaar desuden ikke af sagen, at det system for forhandling en detail af tobaksvarer, som er indfoert ved denne lovgivning, for saa vidt som det er forbeholdt AAMS at meddele tilladelser til drift af tobaksudsalg, foerer til en situation, der skader forbrugernes interesser i traktatens artikel 86, stk. 2, litra b)' s forstand. Under alle omstaendigheder kan det ikke, navnlig paa baggrund af de i praemis 39 naevnte omstaendigheder, goeres gaeldende, at dette system aabenbart ikke er i stand til at daekke forbrugernes efterspoergsel (jf. modsaetningsvis dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 31).
54 Hvad detailhandlerne angaar bemaerkes, at disse ikke selv har enerettigheder eller saerrettigheder vedroerende forhandling dér, hvor de har deres forretningssted. Ved den omtvistede lovgivning sker der blot en regulering af deres adgang til markedet for forhandling en detail af tobaksvarer. De godkendte detailhandlere er derfor samtidig med til at daekke forbrugernes efterspoergsel efter tobaksvarer og cigaretter, og intet udsalg raader over saerlige fordele i forhold til konkurrenterne. Tobaksudsalgene kan saaledes ikke anses for virksomheder, der raader over rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1.
55 Saa meget desto mindre kan det laegges til grund, at der ved den italienske lovgivning er etableret en raekke sideordnede, territorialt begraensede monopoler til fordel for de godkendte detailhandlere, hvorigennem der paa det nationale omraade er skabt en dominerende stilling i traktatens artikel 86' s forstand (jf. i den forbindelse dom af 5.10.1994 i sagen Centre d' insémination de la Crespelle, a.st., praemis 17).
56 Af det anfoerte foelger, at artikel 5, 90 og 86 ikke er til hinder for, at forhandling en detail af forarbejdede tobaksvarer ved en national lovgivning, som den italienske, forbeholdes forhandlere, der er godkendt af det offentlige.
Det andet spoergsmaal
57 Den nationale ret har endvidere anmodet Domstolen om at tage stilling til, om traktatens artikel 30 er til hinder for straffebestemmelser, som dem G.D. Banchero staar tiltalt for overtraedelse af.
58 Selv om strafferetten og straffeprocesretten i princippet fortsat hoerer under medlemsstaternes kompetence, fremgaar det af fast retspraksis, at faellesskabsretten opstiller graenser for de kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne i overensstemmelse med faellesskabsretten kan opretholde i forbindelse med den frie bevaegelighed for varer og personer. Administrative eller repressive foranstaltninger maa ikke gaa ud over rammerne for det strengt noedvendige, kontrolforanstaltninger maa ikke vaere udformet paa en saadan maade, at de indskraenker den frie bevaegelighed, der er tilsigtet efter traktaten, og maa ikke vaere forbundet med sanktioner, der staar i et saadant misforhold til overtraedelsens grovhed, at de bliver en hindring for denne frie bevaegelighed (dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595, praemis 27, jf. ogsaa dom af 3.7.1980, sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, praemis 19, og af 25.2.1988, sag 299/86, Drexl, Sml. s. 1213, praemis 18).
59 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 45 og 46 i forslaget til afgoerelse, staar G.D. Banchero i den foreliggende sag i realiteten tiltalt, ikke for ulovlig indfoersel af forarbejdede tobaksvarer, men for at have vaeret i besiddelse af tobaksvarer, for hvilke der ikke var betalt en punktafgift, der i oevrigt er i overensstemmelse med faellesskabsrettens regler.
60 De sanktioner, som ville kunne paalaegges tiltalte, udgoer ikke paa nogen maade en hindring for indfoerslen af forarbejdede tobaksvarer fra andre medlemsstater, men har alene til formaal at afholde forbrugerne fra at koebe tobaksvarer, for hvilke der ikke er betalt afgifter, der er i overensstemmelse med faellesskabsrettens regler, gennem forhandlere, der ikke er godkendt, og som selv handler i strid med den italienske lovgivning, der finder anvendelse paa forhandling af forarbejdede tobaksvarer.
61 Spoergsmaalet om, hvor strenge sanktioner der i den forbindelse kan vaere tale om, kan derfor overhovedet ikke bedoemmes paa grundlag af faellesskabsretten.
62 Traktatens artikel 30 er derfor ikke til hinder for, at en forbrugers ulovlige besiddelse af forarbejdede tobaksvarer, som hidroerer fra andre medlemsstater, og for hvilke der ikke er betalt en punktafgift, der er i overensstemmelse med faellesskabsrettens bestemmelser, straffes som smugleri i henhold til en national lovgivning, som den italienske, mens saadanne varer paa tilsvarende maade som indenlandske varer af samme art kun maa forhandles en detail af forhandlere, der er godkendt af det offentlige.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
63 De udgifter, der er afholdt af den spanske, den italienske og den franske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Genova ved kendelse af 30. juli 1993, for ret:
1) EOEF-traktatens artikel 37 har ikke betydning i forbindelse med en national lovgivning, som den italienske, hvorefter salg en detail af forarbejdede tobaksvarer er forbeholdt forhandlere, der er godkendt af det offentlige, naar det offentlige ikke griber ind i detailhandlernes dispositioner vedroerende indkoeb.
2) En national lovgivning, som den italienske, som gaar ud paa, at salg en detail af forarbejdede tobaksvarer, uanset hvorfra de hidroerer, er forbeholdt godkendte forhandlere, men som ikke af denne grund laegger hindringer i vejen for adgangen til det indenlandske marked for varer fra andre medlemsstater eller haemmer denne adgang i stoerre omfang end den haemmer indenlandske varers adgang til forhandlingsnettet, er ikke omfattet af anvendelsesomraadet for EOEF-traktatens artikel 30.
3) EOEF-traktatens artikel 5, 90 og 86 er ikke til hinder for, at forhandling en detail af forarbejdede tobaksvarer ved en national lovgivning, som den italienske, forbeholdes forhandlere, der er godkendt af det offentlige.
4) EOEF-traktatens artikel 30 er ikke til hinder for, at en forbrugers ulovlige besiddelse af forarbejdede tobaksvarer, som hidroerer fra andre medlemsstater, og for hvilke der ikke er betalt en punktafgift, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten, straffes som smugleri i henhold til en national lovgivning, som den italienske, mens saadanne varer paa tilsvarende maade som indenlandske varer af samme art kun maa forhandles en detail af forhandlere, der er godkendt af det offentlige.
Full & Egal Universal Law Academy