Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Actos de las Instituciones ° Procedimiento de elaboración ° Consulta en debida forma al Parlamento ° Formalidad sustancial ° Alcance
2. Actos de las Instituciones ° Procedimiento de elaboración ° Consulta en debida forma al Parlamento ° Nueva consulta obligatoria en caso de modificación sustancial efectuada en la propuesta inicial
3. Actos de las Instituciones ° Reglamentos ° Procedimiento de elaboración ° Consulta en debida forma al Parlamento ° Consulta necesaria para las normas de base, pero no para las disposiciones de ejecución ° Modificación, sin consulta al Parlamento, de disposiciones de ejecución ° Legalidad
Índice
1. La consulta en debida forma al Parlamento en los casos previstos por el Tratado es una formalidad sustancial, cuya inobservancia implica la nulidad del acto considerado. No obstante, en el marco del procedimiento de consulta, ninguna disposición de Derecho comunitario prohíbe al Consejo examinar la propuesta de la Comisión o buscar una orientación general, incluso una postura común en su seno, antes de que el Parlamento emita su dictamen, siempre y cuando no adopte su postura definitiva antes de conocer su contenido. Por otra parte, tal prohibición tampoco se deduce de motivos institucionales ni de procedimiento. Por el contrario, la actitud del Consejo consistente en discutir la propuesta de la Comisión antes de que el Parlamento emita su dictamen, incluso antes de que éste haya sido solicitado, responde al deseo legítimo de aprovechar el período durante el que espera el dictamen del Parlamento para proceder a su propia preparación y evitar así los retrasos inútiles. La obligación de consulta sólo se incumple en el supuesto de que el Consejo adopte definitivamente su postura antes de haber recibido el dictamen del Parlamento.
2. La exigencia de consultar al Parlamento, en los casos previstos por el Tratado, implica la necesidad de consultarle nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado por el Consejo, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento.
3. Cuando el Consejo adopta Reglamentos, por ejemplo, en materia de política agrícola común o sobre la base del artículo 235 del Tratado CEE o del artículo 203 del Tratado Euratom, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento, este procedimiento se aplica sólo para adoptar los elementos esenciales de la materia regulada, y las disposiciones de ejecución de estos Reglamentos pueden ser adoptados por el Consejo según un procedimiento diferente. Por tanto, un Reglamento adoptado previa consulta al Parlamento puede prever que algunas de sus disposiciones, siempre que se trate de disposiciones de ejecución, podrán ser modificadas sin que tenga lugar dicha consulta.
Partes
En el asunto C-417/93,
Parlamento Europeo, representado por el Sr. C. Pennera, Jefe de División del Servicio Jurídico, asistido por el Sr. E. Perillo, miembro del mismo Servicio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría General del Parlamento Europeo, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. A.A. Dashwood, Director del Servicio Jurídico, y por la Srta. M.C. Giorgi, Consejera Jurídica, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. B. Eynard, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule el Reglamento (Euratom, CEE) nº 2053/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993, relativo a la concesión de una asistencia técnica a los Estados Independientes de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y a Mongolia en su esfuerzo de reforma y recuperación económicas (DO L 187, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann y P. Jann, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris (Ponente), J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista de 24 de enero de 1995, en la que el Consejo estuvo representado por la Srta. M.C. Giorgi y por el Sr. J.-P. Jacqué, Director del Servicio Jurídico;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de febrero de 1995;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de octubre de 1993, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del Reglamento (Euratom, CEE) nº 2053/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993, relativo a la concesión de una asistencia técnica a los Estados Independientes de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y a Mongolia en su esfuerzo de reforma y recuperación económicas (DO L 187, p. 1).
2 El acto impugnado sustituyó al Reglamento (CEE, Euratom) nº 2157/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la concesión de una asistencia técnica a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el esfuerzo de saneamiento y de recuperación de su economía (DO L 201, p. 2). El programa de asistencia técnica creado por el Reglamento nº 2157/91, comúnmente denominado TACIS (en lo sucesivo, "programa TACIS"), fue establecido para los años 1991 y 1992.
3 Al considerar que la situación de los países que componían la antigua Unión Soviética, así como la de algunos Estados limítrofes, requería la continuación del programa TACIS, la Comisión elaboró, el 25 de noviembre de 1992, una propuesta [COM(92) 475 final] de Reglamento (CEE, Euratom) del Consejo, relativo a la concesión de una asistencia técnica a la reforma y recuperación económicas de los Estados Independientes de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y de Mongolia que abarcaba los tres años siguientes (DO 1993, C 48, p. 13).
4 Esta propuesta fue transmitida el 15 de enero de 1993 al Consejo y comunicada, el mismo día, para información al Parlamento. La Comisión indicaba que su propuesta estaba muy inspirada en el Reglamento nº 2157/91, antes citado, y que había limitado al mínimo las modificaciones aportadas con relación a éste.
5 La referida propuesta, basada en los artículos 235 del Tratado CEE y 203 del Tratado Euratom y que, por tanto, debía necesariamente ser objeto de una consulta al Parlamento, fue transmitida a éste por el Consejo el 5 de marzo de 1993. El Consejo solicitó formalmente al Parlamento la aplicación del procedimiento de urgencia.
6 Tras un período en el que dicha propuesta fue examinada repetidamente por la comisión competente del Parlamento y después de largas discusiones en sesión plenaria, a las que asistieron los representantes del Consejo y de la Comisión, y de varios aplazamientos de la votación del Parlamento, éste rechazó la propuesta mediante Resolución de 14 de julio de 1993.
7 El 19 de julio de 1993, el Consejo adoptó el Reglamento impugnado.
Sobre el primer motivo
8 En apoyo de su recurso, el Parlamento alega, en primer lugar, que en este caso el Consejo no respetó la obligación de consulta prevista por los artículos 235 del Tratado CEE y 203 del Tratado Euratom. El Parlamento añade que, si bien es cierto que se solicitó su dictamen, esa consulta sólo fue aparente o ficticia, dado que la propuesta de la Comisión fue inmediatamente objeto de discusiones en el seno del Consejo, no sólo antes de que se emitiera el dictamen, sino incluso antes de que éste se solicitara oficialmente al Parlamento. En el momento de ser consultado oficialmente el Parlamento, los trabajos en el seno del Consejo estaban de hecho tan avanzados que la consulta tuvo por objeto una propuesta ya caducada y obsoleta. Si bien en esa fecha el Consejo aún no había adoptado formalmente el texto del Reglamento, su decisión de fondo ya había sido tomada. Según el Parlamento, tal conducta constituye no sólo un vicio sustancial de forma, sino también una utilización de procedimiento inadecuado, así como una violación del deber de cooperación leal entre Instituciones.
9 A este respecto, debe señalarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la consulta en debida forma al Parlamento en los casos previstos por el Tratado es una formalidad sustancial, cuya inobservancia implica la nulidad del acto considerado (sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo, 138/79, Rec. p. 333, apartado 33).
10 No obstante, procede destacar que, en el marco del procedimiento de consulta, ninguna disposición de Derecho comunitario prohíbe al Consejo examinar la propuesta de la Comisión o buscar una orientación general, incluso una postura común en su seno, antes de que el Parlamento emita su dictamen, siempre y cuando no adopte su postura definitiva antes de conocer su contenido. Por otra parte, una tal prohibición tampoco se deduce de motivos institucionales ni de procedimiento.
11 Por el contrario, una actitud, como la que se imputa en el presente asunto al Consejo, responde al deseo legítimo de aprovechar el período durante el que espera el dictamen del Parlamento para proceder a su propia preparación y evitar así los retrasos inútiles. La obligación de consulta sólo se incumple en el supuesto de que el Consejo adopte definitivamente su postura antes de haber recibido el dictamen del Parlamento.
12 Tal como resulta de las discusiones que tuvieron lugar ante el Tribunal de Justicia en el acto de la vista, el Parlamento no tiene ninguna objeción a que el Consejo, una vez que le ha consultado, comience en paralelo sus trabajos, pero en el presente asunto le reprocha el haber adoptado su postura definitiva incluso antes de solicitar su dictamen.
13 A este respecto, de los autos se desprende que el examen de la propuesta de la Comisión se había iniciado en el seno del Consejo antes de que el Parlamento fuera oficialmente consultado. Un grupo de trabajo del Consejo denominado "ex-URSS" transmitió al Comité de Representantes Permanentes (Coreper), el 4 de marzo de 1993, o sea la víspera de la consulta al Parlamento, un documento que reflejaba el estado de los trabajos en el seno de dicho grupo sobre la propuesta de que se trata. No obstante, dicha propuesta no fue examinada por primera vez por el Coreper, sobre la base del mencionado documento, hasta el 24 de marzo de 1993. En cuanto al Consejo, éste examinó la propuesta por primera vez el 5 de abril de 1993 y pudo comprobar que había "una gran convergencia de opiniones" en su seno. Además, convino en examinar nuevamente la propuesta después de recibir el dictamen del Parlamento.
14 De estos antecedentes resulta que el Consejo no había adoptado su postura definitivamente sobre la propuesta de la Comisión antes de que se le comunicara el dictamen del Parlamento.
15 Habida cuenta de que el Parlamento no ha presentado elementos de prueba que demuestren lo contrario, procede desestimar por infundado el primer motivo del recurso.
Sobre el segundo motivo
16 El Parlamento mantiene que, en el presente asunto, el texto del Reglamento finalmente adoptado por el Consejo se diferencia en cuatro puntos del de la propuesta de la Comisión sobre el que fue consultado. Dado que estas modificaciones son de carácter sustancial, debería haberse consultado nuevamente al Parlamento. Al no haber sido así, el Reglamento controvertido tendría que ser anulado.
17 A este respecto, debe recordarse que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la exigencia de consultar al Parlamento, en los casos previstos por el Tratado, implica la necesidad de consultarle nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado por el Consejo, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento (sentencias de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-65/90, Rec. p. I-4593, apartado 16, y de 1 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, C-388/92, Rec. p. I-2067). Así pues, procede examinar cada una de las modificaciones a que se refiere la parte demandante.
18 En primer lugar, el Parlamento señala que el artículo 2 del texto final del Reglamento no figuraba en la propuesta de la Comisión, lo que constituye una modificación que afecta al contenido material del texto al que se refería la consulta. Según esta disposición, los Estados de que se trata reciben la asistencia TACIS en la medida en que no son beneficiarios de la ayuda financiera y técnica prevista en el Reglamento (CEE) nº 443/92, de 25 de febrero de 1992, en favor de los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia (DO L 52, p. 1).
19 De los autos resulta que la disposición controvertida, que se refiere concretamente a la situación de Mongolia, tiene la finalidad de evitar una acumulación de ayudas comunitarias. Lejos de cuestionar el mecanismo establecido por el programa TACIS, dicha disposición constituye una adición puntual que no puede considerarse como una modificación sustancial de la propuesta de la Comisión que haga necesaria una nueva consulta al Parlamento.
20 En segundo lugar, el Parlamento hace constar que al texto final del Reglamento se le añadió un Anexo II, relativo a los ámbitos prioritarios sobre los que debe concentrarse la asistencia TACIS. Estos ámbitos que, en la propuesta de la Comisión se definían en el apartado 3 del artículo 3, se determinan, en el texto final, en el apartado 3 del artículo 4, que se remite sobre este punto al Anexo II. El Parlamento mantiene que el referido Anexo detalla minuciosamente los ámbitos en los que ha de tener lugar la asistencia TACIS y va, por tanto, más allá de lo previsto en la disposición correspondiente de la propuesta.
21 Este punto de vista no puede acogerse. Efectivamente, del apartado 3 del artículo 4 del texto final del Reglamento, leído en relación con el referido Anexo, se desprende que este último enumera con carácter indicativo los ámbitos sobre los que se concentra especialmente la asistencia TACIS. El Anexo, que no tiene carácter limitativo, no modifica el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 3 de la propuesta inicial. Por consiguiente, no era necesaria una nueva consulta al Parlamento.
22 En tercer lugar, el Parlamento señala que al apartado 4 del artículo 6 de la propuesta de la Comisión se le añadió un último párrafo que se convirtió en el apartado 4 del artículo 7 del texto final. Este nuevo párrafo impone una condición de reciprocidad para la participación de empresas de países terceros en proyectos cofinanciados. Según el Parlamento, dicha exigencia, de gran importancia política para los países terceros, constituye una modificación sustancial de la propuesta que hace necesaria una nueva consulta.
23 La postura del Parlamento sobre la adición del mencionado párrafo tampoco puede acogerse. Este requisito de reciprocidad constituye un criterio puntual, conforme a la práctica habitualmente seguida en la materia, y no afecta ni al sistema general del programa TACIS ni al principio de la participación de las empresas de países terceros en proyectos cofinanciados.
24 La última modificación señalada por el Parlamento se refiere al tipo de Comité que debe asistir a la Comisión en la aplicación del programa TACIS. Mientras que la propuesta de la Comisión preveía, en su artículo 7, un Comité de gestión, que corresponde a la variante b) del procedimiento II, establecido por el artículo 2 de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33), el Consejo finalmente optó, en el artículo 8 del Reglamento, por un Comité de reglamentación, que corresponde a la variante a) del procedimiento III de la mencionada Decisión. Según el Parlamento, el tipo de Comité elegido es de capital importancia, por lo que la modificación efectuada en la propuesta de la Comisión debe calificarse de sustancial.
25 Procede señalar que el Comité previsto por el Reglamento de que se trata está destinado a desempeñar un importante papel en la aplicación del programa TACIS. Por consiguiente, la elección de uno u otro tipo de Comité, en la medida en que implica distintos procedimientos de adopción de decisiones y un reparto diferente de las competencias entre la Comisión y el Consejo, puede tener una influencia decisiva sobre el funcionamiento del régimen en cuestión.
26 No obstante, en este caso, el equilibrio global de las competencias respectivamente reconocidas a la Comisión y al Consejo no resulta afectado de manera decisiva por la elección entre los dos tipos de Comité mencionados, por lo que la modificación efectuada en la propuesta de la Comisión no tiene carácter sustancial. Así pues, tampoco era indispensable una nueva consulta al Parlamento sobre este punto.
27 Por consiguiente, también este motivo debe desestimarse.
Sobre el tercer motivo
28 El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento impugnado dispone lo siguiente:
"Los contratos de servicios, por regla general, se adjudicarán mediante licitaciones restringidas y mediante acuerdos privados para operaciones de hasta 300.000 ecus. El Consejo podrá revisar esta cantidad a propuesta de la Comisión habida cuenta de la experiencia en casos similares."
29 El Parlamento mantiene que, por lo menos, la segunda frase de esta disposición debe ser anulada. Según él, es ilegal que un texto legislativo, cuya adopción requiere la consulta al Parlamento, prevea que puede ser modificado durante su aplicación sin que se consulte al Parlamento sobre la propuesta de modificación. Un procedimiento de modificación de estas características, que es diferente del que se requiere para la adopción del texto inicial, supondría una reducción de las prerrogativas del Parlamento.
30 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, especialmente en materia de política agrícola común, el procedimiento de adopción por el Consejo de los Reglamentos relativos a una política comunitaria, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento, se aplica sólo a los Reglamentos de base que contienen los elementos esenciales de la materia regulada, y las disposiciones de ejecución de estos Reglamentos pueden adoptarse por el Consejo según un procedimiento diferente (sentencias de 17 de diciembre de 1970, Koester Berodt & Co., 25/70, Rec. p. 1161, apartado 6, y de 16 de junio de 1987, Romkes, 46/86, Rec. p. 2671, apartado 16).
31 Esta jurisprudencia es aplicable, especialmente, en el presente asunto, en el que, sobre la base del artículo 235 del Tratado CEE y del artículo 203 del Tratado Euratom, el Consejo tiene competencia para adoptar el Reglamento controvertido a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento.
32 En este caso, la disposición añadida al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento impugnado no puede calificarse de esencial para el régimen de asistencia TACIS. En efecto, no afecta ni al principio de adjudicación de los contratos de servicios, en el marco del programa TACIS, mediante licitaciones restringidas y mediante acuerdos privados, ni, aún menos, al sistema general del Reglamento de que se trata. Dado que se limita a prever la posibilidad de revisión, habida cuenta de la experiencia adquirida, del límite más allá del cual ya no es posible ese modo de adjudicación de los referidos contratos, la disposición controvertida no constituye más que una modalidad de aplicación del programa TACIS.
33 Por consiguiente, el Consejo pudo considerar acertadamente que la revisión del mencionado límite entraba dentro del ámbito de las competencia de ejecución, que no están sujetas al procedimiento previsto por los artículos de los Tratados CEE y Euratom sobre cuya base se adoptó el Reglamento impugnado. Por tanto, este motivo tampoco es fundado.
34 Dado que no ha podido acogerse ninguno de los motivos formulados por la parte demandante, debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
35 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Parlamento, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Parlamento.
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