Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
Institutionernes retsakter ° forordninger ° lovligheden af en forordning saerskilt anfaegtet ved en national domstol under et soegsmaal til proevelse af en national gennemfoerelsesforanstaltning ° foreloebig forholdsregel med bestemmelse om foreloebig manglende anvendelse af forordningen ° lovlighed ° betingelser ° forholdsreglen forekomme umiddelbart berettiget ° forelaeggelse for Domstolen af et praejudicielt spoergsmaal om gyldigheden ° alvorligt og uopretteligt tab ° hensyntagen til Faellesskabets interesse ° respekt for relevante retsafgoerelser fra Faellesskabets retsinstanser
(EF-traktaten, art. 177, 185, 186 og art. 189, stk. 2)
Sammendrag
Traktatens artikel 189 afskaerer ikke de nationale domstole fra at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning, der er genstand for en praejudiciel forelaeggelse med henblik paa en afgoerelse om dens gyldighed.
Som foelge af hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler har Domstolen allerede fastslaaet, at nationale domstole, for hvem der er indbragt begaeringer om foreloebige forholdsregler, kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til den paagaeldende faellesskabsforordning, idet en sagsoeger under et annullationssoegsmaal ifoelge traktatens artikel 185 kan fremsaette begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt, og idet Domstolen har kompetence til at traeffe bestemmelse om en saadan udsaettelse. For det foerste indeholder traktaten ikke alene, i artikel 185, bestemmelse om, at Domstolen kan traeffe bestemmelse om at udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt, men ogsaa, i artikel 186, om, at Domstolen kan foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler, og for det andet gaelder det, at den foreloebige retsbeskyttelse, som de nationale domstole skal yde borgerne i henhold til faellesskabsretten, ikke kan vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt skal udsaettes, eller at der skal traeffes bestemmelse om foreloebige forholdsregler som omhandlet, idet saadanne foreloebige forholdsregler ikke efter deres karakter har stoerre betydning for Faellesskabets retsorden end udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt paa grundlag af en forordning.
En national domstol kan indroemme saadanne foreloebige forholdsregler under forudsaetning af, at den naerer alvorlig tvivl med hensyn til faellesskabsretsaktens gyldighed, og at den redegoer herfor i sin afgoerelse, og den skal, saafremt Domstolen ikke allerede er blevet anmodet om at tage stilling til den anfaegtede retsakts gyldighed, selv forelaegge spoergsmaalet herom for Domstolen. Endvidere skal der foreligge uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og der skal tages behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse. Med dette hensyn for oeje skal den nationale domstol undersoege, om den omtvistede faellesskabsretsakt ved ikke straks at blive bragt i anvendelse mister enhver tilsigtet virkning, og den er herved forpligtet til at overveje, hvilke konsekvenser de foreloebige forholdsregler vil kunne faa for den ordning, der ved forordningen er blevet indfoert i hele Faellesskabet. For at der kan tages hensyn til Faellesskabets interesse, skal den nationale domstol desuden kunne paalaegge sagsoegeren at stille passende sikkerhed, naar de foreloebige forholdsregler vil kunne give anledning til et oekonomisk tab for Faellesskabet. Endelig skal den nationale domstol ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respektere afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 1. december 1993 indgaaet til Domstolen den 14. december 1993 har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 189, naermere bestemt om en national retsinstans' kompetence til at anordne foreloebige forholdsregler, som goer en forordning uanvendelig, i tiden indtil Domstolen har truffet praejudiciel afgoerelse om forordningens gyldighed.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH og 17 andre selskaber inden for Atlantagruppen (herefter "Atlanta m.fl.") har anlagt mod Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (herefter "Bundesamt"), angaaende tildeling af importkontingenter for bananer fra tredjelande.
3 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1, herefter "forordningen") blev der med virkning fra den 1. juli 1993 indfoert en faelles importordning, der traadte i stedet for de forskellige nationale ordninger.
4 Forordningens artikel 18, der er indeholdt i afsnit IV, som omhandler ordningen for samhandelen med tredjelande, bestemmer, at der hvert aar aabnes et toldkontingent paa 2 mio. tons nettovaegt for import af bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer. Inden for rammerne af dette kontingent gaelder der en nultold ved import af ikke-traditionelle AVS-bananer og en told paa 100 ECU pr. ton ved import af tredjelandsbananer. Uden for kontingentet opkraeves der en told paa 750 ECU pr. ton ved import af ikke-traditionelle AVS-bananer og en told paa 850 ECU pr. ton ved import af tredjelandsbananer.
5 I henhold til artikel 19, stk. 1, opdeles toldkontingentet med 66,5% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer, 30% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert EF-bananer og/eller saakaldte traditionelle AVS-bananer, og 3,5% til erhvervsdrivende, der er etableret i Faellesskabet, og som siden 1992 er begyndt at markedsfoere andre bananer end EF- og/eller traditionelle AVS-bananer.
6 Ved forordningens artikel 21, stk. 2, skete der en ophaevelse af Forbundsrepublikken Tysklands aarlige toldfrie importkontingent for bananer i henhold til den protokol, der er optaget som bilag til den i traktatens artikel 136 omhandlede gennemfoerelseskonvention vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet.
7 I overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler fik Atlanta m.fl., der traditionelt har importeret tredjelandsbananer, af Bundesamt tildelt foreloebige importkontingenter for tredjelandsbananer for perioden 1. juli ° 30. september 1993.
8 Under henvisning til, at forordningen begraensede selskabernes mulighed for at importere tredjelandsbananer, indgav Atlanta m.fl. klager til Bundesamt.
9 Klagerne blev afvist, hvorefter sagsoegerne anlagde sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main med paastand om annullation af afgoerelserne herom.
10 Idet Verwaltungsgericht i lighed med Atlanta m.fl. er af den opfattelse, at det maa anses for tvivlsomt, om forordningen er gyldig, udsatte den ved en foerste kendelse af 1. december 1993 sagen, indtil Domstolen har truffet praejudiciel afgoerelse om forordningens gyldighed (sag C-466/93).
11 Atlanta m.fl. fremsatte begaering om, at Verwaltungsgericht som foreloebig forholdsregel skulle tilpligte Bundesamt at meddele selskaberne yderligere importlicenser for tredjelandsbananer for andet halvaar af 1993 ud over de allerede tilkendte maengder indtil afsigelsen af Domstolens dom i den praejudicielle sag vedroerende forordningens gyldighed.
12 Ved en anden kendelse, der ligeledes blev afsagt den 1. december 1993, og som er grundlaget for naervaerende praejudicielle sag, har Verwaltungsgericht anmodet Domstolen om at traeffe afgoerelse vedroerende foelgende spoergsmaal:
"1) Kan en national domstol, som naerer begrundet tvivl med hensyn til gyldigheden af en faellesskabsforordning, og som derfor har forelagt EF-Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om faellesskabsforordningens gyldighed, ved en foreloebig forholdsregel, der gaelder i tiden indtil EF-Domstolen har taget stilling til spoergsmaalet, og som angaar en forvaltningsakt fra en national myndighed i henhold til den naevnte forordning, midlertidigt fastlaegge eller bestemme den omtvistede retstilstand eller retsstilling?
2) I bekraeftende fald:
Under hvilke betingelser har en national domstol i saadanne tilfaelde kompetence til at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler? Skal der med henblik paa betingelserne for at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler sondres mellem foreloebige forholdsregler, der tilsigter at sikre en allerede bestaaende retstilstand, og foreloebige forholdsregler, der tilsigter at stifte en ny retstilstand?"
13 Ved samme beslutning har Verwaltungsgericht tilpligtet Bundesamt for november og december 1993 foreloebigt at meddele sagsoegerne yderligere importlicenser til en toldsats paa 100 ECU pr. ton.
14 Udstedelsen af licenserne blev gjort betinget af, at sagsoegerne foreloebigt ikke udnyttede de importlicenser, de var blevet meddelt for 1994 for import af tredjelandsbananer til en toldsats paa 100 ECU pr. ton, i det omfang sagsoegerne for 1993 ifoelge kendelsen ud over det endelige kontingent foreloebigt blev meddelt yderligere importlicenser. Formaalet med denne betingelse var at skabe sikkerhed for, at sagsoegernes yderligere kontingenter for 1993 ° i tilfaelde af, at sagsoegerne skulle tabe sagen ° kunne afskrives paa deres kontingenter for 1994.
15 Verwaltungsgericht har i forelaeggelseskendelsen bemaerket, at Domstolen i dommen af 21. februar 1991 (forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, herefter "Zuckerfabrik-dommen") har antaget, at hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebig retsbeskyttelse af de retsundergivne begrunder, at en national retsinstans, der har anmodet Domstolen om at traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende en forordnings gyldighed, kan traeffe bestemmelse om udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af denne forordning. Domstolen har imidlertid endnu ikke taget stilling til, hvorvidt den nationale retsinstans har kompetence til under saadanne omstaendigheder at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, der til fordel for de retsundergivne skaber en ny retsstilling. Den forelaeggende retsinstans har herved peget paa, at en saadan foreloebig retsbeskyttelse kan undergrave de fulde retsvirkninger af den paagaeldende forordning i samtlige medlemsstater.
16 Den i den foreliggende sag trufne afgoerelse om foreloebige forholdsregler er begrundet i, at et afslag herpaa ville kunne antages at stride mod det i artikel 19, stk. 4, i Grundgesetz (forfatningen) knaesatte princip om retsbeskyttelse. Saafremt Verwaltungsgericht ikke havde kompetence til ved foreloebige forholdsregler at traeffe bestemmelse om en retsbeskyttelse i forhold til forvaltningsakter udstedt af nationale myndigheder paa grundlag af faellesskabsretten, maatte retten forelaegge Bundesverfassungsgericht det spoergsmaal, om den nationale lov om tiltraedelse af EOEF-traktaten er forenelig med artikel 19, stk. 4, i Grundgesetz. Hvad angaar de betingelser, der er knyttet til meddelelse af de foreloebige forholdsregler, henviser Verwaltungsgericht til EF-traktatens artikel 186.
17 Ved Domstolens kendelse af 29. juni 1993 (sag C-280/93 R, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3667) blev en begaering om foreloebige forholdsregler med paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland indtil Domstolens afgoerelse i hovedsagen fik bemyndigelse til toldfri import af bananer med oprindelse i tredjelande i de samme aarlige maengder som i 1992, ikke taget til foelge, idet Domstolen fandt, at betingelserne for, at der kunne traeffes bestemmelse om de begaerede foreloebige forholdsregler, ikke var opfyldt.
18 Ved dom af 5. oktober 1994 (sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973) frifandt Domstolen Raadet i det til proevelse af forordningen indbragte annullationssoegsmaal.
Det foerste spoergsmaal vedroerende princippet om anordning af foreloebige forholdsregler
19 Ved det foerste spoergsmaal oensker Verwaltungsgericht i det vaesentlige oplyst, hvorvidt traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at de nationale domstole ikke har befoejelse til at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning, der er genstand for en praejudiciel forelaeggelse med henblik paa en afgoerelse vedroerende dens gyldighed.
20 Det bemaerkes herom, at Domstolen i Zuckerfabrik-dommen har fastslaaet, at bestemmelsen i traktatens artikel 189, stk. 2, ikke kan begraense den retsbeskyttelse, som de retsundergivne har i henhold til faellesskabsretten. I forbindelse med den administrative gennemfoerelse af faellesskabsforordninger, der varetages af nationale myndigheder, indebaerer den ved faellesskabsretten tilsikrede domstolsbeskyttelse, at borgerne for et nationalt forum saerskilt kan rejse spoergsmaal om gyldigheden af forordningerne og foranledige, at den nationale ret forelaegger Domstolen praejudicielle spoergsmaal (jf. praemis 16).
21 Denne ret ville blive undergravet, saafremt borgerne i tiden indtil afsigelsen af en dom fra Domstolen ° der er enekompetent til at fastslaa, at en faellesskabsforordning er ugyldig (jf. dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, praemis 20, herefter "Foto-Frost-dommen") ° ikke under bestemte betingelser kunne opnaa en udsaettelse af gennemfoerelsen, hvorved retsvirkningerne af den anfaegtede forordning foreloebigt suspenderes i forhold til dem (jf. praemis 17 i Zuckerfabrik-dommen).
22 Som Domstolen har fastslaaet i Foto-Frost-dommen (jf. praemis 16), udgoer den praejudicielle forelaeggelse vedroerende gyldighedsspoergsmaalet i lighed med annullationssoegsmaal en kontrolmulighed vedroerende lovligheden af retsakter fra Faellesskabets institutioner. I forbindelse med et annullationssoegsmaal giver EF-traktatens artikel 185 sagsoegeren adgang til at fremsaette begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt og giver Domstolen kompetence til at tage denne begaering til foelge. Hensynet til sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler begrunder herefter, at den nationale domstol ogsaa kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en faellesskabsforordning, hvis lovlighed anfaegtes (jf. praemis 18 i Zuckerfabrik-dommen).
23 I oevrigt har Domstolen i dom af 19. juni 1990 (sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433), der blev afsagt i en sag, der drejede sig om en national lovs forenelighed med faellesskabsretten, under henvisning til hensynet til den effektive virkning af artikel 177 fastslaaet, at den nationale ret, der havde anmodet om en praejudiciel fortolkning for at kunne afgoere dette forenelighedsspoergsmaal, maatte have adgang til at anordne foreloebige forholdsregler og suspendere anvendelsen af den anfaegtede nationale lov, indtil den kunne afsige dom paa grundlag af den i medfoer af artikel 177 indhentede fortolkning (jf. praemis 19 i Zuckerfabrik-dommen).
24 Den foreloebige retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer parterne i sager ved de nationale domstole, kan ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at nationale retsregler er uforenelige med faellesskabsretten, eller at afledede faellesskabsretsakter er ugyldige, eftersom begge anbringender stoettes paa selve faellesskabsretten (jf. praemis 20 i Zuckerfabrik-dommen).
25 I Zuckerfabrik-dommen konkluderede Domstolen saaledes, at artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale retter fra at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning.
26 Det bemaerkes, at den nationale retsinstans ved den foreliggende praejudicielle forelaeggelse ikke stiller Domstolen spoergsmaal om en udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, men om en positiv forholdsregel, der foreloebigt goer forordningen uanvendelig.
27 Det bemaerkes i denne forbindelse, at traktaten for saa vidt angaar annullationssoegsmaal ikke alene, i artikel 185, indeholder bestemmelse om, at Domstolen kan traeffe bestemmelse om at udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt, men ogsaa, i artikel 186, om, at Domstolen kan foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler.
28 Den foreloebige retsbeskyttelse, som de nationale retsinstanser skal yde borgerne i henhold til faellesskabsretten, kan ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning skal udsaettes, eller at der skal traeffes bestemmelse om foreloebige forholdsregler, hvorved der sker en naermere fastlaeggelse eller bestemmelse til den paagaeldendes fordel af den omtvistede retstilstand eller retsstilling.
29 I modsaetning til, hvad den spanske og den italienske regering har gjort gaeldende, har saadanne foreloebige forholdsregler ikke efter deres karakter stoerre betydning for Faellesskabets retsorden end udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt paa grundlag af en forordning. Spoergsmaalet om en foreloebig forholdsregels indvirkning paa Faellesskabets retsorden maa, uanset foranstaltningens art, vurderes ud fra en afvejning mellem henholdsvis Faellesskabets og den paagaeldende borgers interesser, hvilket er genstanden for det andet praejudicielle spoergsmaal.
30 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale domstole fra at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning, der er genstand for en praejudiciel forelaeggelse med henblik paa en afgoerelse om dens gyldighed.
Det andet spoergsmaal vedroerende betingelserne for anordning af foreloebige forholdsregler
31 Verwaltungsgericht oensker endvidere oplyst, under hvilke betingelser de nationale domstole kan traeffe bestemmelse om saadanne foreloebige forholdsregler.
32 Det bemaerkes herom, at Domstolen i Zuckerfabrik-dommen har fastslaaet, at en national ret kun maa udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsforordning, saafremt retten finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og retten, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet indbragt for Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal, samt paa betingelse af, at der foreligger uopsaettelighed, at sagsoegeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab, og at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse.
33 En national retsinstans skal iagttage disse krav i forbindelse med anordning af enhver form for foreloebig forholdsregel, herunder en positiv forholdsregel, som til fordel for en retsundergiven goer en forordning, hvis gyldighed anfaegtes, uanvendelig.
34 Forholdene i naervaerende sag giver dog Domstolen anledning til naermere at praecisere de naevnte betingelser.
35 I Zuckerfabrik-dommen (jf. praemis 23) fastslog Domstolen, at der kun kan traeffes bestemmelse om foreloebige forholdsregler, saafremt den nationale ret ud fra de faktiske og retlige omstaendigheder, som sagsoegerne har paaberaabt sig, maa laegge til grund, at der er begrundet tvivl med hensyn til gyldigheden af den faellesskabsforordning, der er hjemmel for den anfaegtede forvaltningsakt. Det er nemlig kun, saafremt der er en virkelig mulighed for, at det vil blive fastslaaet, at forordningen er ugyldig ° en afgoerelse, som alene Domstolen kan traeffe ° at der kan traeffes bestemmelse om foreloebige forholdsregler.
36 Denne betingelse indebaerer, at det ikke er tilstraekkeligt, at den nationale retsinstans anmoder Domstolen om praejudicielt at traeffe afgoerelse om forordningens gyldighed, idet den nationale retsinstans herudover, naar den traeffer bestemmelse om den paagaeldende foreloebige forholdsregel, skal angive grundene til, at den skoenner, at Domstolen vil fastslaa, at forordningen er ugyldig.
37 Den nationale retsinstans skal herved tage hensyn til omfanget af de skoensmaessige befoejelser, der efter Domstolens praksis er tillagt faellesskabsinstitutionerne inden for de paagaeldende omraader.
38 Domstolen har endvidere i Zuckerfabrik-dommen (jf. praemis 24) fastslaaet, at de forholdsregler, der traeffes bestemmelse om, skal vaere midlertidige foranstaltninger. Den nationale ret kan saaledes i en sag om foreloebige forholdsregler kun indroemme og opretholde de foreloebige forholdsregler, saa laenge Domstolen ikke har fastslaaet, at gennemgangen af de praejudicielle spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af den paagaeldende forordning.
39 Da de nationale retters befoejelse til at anordne foreloebige forholdsregler svarer til Domstolens kompetence i henhold til traktatens artikel 186 i soegsmaal, der indbringes i medfoer af artikel 173, boer de nationale retter kun traeffe saadanne forholdsregler paa de samme betingelser som i sager om foreloebige forholdsregler for Domstolen (jf. praemis 27 i Zuckerfabrik-dommen).
40 Domstolen har saaledes ved Zuckerfabrik-dommen (jf. praemis 28) fastslaaet, at det fremgaar af fast retspraksis, at foreloebige forholdsregler kun kan anordnes, saafremt der foreligger uopsaettelighed, hvilket vil sige, at forholdsreglerne noedvendigvis skal besluttes og have retsvirkninger, foer hovedsagen afgoeres, for at undgaa, at den begaerende part udsaettes for et alvorligt og uopretteligt tab.
41 I uopsaettelighedsbetingelsen ligger, at det af sagsoegeren paaberaabte tab maa forventes at indtraede, foer Domstolen ville kunne traeffe afgoerelse med hensyn til gyldigheden af den anfaegtede faellesskabsretsakt. Med hensyn til skadens art bemaerkes, at Domstolen gentagne gange har fastslaaet, at et rent oekonomisk tab principielt ikke kan anses for uopretteligt. Det tilkommer imidlertid den ret, der behandler sagen om foreloebige forholdsregler, at undersoege omstaendighederne i hvert enkelt tilfaelde. Den skal herved bedoemme de omstaendigheder, der er afgoerende for, om en oejeblikkelig gennemfoerelse af den retsakt, som er genstand for begaeringen om foreloebige forholdsregler, vil kunne paafoere sagsoegeren endelige tab, der ikke vil kunne genoprettes, saafremt faellesskabsretsakten senere kendes ugyldig (jf. praemis 29 i Zuckerfabrik-dommen).
42 Hertil kommer, at den nationale ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende faellesskabsrettens regler, er forpligtet til at sikre, at faellesskabsretten anvendes fuldt ud, saaledes at retten i tilfaelde af usikkerhed med hensyn til gyldigheden af faellesskabsforordninger skal tage hensyn til Faellesskabets interesse i, at afgoerelsen om at undlade at anvende disse forordninger traeffes paa et forsvarligt grundlag (jf. praemis 30 i Zuckerfabrik-dommen).
43 Den nationale ret, der har faaet forelagt en begaering om foreloebige forholdsregler, skal for at opfylde denne forpligtelse foerst og fremmest undersoege, om den omtvistede faellesskabsretsakt ved ikke straks at blive bragt i anvendelse mister enhver effektiv virkning (jf. praemis 31 i Zuckerfabrik-dommen).
44 Den nationale retsinstans er herved forpligtet til at overveje, hvilke konsekvenser den foreloebige forholdsregel vil kunne faa for den ordning, der ved forordningen er blevet indfoert i hele Faellesskabet. Den nationale retsinstans maa tage hensyn til paa den ene side de samlede virkninger, der vil blive tale om, saafremt en lang raekke retsinstanser paa tilsvarende grundlag ligeledes traeffer bestemmelse om foreloebige forholdsregler, og paa den anden side de saerlige forhold i den begaerendes situation, som adskiller ham fra andre beroerte erhvervsdrivende.
45 Naar den omstaendighed, at der traeffes bestemmelse om foreloebige forholdsregler, vil kunne give anledning til et oekonomisk tab for Faellesskabet, skal den nationale ret desuden have adgang til at afkraeve sagsoegeren de fornoedne garantier, f.eks. sikkerhedsstillelse eller deponering (jf. praemis 32 i Zuckerfabrik-dommen).
46 Ved vurderingen af, om betingelserne for at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler er opfyldt, er den nationale retsinstans efter traktatens artikel 5 forpligtet til at laegge afgoerelser til grund, som Faellesskabets retsinstanser har truffet vedroerende de spoergsmaal, der er omtvistede for den nationale retsinstans. Har Domstolen saaledes truffet afgoerelse om frifindelse i et annullationssoegsmaal indbragt til proevelse af den paagaeldende forordning, eller har den under en praejudiciel sag vedroerende forordningens gyldighed fastslaaet, at gennemgangen af de praejudicielle spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed, kan den nationale retsinstans ikke laengere traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler eller maa traeffe afgoerelse om disses bortfald, medmindre den for den nationale retsinstans fremsatte ulovlighedsindsigelse stoettes paa andre anbringender end de anbringender til stoette for en annullation eller en ulovlighedsindsigelse, som Domstolen ved sin dom har forkastet. Det samme gaelder, saafremt Retten i Foerste Instans ved en dom, der har faaet formel retskraft, har truffet afgoerelse om frifindelse i et annullationssoegsmaal indbragt til proevelse af forordningen eller om, at en ulovlighedsindsigelse ikke kan tages til foelge.
47 Forholdet er det, at Domstolen under en sag omhandlende den samme faktiske situation som den, der ligger til grund for tvisten for den nationale retsinstans, har fastslaaet, at de medlemsstater, der har anlagt annullationssoegsmaal vedroerende forordningen, har ansvaret for de, navnlig oekonomiske og sociale, interesser, der paa nationalt plan anses for generelle, og at medlemsstaterne i denne egenskab kan anlaegge sag med henblik paa at beskytte disse interesser. Medlemsstaterne kan saaledes paaberaabe sig en skade, der rammer en hel sektor inden for deres oekonomi, herunder navnlig for saa vidt den anfaegtede faellesskabsordning vil kunne faa negative foelger for beskaeftigelsen og leveomkostningerne (jf. praemis 27 i kendelsen i sagen Tyskland mod Raadet, a.st.).
48 Det tilkommer den nationale retsinstans, der skal beskytte borgernes rettigheder, at vurdere, hvorvidt en afgoerelse, hvorved en begaering om en foreloebig forholdsregel ikke tages til foelge, paa alvorlig og uoprettelig maade vil kunne skade vigtige individuelle interesser hos borgerne.
49 Saafremt sagsoegeren ikke kan goere saerlige forhold gaeldende i sin situation, som adskiller ham fra de oevrige erhvervsdrivende inden for den paagaeldende sektor, er den nationale retsinstans dog forpligtet til at laegge den vurdering til grund, som Domstolen allerede har anlagt med hensyn til, hvorvidt skaden maa anses for alvorlig og uoprettelig.
50 Den nationale retsinstans er navnlig forpligtet til at laegge en eventuel afgoerelse fra Domstolen til grund, naar en saadan omfatter en vurdering fra Domstolens side af Faellesskabets interesse og en afvejning mellem henholdsvis denne interesse og interessen inden for den paagaeldende oekonomiske sektor.
51 Det andet spoergsmaal fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main maa herefter besvares med, at en national domstol kun kan traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler i henseende til en national forvaltningsakt, der er udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning,
° saafremt den finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og den, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal
° saafremt der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab
° saafremt den tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse
° saafremt den ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
52 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering, den spanske regering, den franske regering, den italienske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved kendelse af 1. december 1993, for ret:
1) EF-traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer de nationale domstole fra at traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning, der er genstand for en praejudiciel forelaeggelse med henblik paa en afgoerelse om dens gyldighed.
2) En national domstol kan kun traeffe bestemmelse om saadanne foreloebige forholdsregler,
° saafremt den finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og den, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal
° saafremt der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab
° saafremt den tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse
° saafremt den ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.
Full & Egal Universal Law Academy