Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Beroep wegens niet-nakoming ° Precontentieuze procedure ° Voorwerp ° Aan Lid-Staat gestelde termijnen ° Vereiste van redelijke termijnen ° Beoordelingscriteria
(EEG-Verdrag, art. 169)
2. Vrij verkeer van personen ° Afwijkingen ° Betrekkingen in overheidsdienst ° Publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, en water-, gas- en elektriciteitsdistributie ° Nationaliteitsvereiste voor toegang tot betrekkingen die geen al dan niet rechtstreekse deelneming aan uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van algemene belangen van staat inhouden ° Ontoelaatbaarheid ° Rechtvaardiging ° Bescherming van nationale identiteit ° Ontoelaatbaarheid
(EEG-Verdrag, art. 48; Verdrag betreffende de Europese Unie, art. F, lid 1; verordening nr. 1612/68 van de Raad, art. 1)
Samenvatting
1. In het kader van het beroep wegens niet-nakoming heeft de precontentieuze procedure ten doel de betrokken Lid-staat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. In verband met dit tweeledige doel is de Commissie verplicht, de Lid-Staat een redelijke termijn te laten om op de schriftelijke ingebrekestelling te antwoorden en het met redenen omkleed advies op te volgen of, in voorkomend geval, zijn verweer voor te bereiden. Om uit te maken of de gestelde termijn redelijk is, moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden die het concrete geval kenmerken.
De aan een Lid-Staat gestelde termijn van vier maanden om het met redenen omkleed advies van de Commissie op te volgen, kan dus niet als onredelijk worden aangemerkt, wanneer die Lid-Staat bijna drie jaar vóór ontvangst van de schriftelijke ingebrekestelling op de hoogte is gesteld van het standpunt van de Commissie en deze termijn bovendien dubbel zo lang is als de termijn die de Commissie gewoonlijk gunt.
2. De Lid-Staat die in de publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie het nationaliteitsvereiste niet beperkt tot de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar en beambte die een al dan niet rechtstreekse deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden, komt de verplichtingen niet na die op hem rusten krachtens artikel 48 van het Verdrag en artikel 1 van verordening nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap. Waar immers de overgrote meerderheid van de betrekkingen in die sectoren geen verwantschap vertoont met de specifieke activiteiten van de overheidsdienst, kan de omstandigheid dat sommige betrekkingen van die sectoren in voorkomend geval onder artikel 48, lid 4, van het Verdrag kunnen vallen, niet rechtvaardigen dat een Lid-Staat in het algemeen voor al die betrekkingen een nationaliteitsvereiste stelt.
In een sector als die van het onderwijs kan de uitsluiting van de onderdanen van de andere Lid-Staten van al de betrekkingen van die sector niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van redenen verband houdend met de bescherming van de nationale identiteit, daar dit belang, waarvan de bescherming rechtmatig is, zoals wordt erkend in artikel F, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, doeltreffend kan worden beschermd door andere maatregelen dan de algemene uitsluiting, en de onderdanen van de andere Lid-Staten evenals de nationale onderdanen moeten voldoen aan alle voor aanwerving gestelde voorwaarden, in het bijzonder de voorwaarden inzake opleiding, beroepservaring en talenkennis.
Partijen
In zaak C-473/93,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Gouloussis als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Lorang, advocaat te Luxemburg, Avenue Emile Reuter 12-14,
verweerder,
betreffende een beroep, strekkende tot vaststelling dat het Groothertogdom Luxemburg, door jegens werknemers die onderdaan van een andere Lid-Staat zijn, een nationaliteitsvereiste te handhaven ter zake van de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar of beambte in de publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en de telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie, de krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en de artikelen 1 en 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet en G. Hirsch, kamerpresidenten, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann (rapporteur), H. Ragnemalm, L. Sevón en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 23 januari 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 maart 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 december 1993, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Groothertogdom Luxemburg, door jegens werknemers die onderdaan van een andere Lid-Staat zijn, een nationaliteitsvereiste te handhaven ter zake van de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar of beambte in de publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie, de krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en de artikelen 1 en 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 In artikel 48, leden 1 tot en met 3, EEG-Verdrag, thans EG-Verdrag, zijn de beginselen van het vrije verkeer van werknemers en de afschaffing van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten neergelegd. Ingevolge artikel 48, lid 4, van het Verdrag zijn de bepalingen van dit artikel niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst. Volgens 's Hofs rechtspraak ziet deze laatste bepaling op betrekkingen die een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden en werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, en die dus bij de functionaris een bijzondere band van solidariteit ten opzichte van de staat onderstellen alsook een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding. De uitzondering van artikel 48, lid 4, is daarentegen niet van toepassing op betrekkingen die, hoewel afhangend van de staat of van andere publiekrechtelijke lichamen, generlei medewerking aan overheidswerkzaamheden in eigenlijke zin inhouden (arrest van 17 december 1980, zaak 149/79, Commissie/België, Jurispr. 1980, blz. 3881, r.o. 10 en 11).
3 In de artikelen 1 en 7 van verordening nr. 1612/68 is het beginsel van gelijke behandeling ter zake van de toegang tot en de uitoefening van een betrekking neergelegd.
4 Nadat de Commissie had vastgesteld, dat in sommige Lid-Staten een groot aantal betrekkingen die tot de overheidsdienst werden gerekend, geen verband hielden met de uitoefening van het openbaar gezag en de bescherming van de algemene belangen van de staat, is zij in 1988 overgegaan tot een "systematisch optreden" op basis van bekendmaking 88/C 72/02, Vrij verkeer van werknemers en de toegang tot overheidsbetrekkingen in de Lid-Staten ° Optreden van de Commissie ter zake van de toepassing van artikel 48, lid 4, van het EEG-Verdrag (PB 1988, C 72, blz. 2). In die bekendmaking verzocht de Commissie de Lid-Staten ervoor te zorgen, dat de onderdanen van de overige Lid-Staten toegang kregen tot betrekkingen in organen die belast zijn met een commerciële dienst, zoals het openbaar vervoer, de elektriciteits- of gasdistributie, de lucht- of zeevaartmaatschappijen, de post en telecommunicatie, alsmede de radio- en televisieomroep, de gezondheidszorg, het openbaar onderwijs en het burgerlijk onderzoek in openbare instellingen. De Commissie was van oordeel, dat de taken en verantwoordelijkheden die kenmerkend zijn voor die betrekkingen slechts bij wijze van hoge uitzondering onder de afwijking van artikel 48, lid 4, van het Verdrag kunnen vallen.
5 In het kader van dit optreden verzocht de Commissie het Groothertogdom Luxemburg bij brief van 5 januari 1988 de nodige maatregelen te treffen om het nationaliteitsvereiste af te schaffen dat deze staat voor de toegang tot betrekkingen in de hierboven opgesomde sectoren stelt. Bij brief van 30 oktober 1990 antwoordde het Groothertogdom Luxemburg, dat het niet van plan was bijzondere maatregelen in de gewenste zin te treffen.
6 Op 12 maart 1991 zond de Commissie de Luxemburgse regering zes schriftelijke ingebrekestellingen betreffende respectievelijk de sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede water-, gas- en elektriciteitsdistributie. In die ingebrekestellingen verzocht de Commissie de Luxemburgse regering haar opmerkingen in te dienen binnen een termijn van zes maanden.
7 Op 4 mei 1992 antwoordde de Luxemburgse regering, dat zij bij haar eerder standpunt bleef, daar in de betrokken sectoren het beginsel van het vrije verkeer van werknemers reeds op grote schaal was toegepast.
8 Op 14 juli 1992 bracht de Commissie zes met redenen omklede adviezen uit betreffende de betrokken sectoren; in elk daarvan werd de Luxemburgse regering een termijn van vier maanden gesteld om zich ernaar te voegen. Deze met redenen omklede adviezen zijn onbeantwoord gebleven, waarop de Commissie het onderhavige beroep heeft ingesteld.
9 Blijkens de stukken behoren de in het verzoekschrift bedoelde sectoren in het Groothertogdom Luxemburg tot de overheidsdienst. In al deze sectoren wordt in beginsel voor de toegang tot alle posten de Luxemburgse nationaliteit als voorwaarde gesteld, ongeacht of de posten aan ambtenaren, daarmee gelijk gestelde functionarissen of werknemers op arbeidscontract worden toegewezen.
10 Dit beginsel is neergelegd in artikel 11, tweede alinea, van de Luxemburgse Grondwet, dat bepaalt dat "alleen Luxemburgers benoembaar zijn tot burgerlijke en militaire betrekkingen", in artikel 3, sub a, van de wet van 27 januari 1972 tot vaststelling van de regeling voor staatsbeambten, in artikel 2, lid 1, sub a, van de gewijzigde wet van 16 april 1979 tot vaststelling van het algemeen statuut van de staatsambtenaren, in artikel 2, lid 1, sub a, van de wet van 24 december 1985 tot vaststelling van het algemeen statuut van de gemeenteambtenaren, in artikel 3, sub a, van de groothertogelijke verordening van 26 mei 1975 houdende gelijkstelling van de regeling voor gemeenteambtenaren met die van staatsambtenaren, en in artikel 2, punt 1, van het personeelsstatuut van de Luxemburgse spoorwegen, dat evenwel uitzonderingen bevat voor in internationale verdragen voorziene gevallen alsmede wanneer er geen Luxemburgse gegadigden zijn, in welk laatste geval de toestemming van de regering vereist is.
11 Hetzelfde nationaliteitsvereiste is te vinden in artikel 24 van de wet van 10 augustus 1992 betreffende de omvorming van de administratie van de post en telecommunicatie tot "Entreprise des Postes et Télécommunications", waarin is bepaald dat op de functionarissen van die onderneming het algemeen statuut van de ambtenaren en beambten van de staat van toepassing is, en voorts in artikel 2, sub b, van de groothertogelijke verordening van 11 augustus 1974 houdende vaststelling van de voorwaarden voor aanstelling, benoeming en bevordering van het paramedisch personeel van de staat.
12 Ten slotte heeft artikel 4, juncto artikel 5, van de wet van 9 maart 1987 betreffende de organisatie van het onderzoek en de technologische ontwikkeling in de publieke sector tot gevolg, dat de onderdanen van de andere Lid-Staten slechts toegang tot onderzoeksactiviteiten kunnen hebben, voor zover het orgaan, de dienst of de openbare instelling van hoger of universitair onderwijs waarbij zij zijn tewerkgesteld, bij wijze van uitzondering niet de Luxemburgse nationaliteit vereist.
13 Een dergelijke uitzondering geldt voor het personeel van het "Centre hospitalier de Luxembourg", een overheidsinstelling die privaatrechtelijk wordt beheerd, en voor de docenten van het "Centre universitaire de Luxembourg".
14 In alle gevallen waarin het nationaliteitsvereiste wordt gesteld, wordt het in algemene termen en zonder onderscheid naar de aard van de taken of de hiërarchische positie van de betrokken betrekkingen opgelegd.
15 De Commissie betoogt, dat in alle in het beroep bedoelde sectoren de taken en verantwoordelijkheden die kenmerkend zijn voor de betrekkingen waarvoor het nationaliteitsvereiste geldt, in het algemeen te weinig van doen hebben met specifieke overheidsactiviteiten om nagenoeg zonder uitzondering in aanmerking te komen voor de in artikel 48, lid 4, van het Verdrag voorziene afwijking. Het Groothertogdom Luxemburg zou dus niet voor alle betrekkingen in die sectoren de Luxemburgse nationaliteit mogen verlangen. Wat de bijzondere betrekkingen betreft waarvoor een dergelijk verband met de specifieke overheidsactiviteiten bestaat, zou de verwerende regering dit verband dienen aan te tonen.
16 Het Groothertogdom Luxemburg ontkent niet, dat op zijn grondgebied de betrekkingen in de betrokken sectoren in het algemeen aan zijn eigen onderdanen zijn voorbehouden. Om verschillende redenen verzet het er zich echter tegen, dat het Hof de niet-nakoming zou vaststellen.
De ontvankelijkheid
17 Het Groothertogdom Luxemburg betwist om te beginnen de ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie, op grond dat laatstgenoemde het Groothertogdom slechts een termijn van vier maanden heeft gegund om de met redenen omklede adviezen op te volgen. Volgens het Groothertogdom was deze termijn kennelijk ontoereikend om de vereiste ingrijpende hervorming, die het noopte om zijn administratief systeem tot op zijn fundamenten te herzien, te kunnen uitvoeren.
18 De Commissie brengt daartegen in, dat de in de met redenen omklede adviezen vermelde termijn van vier maanden reeds uitzonderlijk lang was, aangezien in de regel een termijn van maximum een of twee maanden wordt gegund. Voorts beklemtoont de Commissie, dat de gehele precontentieuze procedure 33 maanden heeft geduurd, en dat daarbij dan nog geen rekening is gehouden met het feit, dat het Groothertogdom Luxemburg, toen de procedure werd ingeleid, reeds geruime tijd op de hoogte was van de intenties van de Commissie in het kader van het hierboven vermelde systematisch optreden. Ten slotte heeft het Groothertogdom nooit om verlenging van de termijn verzocht, doch heeft het steeds verklaard dat het niet voornemens was zijn wetgeving te wijzigen.
19 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de precontentieuze procedure ten doel heeft de betrokken Lid-Staat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (arrest van 2 februari 1988, zaak 293/85, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 305, r.o. 13).
20 In verband met dit tweeledige doel is de Commissie verplicht, de Lid-Staten een redelijke termijn te laten om op de schriftelijke ingebrekestelling te antwoorden en het met redenen omkleed advies op te volgen of, in voorkomend geval, hun verweer voor te bereiden. Om uit te maken of de gestelde termijn redelijk is, moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden die het concrete geval kenmerken (arrest van 2 februari 1988, Commissie/België, reeds aangehaald, r.o. 14).
21 In casu zij opgemerkt, dat de in de met redenen omklede adviezen vastgestelde termijn dubbel zo lang is als de termijn die de Commissie gewoonlijk gunt.
22 Voorts was het Groothertogdom Luxemburg reeds op 18 maart 1988, de datum waarop voormelde bekendmaking 88/C 72/02 is gepubliceerd, op de hoogte van het standpunt van de Commissie, dat wil zeggen bijna drie jaar vóór ontvangst van de schriftelijke ingebrekestellingen, waarin nog eens een termijn van zes maanden werd gegund.
23 Ten slotte heeft het Groothertogdom Luxemburg in zijn antwoorden aan de Commissie meegedeeld, dat het niet voornemens was zijn wetgeving te wijzigen.
24 Bijgevolg is de in de met redenen omklede adviezen voorgeschreven termijn van vier maanden niet onredelijk en is het beroep dus ontvankelijk.
Ten gronde
25 Ten gronde betoogt het Groothertogdom Luxemburg in de eerste plaats, dat artikel 48, lid 4, van het Verdrag in een "institutionele" zin moet worden uitgelegd, zodat voor de uitzondering alle betrekkingen in aanmerking komen die volgens het nationale recht tot de overheidsdienst behoren, daaronder begrepen de betrekkingen die louter uitvoerend, of van technische of manuele aard zijn, zodra zij ten behoeve van de staat of openbare lichamen worden uitgeoefend. Alleen nationale onderdanen bieden immers de nodige bijzondere waarborgen van loyaliteit en trouw die van ambtenaren en beambten moeten kunnen worden verlangd.
26 Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke het begrip overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, van het Verdrag in de gehele Gemeenschap op dezelfde wijze moet worden uitgelegd en toegepast, zodat de afbakening van dit begrip niet volledig aan het eigen inzicht van de Lid-Staten kan worden overgelaten (zie met name arresten van 12 februari 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153, en 17 december 1980, Commissie/België, reeds aangehaald, r.o. 12 en 18).
27 Om te bepalen of betrekkingen binnen de werkingssfeer van artikel 48, lid 4, van het Verdrag vallen, moet dus worden nagegaan of zij al dan niet typerend zijn voor de specifieke taak van de overheid, voor zover deze is belast met de uitoefening van het openbaar gezag en verantwoordelijk is voor de bescherming van de algemene belangen van de staat of andere openbare lichamen. Om die reden moet het criterium voor de toepasselijkheid van artikel 48, lid 4, van het Verdrag functioneel zijn en rekening houden met de aard van de aan de betrekking verbonden taken en verantwoordelijkheden, teneinde te voorkomen dat het nuttige effect en de draagwijdte van de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en de gelijke behandeling van onderdanen van alle Lid-Staten worden beperkt door enkel aan het nationale recht ontleende interpretaties van het begrip overheidsdienst, die de toepassing van de gemeenschapsbepalingen zouden verhinderen (arrest van 3 juni 1986, zaak 307/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 1725, blz. 12).
28 In de tweede plaats betwist het Groothertogdom Luxemburg de zogeheten "globale" benadering van de Commissie, waarbij gehele sectoren van de afwijking van artikel 48, lid 4, van het Verdrag worden uitgesloten, zulks terwijl er geen gemeenschapsregeling bestaat en zonder dat details betreffende de betrokken posten zijn verstrekt. Zijns inziens volgt uit de rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 17 december 1980, Commissie/België, reeds aangehaald), dat de Commissie de betrokken posten in elk afzonderlijk geval moet onderzoeken, in plaats van een reeks van sectoren aan te wijzen die bij voorbaat van de in artikel 48, lid 4, van het Verdrag bedoelde afwijking zouden zijn uitgesloten, en zodoende de Lid-Staten te verplichten in concrete individuele gevallen het bewijs van het tegendeel te leveren.
29 Dienaangaande betoogt de Commissie, dat zij in haar bekendmaking 88/C 72/02 de betrekkingen van de verschillende betrokken sectoren heeft onderzocht met inachtneming van de uitleggingscriteria van artikel 48, lid 4, van het Verdrag, zoals die door het Hof zijn gedefinieerd. Op grond van dat onderzoek heeft zij vastgesteld, dat deze betrekkingen te weinig van doen hebben met de specifieke activiteiten van de overheidsdienst om in het algemeen onder de uitzondering van artikel 48, lid 4, te vallen. Om die reden zou zij bij voorbaat de toepasselijkheid van deze bepaling op alle in het onderhavige beroep bedoelde sectoren mogen uitsluiten, zonder tevoren elke betrekking afzonderlijk te moeten onderzoeken.
30 Voorts verklaart de Commissie, dat zij heeft vastgesteld dat de in de betrokken sectoren uitgeoefende activiteiten ofwel eveneens in de particuliere sector worden verricht, ofwel in de publieke sector zouden kunnen worden verricht zonder dat het nationaliteitsvereiste wordt gesteld.
31 Dienaangaande zij opgemerkt dat, gelijk de Luxemburgse regering zelf erkent, de overgrote meerderheid van de betrekkingen in de sectoren onderzoek, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie geen verwantschap vertonen met de specifieke activiteiten van de overheidsdienst, omdat zij geen rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag of aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden (zie met name voormeld arrest Commissie/Frankrijk, betreffende de gezondheidssector, en arrest van 16 juni 1987, zaak 225/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2625, betreffende het onderzoek voor burgerlijke doeleinden).
32 Wat de sector onderwijs betreft, stelt de Luxemburgse regering meer in het bijzonder, dat de Luxemburgse nationaliteit van het onderwijzend personeel noodzakelijk is om het doorgeven van de traditionele waarden te waarborgen, en, gezien de oppervlakte van het Groothertogdom en zijn specifieke demografische toestand, een wezenlijke voorwaarde voor de bescherming van de nationale identiteit is. Deze identiteit zou immers niet behouden kunnen blijven, indien de meerderheid van het onderwijzend personeel uit niet-Luxemburgse gemeenschapsonderdanen bestond. Met betrekking tot het onderwijzend personeel van het lager en het middelbaar onderwijs beklemtoont de Luxemburgse regering, dat dit personeel een niet-economische functie uitoefent die daadwerkelijk mede de algemene belangen van de staat beschermt.
33 Dienaangaande heeft het Hof reeds te kennen gegeven, dat aan de zeer strikte voorwaarden waaraan de betrekkingen moeten voldoen om onder de uitzondering van artikel 48, lid 4, van het Verdrag te vallen, niet wordt voldaan bij kandidaat-leraren (arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr. 1986, blz. 2121, r.o. 28), lectoren vreemde talen (arrest van 30 mei 1989, zaak 33/88, Allué en Coonan, Jurispr. 1989, blz. 1591, r.o. 9) en leraren middelbaar onderwijs (arrest van 27 november 1991, zaak C-4/91, Bleis, Jurispr. 1991, blz. I-5627, r.o. 7).
34 Hetzelfde moet om dezelfde redenen worden vastgesteld ten aanzien van het onderwijzend personeel in het lager onderwijs.
35 Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door overwegingen die verband houden met de bescherming van de nationale identiteit bij een zo specifieke demografische toestand als die van het Groothertogdom Luxemburg. De bescherming van de nationale identiteit van de Lid-Staten is weliswaar een rechtmatige doelstelling die door de communautaire rechtsorde wordt geëerbiedigd (zoals overigens wordt erkend in artikel F, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie), doch het belang waarop het Groothertogdom zich beroept, kan zelfs in bijzonder gevoelige sectoren als het onderwijs doeltreffend worden beschermd door andere maatregelen dan de algemene uitsluiting van onderdanen van andere Lid-Staten. In dit verband zij opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 132 tot en met 141 van zijn conclusie beklemtoont, de onderdanen van de andere Lid-Staten evenals de nationale onderdanen moeten voldoen aan alle voor aanwerving gestelde voorwaarden, in het bijzonder de voorwaarden inzake opleiding, beroepservaring en talenkennis.
36 Derhalve kan de bescherming van de nationale identiteit niet rechtvaardigen, dat de onderdanen van de andere Lid-Staten van alle betrekkingen van een sector als het onderwijs worden uitgesloten, uitgezonderd de betrekkingen die daadwerkelijk een rechtstreekse of indirecte deelneming aan het openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot de bescherming van de algemene belangen van de staat of van de andere openbare lichamen inhouden.
37 In de derde plaats beroept het Groothertogdom Luxemburg zich op artikel 11, tweede alinea, van zijn Grondwet, volgens hetwelk alleen Luxemburgers benoembaar zijn tot burgerlijke en militaire betrekkingen, behoudens de uitzonderingen die bij wet kunnen worden vastgesteld voor bijzondere gevallen. Deze bepaling zou als hoogste nationale rechtsnorm eraan in de weg staan, dat de door de Commissie gestelde niet-nakoming wordt vastgesteld.
38 Dienaangaande behoeft slechts eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een beroep op interne rechtsvoorschriften teneinde de strekking van bepalingen van gemeenschapsrecht te beperken, de eenheid en doeltreffendheid van dit recht zou aantasten en derhalve niet kan worden aanvaard (zie met name het arrest van 17 december 1970, zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125, r.o. 3, alsook, in het bijzonder met betrekking tot artikel 48, lid 4, van het Verdrag, het arrest van 17 december 1980, Commissie/België, reeds aangehaald, r.o. 19).
39 In de vierde plaats beroept het Groothertogdom Luxemburg zich op artikel 13 van het Europees Vestigingsverdrag van 13 december 1955, dat bepaalt: "Iedere Verdragsluitende Partij kan aan haar eigen onderdanen de uitoefening voorbehouden van openbare ambten of activiteiten welke verband houden met nationale veiligheid of verdediging, dan wel de uitoefening van deze activiteiten door vreemdelingen aan speciale voorwaarden onderwerpen." De meeste Lid-Staten, waaronder het Groothertogdom, hebben dit Verdrag ondertekend.
40 Het is vaste rechtspraak, dat artikel 234, eerste alinea, van het Verdrag de Lid-Staten toestaat hun verplichtingen jegens derde landen, voortvloeiend uit aan het Verdrag voorafgaande internationale overeenkomsten, na te komen; deze bepaling staat de Lid-Staten evenwel niet toe, zich in de intracommunautaire relaties op uit dergelijke overeenkomsten voortvloeiende rechten te beroepen (zie met name arresten van 27 februari 1962, zaak 10/61, Commissie/Italië, Jurispr. 1962, blz. 1, en 2 augustus 1993, zaak C-158/91, Levy, Jurispr. 1993, blz. I-4287, r.o. 12). Zo artikel 13 van het Europees Vestigingsverdrag al ruimer moet worden uitgelegd dan artikel 48, lid 4, van het Verdrag, kan het door het Groothertogdom Luxemburg dus niet worden aangevoerd om zich aan zijn communautaire verplichtingen te onttrekken.
41 In de vijfde plaats verwijst de Luxemburgse regering naar artikel 61 van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (hierna: "Benelux-verdrag") van 3 februari 1958, volgens hetwelk de Verdragsluitende Partijen bevoegd blijven de uitoefening van onder meer de openbare functies, ambten of betrekkingen aan hun eigen onderdanen voor te behouden. Aangezien ingevolge artikel 233 EEG-Verdrag het Verdrag ruimte laat voor het Benelux-verdrag, zou dit artikel 61 eraan in de weg staan, dat artikel 48, lid 4, van het Verdrag in de door de Commissie voorgestane zin wordt uitgelegd.
42 Gelijk het Hof in het arrest van 16 mei 1984 (zaak 105/83, Pakvries, Jurispr. 1984, blz. 2101, r.o. 11) heeft geoordeeld, beoogt artikel 233 van het Verdrag te voorkomen, dat de Benelux Unie door de toepassing van het gemeenschapsrecht uiteen zou vallen of in haar ontwikkeling zou worden belemmerd. Deze bepaling stelt de drie betrokken Lid-Staten dus in staat om, in afwijking van de gemeenschapsvoorschriften, de bepalingen toe te passen die binnen deze unie gelden, voor zover die unie verder is voortgeschreden dan de gemeenschappelijke markt.
43 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat het gemeenschapsrecht, waar het de onderdanen van de andere Lid-Staten toegang verleent tot alle betrekkingen in overheidsdienst, behalve die waarbij mede openbaar gezag wordt uitgeoefend, verder is voortgeschreden dan artikel 61 van het Benelux-verdrag, gesteld evenwel dat deze bepaling daadwerkelijk moet worden uitgelegd zoals het Groothertogdom Luxemburg oppert. Deze bepaling kan bijgevolg niet in de weg staan aan de vaststelling van de gestelde niet-nakoming.
44 Ten slotte wijst het Groothertogdom Luxemburg op zijn bijzondere demografische toestand. Zijn geringe bevolking, de aantrekkingskracht van de posten van ambtenaar en beambte in dat land, alsmede de economische crisis dreigen een massale intocht van werknemers uit de andere Lid-Staten te veroorzaken die de vacante posten zouden monopoliseren, zodat de toekomst zelf van het land op het spel zou komen te staan. Om die redenen hebben de staten die op 25 maart 1957 het EEG-Verdrag hebben ondertekend, het protocol betreffende het Groothertogdom Luxemburg vastgesteld, waarvan artikel 2 bepaalt: "Bij de vaststelling van de verordeningen als bedoeld in artikel 48, lid 3, van het Verdrag, inzake het vrije verkeer van werknemers, houdt de Commissie ten aanzien van het Groothertogdom Luxemburg rekening met de bijzondere demografische toestand van dat land." Deze bepaling zou ook in casu de doorslag moeten geven.
45 Dienaangaande volstaat het vast te stellen, dat artikel 2 van bedoeld protocol het Groothertogdom Luxemburg de mogelijkheid bood om bij de vaststelling van verordeningen ter verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers te verzoeken om door zijn bijzondere demografische toestand vereiste, specifieke maatregelen. Deze mogelijkheid betekent evenwel niet, dat het de werknemers uit andere Lid-Staten eenzijdig van gehele sectoren van het beroepsleven mag uitsluiten.
46 Uit het voorgaande volgt, dat het Groothertogdom Luxemburg niet in het algemeen voor alle betrekkingen in de betrokken sectoren een nationaliteitsvereiste kan stellen, zonder daarbij de grenzen van de uitzondering van artikel 48, lid 4, van het Verdrag te overschrijden.
47 De omstandigheid dat sommige betrekkingen van die sectoren in voorkomend geval onder artikel 48, lid 4, van het Verdrag kunnen vallen, kan een dergelijk algemeen verbod niet rechtvaardigen (zie ook de twee arresten van heden in zaak C-173/94, Commissie/België, en zaak C-290/94, Commissie/Griekenland).
48 Bijgevolg was het Groothertogdom Luxemburg, teneinde volle werking te verlenen aan de beginselen van het vrije verkeer van werknemers en gelijke behandeling inzake de toegang tot tewerkstelling, verplicht de betrokken sectoren open te stellen voor de onderdanen van de andere Lid-Staten en de toepassing van het nationaliteitsvereiste te beperken tot die betrekkingen welke daadwerkelijk een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden.
49 Wat de grondslag van het beroep betreft, zij gepreciseerd dat artikel 7 van verordening nr. 1612/68 de voorwaarden voor de uitoefening van een betrekking betreft, doch niet de toegang tot die betrekking. In de onderhavige zaak is evenwel enkel de toegang van de onderdanen van andere Lid-Staten tot de betrekking aan de orde. Bijgevolg kan de niet-nakoming niet op basis van artikel 7 van verordening nr. 1612/68 worden vastgesteld.
50 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Groothertogdom Luxemburg, door in de publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie het vereiste van de Luxemburgse nationaliteit niet te beperken tot de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar en beambte die een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden, de krachtens artikel 48 van het Verdrag en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1612/68 op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
Het verzoek om een termijn
51 Voor het geval dat het Hof de niet-nakoming zou vaststellen, verzoekt het Groothertogdom Luxemburg, dat een lange termijn wordt vastgesteld, waarbinnen het zijn communautaire verplichtingen zou moeten nakomen. Dienaangaande merkt het op, dat de eventuele wijziging van de betrokken regelingen slechts door uitgebreide hervormingen op zowel grondwettelijk als wetgevend vlak kan worden verwezenlijkt, hetgeen veel tijd zou vergen.
52 Dit verzoek kan niet worden ingewilligd. Artikel 171 EG-Verdrag verleent het Hof immers niet de bevoegdheid om termijnen vast te stellen voor de uitvoering van zijn arresten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
53 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Groothertogdom Luxemburg in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) Door in de publieke sectoren onderzoek, onderwijs, gezondheid, vervoer over land, post en telecommunicatie, alsmede in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie, het vereiste van de Luxemburgse nationaliteit niet te beperken tot de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar en beambte die een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden, is het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.
2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy