Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation ° direktiv 90/531 ° fastlaeggelse af, hvilke teletjenester der falder uden for direktivets anvendelsesomraade ° befoejelse, der tilkommer ordregiverne ° en medlemsstats ukorrekte gennemfoerelse ° pligt for medlemsstaten til at erstatte en ordregivers tab ° foreligger ikke
(Raadets direktiv 90/531, art. 8, stk. 1)
2. Tilnaermelse af lovgivningerne ° fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation ° direktiv 90/531 ° anvendelsesomraade ° undtagelse for kontrakter, der indgaas af ordregivere, som tilbyder deres tjenester under konkurrencevilkaar ° faktisk og retlig bedoemmelse ° kriterier
(Raadets direktiv 90/531, art. 8, stk. 1)
3. Faellesskabsret ° en medlemsstats overtraedelse ° gennemfoerelse af et direktiv ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° betingelser
Sammendrag
1. En medlemsstat kan ikke ved gennemfoerelsen af direktiv 90/531/EOEF om fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation fastlaegge, hvilke teletjenester der falder uden for direktivets anvendelsesomraade i henhold til artikel 8, stk. 1, idet denne befoejelse tilkommer ordregiverne selv.
En medlemsstat, der ved gennemfoerelsen af direktivet i national ret selv har fastlagt, hvilke tjenester fra en ordregiver der er undtaget fra direktivet i henhold til artikel 8, har ikke efter faellesskabsretten pligt til at betale erstatning til ordregiveren for den skade, som denne maatte have lidt som foelge af den saaledes begaaede fejl.
Alle de betingelser, der skal vaere opfyldt, for at en medlemsstat ifalder erstatningsansvar for det tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten i forbindelse med regelfastsaettelse paa et omraade, hvor den har en skoensbefoejelse, saasom ved gennemfoerelsen af et direktiv, er nemlig ikke opfyldt i det foreliggende tilfaelde. Der foreligger ikke en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten, idet den fejlagtigt gennemfoerte artikel 8, stk. 1, er upraecis, og da den fortolkning, som den paagaeldende medlemsstat i god tro anlagde, ganske vist var forkert, men ikke aabenbart var i strid med direktivets ordlyd og dets formaal.
2. Afgoerelsen af, om den betingelse, der er indeholdt i artikel 8, stk. 1, i direktiv 90/531 om fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation ° hvorefter bestemte kontrakter, der indgaas af ordregivere, som leverer tjenester paa de paagaeldende omraader, falder uden for direktivets anvendelsesomraade, hvis "andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske" ° er opfyldt, skal traeffes efter en retlig og faktisk bedoemmelse, idet der bl.a. skal tages hensyn til alle de paagaeldende tjenesters saerlige kendetegn, eventuelle substituerende tjenester, prisvilkaarene, ordregiverens dominerende stilling paa markedet og eventuelle lovbestemte begraensninger.
3. Saafremt en overtraedelse af faellesskabsretten maa tilregnes en medlemsstat, der handler paa et omraade, hvor den har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, anerkender faellesskabsretten en ret til erstatning for borgere, som har lidt et tab, saafremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem statens overtraedelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.
Disse betingelser skal anvendes paa den situation, at en medlemsstat har gennemfoert et EF-direktiv ukorrekt i national ret. Der boer opstilles restriktive betingelser for, at medlemsstaten kan ifalde ansvar i denne situation, ud fra de samme betragtninger som dem, der ifoelge Domstolens praksis begrunder restriktive betingelser for, at institutionerne eller medlemsstaterne kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, naar de udsteder generelle retsakter paa omraader, der henhoerer under faellesskabsretten, og hvor de har en vid skoensbefoejelse, idet det navnlig skal sikres, at udoevelsen af denne virksomhed ikke hindres ved udsigten til erstatningskrav, hver gang det i almenhedens interesse kraeves, at institutionerne eller medlemsstaterne traeffer foranstaltninger, som kan skade borgernes interesser.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 28. juli 1993, indgaaet til Domstolen den 23. august 1993, har High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court (herefter "Divisional Court"), i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt fire spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 8, stk. 1, i Raadets direktiv 90/531/EOEF af 17. september 1990 om fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 297, s. 1, herefter "direktivet").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som British Telecommunications plc (herefter "BT") har anlagt mod Det Forenede Kongeriges regering med paastand om annullation af Schedule 2 til Utilities Supply and Works Contracts Regulations 1992 (herefter "1992-bekendtgoerelsen"), hvorved direktivets artikel 8, stk. 1, er blevet gennemfoert.
3 I henhold til direktivets artikel 2, stk. 2, litra d), gaelder direktivet bl.a. for "tilraadighedsstillelse eller drift af offentlige telenet eller ydelse af en eller flere offentlige teletjenester".
4 Ifoelge artikel 2, stk. 1, litra b), gaelder direktivet for ordregivere, "der ikke er offentlige myndigheder eller offentlige virksomheder, og som bl.a. udoever en eller flere af de former for virksomhed, der er omhandlet i stk. 2, og som driver virksomhed paa grundlag af saerlige eller eksklusive rettigheder, der er indroemmet af en kompetent myndighed i en medlemsstat". Endvidere praeciseres det i artikel 2, stk. 3, litra a), at en ordregiver med henblik paa anvendelsen af stk. 1, litra b), navnlig anses for at have saerlige eller eksklusive rettigheder, "naar den til opbygningen af de net eller faciliteter, der er omhandlet i stk. 2, kan benytte ekspropriation eller brugsret eller placere netudstyr paa, under eller over offentlig vej".
5 I artikel 2, stk. 6, hedder det: "De i bilag I-X naevnte ordregivere opfylder ovennaevnte kriterier". I bilag X, som omfatter "Ordregivere inden for telekommunikation", anfoeres for Det Forenede Kongeriges vedkommende bl.a. BT, Mercury Communications Ltd (herefter "Mercury") og City of Kingston upon Hull (herefter "Hull").
6 Direktivets artikel 8 lyder saaledes:
"1. Dette direktiv gaelder ikke for kontrakter, som ordregivere ... indgaar om indkoeb, der udelukkende har til formaal at goere det muligt for dem at udfoere en eller flere teletjenester, naar andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske.
2. Ordregiverne meddeler efter anmodning Kommissionen alle de tjenestekategorier, som de anser for undtaget i henhold til stk. 1. Kommissionen kan regelmaessigt i De Europaeiske Faellesskabers Tidende til orientering offentliggoere oversigter over de tjenestekategorier, som den anser for undtaget. I denne forbindelse tager Kommissionen hensyn til foelsomme forretningsmaessige aspekter, som ordregiverne maatte paaberaabe sig ved fremsendelsen af oplysningerne."
7 Endelig hedder det i artikel 33, stk. 1, litra d):
"1. Ordregiverne skal opbevare formaalstjenlige oplysninger angaaende hver kontrakt, saaledes at de senere kan begrunde beslutningerne om
...
d) undladelse af anvendelse af bestemmelserne i afsnit II, III og IV i henhold til undtagelserne i afsnit I."
8 I Det Forenede Kongerige er direktivets artikel 8, stk. 1, gennemfoert ved Regulation 7(1) i 1992-bekendtgoerelsen, der lyder saaledes:
"Naervaerende regler gaelder ikke for det tilfaelde, at et forsyningsselskab, som er anfoert i Schedule 2, indhenter tilbud med henblik paa indgaaelse af en kontrakt, der udelukkende har til formaal at goere det muligt for selskabet at udfoere en eller flere af de offentlige teletjenester, der er naevnt i det afsnit i Schedule 2, hvor forsyningsselskabet er anfoert."
9 Afsnit B i Schedule 2 er opstillet saaledes:
"British Telecommunications plc 2. Alle offentlige teletjenester med undtagelse af foelgende tjenester, naar de Kingston Communications (Hull) plc udfoeres inden for det geografiske omraade, hvor den, der udfoerer tjenesterne, har autorisation som en offentlig telekommunikationsvirksomhed: almindelige taletelefonitjenester, almindelige datatransmissionstjenester, tilraadighedsstillelse af private lejede linjer og maritime tjenester".
10 I Regulation 7(2) hedder det videre:
"En offentlig telekommunikationsvirksomhed som naevnt i Schedule 2 skal tilstille ministeren en rapport med henblik paa fremsendelse til Kommissionen indeholdende en beskrivelse af de af virksomheden udfoerte teletjenester, som den anser for tjenester, der er naevnt i det afsnit i Schedule 2, hvor virksomheden er anfoert."
11 BT er et aktieselskab, som blev oprettet den 1. april 1984 i henhold til British Telecommunications Act 1984. Selskabet fik herved overfoert aktiverne og alle rettigheder og forpligtelser fra det tidligere offentlige selskab, der ogsaa hed "British Telecommunications", og som selv i medfoer af British Telecommunications Act 1981 havde efterfulgt Post Office. Sidstnaevnte havde indtil da haft eneret til at drive telekommunikationssystemer paa naesten hele omraadet.
12 For saa vidt angaar teletjenester i form af fremfoerelse af meddelelser via faste forbindelser (herunder taletelefoni med faste termineringspunkter) udstedte Det Forenede Kongeriges regering i medfoer af Telecommunications Act 1984 de noedvendige autorisationer til BT og Mercury. Med henblik paa at sikre stoerre konkurrence blev det ved Telecommunications Act 1984 bestemt, at der skulle ske en sammenkobling af de to net. BT og Mercury fik saaledes eneret til at udfoere teletjenester via faste forbindelser indtil 1990 (duopolperioden).
13 Duopolpolitikken blev opgivet inden for den paagaeldende sektor i begyndelsen af 1990' erne, og Det Forenede Kongeriges regering udstedte adskillige autorisationer. I 1992 kontrollerede BT imidlertid stadig 90% af telefonmarkedet, mens Mercury havde en markedsandel paa 7% og de nye selskaber en andel paa kun 3%. Fra 1984 til juli 1993 afhaendede regeringen gradvist de aktier i BT, som den fortsat var indehaver af.
14 Den autorisation, der er givet BT for en periode paa 25 aar, paalaegger selskabet at levere taletelefonitjenester overalt i Det Forenede Kongerige ° med faa undtagelser ° til enhver, der oensker det, selv om efterspoergselen er utilstraekkelig til at daekke omkostningerne (almen leveringsforpligtelse). BT er som den eneste autorisationshaver undergivet regler om takstaendringer ("price cap").
15 Saaledes som direktivets artikel 8 er blevet gennemfoert ved 1992-bekendtgoerelsen, er naesten alle virksomheder inden for sektoren, herunder Mercury, blevet fritaget for forpligtelsen til at overholde direktivet for saa vidt angaar kontrakter om levering af teletjenester. Kun BT (og Hull i det omraade, hvor dette selskab har autorisation) er fortsat undergivet direktivets bestemmelser, dog kun for saa vidt angaar almindelige taletelefonitjenester, almindelige datatransmissionstjenester, tilraadighedsstillelse af private lejede linjer og maritime tjenester.
16 Under den af BT anlagte sag ved Divisional Court har selskabet nedlagt paastand om annullation af Schedule 2 til 1992-bekendtgoerelsen under anbringende af, at Regulation 7(1) og Schedule 2 udgoer en fejlagtig gennemfoerelse af direktivets artikel 8. BT finder saaledes, at Det Forenede Kongeriges regering skulle have overfoert de i direktivets artikel 8, stk. 1, indeholdte kriterier i stedet for at anvende dem. Ved i relation til hver enkelt ordregiver at fastlaegge, hvilke af de udfoerte tjenester der kan opfylde kriterierne, har Det Forenede Kongeriges regering frataget BT den beslutningskompetence, direktivet giver selskabet.
17 BT kraever desuden erstatning for den skade, selskabet haevder at have lidt som foelge af den ukorrekte gennemfoerelse af direktivet, nemlig de ekstra udgifter, det har haft med henblik paa at overholde 1992-bekendtgoerelsen. Bekendtgoerelsen har i oevrigt forhindret selskabet i at indgaa rentable aftaler og medfoert ulemper paa det forretnings- og konkurrencemaessige plan som foelge af den forpligtelse, selskabet i modsaetning til de andre virksomheder i den paagaeldende sektor har til at offentliggoere sine planer om udbud af kontrakter og om indgaaelse af leveringsaftaler i Tidende.
18 Divisional Court har besluttet at udsaette den af BT anlagte sag og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Skal Raadets direktiv 90/531 fortolkes saaledes, at en medlemsstat ifoelge det skoen, der er indroemmet den i medfoer af EOEF-traktatens artikel 189, i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivets artikel 8, stk. 1, selv kan fastlaegge, hvilke teletjenester fra de enkelte ordregivere der er undtaget eller ikke er undtaget i henhold til artiklen?
2) a) Sigter ordene 'naar andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske' i artikel 8, stk. 1, alene til 'frihed' og 'vilkaar' som fastsat ved lov eller administrativt?
b) Saafremt spoergsmaal 2 a) besvares benaegtende:
i) Hvilke andre forhold sigter de paagaeldende ord da til?
ii) Er en ordregivers stilling paa markedet for en bestemt teletjeneste relevant for disse forhold?
iii) Saafremt ordregiverens stilling er relevant: Paa hvilken maade er den relevant, og under hvilke omstaendigheder kan den vaere afgoerende?
c) Har det betydning for besvarelsen af spoergsmaal 2 b), nr. ii) og iii), at ordregiveren er underlagt visse begraensninger i henhold til administrative bestemmelser, og ° i bekraeftende fald ° i hvilke henseender har det betydning?
3) Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
a) Saafremt der er tvist mellem en ordregiver og de nationale myndigheder, som skal gennemfoere artikel 8, stk. 1, hvordan skal den nationale domstol, for hvilken en saadan tvist er indbragt, da sikre, at kriterierne for anvendelsen af undtagelsen i artikel 8, stk. 1, anvendes korrekt, og skal den nationale domstol navnlig saette sin egen bedoemmelse af anvendelsen af undtagelsen i artikel 8, stk. 1, i stedet for den, der er lagt til grund af de nationale myndigheder, som skal gennemfoere artikel 8, stk. 1?
b) Foreligger der en tilsidesaettelse af direktiv 90/531 eller af generelle faellesskabsretlige principper, navnlig retssikkerhedsprincippet, saafremt den nationale domstol finder, at de definitioner af visse teletjenester, som de nationale myndigheder, der skal gennemfoere artikel 8, stk. 1, har opstillet med henblik paa afgoerelsen af, om en bestemt tjeneste er omfattet af undtagelsen, er af en saadan karakter, at det er umuligt for ordregiveren at faa vished for, om en bestemt tjeneste er omfattet af undtagelsen?
c) Kan en medlemsstat basere sine definitioner af visse teletjenester paa beskrivelser af de tekniske midler, en tjeneste udfoeres ved hjaelp af, i stedet for at laegge en beskrivelse af selve tjenesten til grund?
4) Har en medlemsstat, der har begaaet fejl i forbindelse med gennemfoerelsen af artikel 8, stk. 1, i Raadets direktiv 90/531, i henhold til faellesskabsretten pligt til at betale erstatning til en ordregiver for tab, som denne har lidt som foelge af den paagaeldende fejl, og paa hvilke betingelser kan der i givet fald opstaa et saadant erstatningsansvar?"
Spoergsmaal 1)
19 Med spoergsmaal 1) oensker Divisional Court i det vaesentlige at faa oplyst, om en medlemsstat ved gennemfoerelsen af direktivet kan fastlaegge, hvilke teletjenester der falder uden for direktivets anvendelsesomraade i henhold til artikel 8, stk. 1, eller om det tilkommer ordregiverne selv at fastlaegge dette.
20 Den tyske, den franske og den italienske regering og Det Forenede Kongerige har anfoert, at direktivet ikke er til hinder for, at medlemsstaterne fastlaegger, hvilke teletjenester fra de enkelte ordregivere der er undtaget i henhold til artikel 8, stk. 1. Herved praeciserer medlemsstaterne bestemmelsens indhold og giver mulighed for en domstolskontrol, der ellers ikke ville vaere mulig.
21 Den tyske regering og Det Forenede Kongerige har desuden anfoert, at en saadan gennemfoerelse af artikel 8, stk. 1, i saerlig grad kan vise sig at vaere noedvendig, naar der er uenighed mellem en medlemsstat og en ordregiver om afgraensningen af undtagelsens raekkevidde, hvilket i oevrigt er situationen i det foreliggende tilfaelde. Den tyske regering har tilfoejet, at medlemsstaterne bedre end Kommissionen kan vurdere, om der paa telekommunikationsmarkedet hersker konkurrence med hensyn til en bestemt tjeneste, og at en konkretisering af artikel 8, stk. 1, fra medlemsstaternes side saaledes giver mulighed for en mere effektiv kontrol end den, der foretages af Kommissionen paa grundlag af de oplysninger, denne modtager i henhold til artikel 8, stk. 2.
22 Den tyske regering har endelig understreget, at det ikke paa grundlag af artikel 8, stk. 2, og artikel 33, stk. 1, litra d), kan fastslaas, at det kun er ordregiverne, der kan fastlaegge, hvilke tjenester der skal anses for undtaget. At ordregiverne i henhold til disse bestemmelser har pligt til at give Kommissionen oplysninger om de tjenester, der er undtaget, og til at opbevare formaalstjenlige oplysninger angaaende hver kontrakt, saaledes at de senere kan begrunde en undladelse af at anvende direktivets afsnit II, III og IV, betyder ikke, at medlemsstaterne ikke kan anses for bemyndiget til selv at fastlaegge raekkevidden af undtagelsen i henhold til artikel 8, stk. 1.
23 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
24 Artikel 8, stk. 2, bestemmer nemlig ° i oevrigt paa linje med direktivets artikel 6, stk. 3, og artikel 7, stk. 2 ° at ordregiverne efter anmodning skal meddele Kommissionen, hvilke tjenester de anser for undtaget i henhold til de naevnte artikler. Hvis det tilkom medlemsstaterne at fastlaegge de paagaeldende tjenester, ville medlemsstaterne ligeledes skulle give Kommissionen meddelelse om de tjenester, der saaledes blev holdt uden for direktivets anvendelsesomraade, med henblik paa at Kommissionen kunne opfylde sin forpligtelse i henhold til de naevnte stykker.
25 Eftersom der ikke i henhold til direktivet ° saaledes som det er tilfaeldet efter artikel 3, stk. 4 ° gaelder en saadan forpligtelse for medlemsstaterne, tilkommer det alene ordregiverne at fastlaegge, hvilke tjenester der er undtaget i henhold til artikel 8, stk. 1.
26 En saadan fortolkning bekraeftes af formaalet med Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 76, s. 14, herefter "direktiv 92/13"), som er at sikre en tilstraekkelig retsbeskyttelse af leverandoerer og entreprenoerer i tilfaelde af overtraedelse af faellesskabsretten paa omraadet for offentlige kontrakter (jf. den femte betragtning til direktiv 92/13).
27 Hvis det tilkom medlemsstaterne at beslutte at holde visse tjenester uden for direktivets anvendelsesomraade, ville de erhvervsdrivende nemlig ikke kunne benytte de retsmidler, der er hjemlet i direktiv 92/13, saafremt ordregiverne overtraeder faellesskabsbestemmelserne om offentlige kontrakter, navnlig retten til erstatning og til de tvangsforanstaltninger, som er hjemlet i artikel 2, stk. 1, med henblik paa at undgaa eller standse enhver overtraedelse.
28 Endelig goer den anlagte fortolkning det muligt at sikre ligebehandling af ordregiverne og deres leverandoerer, som saaledes er undergivet de samme regler.
29 Spoergsmaal 1) skal herefter besvares med, at en medlemsstat ikke ved gennemfoerelsen af direktivet kan fastlaegge, hvilke teletjenester der falder uden for direktivets anvendelsesomraade i henhold til artikel 8, stk. 1, idet denne befoejelse tilkommer ordregiverne selv.
Spoergsmaal 2)
30 Med spoergsmaal 2) oensker Divisional Court at faa oplyst, om afgoerelsen af, om betingelsen i artikel 8, stk. 1, om, at "andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske", er opfyldt, kun skal traeffes efter en retlig bedoemmelse, eller om der ogsaa skal laegges vaegt paa faktiske forhold. I sidstnaevnte fald oensker den forelaeggende ret oplyst, hvilke forhold der skal tages hensyn til ved bedoemmelsen af, om der faktisk er konkurrence paa telekommunikationsmarkedet med hensyn til en bestemt tjeneste.
31 BT har anfoert, at betingelsen i artikel 8, stk. 1, er opfyldt, saafremt der retligt set er sikret fri konkurrence i den paagaeldende sektor i henhold til bestemmelser fastsat ved lov eller administrativt, uden at det er noedvendigt at undersoege, om der faktisk findes en saadan konkurrence.
32 Det bemaerkes herved, at saavel ordlyden af artikel 8, stk. 1, som formaalet med bestemmelsen er til hinder for en saadan fortolkning. Betingelsen om, at andre ordregivere skal kunne yde den samme tjeneste paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske, er nemlig formuleret i generelle vendinger i artikel 8, stk. 1. Desuden anfoeres det i den trettende betragtning til direktivet, at ordregivernes aktiviteter for at kunne vaere undtaget fra direktivets anvendelsesomraade skal vaere "undergivet almindelige konkurrencevilkaar paa markeder, hvortil adgangen er fri".
33 Betingelsen i artikel 8, stk. 1, skal herefter fortolkes saaledes, at de andre ordregivere ikke alene skal have tilladelse til at drive virksomhed paa markedet for de omhandlede tjenester, hvortil adgangen ikke maa vaere begraenset ved lov, men at de ogsaa faktisk skal vaere i stand til at levere de omhandlede tjenester paa samme vilkaar som ordregiveren.
34 Under disse omstaendigheder skal beslutningen om at holde bestemte tjenester uden for direktivets anvendelsesomraade traeffes i hvert enkelt tilfaelde, idet der bl.a. skal tages hensyn til alle tjenesternes saerlige kendetegn, eventuelle substituerende tjenester, prisvilkaarene, ordregiverens dominerende stilling paa markedet og eventuelle lovbestemte begraensninger.
35 Spoergsmaal 2) skal herefter besvares med, at afgoerelsen af, om betingelsen i direktivets artikel 8, stk. 1, om, at "andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske", er opfyldt, skal traeffes efter en retlig og faktisk bedoemmelse, idet der bl.a. skal tages hensyn til alle de paagaeldende tjenesters saerlige kendetegn, eventuelle substituerende tjenester, prisvilkaarene, ordregiverens dominerende stilling paa markedet og eventuelle lovbestemte begraensninger.
Spoergsmaal 3)
36 Det er paa baggrund af besvarelsen af spoergsmaal 1) ufornoedent at besvare spoergsmaal 3).
Spoergsmaal 4)
37 Med spoergsmaal 4) oensker Divisional Court at faa oplyst, om en medlemsstat, der ved gennemfoerelsen af direktivet i national ret selv har fastlagt, hvilke tjenester fra en ordregiver der er undtaget fra direktivet i henhold til artikel 8, efter faellesskabsretten har pligt til at betale erstatning til virksomheden for tab, som denne maatte have lidt som foelge af den saaledes begaaede fejl.
38 Indledningsvis bemaerkes, at der af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, praemis 35, og af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 31). Heraf foelger, at der gaelder et saadant princip i alle tilfaelde, hvor en medlemsstat har overtraadt faellesskabsretten (dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, jf. ovenfor, praemis 32).
39 I sidstnaevnte dom fastslog Domstolen tillige i relation til overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat, der handler paa et omraade, hvor den har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, at faellesskabsretten anerkender en ret til erstatning, saafremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem statens overtraedelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab (praemis 50 og 51).
40 Disse betingelser skal anvendes paa den situation, som den nationale ret har forelagt Domstolen, nemlig at en medlemsstat har gennemfoert et EF-direktiv ukorrekt i national ret. Der boer opstilles restriktive betingelser for, at medlemsstaten kan ifalde ansvar i denne situation, ud fra de samme betragtninger som dem, der ifoelge Domstolens praksis begrunder restriktive betingelser for, at institutionerne eller medlemsstaterne kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, naar de udsteder generelle retsakter paa omraader, der henhoerer under faellesskabsretten, og hvor de har en vid skoensbefoejelse, idet det navnlig skal sikres, at udoevelsen af denne virksomhed ikke hindres ved udsigten til erstatningskrav, hver gang det i almenhedens interesse kraeves, at institutionerne eller medlemsstaterne traeffer foranstaltninger, som kan skade borgernes interesser (jf. bl.a. dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 5 og 6, og dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, jf. ovenfor, praemis 45).
41 Selv om det i princippet tilkommer de nationale domstole at tage stilling til, om betingelserne for medlemsstaternes erstatningsansvar paa grund af overtraedelser af faellesskabsretten er opfyldt, bemaerkes, at Domstolen i naervaerende sag har alle de oplysninger, der er noedvendige for at bedoemme, om der kan siges at foreligge en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten.
42 Det fremgaar af Domstolens praksis, at en overtraedelse er tilstraekkelig kvalificeret, saafremt en institution eller en medlemsstat under udoevelsen af sin kompetence til at udstede generelle retsakter aabenbart og groft har overskredet graenserne for sine befoejelser (dommen i sagen HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, jf. ovenfor, praemis 6, og dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, jf. ovenfor, praemis 55). Den kompetente retsinstans kan i den forbindelse bl.a. tage i betragtning, hvor klar og praecis den tilsidesatte bestemmelse er (dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 56).
43 I det foreliggende tilfaelde bemaerkes, at artikel 8, stk. 1, er upraecis og ° ud over den fortolkning, Domstolen har anlagt i denne dom ° med rimelighed aabnede mulighed for den fortolkning, som Det Forenede Kongerige i god tro anlagde paa grundlag af argumenter, der ikke savner enhver relevans (jf. ovenfor, praemis 20, 21 og 22). Den paagaeldende fortolkning, som ogsaa blev anlagt af andre medlemsstater, var ikke aabenbart i strid med direktivets ordlyd eller dets formaal.
44 Det skal endvidere navnlig bemaerkes, at Det Forenede Kongerige ikke havde nogen holdepunkter i Domstolens praksis vedroerende fortolkningen af den omhandlede bestemmelse, som Kommissionen heller ikke havde udtalt sig om ved vedtagelsen af 1992-bekendtgoerelsen.
45 Under disse omstaendigheder kan det forhold, at en medlemsstat ved gennemfoerelsen af direktivet har lagt til grund, at den selv skulle fastlaegge, hvilke tjenester der er undtaget fra direktivets anvendelsesomraade i henhold til artikel 8 ° hvilket er i strid med bestemmelsen ° ikke betragtes som en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten som omhandlet i dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, jf. ovenfor.
46 Spoergsmaal 4) skal herefter besvares med, at en medlemsstat, der ved gennemfoerelsen af direktivet i national ret selv har fastlagt, hvilke tjenester fra en ordregiver der er undtaget fra direktivet i henhold til artikel 8, ikke efter faellesskabsretten har pligt til at betale erstatning til ordregiveren for den skade, som denne maatte have lidt som foelge af den saaledes begaaede fejl.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den franske og den italienske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, ved kendelse af 28. juli 1993, for ret:
1) En medlemsstat kan ikke ved gennemfoerelsen af Raadets direktiv 90/531/EOEF af 17. september 1990 om fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation fastlaegge, hvilke teletjenester der falder uden for direktivets anvendelsesomraade i henhold til artikel 8, stk. 1, idet denne befoejelse tilkommer ordregiverne selv.
2) Afgoerelsen af, om betingelsen i artikel 8, stk. 1, i direktiv 90/531 om, at "andre virksomheder frit kan yde den samme tjeneste i samme geografiske omraade og paa vilkaar, som i det vaesentlige er identiske", er opfyldt, skal traeffes efter en retlig og faktisk bedoemmelse, idet der bl.a. skal tages hensyn til alle de paagaeldende tjenesters saerlige kendetegn, eventuelle substituerende tjenester, prisvilkaarene, ordregiverens dominerende stilling paa markedet og eventuelle lovbestemte begraensninger.
3) En medlemsstat, der ved gennemfoerelsen af direktiv 90/531 i national ret selv har fastlagt, hvilke tjenester fra en ordregiver der er undtaget fra direktivet i henhold til artikel 8, har ikke efter faellesskabsretten pligt til at betale erstatning til ordregiveren for den skade, som denne maatte have lidt som foelge af den saaledes begaaede fejl.
Full & Egal Universal Law Academy