Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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Atti delle istituzioni ° Regolamenti ° Contestazione incidentale dinanzi al giudice nazionale della legittimità di un regolamento in occasione di un ricorso diretto contro un provvedimento nazionale di applicazione ° Concessione di un provvedimento urgente che renda provvisoriamente inapplicabile il regolamento ° Ammissibilità ° Condizioni ° "Fumus boni juris" ° Rinvio a titolo pregiudiziale alla Corte per accertamento di validità ° Danno grave e irreparabile ° Presa in considerazione dell' interesse della Comunità ° Rispetto della giurisprudenza comunitaria in materia
(Trattato CE, artt. 177, 185, 186 e 189, secondo comma)
Massima
L' art. 189 del Trattato non esclude la competenza dei giudici nazionali a concedere provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino le situazioni di diritto o i rapporti giuridici controversi in ordine ad un provvedimento amministrativo nazionale fondato su un regolamento comunitario che forma oggetto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità.
Infatti, alla luce della necessità di coerenza del sistema di tutela cautelare, la Corte ha già riconosciuto ai giudici nazionali che le hanno sottoposto siffatte domande la possibilità di accordare una sospensione dell' esecuzione di un atto amministrativo nazionale adottato sulla base del regolamento contestato, considerando che l' art. 185 del Trattato attribuisce alla parte ricorrente nell' ambito del ricorso per annullamento la facoltà di domandare la sospensione dell' esecuzione dell' atto impugnato e conferisce alla Corte la competenza per concederla. Ora, da un lato, il Trattato non autorizza soltanto la Corte, all' art. 185, a ordinare tale sospensione, ma le attribuisce altresì, all' art. 186, il potere di ordinare i provvedimenti provvisori necessari e, dall' altro, la tutela cautelare che i giudici nazionali debbono garantire ai singoli, in forza del diritto comunitario, non può variare a seconda che questi ultimi chiedano la sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale o la concessione dei provvedimenti provvisori di cui trattasi, dato che una tale concessione non ha, per sua natura, ripercussioni più rilevanti sull' ordinamento giuridico comunitario della semplice sospensione dell' esecuzione del provvedimento nazionale adottato sulla base di un regolamento.
Perché il giudice nazionale possa concedere tali provvedimenti provvisori, occorre che esso nutra gravi riserve sulla validità dell' atto comunitario e le esponga nella sua decisione; che provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell' ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell' atto contestato; che ricorrano gli estremi dell' urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile, e che si tenga pienamente conto dell' interesse della Comunità. Tale presa in considerazione impone al giudice nazionale di verificare se l' atto comunitario controverso non venga ad essere privato di ogni effetto utile in difetto di un' applicazione immediata e di tener conto, al riguardo, del pregiudizio che può essere arrecato al regime giuridico istituito dal regolamento in tutta la Comunità. Essa presuppone, inoltre, che tale giudice abbia la possibilità, qualora la concessione di provvedimenti provvisori possa comportare per la Comunità un rischio finanziario, di imporre al ricorrente la prestazione di sufficienti garanzie. Occorre infine che, nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un' ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi.
Parti
Nel procedimento C-465/93,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CE, dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno (Germania) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH e altre
e
Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft,
domanda vertente sull' interpretazione dell' art. 189 del Trattato CE, più in particolare sul potere del giudice nazionale di emanare provvedimenti provvisori che rendano inapplicabile un regolamento in attesa che la Corte, adita in via pregiudiziale, si sia pronunciata sulla sua validità,
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, presidenti di sezione, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (relatore), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann e H. Ragnemalm, giudici,
avvocato generale: M.B. Elmer
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
° per le società Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH e altre, dagli avv.ti E.A. Undritz e G. Schohe, del foro di Amburgo;
° per il governo tedesco, dai signori E. Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, e B. Kloke, Regierungsrat presso lo stesso ministero, in qualità di agenti;
° per il governo spagnolo, dal signor A. Navarro González, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario, e dalla signora Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, del servizio giuridico dello Stato, in qualità di agenti;
° per il governo francese, dalla signora C. de Salins, vicedirettore presso la direzione degli affari giuridici del ministero degli Affari esteri, e dal signor N. Eybalin, segretario agli affari esteri presso la stessa direzione, in qualità di agenti;
° per il governo italiano, dal prof. U. Leanza, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, assistito dal signor P.G. Ferri, avvocato dello Stato, in qualità di agenti;
° per il governo del Regno Unito, dalla signora S. Lucinda Hudson, Assistant Treasury Solicitor, in qualità agente, assistita dalla signora E. Sharpston, barrister;
° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor U. Woelker, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali delle società Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH e altre, del governo tedesco, del governo spagnolo, del governo del Regno Unito e della Commissione all' udienza del 28 marzo 1995,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 5 luglio 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 1 dicembre 1993, pervenuta alla Corte il 14 dicembre successivo, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha proposto, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, due questioni pregiudiziali sull' interpretazione dell' art. 189 del Trattato CE, più in particolare sul potere del giudice nazionale di emanare provvedimenti provvisori che rendano inapplicabile un regolamento in attesa che la Corte, adita in via pregiudiziale, si sia pronunciata sulla sua validità.
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia tra la Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH, con altre diciassette società del gruppo Atlanta (in prosieguo: la "Atlanta e altre"), e il Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (ufficio federale dell' alimentazione e della silvicoltura; in prosieguo: il "Bundesamt") in ordine alla concessione di contingenti di importazione di banane di paesi terzi.
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1; in prosieguo: il "regolamento") ha istituito, dal 1 luglio 1993, un regime comune di importazione che si è sostituito ai vari regimi nazionali.
4 Il titolo IV di tale regolamento, relativo al regime degli scambi con i paesi terzi, prevede, all' art. 18, che per ogni anno è aperto un contingente tariffario di 2 milioni di tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di paesi terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell' ambito di questo contingente, le importazioni di banane ACP non tradizionali sono soggette a dazio zero e quelle di banane di paesi terzi a un dazio di 100 ECU per tonnellata. Al di fuori di questo contingente, le importazioni di banane ACP non tradizionali sono soggette ad un' imposizione pari a 750 ECU per tonnellata e quelle di banane di paesi terzi ad un' imposizione pari a 850 ECU per tonnellata.
5 L' art. 19, n. 1, opera una ripartizione del contingente tariffario, che è aperto per il 66,5% alla categoria degli operatori che hanno smerciato banane di paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali, per il 30% alla categoria degli operatori che hanno smerciato banane comunitarie e/o banane ACP tradizionali e per il 3,5% alla categoria degli operatori stabiliti nella Comunità che hanno cominciato a smerciare banane diverse dalle banane comunitarie e/o ACP tradizionali a decorrere dal 1992.
6 L' art. 21, n. 2, del regolamento sopprime il contingente annuale di importazione di banane in franchigia doganale di cui beneficiava la Repubblica federale di Germania in forza del protocollo allegato alla convenzione di applicazione relativa all' associazione dei paesi e territori d' oltremare alla Comunità di cui all' art. 136 del Trattato.
7 In conformità della normativa comunitaria, le società Atlanta e altre, importatrici tradizionali di banane di paesi terzi, hanno ottenuto, dal Bundesamt, contingenti provvisori di importazione di banane di paesi terzi per il periodo 1 luglio - 30 settembre 1993.
8 Ritenendo che il regolamento avesse limitato le loro possibilità di importazione di banane di paesi terzi, le società Atlanta e altre hanno proposto una serie di opposizioni dinanzi al Bundesamt.
9 Contro le decisioni di rigetto di tali opposizioni, le ricorrenti hanno proposto un ricorso di annullamento dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno.
10 Condividendo i dubbi espressi dalle società Atlanta e altre sulla validità del regolamento, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, con un prima ordinanza del 1 dicembre 1993, ha sospeso il giudizio sino alla pronuncia in via pregiudiziale della Corte di giustizia sulla validità del regolamento stesso (causa C-466/93).
11 Le società Atlanta e altre hanno chiesto che il Verwaltungsgericht ingiungesse al Bundesamt, a titolo di provvedimenti provvisori, di rilasciare ulteriori certificati di importazione di banane di paesi terzi, per il secondo semestre 1993, al di là dei quantitativi già assegnati, sino alla pronuncia della sentenza della Corte sulla domanda di pronuncia pregiudiziale di accertamento di validità.
12 In una seconda ordinanza, anch' essa in data 1 dicembre 1993, che ha dato luogo al presente rinvio pregiudiziale, il Verwaltungsgericht ha invitato la Corte a pronunciarsi sulle seguenti questioni:
"1) Se un giudice nazionale il quale, nutrendo gravi dubbi in ordine alla validità di un regolamento comunitario, abbia sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee una domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla validità di tale regolamento possa, nelle more della pronuncia della Corte, di fronte ad un provvedimento amministrativo di un' autorità nazionale fondato sul regolamento comunitario contestato, disporre con provvedimento d' urgenza una provvisoria modifica o disciplina dei rapporti giuridici o delle situazioni di diritto controversi.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1:
Quali siano le condizioni alle quali, in siffatte ipotesi, un giudice nazionale può disporre un provvedimento provvisorio e se, riguardo alle suddette condizioni, debba distinguersi tra provvedimenti provvisori diretti a garantire situazioni di diritto già esistenti e provvedimenti provvisori volti a costituire nuove situazioni di diritto".
13 Nella stessa decisione, il Verwaltungsgericht ha ingiunto al Bundesamt di rilasciare in via provvisoria alle ricorrenti, per i mesi di novembre e di dicembre 1993, ulteriori certificati di importazione comportanti un dazio doganale di 100 ECU per tonnellata.
14 Il rilascio dei certificati è stato assoggettato alla condizione che le ricorrenti, provvisoriamente, non utilizzassero i certificati di importazione loro rilasciati per il 1994 in materia di importazione di banane di paesi terzi, comportanti un dazio di 100 ECU per tonnellata, nei limiti in cui fossero stati loro rilasciati in via provvisoria, per l' anno 1993, ai sensi dell' ordinanza, ulteriori certificati di importazione oltre al contingente definitivo. Tale condizione mira ad assicurare la possibilità, nel caso in cui le ricorrenti risultassero soccombenti nella causa principale, di imputare gli ulteriori contingenti loro attribuiti per il 1993 ai contingenti loro spettanti per il 1994.
15 Nell' ordinanza di rinvio il Verwaltungsgericht ricorda che, nella sentenza 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (Racc. pag. I-415; in prosieguo: la "sentenza Zuckerfabrik"), la Corte ha dichiarato che la coerenza del sistema di tutela cautelare dei singoli impone che il giudice nazionale, che ha proposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale per l' accertamento della validità di un regolamento, possa sospendere l' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale basato su tale regolamento. La Corte non si sarebbe però ancora pronunciata sul potere del giudice nazionale di ordinare, in casi del genere, provvedimenti provvisori che creino a favore del singolo una nuova situazione di diritto. Il giudice a quo fa osservare che la concessione di tale tutela cautelare può mettere a repentaglio la piena efficacia di tale regolamento in tutti gli Stati membri.
16 La concessione di provvedimenti provvisori, nel caso di specie, è motivata dalla considerazione che un rifiuto urterebbe contro il principio della tutela giurisdizionale, sancito dall' art. 19, n. 4, del Grundgesetz (legge fondamentale). Se il Verwaltungsgericht non fosse competente ad accordare in un procedimento sommario una tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi delle autorità nazionali fondati sul diritto comunitario, esso dovrebbe sottoporre al Bundesverfassungsgericht la questione della compatibilità della legge nazionale di approvazione del Trattato CEE con l' art. 19, n. 4, del Grundgesetz. Per quanto riguarda i presupposti per la concessione dei provvedimenti provvisori, il Verwaltungsgericht fa riferimento all' art. 186 del Trattato CE.
17 Con ordinanza 29 giugno 1993, causa C-280/93 R, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-3667), la Corte, ritenendo che non ricorressero i presupposti per la concessione dei provvedimenti provvisori richiesti, ha respinto la domanda di provvedimenti urgenti diretta a veder autorizzare la Repubblica federale di Germania, sino alla pronuncia della Corte nella causa principale, ad importare in franchigia doganale banane originarie di paesi terzi negli stessi quantitativi annuali del 1992.
18 Con sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973), la Corte ha respinto il ricorso d' annullamento proposto contro il regolamento.
Sulla prima questione, relativa al principio della concessione di provvedimenti provvisori
19 Con la prima questione, il Verwaltungsgericht chiede sostanzialmente se l' art. 189 del Trattato debba essere interpretato nel senso che esclude il potere, da parte dei giudici nazionali, di concedere provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino le situazioni di diritto o i rapporti giuridici controversi in ordine ad un provvedimento amministrativo nazionale fondato su un regolamento comunitario che forma oggetto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità.
20 Al riguardo, occorre ricordare che la Corte ha dichiarato, nella sentenza Zuckerfabrik, che le disposizioni dell' art. 189, secondo comma, del Trattato non possono fare ostacolo alla tutela giurisdizionale che il diritto comunitario riconosce ai singoli. Nell' ipotesi in cui incomba alle autorità nazionali l' attuazione in via amministrativa di regolamenti comunitari, la tutela giurisdizionale garantita dal diritto comunitario comporta per i singoli il diritto di contestare, in via incidentale, la legittimità di tali regolamenti dinanzi al giudice nazionale e di indurre quest' ultimo a rivolgersi alla Corte in via pregiudiziale (punto 16).
21 Questa prerogativa verrebbe compromessa se, in attesa di una sentenza della Corte, unica competente a dichiarare l' invalidità di un regolamento comunitario (v. sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punto 20), ai singoli non fosse concesso, nel ricorso di determinati presupposti, di ottenere una misura di sospensione che consenta di paralizzare nei loro confronti gli effetti del regolamento impugnato (sentenza Zuckerfabrik, punto 17).
22 Come la Corte ha affermato nella sentenza Foto-Frost (punto 16), il rinvio a titolo pregiudiziale per l' accertamento di validità costituisce, al pari del ricorso d' annullamento, uno strumento del controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni comunitarie. Orbene, l' art. 185 del Trattato CE attribuisce alla parte ricorrente nell' ambito del ricorso per annullamento la facoltà di domandare la sospensione dell' esecuzione dell' atto impugnato e conferisce alla Corte la competenza per concederla. La coerenza del sistema di tutela cautelare impone che il giudice nazionale possa, allo stesso modo, ordinare la sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale basato su un regolamento comunitario la cui legittimità sia in contestazione (sentenza Zuckerfabrik, punto 18).
23 Peraltro, nella sentenza 19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame e a. (Racc. pag. I-2433), pronunciata in una causa vertente sulla compatibilità di una legge nazionale con il diritto comunitario, la Corte ha dichiarato, richiamandosi all' effetto utile dell' art. 177, che il giudice nazionale, che le aveva deferito questioni pregiudiziali interpretative allo scopo di essere messo in grado di statuire sul detto punto della compatibilità, doveva poter ordinare provvedimenti provvisori nonché sospendere l' applicazione della legge nazionale controversa fino al momento in cui avesse emesso la pronuncia conformemente all' interpretazione fornita ai sensi dell' art. 177 (sentenza Zuckerfabrik, punto 19).
24 La tutela cautelare garantita dal diritto comunitario ai singoli dinanzi ai giudici nazionali non può variare a seconda che essi contestino la compatibilità delle norme nazionali con il diritto comunitario oppure la validità di norme del diritto comunitario derivato, vertendo la contestazione, in entrambi i casi, sul diritto comunitario medesimo (sentenza Zuckerfabrik, punto 20).
25 Nella sentenza Zuckerfabrik la Corte ha pertanto dichiarato che l' art. 189 del Trattato dev' essere interpretato nel senso che non esclude la competenza dei giudici nazionali a concedere la sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario.
26 Occorre ricordare che, nel presente procedimento pregiudiziale, il giudice nazionale interroga la Corte non sulla questione della sospensione dell' esecuzione di un provvedimento nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario, ma sulla concessione di un provvedimento positivo che renda provvisoriamente inapplicabile tale regolamento.
27 A questo proposito occorre rilevare che, nell' ambito del ricorso d' annullamento, il Trattato non autorizza soltanto la Corte, all' art. 185, a ordinare la sospensione dell' esecuzione dell' atto impugnato, ma le attribuisce altresì, all' art. 186, il potere di ordinare i provvedimenti provvisori necessari.
28 La tutela cautelare che i giudici nazionali debbono garantire ai singoli, in forza del diritto comunitario, non può variare a seconda che questi ultimi chiedano la sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario o la concessione di provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino a loro vantaggio situazioni di diritto o rapporti giuridici controversi.
29 Contrariamente a quanto hanno sostenuto i governi spagnolo e italiano, la concessione di tali provvedimenti provvisori non ha, per sua natura, ripercussioni più rilevanti sull' ordinamento giuridico comunitario della semplice sospensione dell' esecuzione del provvedimento nazionale adottato sulla base di un regolamento. L' incidenza del provvedimento urgente, qualunque esso sia, sull' ordinamento comunitario deve essere valutata nel raffronto tra l' interesse della Comunità e quello del singolo che forma oggetto della seconda questione pregiudiziale.
30 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre pertanto risolvere la prima questione dichiarando che l' art. 189 del Trattato dev' essere interpretato nel senso che non esclude la competenza dei giudici nazionali a concedere provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino le situazioni di diritto o i rapporti giuridici controversi in ordine ad un provvedimento amministrativo nazionale fondato su un regolamento comunitario che forma oggetto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità.
Sulla seconda questione, relativa ai presupposti per la concessione dei provvedimenti provvisori
31 Il Verwaltungsgericht chiede poi a quali condizioni i giudici nazionali possano ordinare siffatti provvedimenti provvisori.
32 Al riguardo occorre ricordare che, nella sentenza Zuckerfabrik, la Corte ha dichiarato che la sospensione dell' esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale adottato in applicazione di un regolamento comunitario può essere concessa da un giudice nazionale a condizione che lo stesso giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità dell' atto comunitario e provveda direttamente a effettuare il rinvio, nell' ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell' atto contestato, ricorrano gli estremi dell' urgenza, sul richiedente incomba il rischio di subire un pregiudizio grave e irreparabile e il suddetto giudice tenga pienamente conto dell' interesse della Comunità.
33 L' osservanza di tali condizioni è necessaria per la concessione, da parte del giudice nazionale, di qualsiasi provvedimento urgente, compreso un provvedimento positivo che renda provvisoriamente inapplicabile, a vantaggio del singolo, il regolamento la cui validità è contestata.
34 Il contesto della presente controversia offre però alla Corte l' occasione di precisare tali condizioni.
35 Nella sentenza Zuckerfabrik (punto 23), la Corte ha dichiarato che non possono essere adottati provvedimenti provvisori se non quando le circostanze di fatto e di diritto invocate dai ricorrenti inducano il giudice nazionale a convincersi dell' esistenza di gravi dubbi sulla validità del regolamento comunitario sul quale l' atto amministrativo impugnato è fondato. Solo la possibilità di un' invalidazione, riservata alla Corte, può infatti giustificare la concessione di provvedimenti provvisori.
36 Questa condizione implica che il giudice nazionale non può limitarsi a proporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale per l' accertamento della validità del regolamento, ma deve precisare, al momento di concedere il provvedimento urgente, i motivi per i quali esso ritiene che la Corte sarà indotta a dichiarare l' invalidità di tale regolamento.
37 Al riguardo, il giudice nazionale deve tener conto dell' ampiezza del potere discrezionale che, alla luce della giurisprudenza della Corte, deve essere riconosciuto alle istituzioni comunitarie a seconda dei settori interessati.
38 La Corte ha altresì affermato, nella sentenza Zuckerfabrik (punto 24), che la concessione dei provvedimenti deve mantenere carattere provvisorio. Il giudice nazionale, in sede di procedimento sommario, può quindi ordinare e mantenere in essere i provvedimenti provvisori solo fino a che la Corte non abbia dichiarato che dall' esame delle questioni pregiudiziali non sono emersi elementi tali da inficiare la validità del regolamento controverso.
39 Poiché il potere dei giudici nazionali di concedere provvedimenti provvisori corrisponde alla competenza riservata alla Corte dall' art. 186 nell' ambito dei ricorsi ai sensi dell' art. 173 del Trattato, è necessario che detti giudici concedano tali provvedimenti solo alle condizioni previste per le domande di provvedimenti urgenti dinanzi alla Corte (sentenza Zuckerfabrik, punto 27).
40 Al riguardo, la Corte ha riconosciuto, nella sentenza Zuckerfabrik (punto 28), che da una giurisprudenza costante risulta che possono essere adottati provvedimenti provvisori soltanto se urgenti, in altri termini, se la loro adozione sia necessaria e se i loro effetti riguardino un momento precedente la decisione di merito, per evitare che la parte richiedente subisca un pregiudizio grave ed irreparabile.
41 Quanto all' urgenza, occorre precisare che il pregiudizio invocato dal ricorrente deve potersi concretizzare ancor prima che la Corte abbia potuto statuire sulla validità dell' atto comunitario impugnato. Quanto alla natura del pregiudizio, la Corte ha più volte ribadito che un pregiudizio meramente pecuniario non può, in linea di massima, considerarsi irreparabile. Tuttavia, spetta al giudice del procedimento sommario esaminare le circostanze del caso di specie, valutando al riguardo gli elementi che consentono di accertare se l' immediata esecuzione dell' atto in ordine al quale è formulata l' istanza di provvedimenti provvisori possa comportare in capo al richiedente danni irreversibili, che non potrebbero essere riparati qualora l' atto comunitario venisse dichiarato invalido (sentenza Zuckerfabrik, punto 29).
42 Peraltro, il giudice nazionale chiamato ad applicare le norme comunitarie nell' ambito della propria competenza ha l' obbligo di garantire la piena efficacia del diritto comunitario e quindi, in caso di dubbi sulla validità dei regolamenti comunitari, di tener conto dell' interesse della Comunità affinché gli stessi regolamenti non vengano disapplicati senza una garanzia rigorosa (sentenza Zuckerfabrik, punto 30).
43 Nell' adempiere tale obbligo, il giudice nazionale investito di una domanda di provvedimento provvisorio deve anzitutto verificare se l' atto comunitario controverso non venga ad essere privato di ogni effetto utile in difetto di un' applicazione immediata (sentenza Zuckerfabrik, punto 31).
44 Al riguardo, il giudice nazionale deve tener conto del pregiudizio che il provvedimento urgente può arrecare al regime giuridico istituito da tale regolamento in tutta la Comunità. Esso è tenuto a prendere in considerazione, da una parte, l' effetto cumulativo provocato, nell' ipotesi in cui una pluralità di giudici emanassero anch' essi provvedimenti urgenti per motivi analoghi, e, dall' altra, la specificità della situazione del richiedente che lo differenzia dagli altri operatori economici interessati.
45 Qualora la concessione di provvedimenti provvisori possa comportare per la Comunità un rischio finanziario, il giudice nazionale deve peraltro poter imporre al richiedente la prestazione di sufficienti garanzie, quali la costituzione di una cauzione o di un sequestro a scopo conservativo (sentenza Zuckerfabrik, punto 32).
46 Nella valutazione delle condizioni di concessione del provvedimento urgente, il giudice nazionale è tenuto, in forza dell' art. 5 del Trattato, a rispettare quanto è stato statuito dal giudice comunitario sulle questioni sottoposte al suo esame. Così qualora la Corte abbia respinto nel merito un ricorso d' annullamento contro il regolamento controverso o abbia dichiarato, nell' ambito di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità, che dall' esame delle questioni pregiudiziali non è emersa l' esistenza di elementi tali da inficiare la validità di tale regolamento, il giudice nazionale non può più concedere provvedimenti urgenti o deve porvi un termine, a meno che i motivi di illegittimità dinanzi ad esso dedotti siano diversi dai motivi di annullamento o dai motivi di illegittimità che la Corte ha respinto nella sua sentenza. La stessa conclusione si impone ove il Tribunale di primo grado, in una sentenza passata in giudicato, abbia respinto nel merito un ricorso di annullamento contro il regolamento o un' eccezione di illegittimità.
47 Nel caso in esame, investita della stessa fattispecie oggetto della controversia dinanzi al giudice nazionale, la Corte ha affermato che gli Stati membri, all' origine di un ricorso d' annullamento del regolamento, sono responsabili degli interessi, segnatamente economici e sociali, considerati come generali a livello nazionale e, in questa qualità, sono legittimati ad agire in giudizio per assicurarne la difesa. Di conseguenza, essi possono far valere danni che colpiscano un intero settore della loro economia, soprattutto qualora il provvedimento comunitario impugnato sia atto a causare ripercussioni negative sul livello dell' occupazione e sul costo della vita (ordinanza Germania/Consiglio, citata, punto 27).
48 Spetta invero al giudice nazionale, chiamato a tutelare i diritti dei singoli, valutare in che misura il rifiuto di emanare un provvedimento urgente sia tale da pregiudicare in maniera grave e irreparabile importanti interessi individuali dei singoli.
49 Tuttavia, nell' ipotesi in cui il richiedente non possa far valere una situazione specifica che lo differenzi dagli altri operatori economici del settore interessato, il giudice nazionale deve rispettare la valutazione eventualmente già operata dalla Corte sul carattere grave e irreparabile del danno.
50 L' obbligo per il giudice nazionale di rispettare un' eventuale decisione della Corte vale in maniera del tutto particolare per la valutazione da parte della Corte dell' interesse della Comunità e del raffronto di tale interesse con quello del settore economico interessato.
51 Dalle considerazioni che precedono risulta che la seconda questione sollevata dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno deve essere risolta nel senso che provvedimenti provvisori, in ordine ad un atto amministrativo nazionale adottato in esecuzione di un regolamento comunitario, possono essere concessi da un giudice nazionale a condizione che:
° tale giudice nutra gravi riserve sulla validità dell' atto comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell' ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell' atto contestato;
° ricorrano gli estremi dell' urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile;
° il giudice tenga pienamente conto dell' interesse della Comunità;
° nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un' ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
52 Le spese sostenute dai governi tedesco, spagnolo, francese, italiano e del Regno Unito nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno con ordinanza 1 dicembre 1993, dichiara:
1) L' art. 189 del Trattato CE dev' essere interpretato nel senso che non esclude la competenza dei giudici nazionali a concedere provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino le situazioni di diritto o i rapporti giuridici controversi in ordine ad un provvedimento amministrativo nazionale fondato su un regolamento comunitario che forma oggetto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità.
2) Tali provvedimenti provvisori possono essere concessi da un giudice nazionale a condizione che:
° tale giudice nutra gravi riserve sulla validità dell' atto comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell' ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell' atto contestato;
° ricorrano gli estremi dell' urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile;
° il giudice tenga pienamente conto dell' interesse della Comunità;
° nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un' ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi.
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