Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Actos das instituições ° Processo de elaboração ° Consulta regular do Parlamento ° Formalidade essencial ° Alcance
2. Actos das instituições ° Processo de elaboração ° Consulta regular do Parlamento ° Nova consulta obrigatória em caso de modificação substancial introduzida na proposta inicial
3. Actos das instituições ° Regulamentos ° Processo de elaboração ° Consulta regular do Parlamento ° Consulta necessária para as regras de base mas não para as disposições de execução ° Modificação de disposições de execução sem consulta do Parlamento ° Legalidade
Sumário
1. A consulta regular do Parlamento nos casos previstos no Tratado é uma formalidade essencial cuja inobservância acarreta a nulidade do acto em causa. Todavia, no quadro do procedimento de consulta, nenhuma disposição do direito comunitário impõe ao Conselho que se abstenha de qualquer exame da proposta da Comissão ou de qualquer procura de uma orientação geral, ou mesmo de uma posição comum no seu seio, antes de ser emitido o parecer do Parlamento, desde que não fixe a sua posição definitiva antes de ter tomado conhecimento daquele. Além disso, tal proibição não resulta de nenhuma finalidade de ordem institucional ou processual. Pelo contrário, a atitude que consiste em o Conselho discutir a proposta da Comissão antes de o Parlamento ter emitido o seu parecer, e mesmo antes de ter sido consultado, corresponde à preocupação legítima de aproveitar utilmente o período durante o qual aguarda o parecer do Parlamento para fazer a sua própria preparação e evitar os atrasos inúteis. Só no caso de o Conselho fixar definitivamente a sua posição antes de ter recebido o parecer do Parlamento é que o dever de consulta é violado.
2. A exigência de consultar o Parlamento, nos casos previstos no Tratado, implica a exigência de uma nova consulta de cada vez que o texto definitivamente aprovado pelo Conselho, considerado no seu todo, se afaste, na sua substância, daquele sobre que o Parlamento já tenha sido consultado.
3. Quando o Conselho adopta regulamentos, por exemplo em matéria de política agrícola comum ou com base nos artigos 235. do Tratado CEE ou 203. do Tratado Euratom, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento, esse procedimento aplica-se apenas para a adopção dos elementos essenciais da matéria a regular, e as disposições de execução podem ser aprovadas pelo Conselho segundo um procedimento diferente. Por isso, um regulamento adoptado após consulta do Parlamento pode prever que algumas das suas disposições, desde que se trate de disposições de execução, poderão ser modificadas sem que se efectue essa consulta.
Partes
No processo C-417/93,
Parlamento Europeu, representado por C. Pennera, chefe de divisão no Serviço Jurídico, assistido por E. Perillo, membro do mesmo Serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por A. A. Dashwood, director no Serviço Jurídico, e M. C. Giorgi, consultora jurídica, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de B. Eynard, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
que tem por objecto a anulação do Regulamento (Euratom, CEE) n. 2053/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativo à prestação de assistência técnica aos Estados independentes da ex-União Soviética e à Mongólia no esforço de saneamento e de recuperação da sua economia (JO L 187, p. 1),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann e P. Jann, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris (relator), J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch e L. Sevón, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: L. Hewlett, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 24 de Janeiro de 1995, em que o Conselho esteve representado por M. C. Giorgi e por J.-P. Jacqué, director no Serviço Jurídico,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Fevereiro de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Outubro de 1993, o Parlamento Europeu solicitou, ao abrigo do artigo 173. do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (Euratom, CEE) n. 2053/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativo à prestação de assistência técnica aos Estados independentes da ex-União Soviética e à Mongólia no esforço de saneamento e de recuperação da sua economia (JO L 187, p. 1).
2 O acto impugnado sucedeu ao Regulamento (CEE, Euratom) n. 2157/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativo à prestação de assistência técnica à União das Repúblicas Socialistas Soviéticas no esforço de saneamento e de recuperação da sua economia (JO L 201, p. 2). O programa de assistência técnica instituído pelo Regulamento n. 2157/91, correntemente designado por TACIS (a seguir "programa TACIS"), foi criado para os anos de 1991 e 1992.
3 Considerando que a situação dos países que anteriormente constituíam a União Soviética, bem como a de alguns Estados limítrofes, necessitava da continuação do programa TACIS, a Comissão elaborou, em 25 de Novembro de 1992, uma proposta [COM (92) 475 final] de regulamento (CEE, Euratom) do Conselho relativo à prestação de assistência técnica aos Estados independentes da antiga União Soviética e à Mongólia no esforço de saneamento e de recuperação da sua economia, abrangendo os três anos seguintes (JO 1993, C 48, p. 13).
4 Essa proposta foi transmitida ao Conselho em 15 de Janeiro de 1993 e comunicada no mesmo dia ao Parlamento, para informação. A Comissão indicava que a sua proposta se inspirava largamente no referido Regulamento n. 2157/91 e que limitava ao mínimo as modificações introduzidas relativamente a este.
5 A proposta em questão, baseada nos artigos 235. do Tratado CEE e 203. do Tratado Euratom, e devendo, portanto, obrigatoriamente ser objecto de consulta do Parlamento, foi transmitida a este pelo Conselho em 5 de Março de 1993. O Conselho pediu expressamente ao Parlamento a aplicação do processo de urgência.
6 Após um período de repetidos exames da proposta pela competente comissão do Parlamento e depois de longas discussões em plenário, a que assistiram os representantes do Conselho e da Comissão, e de sucessivos adiamentos da votação do Parlamento, este rejeitou a proposta, por resolução de 14 de Julho de 1993.
7 Em 19 de Julho de 1993, o Conselho aprovou o regulamento impugnado.
Quanto ao primeiro fundamento
8 Em apoio do seu recurso, o Parlamento alega, em primeiro lugar, que a obrigação de consulta imposta pelos artigos 235. do Tratado CEE e 203. do Tratado Euratom não foi, neste caso, respeitada pelo Conselho. É certo que foi pedido o parecer do Parlamento, mas essa consulta apenas teria sido aparente ou fictícia, uma vez que a proposta da Comissão teria sido imediatamente discutida no Conselho, não apenas antes de ter sido emitido o parecer, mas antes mesmo de o Parlamento ter sido oficialmente consultado. No momento da consulta oficial do Parlamento, os trabalhos no Conselho estariam já, de facto, de tal modo adiantados que a consulta incidia sobre uma proposta já ultrapassada e obsoleta. De facto, embora nessa data o Conselho não tivesse ainda formalmente aprovado o texto do regulamento, a sua decisão de fundo já estaria tomada. Tal comportamento constituiria não só violação de formalidades essenciais mas também um desvio de procedimento e violação do dever de cooperação leal entre instituições.
9 Deve observar-se a este respeito que, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a consulta regular do Parlamento nos casos previstos no Tratado é uma formalidade essencial cuja inobservância acarreta a nulidade do acto em causa (acórdão de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho, 138/79, Recueil, p. 3333, n. 33).
10 Todavia, há que frisar que, no quadro do procedimento de consulta, nenhuma disposição do direito comunitário impõe ao Conselho que se abstenha de qualquer exame da proposta da Comissão ou de qualquer procura de uma orientação geral, ou mesmo de uma posição comum no seu seio, antes de ser emitido o parecer do Parlamento, desde que não fixe a sua posição definitiva antes de ter tomado conhecimento daquele. Além disso, tal proibição não resulta de nenhuma finalidade de ordem institucional ou processual.
11 Muito pelo contrário, uma atitude como a que aqui é censurada ao Conselho corresponde à preocupação legítima de aproveitar utilmente o período durante o qual aguarda o parecer do Parlamento, para fazer assim a sua própria preparação e evitar os atrasos inúteis. Só no caso de o Conselho fixar definitivamente a sua posição antes de ter recebido o parecer do Parlamento é que o dever de consulta é violado.
12 Como resulta das posições manifestadas perante o Tribunal na audiência de discussão, o Parlamento não põe objecções a que o Conselho, depois de iniciada a consulta do Parlamento, comece paralelamente os seus trabalhos, mas censura-lhe, neste caso, o ter, na realidade, fixado definitivamente a sua posição antes mesmo de pedir o seu parecer.
13 A este respeito, resulta dos autos que o exame da proposta da Comissão fora iniciado no Conselho antes de o Parlamento ser oficialmente consultado. Um grupo de trabalho do Conselho designado por "ex-URSS" transmitiu ao Comité dos Representantes Permanentes (Coreper), em 4 de Março de 1993, ou seja, na véspera da consulta ao Parlamento, um documento que reflectia a situação dos trabalhos nesse grupo sobre a proposta em questão. Todavia, a mesma proposta só foi examinada pela, primeira vez, pelo Coreper, com base no referido documento, em 24 de Março de 1993. Quanto ao Conselho, procedeu a um primeiro exame da proposta em 5 de Abril de 1993 e verificou a existência de "uma ampla convergência de opiniões" no seu seio. Ficou, além disso, acordado reexaminar a proposta após a recepção do parecer do Parlamento.
14 Resulta deste historial que o Conselho não tinha fixado a sua posição definitiva sobre a proposta da Comissão antes de o parecer do Parlamento lhe ser comunicado.
15 Como o Parlamento não apresentou elementos que provem o contrário, o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado inadmissível.
Quanto ao segundo fundamento
16 O Parlamento sustenta que, no caso vertente, o texto do regulamento que veio a ser aprovado pelo Conselho se afasta, em quatro aspectos, do da proposta da Comissão, com base no qual ele foi consultado. Tendo essas modificações carácter substancial, o Parlamento deveria ter sido consultado de novo. Como isso não aconteceu, o regulamento controvertido deveria ser anulado.
17 Deve recordar-se a este respeito que, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a exigência de consultar o Parlamento, nos casos previstos no Tratado, implica a exigência de uma nova consulta de cada vez que o texto definitivamente aprovado pelo Conselho, considerado no seu todo, se afaste, na sua substância, daquele sobre que o Parlamento já tenha sido consultado (acórdãos de 16 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho, C-65/90, Colect., p. I-4593, n. 16, e de 1 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, C-388/92, Colect., p. I-2067). Assim, há que examinar cada uma das modificações referidas pelo recorrente.
18 Em primeiro lugar, o Parlamento assinala que o artigo 2. do texto final do regulamento não constava da proposta da Comissão, o que constitui uma modificação da própria substância do texto sobre que foi consultado. Nos termos dessa disposição, os Estados abrangidos beneficiam da assistência TACIS na medida em que não beneficiem de ajuda financeira e técnica ao abrigo do Regulamento (CEE) n. 443/92, de 25 de Fevereiro de 1992, destinada aos países em desenvolvimento da América Latina e da Ásia (JO L 52, p. 1).
19 Resulta dos autos que a disposição em causa, que diz concretamente respeito à situação da Mongólia, visa evitar a cumulação de ajudas comunitárias. Longe de pôr em causa o dispositivo instituído pelo programa TACIS, é um aditamento pontual que não pode ser considerado uma modificação substancial da proposta da Comissão, que necessite de uma nova consulta do Parlamento.
20 Em segundo lugar, o Parlamento afirma que foi acrescentado ao texto final do regulamento um Anexo II, relativo às áreas prioritárias em que deve incidir a assistência TACIS. Essas áreas, que, na proposta da Comissão, eram definidas no artigo 3. , n. 3, seriam, no texto final, determinadas no artigo 4. , n. 3, que remete neste ponto para o Anexo II. O Parlamento sustenta que o anexo em causa especifica minuciosamente as áreas em que deve ser aplicada a assistência TACIS, indo assim mais além do que o previsto na disposição correspondente da proposta.
21 Esta posição não pode ser acolhida. De facto, resulta do artigo 4. , n. 3, do texto final do regulamento, conjugado com o anexo em causa, que este enumera a título indicativo as áreas em que incide especialmente a assistência TACIS. O anexo, que não tem carácter limitativo, não modifica o âmbito de aplicação do artigo 3. , n. 3, da proposta inicial. Por conseguinte, não se impunha uma nova consulta do Parlamento.
22 Em terceiro lugar, o Parlamento observa que foi acrescentado um último período ao artigo 6. , n. 4, da proposta da Comissão, que se tornou no artigo 7. , n. 4, do texto final. Esse novo período sujeita à condição de reciprocidade a participação de empresas de países terceiros em projectos em co-financiamento. Para o Parlamento, esta condição, de grande importância política para os países terceiros, constitui uma modificação substancial da proposta, que impõe que ele seja consultado de novo.
23 A posição do Parlamento sobre o aditamento do período em causa também não pode ser acolhida. A condição de reciprocidade em questão é um critério pontual, conforme com a prática habitualmente seguida na matéria, e não afecta nem a economia geral do programa TACIS nem sequer o princípio da participação das empresas de países terceiros em projectos em co-financiamento.
24 Quanto à última modificação apontada pelo Parlamento, ela diz respeito ao tipo de comité chamado a assistir a Comissão na aplicação do programa TACIS. Enquanto a proposta da Comissão previa, no artigo 7. , um comité de gestão, correspondente ao procedimento II, variante b), instituído pelo artigo 2. da Decisão 87/373/CEE do Conselho, de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33), o Conselho acabou por optar, no artigo 8. do regulamento, por um comité de regulamentação, correspondente ao procedimento III, variante a), da decisão em questão. Para o Parlamento, o tipo de comité escolhido tem importância decisiva, pelo que a modificação introduzida na proposta da Comissão deve ser qualificada de substancial.
25 Deve observar-se que o comité previsto pelo regulamento em questão é chamado a desempenhar um papel significativo na aplicação do programa TACIS. Por conseguinte, a escolha de um determinado tipo de comité, na medida em que implica procedimentos de tomada de decisão diferentes e uma repartição diferente das competências entre a Comissão e o Conselho, pode ter influência decisiva no funcionamento do regime em questão.
26 Todavia, no caso presente, o equilíbrio global das competências reconhecidas, respectivamente, à Comissão e ao Conselho não é afectado de maneira decisiva pela escolha entre os dois tipos de comités em causa, pelo que a modificação introduzida na proposta da Comissão não tem carácter substancial. Assim, também não era indispensável uma nova consulta do Parlamento sobre este ponto.
27 Por conseguinte, este fundamento deve também ser rejeitado.
Quanto ao terceiro fundamento
28 O artigo 7. , n. 2, segundo parágrafo, do regulamento impugnado dispõe:
"De um modo geral, os contratos de prestação de serviços serão adjudicados por concurso limitado e por ajuste directo no que se refere a operações com um custo máximo de 300 000 ecus. Esse montante pode ser revisto pelo Conselho com base numa proposta da Comissão, tendo em conta a experiência adquirida em casos semelhantes."
29 O Parlamento sustenta que pelo menos a segunda frase desta disposição deve ser anulada. Com efeito, seria ilegal que um texto legislativo, cuja aprovação exige a consulta do Parlamento, previsse que o mesmo pudesse ser modificado durante a sua aplicação sem que o Parlamento fosse consultado sobre a proposta de modificação. Tal procedimento de modificação, diferente do exigido para a aprovação do texto inicial, traduzir-se-ia numa redução das prerrogativas do Parlamento.
30 Como o Tribunal de Justiça já decidiu, designadamente em matéria de Política Agrícola Comum, o procedimento de aprovação, pelo Conselho, dos regulamentos relativos a uma política comunitária, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento, aplica-se apenas aos regulamentos de base que contêm os elementos essenciais da matéria a regular, e as disposições de execução desses regulamentos podem ser aprovadas pelo Conselho segundo um procedimento diferente (acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Koester, 25/70, Colect. 1969-1970, p. 659, n. 6, e de 16 de Junho de 1987, Romkes, 46/86, Colect., p. 2671, n. 16).
31 Esta jurisprudência é aplicável, em especial, no presente caso, em que, com base no artigo 235. do Tratado CEE e no artigo 203. do Tratado Euratom, o Conselho tem competência para aprovar o regulamento em causa sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento.
32 No caso vertente, a disposição acrescentada ao artigo 7. , n. 2, segundo parágrafo, do regulamento impugnado não pode ser qualificada de essencial para o regime de assistência TACIS. Com efeito, não afecta nem o princípio de adjudicação dos contratos de prestação de serviços, no âmbito do programa TACIS, por concurso limitado e por ajuste directo, nem, a fortiori, a economia geral do regulamento em causa. Uma vez que se limita a prever a possibilidade de revisão, à luz da experiência adquirida, do limite para além do qual esse modo de adjudicação dos contratos em questão deixa de ser possível, a disposição impugnada é apenas uma modalidade de aplicação do programa TACIS.
33 Por conseguinte, foi com razão que o Conselho considerou que a revisão do limite em questão se prendia com as competências de execução, que não estão sujeitas ao procedimento previsto nos artigos dos Tratados CEE e Euratom com base nos quais o regulamento impugnado foi adoptado. Assim, este fundamento também não procede.
34 Não tendo podido ser acolhido nenhum dos fundamentos do recorrente, deve negar-se provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
35 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo o Parlamento sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Parlamento é condenado nas despesas.
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