Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Recurso por incumplimiento ° Examen de su fundamentación por el Tribunal de Justicia ° Situación que debe considerarse ° Situación en el momento de la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado
(Tratado CE, art. 169)
2. Actos de las Instituciones ° Directivas ° Ejecución por los Estados miembros ° Adaptación del Derecho interno a una Directiva sin actividad normativa ° Requisitos ° Existencia de un contexto jurídico general que garantice la plena aplicación de la Directiva ° Insuficiencia de las normas administrativas
(Tratado CE, art. 189, párr. 3)
3. Actos de las Instituciones ° Directivas ° Derecho de los justiciables de invocar las Directivas a falta de medidas de aplicación adecuadas ° Efecto que no dispensa a los Estados miembros de su obligación de ejecutar las Directivas
(Tratado CE, art. 189, párr. 3)
Índice
1. En el marco de un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado y cuyo objeto es que se declare que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones al no haber realizado una correcta adaptación del Derecho interno a una Directiva, las modificaciones introducidas en la legislación nacional no tienen influencia alguna sobre el fallo que haya de dictarse acerca del objeto del recurso, cuando no se hayan aplicado antes de la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado.
2. La adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica y, en función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
En cuanto a las normas de participación y de publicidad contenidas en las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos, la protección que pretenden otorgar al licitador contra la arbitrariedad del órgano de contratación no puede ser efectiva si el licitador no se halla en condiciones de invocar tales normas frente al adjudicador y, llegado el caso, alegar su infracción ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Por esta razón, las disposiciones de Derecho nacional, aplicadas como disposiciones administrativas, que no confieren a los particulares ningún derecho susceptible de ser invocado ante los órganos jurisdiccionales nacionales, no garantizan la plena aplicación de dichas Directivas.
3. Del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado resulta que la ejecución de las Directivas comunitarias debe efectuarse mediante la adopción por los Estados miembros de disposiciones de aplicación adecuadas. Sólo en circunstancias concretas, en particular en el caso de que un Estado miembro haya dejado de adoptar las disposiciones de ejecución requeridas o adoptado disposiciones no conformes con una Directiva, ha reconocido el Tribunal de Justicia a los justiciables el derecho de invocar en un proceso una Directiva frente al Estado miembro que la hubiere incumplido. Al derivar esta garantía mínima del carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros por el efecto de las Directivas en virtud del párrafo tercero del artículo 189, no puede servir de justificación a un Estado miembro para eximirse de adoptar a su debido tiempo disposiciones de ejecución adecuadas al objeto de cada Directiva
Partes
En el asunto C-433/93,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Hendrik van Lier, Consejero Jurídico, y por la Sra. Angela Bardenhewer, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Kay Hailbronner, Profesor de la Universidad de Konstanz, y Bernd Kloke, Regierungsrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, en calidad de Agente,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, actualmente Tratado CE, al no adoptar, o al no comunicar, dentro de los plazos señalados todas las medidas necesarias para el cumplimiento de las exigencias derivadas de la Directiva 88/295/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, por la que se modifica la Directiva 77/62/CEE de coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro y por la que se derogan determinadas disposiciones de la Directiva 80/767/CEE (DO L 127, p. 1), y de la Directiva 89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, que modifica la Directiva 71/305/CEE sobre coordinación de los procedimientos de celebración de los contratos públicos de obras (DO L 210, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn (Ponente) y P. Jann, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, G. Hirsch, H. Ragnemalm y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. M.B. Elmer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 7 de marzo de 1995;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de mayo de 1995;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de noviembre de 1993, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, actualmente Tratado CE, al no adoptar, o al no comunicar, dentro de los plazos señalados todas las medidas necesarias para el cumplimiento de las exigencias derivadas de la Directiva 88/295/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, por la que se modifica la Directiva 77/62/CEE de coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro y por la que se derogan determinadas disposiciones de la Directiva 80/767/CEE (DO L 127, p. 1; en lo sucesivo, "Directiva 88/295"), y de la Directiva 89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, que modifica la Directiva 71/305/CEE sobre coordinación de los procedimientos de celebración de los contratos públicos de obra (DO L 210, p. 1; en lo sucesivo, "Directiva 89/440").
2 El artículo 20 de la Directiva 88/295 establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a esta Directiva antes del 1 de enero de 1989 e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Del mismo modo, el artículo 3 de la Directiva 89/440 obliga a los Estados miembros a adaptar su Derecho nacional a ella antes de un año a partir de la fecha de su notificación, es decir, el 19 de julio de 1990, y a informar de ello inmediatamente a la Comisión.
3 En la República Federal de Alemania, para adaptar su Derecho interno a las normas de la Directiva 88/295, se añadieron artículos "bis" al Verdingungsordnung fuer Leistungen °ausgenommen Bauleistungen° Teil A (régimen aplicable a la adjudicación de contratos de suministro, excluidos los contratos de obra, parte A; en lo sucesivo, "VOL/A"). Este texto modificado se publicó con el título "Neufassung der VOL/A, Ausgabe 1990", en el Bundesanzeiger (Boletín Federal de anuncios oficiales) nº 45a, de 6 de marzo de 1990.
4 En cuanto a las normas de la Directiva 89/440, éstas fueron incluidas en forma de artículos "bis" en el Verdingungsordnung fuer Bauleistungen, Teil A (régimen aplicable a la adjudicación de contratos de obra, parte A; en lo sucesivo, "VOB/A"). El texto del VOB/A se publicó en el Bundesanzeiger nº 132, de 19 de julio de 1990.
5 En sus dos escritos de requerimiento de 27 de febrero de 1992, la Comisión sostuvo que las adaptaciones del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440 no cumplían los requisitos exigidos por el Derecho comunitario en la materia. Puesto que el objetivo de una Directiva es conferir derechos subjetivos a los particulares, la adaptación del Derecho interno a ella requiere la adopción de disposiciones legales vinculantes, que coloquen a los beneficiarios en situación de conocer plenamente sus derechos y, llegado el caso, de invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Asimismo, la adaptación del Derecho interno a una Directiva mediante una simple práctica administrativa, susceptible de ser modificada en cualquier momento, es insuficiente.
6 Pues bien, según la Comisión, los Verdingungsordnungen fueron negociados por los comités alemanes de contratación pública. Dichos comités, integrados por representantes de los entes locales y también de las cámaras sindicales y federaciones, son instituciones meramente privadas que no forman parte de la Administración Pública. Por consiguiente, aduce la Comisión, los Verdingungsordnungen únicamente son normas de procedimiento puramente privadas, que no obligan a los órganos de contratación. Aun suponiendo incluso que estas normas adoptaran la forma de disposiciones administrativas, que los Jefes de unidades administrativas declararan aplicables a sus subordinados, no poseerían la condición de norma jurídica y no engendrarían ningún derecho subjetivo para los particulares ajenos a la administración, a pesar de que las Directivas de que se trata estarían destinadas a proteger al licitador contra la arbitrariedad de los órganos de contratación.
7 Mediante escrito de 2 de julio de 1992, el Gobierno federal envió a la Comisión el Proyecto de Ley de modificación de la Haushaltsgrundsaetzegesetz (Ley sobre Principios Presupuestarios; en lo sucesivo, "HGrG"), cuya finalidad era establecer la base jurídica para la adopción de un Decreto relativo a las disposiciones en materia de adjudicación de contratos públicos, en el cual debían integrarse los Verdingungsordnungen (en lo sucesivo, "solución presupuestaria").
8 El 3 de diciembre de 1992, la Comisión dirigió a la República Federal de Alemania dos dictámenes motivados en los que se reproducían los argumentos expuestos en los escritos de requerimiento. Además, afirmaba que, aún cuando los Verdingungsordnungen revistieran la forma de un Reglamento, tal y como el Gobierno alemán pretendía con la llamada solución presupuestaria, el Proyecto no generaría derechos subjetivos para los licitadores, puesto que, según la tesis de dicho Gobierno, ni las Directivas 88/295 y 89/440 ni el Proyecto de Ley antes citado, tenían por objetivo conferir tales derechos a los particulares.
9 Mediante escrito de 11 de marzo de 1993, el Gobierno federal transmitió a la Comisión el Proyecto de Ley, ligeramente retocado, que modificaba la HGrG.
10 Por considerar que la adaptación del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440 mediante los Verdingungsordnungen, aun en el marco de la llamada solución presupuestaria, no respondía a las exigencias establecidas por la jurisprudencia comunitaria, la Comisión interpuso el presente recurso.
11 La Zweites Gesetz zur Anderung des Haushaltsgrundsaetzegesetzes (Segunda Ley de modificación de la Ley sobre Principios Presupuestarios, Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1993, Teil I, p. 1928) fue adoptada el 26 de noviembre de 1993 y entró en vigor el 1 de enero de 1994. Basándose en ella, el Gobierno federal adoptó, el 26 de enero de 1994, el Verordnung ueber die Vergabebestimmungen fuer oeffentliche Auftraege °Vergabeverordnung (Decreto relativo a las normas en materia de adjudicación de contratos de las Administraciones Públicas, Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1994, Teil I, p. 321; en lo sucesivo, "VGV")° y la Nachpruefungsverordnung (Decreto relativo al procedimiento de control, Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1994, Teil I, p. 324). Con este último Decreto, el Gobierno alemán considera haber adaptado el Derecho interno a la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33; en lo sucesivo, "Directiva 89/665"). La adopción de estos Decretos fue comunicada a la Comisión el 7 de febrero de 1994.
12 Según los artículos 1 y 2 del VGV, los órganos de contratación contemplados en los nos 1 a 3 del apartado 1 del artículo 57a de la HGrG deberán aplicar, al celebrar contratos públicos de suministros y obras, los reglamentos relativos a la adjudicación de contratos públicos, a saber, el VOL/A, en su versión de 3 de agosto de 1993 (Bundesanzeiger nº 175a, de 17 de septiembre de 1993) y el VOB/A, en su versión de 12 de noviembre de 1992 (Bundesanzeiger nº 223a, de 27 de noviembre de 1992).
Sobre el objeto del recurso
13 En sus escritos, las partes se han preocupado fundamentalmente de la cuestión de si las medidas proyectadas, y posteriormente adoptadas, por el Gobierno alemán con el fin de llevar a cabo la llamada "solución presupuestaria" constituían una correcta adaptación del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440.
14 No obstante, la Comisión precisó en la vista que, en las pretensiones formuladas en su demanda, únicamente solicitaba que se declarara que la República Federal de Alemania había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, por cuanto, el 3 de febrero de 1993, fecha en la que expiraron los plazos fijados en los dictámenes motivados, aún no había adaptado correctamente el Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440.
15 A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia (véase la sentencia de 24 de marzo de 1994, Comisión/Bélgica, C-80/92, Rec. p. I-1019, apartado 19), las modificaciones introducidas en la legislación nacional no tienen influencia alguna sobre el fallo que haya de dictarse acerca del objeto de un recurso por incumplimiento, cuando no se hayan aplicado antes de la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado.
16 Por consiguiente, en el marco del presente recurso, basta examinar si, el 3 de febrero de 1993, la adaptación del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440 a través de los artículos "bis" del VOL/A, publicado bajo el título "Neufassung der VOL/A, Ausgabe 1990" en el Bundesanzeiger nº 45a, de 6 de marzo de 1990, y del VOB/A, publicado en el Bundesanzeiger nº 132, de 19 de julio de 1990, respectivamente, cumple las exigencias del Derecho comunitario, sin que resulte preciso examinar la llamada "solución presupuestaria".
Sobre la fundamentación del recurso
17 Según el Gobierno alemán, el Derecho interno vigente antes del 3 de febrero de 1993 ya permitía una correcta aplicación de las Directivas 88/295 y 89/440. Tanto en el Estado federal como en los Laender o en los Ayuntamientos, los órganos de contratación respetaban, en efecto, las disposiciones de los Verdingungsordnungen como instrucciones administrativas.
18 En primer lugar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, C-361/88, Rec. p. I-2567, apartado 15), la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica y, en función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y de ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
19 A continuación, procede señalar que las normas de participación y de publicidad de las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos tienen como finalidad proteger al licitador contra la arbitrariedad del órgano de contratación (véase la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes, 31/87, Rec. p. 4635, apartado 42). Dicha protección no puede ser efectiva si el licitador no se halla en condiciones de invocar tales normas frente al adjudicador y, llegado el caso, de alegar su infracción ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
20 Ahora bien, el Gobierno alemán no niega que, en el momento de la expiración de los plazos fijados en los dictámenes motivados, los Verdingungsordnungen, que únicamente se aplicaban como disposiciones administrativas, no conferían a los particulares ningún derecho susceptible de ser invocado ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
21 A este respecto, el Gobierno alemán afirma que, hasta la Directiva 89/665, no se habían adoptado normas relativas al procedimiento que debía seguirse en el marco de los recursos interpuestos por infracción de las Directivas 88/295 y 89/440. En cualquier caso, de la jurisprudencia relativa al efecto directo de las Directivas se desprende que los particulares tienen la posibilidad de invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales frente a las autoridades públicas, cuando éstas hayan infringido las normas sobre adjudicación que dichas Directivas contienen.
22 El argumento basado en la Directiva 89/665 no es pertinente. En efecto, el propio Gobierno alemán ha reconocido que el Derecho alemán sólo se adaptó íntegramente a ella a través del Nachpruefungsverordnung, antes citado, adoptado el 26 de enero de 1994 sobre la base de la HGrG.
23 Por otra parte, la adopción de la Directiva 89/665 no tiene consecuencia alguna en la adaptación del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440. En efecto, tal y como se desprende de su primer y segundo considerandos, aquélla se limita a reforzar los actuales mecanismos, tanto en el plano nacional como en el plano comunitario, para garantizar la aplicación efectiva de las Directivas comunitarias en materia de adjudicación de los contratos públicos, en particular, en la fase en la que las infracciones de dichas disposiciones aún pueden corregirse.
24 En cuanto al argumento basado en el efecto directo de las Directivas 88/295 y 89/440, tampoco puede acogerse. En efecto, del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado resulta que la ejecución de las Directivas comunitarias debe efectuarse mediante la adopción por los Estados miembros de disposiciones de aplicación adecuadas. Sólo en circunstancias concretas, en particular en el caso de que un Estado miembro haya dejado de adoptar las disposiciones de ejecución requeridas o adoptado disposiciones no conformes con una Directiva, ha reconocido este Tribunal de Justicia a los justiciables el derecho de invocar en un proceso una Directiva frente al Estado miembro que la hubiere incumplido. Al derivar esta garantía mínima del carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros por el efecto de las Directivas en virtud del párrafo tercero del artículo 189, no puede servir de justificación a un Estado miembro para eximirse de adoptar a su debido tiempo disposiciones de ejecución adecuadas al objeto de cada Directiva (véase, en particular, la sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica, 102/79, Rec. p. 1473, apartado 12).
25 Puesto que el Gobierno alemán no ha efectuado correctamente la adaptación del Derecho interno a las Directivas 88/295 y 89/440 dentro de los plazos señalados, procede declarar el incumplimiento alegado, a este respecto, por la Comisión.
26 Por consiguiente, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no haber adoptado dentro de los plazos señalados las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para el cumplimiento de las exigencias derivadas de las Directivas 88/295 y 89/440.
Decisión sobre las costas
Costas
27 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no haber adoptado dentro de los plazos señalados las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para el cumplimiento de las exigencias derivadas de la Directiva 88/295/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, por la que se modifica la Directiva 77/62/CEE de coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro y por la que se derogan determinadas disposiciones de la Directiva 80/767/CEE, y de la Directiva 89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, que modifica la Directiva 71/305/CEE sobre coordinación de los procedimientos de celebración de los contratos públicos de obras.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
Full & Egal Universal Law Academy