Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Annullationssoegsmaal ° fysiske eller juridiske personer ° retsakter, der beroerer dem umiddelbart og individuelt ° Kommissionens beslutning om godkendelse af statsstoette til en virksomhed, der opererer paa et marked med et beskedent antal producenter og med overskudskapacitet ° konkurrerende virksomhed ° soegsmaalsret
(EF-traktaten, art. 93, stk. 2, og art. 173, stk. 4)
2. Kommissionen ° kollegialitetsprincippet ° raekkevidde
(EF-traktaten, art. 163; fusionstraktaten, art. 17)
3. Statsstoette ° generel stoetteordning godkendt af Kommissionen ° individuel stoette, der angives at vaere omfattet af godkendelsen ° Kommissionens undersoegelse ° bedoemmelse principalt i forhold til godkendelsesbeslutningen
(EF-traktaten, art. 92 og 93)
4. Statsstoette ° Kommissionens beslutning om godkendelse af udbetaling af en individuel stoette, der er omfattet af en tidligere godkendt generel stoetteordning ° beslutning, der kraever en grundig undersoegelse af komplekse problemer ° vedtagelse i henhold til en bemyndigelse ° ulovlig
5. Statsstoette ° Kommissionens beslutning om lovligheden af en statsstoette ° vedtagelsen paahviler Kommissionen som kollegial enhed ° aendring efter vedtagelsen ° ulovlig
(EF-traktaten, art. 93, stk. 2; fusionstraktaten, art. 17)
6. Institutionernes retsakter ° nullitet ° begreb ° retsakt fra Kommissionen, der henhoerer under Kommissionen som kollegial enhed, og som med urette er vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse ° ikke omfattet
Sammendrag
1. Selv om en kommissionsbeslutning om godkendelse af en national stoette til en virksomhed foerst kan beroere en konkurrents interesser fra det tidspunkt, hvor de nationale foranstaltninger, godkendelsen vedroerer, traeffes, maa en saadan beslutning antages at beroere en konkurrent umiddelbart i den i EF-traktatens artikel 173, stk. 4, forudsatte betydning, saafremt der ikke er tvivl med hensyn til de nationale myndigheders vilje til at gennemfoere stoetteprojektet.
En konkurrerende virksomhed maa ogsaa antages at vaere individuelt beroert som omhandlet i naevnte bestemmelse, selv om virksomheden ikke kan paaberaabe sig, at den har deltaget i den procedure, der er gaaet forud for vedtagelsen af beslutningen, naar virksomheden paa grund af konkrete omstaendigheder, nemlig at der kun er et beskedent antal virksomheder paa det relevante marked og de investeringer, som stoetten er tiltaenkt, vil medfoere en betydelig foroegelse af produktionskapaciteten, som allerede er praeget af overkapacitet, i relation til den omtvistede beslutning befinder sig i en saerlig situation i forhold til alle andre erhvervsdrivende.
2. Kommissionens funktion er reguleret ved kollegialitetsprincippet, som er nedfaeldet i fusionstraktatens artikel 17, der er afloest af EF-traktatens artikel 163. Dette princip er baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne og indebaerer dels, at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger.
Anvendelsen af bemyndigelsesproceduren med henblik paa at traeffe foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art er forenelig med dette princip. Naar en saadan bemyndigelsesordning begraenses til naermere angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art ° hvilket udelukker delegation af principbeslutninger ° er den paa grund af den vaesentlige foroegelse i antallet af retsakter, Kommissionen skal traeffe, noedvendig, for at Kommissionen kan udfoere sine opgaver.
3. Naar Kommissionen skal tage stilling til en individuel stoette, som haevdes at indgaa i en tidligere godkendt stoetteordning, skal Kommissionen ° foer den indleder nogen form for procedure ° kontrollere, om stoetten falder ind under den generelle ordning, og om den opfylder de betingelser, der er fastsat i godkendelsesbeslutningen. Naar proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er indledt, ville princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet ikke kunne overholdes, saafremt Kommissionen kunne tage beslutningen om godkendelse af den generelle ordning op til fornyet overvejelse. Hvis den beroerte medlemsstat derfor foreslaar aendringer i et stoetteprojekt, der er genstand for den i artikel 93, stk. 2, omhandlede undersoegelse, skal Kommissionen foerst bedoemme, om aendringerne bevirker, at den nye udformning af projektet falder ind under beslutningen om godkendelse af den generelle ordning. I saa fald kan Kommissionen ikke tage stilling til, om det aendrede projekt er foreneligt med traktatens artikel 92, idet en saadan vurdering allerede er foretaget som led i den procedure, der er afsluttet med beslutningen om godkendelse af den generelle ordning.
4. En beslutning om godkendelse af en stoette, der er omfattet af en generel stoetteordning, som Kommissionen allerede har godkendt, og som med rette er vedtaget paa grundlag af en undersoegelse, der har vaeret begraenset til kun at omfatte en kontrol med, at de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning er opfyldt, kan derfor i relation til bestemmelserne om kommissaerkollegiets funktion ikke betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art, naar en af de naevnte betingelser har noedvendiggjort en grundig undersoegelse af komplekse faktiske og retlige omstaendigheder. Beslutningen kan derfor ikke vedtages paa grundlag af en bemyndigelse.
5. Overholdelsen af kollegialitetsprincippet og isaer kravet om, at beslutningerne droeftes i faellesskab af Kommissionens medlemmer, er noedvendigvis vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af beslutningernes retsvirkninger, idet de retsundergivne boer sikres, at beslutningerne faktisk er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed og noejagtigt udtrykker Kommissionens vilje.
Dette er tilfaeldet for saa vidt angaar beslutninger, der vedtages som afslutning paa en procedure indledt i henhold til artikel 93, stk. 2, og som er udtryk for Kommissionens definitive vurdering af, om en stoette er forenelig med traktaten eller med en tidligere godkendt generel stoetteordning, og som ikke alene beroerer den medlemsstat, beslutningen er rettet til, men ogsaa saavel stoettemodtageren som dennes konkurrenter.
I en saadan beslutning kan der efter dens vedtagelse af Kommissionen som kollegial enhed kun foretages rent ortografiske eller grammatiske aendringer. Selv om det antages, at kommissionsmedlemmerne kan overlade det til et af medlemmerne at foretage den endelige udformning af beslutningen, er der ikke tale om en endelig udformning, men om en indgriben, der henhoerer under en egentlig bemyndigelse, hvilket er ulovligt i den konkrete sag, saafremt den beslutning, der meddeles adressaten, indeholder saadanne aendringer i forhold til det projekt, der har vaeret forelagt Kommissionen, at kommissionsmedlemmerne som kollegial enhed ikke kan antages at have vedtaget beslutningen i alle dennes retlige og faktiske enkeltheder.
6. Den formmangel, som en kommissionsbeslutning er behaeftet med, fordi den paa kommissionsmedlemmernes udtrykkelige oenske med urette er blevet vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse, er ikke saa aabenbart grov, at beslutningen boer anses for en nullitet.
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Den foerste sagsoeger er Association of Sorbitol Producers within the EC (herefter benaevnt "ASPEC"), hvis formaal er at varetage interesserne for og repraesentere sine medlemmer over for De Europaeiske Faellesskaber og andre internationale organer. De tre oevrige sagsoegere, dvs. Cerestar Holding BV (herefter benaevnt "Cerestar"), Roquette Frères SA (herefter benaevnt "Roquette") og Merck oHG (herefter benaevnt "Merck"), er medlemmer af ASPEC. Cerestar og Roquette er ogsaa medlemmer af Association des amidonneries de céréales de la CEE (sammenslutningen af stivelsesproducenter inden for EOEF, herefter benaevnt "AAC") og af sammenslutningen USIPA, som repraesenterer de franske producenter af stivelse og produkter afledt af stivelse. Gennem sit italienske datterselskab er Cerestar ogsaa medlem af sammenslutningen Assochimica, der som medlemmer har de italienske producenter af produkter afledt af majs og hvede.
2 Ved beslutning 88/318/EOEF af 2. marts 1988 om lov nr. 64 af 1. marts 1986 om reglerne for ekstraordinaer stoette til Mezzogiorno (EFT L 143, s. 37, herefter benaevnt "beslutning 88/318") godkendte Kommissionen generelt en italiensk statsstoetteordning for Mezzogiorno. Godkendelsen var dog betinget af, at regeringen overholder de faellesskabsretlige bestemmelser og underretter Kommissionen om visse stoetteprojekter, der henhoerer under de italienske regioners kompetence. Kommissionen havde tidligere, nemlig ved beslutning af 30. april 1987, godkendt anvendelsen af lov nr. 64 af 1. marts 1986 (herefter benaevnt "lov nr. 64/86") i de fleste af Mezzogiorno' s regioner.
3 Ved skrivelse af 3. august 1990 fremsendte AAC en klage til Kommissionen over et stoetteprogram for Italgrani SpA (herefter benaevnt "Italgrani"), som de italienske myndigheder havde godkendt den 12. april 1990. Allerede ved skrivelse af 17. juli 1990 havde en virksomhed inden for levnedsmiddelindustrien, Casillo Grani Snc (herefter benaevnt "Casillo Grani"), anmodet Kommissionen om at tage stilling til den paagaeldende stoette, jf. EOEF-traktatens artikel 175. Paa begaering af Kommissionen fremsendte de italienske myndigheder naermere oplysninger om den paataenkte stoette, herunder beslutningen af 12. april 1990 om det omhandlede investeringsprogram, truffet af Comitato Interministeriale per il coordinamento della Politica Industriale (et tvaerministerielt udvalg til samordning af industripolitikken, herefter benaevnt "CIPI").
4 Ifoelge de modtagne oplysninger vedroerte den paagaeldende stoette en "programkontrakt" mellem Italgrani og Ministeriet for Saerlig Bistand til Syditalien, jf. lov nr. 64/86. I henhold til kontrakten forpligtede Italgrani sig til at foretage investeringer i Mezzogiorno for et samlet beloeb paa 964,5 mia. LIT, fordelt som foelger (i mia. LIT):
a) Teknologiske industriinvesteringer669,5
b) Forskningscentre140,0
c) Forskningsprojekter115,0
d) Uddannelse af personale40,0
5 Den paataenkte stoette androg i alt 522,1 mia. LIT, hvoraf 297 mia. LIT var afsat til de teknologiske industriinvesteringer, 97,1 mia. LIT til forskningscentrene, 92 mia. LIT til forskningsprojekterne og 36 mia. LIT til uddannelse af personalet.
6 Da der inden for de beroerte sektorer er en betydelig samhandel inden for Faellesskabet, fandt Kommissionen, at de paagaeldende foranstaltninger udgjorde statsstoette i henhold til EOEF-traktatens artikel 92, stk. 1, og ud fra de i sagen foreliggende oplysninger var den af den opfattelse, at de naeppe kunne falde ind under undtagelserne i artikel 92, stk. 3, og navnlig ikke i bestemmelserne i lov nr. 64/86, jf. de i artikel 9 i beslutning 88/318 fastsatte betingelser. Kommissionen indledte derfor proceduren efter EOEF-traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til de stoettebeloeb, der var bestemt til:
° opfoerelse af en stivelsesfabrik og af anlaeg, hvor der direkte eller indirekte skulle fremstilles isoglukose
° produktion af vegetabilske froeolier
° fremstilling af semulje og mel
° investeringer i stivelsessektoren.
Endvidere fandt Kommissionen, at der var tvivl med hensyn til, om reglerne om de maksimale vaerdier for stoetteintensiteten var blevet overholdt.
7 Ved skrivelse af 23. november 1990 meddelte Kommissionen den italienske regering, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, og anmodede som led i proceduren regeringen om at fremkomme med sine bemaerkninger. De oevrige medlemsstater og beroerte tredjemaend blev underrettet ved offentliggoerelsen af en meddelelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT C 315, s. 7, berigtiget i EFT 1991 C 11, s. 32, herefter benaevnt "meddelelse til de beroerte"). Otte sammenslutninger og to virksomheder, herunder Italgrani, fremsatte bemaerkninger, og disse blev meddelt de italienske myndigheder den 8. april 1991.
8 Den italienske regering og Italgrani anlagde sag ved Domstolen med paastand om annullation af Kommissionens beslutning, meddelt den italienske regering ved ovennaevnte skrivelse af 23. november 1990, om indledning af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2. Italgrani har senere haevet sagen (sag C-100/91), mens Domstolen ved dom af 5. oktober 1994 (sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4635) annullerede afsnit I.3 og I.4 i beslutningen, dog ikke i det omfang, afsnittene angaar stoette til opbygning af lagre af landbrugsprodukter. I henhold til de naevnte afsnit blev der givet paalaeg om at suspendere stoetteudbetalingen, og opmaerksomheden henledtes paa, at stoette, som maatte vaere udbetalt i strid med paalaegget, ville kunne kraeves tilbagebetalt af stoettemodtagerne, og at faellesskabsudgifter, der beroeres af stoetten, eventuelt ikke ville kunne finansieres af EUGFL.
9 Paa grundlag af de oplysninger, de italienske myndigheder var fremkommet med som led i proceduren, fandt Kommissionen, at stoetten til forskning, uddannelse og til produktion af froeolier var forenelig med faellesmarkedet, idet de var i overensstemmelse med de betingelser, der var fastsat i beslutning 88/318.
10 Ved skrivelser af 23. og 24. juli 1991 foretog de italienske myndigheder vaesentlige aendringer af det oprindeligt fastsatte investeringsprogram og de dermed forbundne stoetteforanstaltninger.
11 Ved det nye program aendredes det oprindelige stoetteprojekt saaledes:
° Stoetten til opfoerelse af en stivelsesfabrik samt til produktion af semulje og mel bortfaldt.
° Stoetten til oprettelse af industrielle svinebrug bortfaldt.
° Stoetten til finansiering af lagre af produkter henhoerende under traktatens bilag II bortfaldt.
° Den aarlige produktionskapacitet for stivelse blev nedsat fra 357 000 tons til ca. 150 000 tons.
° Investeringerne og stoetten til den sukkerkemiske industri (glukosefabrik) blev foroeget, og produktionen af isoglukose ophoerte.
° Investeringerne og stoetten inden for omraaderne fermentering og citronsyre blev foroeget.
° Stoetten til forskningsprojekter blev foroeget.
12 Efter ovennaevnte aendringer androg investeringerne i alt 815 mia. LIT, fordelt saaledes (i mia. LIT):
a) Teknologiske industriinvesteringer510
b) Forskningscentre140
c) Forskningsprojekter125
d) Uddannelse af personalet40
Den paataenkte stoette beloeb sig til i alt 461 mia. LIT, herunder 228,17 mia. LIT til teknologiske industriinvesteringer, 96,83 mia. LIT til forskningscentre, 100 mia. LIT til forskningsprojekter og 36 mia. LIT til uddannelse af personalet.
13 De vigtigste produkter, som Italgrani paataenkte at fremstille, var foelgende (i tons):
Maltose23 400
Sirupper med hoejt maltoseindhold36 000
Fruktosesirupper18 000
Krystallinsk fruktose16 200
Manitol14 400
Sorbitol27 000
Andre hydrogenerede glukoser18 000
Glukoser og dextroser a.b.v.9 000
Glukose til finkemikalier9 000
Gaer16 500
Citronsyre18 000
Vegetabilske proteiner
° strukturerede proteiner112 750
° lecitin2 610
° sojaolie49 590
14 Paa grundlag af de foretagne aendringer fandt Kommissionen, at stoetteintensiteten svarede til de lofter, der navnlig var fastsat i lov nr. 64/86. Kommissionen indroemmede dog, at man ikke maa se bort fra forbindelsen mellem stivelse og produkter, der omfattes af den paagaeldende stoette, for saa vidt disse produkter er afledt og/eller forarbejdet af stivelse. De enkelte stoettebeloeb kunne derfor kun ydes paa visse betingelser.
15 Ved afslutningen af proceduren vedtog Kommissionen beslutning 91/474/EOEF af 16. august 1991 om den italienske statsstoette til selskabet Italgrani med henblik paa opfoerelse af et agro-food-kompleks i Mezzogiorno (EFT L 254, s. 14, herefter benaevnt "beslutningen"), hvis konklusion lyder saaledes:
"Artikel 1
1. Den stoette til et samlet beloeb af 461 mia. LIT, som den italienske stat yder selskabet Italgrani til gennemfoerelsen af det i CIPI' s deliberazione (beslutning) af 12. april 1990 omhandlede investeringsprogram, der successivt blev aendret ved skrivelse af 23. og 24. juli 1991, er forenelig med faellesmarkedet og kan komme ind under de interventioner, der er fastsat i lov nr. 64/86 af 1. marts 1986 (stoette til Mezzogiorno).
2. Ovennaevnte stoette til et samlet beloeb af 461 mia. LIT maa dog kun ydes, saafremt selskabet Italgrani gennemfoerer investeringsprogrammet under overholdelse af foelgende betingelser:
° De produkter, der forarbejdes eller afledes af stivelse, maa udelukkende fremstilles af stivelse med EF-oprindelse.
° Italgrani' s stivelsesproduktion i forbindelse med programmet, hvis aarlige paataenkte kapacitet andrager ca. 150 000 tons, begraenses strengt til den maengde, der er noedvendig for at daekke selskabets behov i forbindelse med dets egen produktion af produkter, der er afledt og/eller forarbejdet af stivelse; stivelsesproduktionen skal saaledes udvikle sig i takt med behovet for afledte og/eller forarbejdede produkter og maa ikke overstige dette behov.
° Italgrani maa aldrig markedsfoere stivelse, der er fremstillet i forbindelse med programmet (i Italien, EF eller tredjelande).
Artikel 2
(udelades)
Artikel 3
(udelades)
Artikel 4
(udelades)."
Retsforhandlinger
16 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 25. november 1991 har sagsoegerne herefter anlagt naervaerende sag. Kommissionens beslutning er ogsaa sagsgenstand i et annullationssoegsmaal anlagt af AAC og seks virksomheder, som fremstiller stivelse og andre produkter, der er omfattet af investeringsprogrammet, samt af Casillo Grani (sag T-442/93 og T-443/93).
17 Ved kendelse afsagt den 19. juni 1992 har Domstolens praesident tilladt Den Franske Republik at indtraede i sagen til stoette for sagsoegernes paastande. Ved kendelse afsagt den 16. november 1992 har Domstolens praesident tilladt Casillo Grani og Italgrani at indtraede i sagen til stoette for henholdsvis sagsoegernes og Kommissionens paastande.
18 Den skriftlige forhandling har fundet sted for Domstolen og er afsluttet med, at sagsoegerne den 31. august 1993 fremsatte bemaerkninger til Casillo Grani' s og Italgrani' s indlaeg.
19 Ved kendelse af 27. september 1993 henviste Domstolen sagen til Retten i medfoer af artikel 4 i Raadets afgoerelse 93/350/Euratom, EKSF, EOEF af 8. juni 1993 om aendring af afgoerelse 88/591/EKSF, EOEF, Euratom om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (EFT L 144, s. 21). Retten har henvist sagen til Anden Udvidede Afdeling.
20 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog anmodet Kommissionen om at fremlaegge visse dokumenter vedroerende vedtagelsen af beslutningen og anmodet parterne om at fremkomme med bemaerkninger til, hvilke foelger Domstolens dom af 15. juni 1994 (sag C-137/92 P, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2555, den saakaldte "PVC-dom") har for naervaerende sag.
21 Ved kendelse af 28. september 1994 har formanden for Anden Udvidede Afdeling besluttet at forene sagen med sagerne T-442/93 og T-443/93 med henblik paa den mundtlige forhandling.
22 Efter fastsaettelsen af datoen for den mundtlige forhandling har en af advokaterne for intervenienten Casillo Grani ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 3. oktober 1994 meddelt Retten, at selskabet er erklaeret konkurs. Ved telefax indgaaet til Rettens Justitskontor den 2. november 1994 har advokaten fremsendt en kopi af en afgoerelse truffet af skiftedommeren, hvorefter kurator i konkursboet med henblik paa retsforhandlingerne for Retten paalaegges at vaelge adresse hos advokaterne Siragusa og Scassellati-Sforzolini.
23 Parterne og intervenienten Italgrani har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret mundtlige spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 9. november 1994. Ved afslutningen af retsmoedet anmodede Retten Kommissionen om at fremlaegge det telex af 14. november 1986 til den italienske regering, som er omtalt i praemis 22 i dommen i sagen Italien mod Kommissionen. Efter at Kommissionen har fremlagt det naevnte telex, har Retten anmodet parterne om at fremkomme med bemaerkninger til dets betydning for naervaerende sag.
Parternes paastande
24 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Sagen fremmes til realitetsbehandling.
° Beslutningen annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
25 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Soegsmaalet samt ulovlighedsindsigelsen afvises; subsidiaert frifindes Kommissionen og indsigelsen tages ikke til foelge.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
26 Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastande:
° Beslutningen annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 Intervenienten Casillo Grani har nedlagt foelgende paastande:
° Det fastslaas, at beslutningen er en nullitet.
° Subsidiaert annulleres den anfaegtede beslutning, og beslutning 88/318 erklaeres uanvendelig i den foreliggende sag.
° Kommissionen tilpligtes at betale Casillo Grani' s omkostninger.
28 Intervenienten Italgrani har nedlagt foelgende paastande:
° Afvisning eller frifindelse.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens.
Casillo Grani' s intervention
29 Det bemaerkes, at det fremgaar af sagen, at Casillo Grani kun har haft en retlig interesse i tvistens afgoerelse, for saa vidt som selskabet konkurrerede med det stoettemodtagende selskab. Efter at Casillo Grani er erklaeret konkurs, hvilket selskabets advokat meddelte Retten den 2. november 1994, kan Retten kun konstatere, at en saadan retlig interesse ikke laengere bestaar. Ifoelge de oplysninger, intervenienten Italgrani, der staar som modtager af den omtvistede stoette, er fremkommet med under den mundtlige forhandling, er stoetten i oevrigt ikke blevet udbetalt. Beslutningen har derfor heller ikke kunnet beroere Casillo Grani' s konkurrencemaessige stilling, inden selskabet blev erklaeret konkurs.
30 Det er herefter ufornoedent at traeffe afgoerelse med hensyn til Casillo Grani' s paastande og argumenter.
Formaliteten
Sammenfatning af parternes argumentation
31 Uden at nedlaegge en egentlig afvisningspaastand har Kommissionen bestridt, at soegsmaalet kan fremmes til realitetsbehandling. Den har naermere anfoert, at det fremgaar af Domstolens dom af 28. januar 1986 (sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 391), at for saa vidt angaar statsstoette beroerer Kommissionens beslutninger, der vedtages som afslutning paa den procedure, der indledes i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, de virksomheder umiddelbart og individuelt, jf. EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2 (nu EF-traktatens artikel 173, stk. 4), som opfylder to betingelser, nemlig for det foerste, at de har spillet en afgoerende rolle under proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, og for det andet, at deres stilling paa markedet i vaesentligt omfang paavirkes af den omtvistede stoetteforanstaltning.
32 Da hverken ASPEC eller Merck har deltaget i proceduren i den foreliggende sag, er der ifoelge Kommissionen ikke tvivl om, at soegsmaalet maa afvises for deres vedkommende, idet de ikke opfylder den foerste betingelse, der er opstillet i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen.
33 For saa vidt angaar Cerestar og Roquette har Kommissionen erkendt, at de begge er medlemmer af AAC, som har indgivet en klage og er fremkommet med bemaerkninger under proceduren. Efter Kommissionens opfattelse fremgaar det imidlertid ikke af de paagaeldende dokumenter, at AAC faktisk har optraadt paa de to virksomheders vegne i deres egenskab af producenter af sorbitol, manitol og andre hydrogenerede produkter. Kommissionen har endvidere bemaerket, at AAC paa sine medlemmers vegne selv har anlagt sag til proevelse af beslutningen. Forholdet synes derfor at vaere det, at der er tale om en dobbelt udoevelse af soegsmaalsretten.
34 For saa vidt angaar den omstaendighed, at Roquette og Cerestar er medlemmer af andre nationale sammenslutninger, der har deltaget i proceduren, som f.eks. USIPA og Assochimica, har Kommissionen anfoert, at de paagaeldende sammenslutninger ikke har deltaget i proceduren med henblik paa saerligt at klage over den stoette, der ydes med hensyn til sorbitol, manitol og andre hydrogenerede produkter, men at de har klaget over projektet som helhed. Efter Kommissionens opfattelse opfylder saaledes ingen af sagsoegerne den foerste af de betingelser, der er opstillet i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen.
35 Med hensyn til den anden betingelse, Domstolen opstillede i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen, og hvorefter sagsoegerne skal angive "grundene til, at deres retmaessige interesser kraenkes af Kommissionens beslutning, idet denne vaesentligt paavirker deres stilling paa det omhandlede marked", har Kommissionen anfoert, at denne betingelse naeppe er opfyldt i den foreliggende sag, idet stoettens betydning i hoej grad afhaenger af omstaendigheder vedroerende markedsudviklingen, af den naermere gennemfoerelse af programmet og af, at de "statistiske prognoser" for de paagaeldende produkter bliver til virkelighed.
36 Kommissionen har paapeget, at den ikke har statistiske oplysninger vedroerende produktionen af manitol, sorbitol og andre hydrogenerede produkter. Ifoelge European Chemical Handbook var der pr. 1. januar 1989 tilsyneladende overskud af sorbitol inden for Faellesskabet. Situationen kan have vaeret den samme med hensyn til manitol. Da der ikke foreligger objektive, officielle statistiske oplysninger, ser Kommissionen sig ikke i stand til praecist at oplyse, hvorledes situationen er paa markedet for andre polyvalente alkoholer inden for Faellesskabet. For saa vidt angaar sorbitol kan der paa grund af produktets meget forskellige anvendelsesmuligheder ikke med rette tales om et marked for produktet. Kommissionen er ikke enig med sagsoegerne i, at naar der ikke foreligger officielle statistiske oplysninger, "kan Domstolen gaa ud fra, at det tal, sagsoegerne har oplyst, er korrekt". Kommissionen har understreget, at den under udoevelsen af sine befoejelser noedvendigvis maa laegge officielle og objektive statistiske oplysninger til grund, og at den ikke blot paa grundlag af statistiske oplysninger, som er udarbejdet af de beroerte virksomheder, kan forbyde en given stoette.
37 Endelig har Kommissionen bestridt, at der som haevdet af sagsoegerne kun er fem producenter af sorbitol i Faellesskabet, og at sagsoegernes markedsandele i alt udgoer mere end 95%. Paa grundlag af den oversigt, sagsoegerne selv har fremlagt, kan det fastslaas, at der utvivlsomt er mere end fem producenter af sorbitol i Faellesskabet.
38 Kommissionen har sammenfattende bemaerket, at det kan diskuteres, om sagsoegerne med den fornoedne klarhed har foert bevis for, at deres stilling paa markedet vil blive paavirket i vaesentlig grad.
39 Intervenienten Italgrani har i det vaesentlige tilsluttet sig Kommissionens argumentation.
40 For saa vidt naermere angaar spoergsmaalet, om sagsoegerne har lidt et tab som foelge af den anfaegtede beslutning, har Italgrani anfoert, at som sammenslutning kan ASPEC ikke som saadan lide et tab. ASPEC burde i det mindste klart have redegjort for, at medlemmerne havde lidt et tab.
41 Med hensyn til Merck har Italgrani anfoert, at den tyske virksomhed i det vaesentlige er bruger og koeber af sorbitol, og at den omstaendighed, at der kommer en ny producent ind paa markedet, derfor er i virksomhedens interesse.
42 Med hensyn til Roquette og Cerestar har Italgrani anfoert, at de to virksomheder ikke har foert bevis for, at den omstaendighed, at en ny procent af hydrogenerede hydrolisater kommer ind paa markedet, vil paafoere dem et tab. De to sagsoegere udgoer et duopol, og de har fra 1980 til 1991 foroeget produktionskapaciteten for hydrogenerede glukoser vaesentligt, hvilket kun kan forklares med, at markedet til stadighed har udviklet sig betragteligt. Den yderligere produktion, Italgrani planlaegger, vil markedet derfor let kunne opsuge i loebet af et par aar paa grund af den foroegede efterspoergsel efter hydrogenerede glukoser, da de paagaeldende produkter kan traede i stedet for hinanden, praktisk taget uanset deres anvendelsesformaal.
43 Italgrani har tilfoejet, at det tab, sagsoegerne haevder at have lidt, ikke er en umiddelbar foelge af den anfaegtede beslutning, idet et saadant tab i virkeligheden var rent hypotetisk paa det tidspunkt, da beslutningen blev vedtaget. Kun de efterfoelgende nationale foranstaltninger kan medfoere et saadant konkret tab.
44 Sagsoegerne har bemaerket, at Kommissionen anlaegger en snaever fortolkning af den foerste betingelse, Domstolen opstillede i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen. Efter sagsoegernes opfattelse fastslog Domstolen i den sag blot, at det forhold, at virksomheden var initiativtager til klagen og havde spillet en afgoerende rolle under proceduren, var omstaendigheder, der kunne laegges vaegt paa "ved bedoemmelsen af, om den omtvistede akt beroerer virksomheden i den i traktatens artikel 173, stk. 2, forudsatte betydning". I andre situationer kan Faellesskabets retsinstanser acceptere andre omstaendigheder som bevis.
45 Sagsoegerne har anfoert, at de har deltaget i proceduren paa foelgende maade:
46 AAC, som Roquette og Cerestar er medlemmer af, indgav en klage over "programkontrakten", saaledes som den blev offentliggjort i Gazzetta Ufficiale de la Repubblica Italiana ("lovtidende") af 14. maj 1990, dvs. fremlagt som et samlet projekt til produktion af stivelse og et betydeligt sortiment af "stivelsesbindere", dvs. produkter afledt af stivelse.
47 Efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af meddelelsen til de beroerte, hvori der omtaltes en samlet produktion af stivelse og produkter afledt af stivelse, fremsatte AAC paa ny indsigelser. USIPA, som Roquette er medlem af, protesterede mod hele projektet og paapegede navnlig den paataenkte produktion af manitol. Assochimica fremkom med bemaerkninger paa sine medlemmers vegne, dvs. ogsaa Cerestar. Bemaerkningerne indeholdt ogsaa en liste over de produkter afledt af majs og hvede, som sammenslutningens medlemmer fremstiller, herunder sorbitol.
48 Med hensyn til den anden betingelse, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen, har sagsoegerne anfoert, at Roquette, Cerestar og Merck fremstiller sorbitol, manitol og andre hydrogenerede glukoser. Det er ogsaa disse produkter, som Italgrani efter projektet skal modtage investeringsstoette til. Med en produktionskapacitet for hydrogenerede glukoser, som vil andrage 59 400 tons pr. aar (14 400 tons manitol, 27 000 tons sorbitol og 18 000 tons "andre hydrogenerede glukoser"), vil Italgrani komme til at konkurrere direkte med sagsoegerne paa et marked, hvor der allerede er overkapacitet.
49 Med henvisning til en oversigt i Chemical Economics Handbook 1989, som Kommissionen ogsaa har paaberaabt sig i svarskriftet, har sagsoegerne paapeget, at der kun er fem producenter af sorbitol og manitol inden for Faellesskabet, nemlig Roquette, Cerestar, Merck, Sisas og CCA Biochem. Sagsoegerne har anfoert, at ifoelge oversigten har disse fem virksomheder mere end 95% af markedet for sorbitol, eftersom de fremstiller 291 000 tons, hvilket svarer til 98% af den samlede produktion paa 297 000 tons.
50 Sagsoegerne har tilfoejet, at Kommissionen selv har indroemmet, at den ikke kan bestride de tal, sagsoegerne har fremlagt. Retten maa derfor laegge til grund, at tallene er korrekte.
51 Sagsoegerne har desuden gjort gaeldende, at markedsvilkaarene inden for Faellesskabet vil aendre sig fuldstaendigt, saafremt Italgrani fremstiller og markedsfoerer de maengder af polyvalente alkoholer, der er angivet i den omtvistede beslutning. Produktionen af manitol forventes at andrage 14 400 tons, mens den samlede produktion inden for Faellesskabet paa nuvaerende tidspunkt kun udgoer 10 000 tons. For de "oevrige hydrogenerede glukoser" vil den forventede produktion andrage 18 000 tons, hvilket skal ses i forhold til de kun 10 000 tons, der blev produceret, foer den omtvistede stoette blev ydet Italgrani. Foelgerne af denne betydelige produktionsforoegelse vil ikke mindst vaere alvorlige, fordi der allerede er en overkapacitet inden for Faellesskabet. Sagsoegerne har i den forbindelse bestridt Italgrani' s argument om, at hydrogenerede glukoser fuldt ud er indbyrdes substituerbare, og har tilfoejet, at det fremgaar af de oplysninger, Italgrani har fremlagt, at den forventede efterspoergsel efter sorbitol kun vil stige med 1,5% fra 1990 til 1995.
52 Til Kommissionens bemaerkning om, at projektets virkninger foerst vil vise sig i fremtiden, har sagsoegerne anfoert, at saafremt en virksomhed foerst kunne anlaegge sag, naar en stoette faktisk var blevet udbetalt den konkurrerende virksomhed, ville den ikke kunne reagere inden for den frist paa to maaneder, der er fastsat i EOEF-traktatens artikel 173, stk. 3 (nu EF-traktatens artikel 173, stk. 5). En saadan loesning er under alle omstaendigheder heller ikke i overensstemmelse med, hvad Domstolen fastslog i dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen.
53 Endelig har sagsoegerne med henvisning til Domstolens dom af 17. januar 1985 (sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207) bestridt Italgrani' s paastand om, at den omtvistede beslutning ikke beroerer dem umiddelbart. Sagsoegerne har herved understreget, at beslutningen bemyndiger Den Italienske Republik til at yde Italgrani den omtvistede stoette.
54 Sammenfattende har sagsoegerne anfoert, at den anfaegtede beslutning beroerer dem umiddelbart og individuelt.
55 Den Franske Republik er ikke fremkommet med bemaerkninger til formalitetsspoergsmaalet.
56 I svarskriftet har Kommissionen ogsaa bestridt, at sagsoegerne kan paastaa beslutningen annulleret i sin helhed. Sagsoegerne beroeres hoejest i deres egenskab af producenter af sorbitol, manitol og andre hydrogenerede produkter. I staevningen burde de ifoelge Kommissionen derfor kun have nedlagt paastand om annullation af den del af beslutningen, som vedroerer det investeringsprogram, Italgrani planlaegger gennemfoert for disse produkter. Bortset herfra maa sagsoegernes paastande derfor afvises.
57 Intervenienten Italgrani har anfoert, at en eventuel produktion af stivelse udelukkende er omtalt i Kommissionens beslutning, fordi visse af de betingelser, der er fastsat i forbindelse med godkendelsen af stoetteprojektet, vedroerer den paagaeldende produktion. Italgrani kan ikke tiltraede sagsoegernes argument om, at stoetten til produktionen af produkter afledt af stivelse maa betragtes som stoette til produktionen af stivelse, eftersom produktionsprocesserne for de to grupper af produkter ikke er de samme.
58 Heroverfor har sagsoegerne anfoert, at saafremt Italgrani skulle producere stivelse og polyvalente alkoholer uden at modtage stoette, men samtidig fik udbetalt stoette til produktionen af andre produkter afledt af stivelse, dvs. fermenterede produkter, ville hele virksomhedens produktion i virkeligheden blive subventioneret. Efter sagsoegernes opfattelse er de derfor soegsmaalsberettigede og kan med foeje nedlaegge paastand om annullation af alle de dele af beslutningen, der vedroerer stivelsesbindere, ikke alene i det omfang,der er tale om investeringsstoette, men ogsaa i det omfang,der er tale om stoette til forskning og uddannelse, for saa vidt som den paagaeldende generelle stoette vedroerer stivelsesbindere.
Rettens bemaerkninger
59 Indledningsvis bemaerkes, at i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4, kan enhver fysisk eller juridisk person indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som,skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer ham umiddelbart og individuelt. Spoergsmaalet om, hvorvidt sagen kan fremmes til paakendelse i realiteten, afhaenger saaledes af, om den anfaegtede beslutning, som er rettet til den italienske regering og afslutter den procedure, der blev indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt.
60 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om den anfaegtede beslutning beroerer sagsoegerne umiddelbart, kan beslutningen som anfoert af Italgrani ikke beroere sagsoegernes interesser, medmindre CIPI traeffer gennemfoerelsesforanstaltninger paa nationalt plan. Da CIPI allerede ved beslutningen af 12. april 1990 havde godkendt det oprindeligt fastsatte investeringsprogram og den dermed forbundne stoette, og de italienske myndigheder efterfoelgende selv har forelagt de foretagne aendringer, er muligheden for, at de italienske myndigheder beslutter ikke at yde den stoette, Kommissionens beslutning har bemyndiget dem til, rent teoretisk, eftersom der ikke er tvivl om de italienske myndigheders vilje til at handle.
61 Det maa saaledes fastslaas, at den omtvistede beslutning beroerer sagsoegerne umiddelbart (se i samme retning dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen). Det skal tilfoejes, at det fremgaar af sagen, at CIPI ved beslutning af 8. oktober 1991 godkendte det aendrede program. Selv om Italgrani endnu ikke har faaet udbetalt den omtvistede stoette, oplyste selskabet under den mundtlige forhandling, at dette skyldes de italienske myndigheders beslutning om at afvente udfaldet af naervaerende sag.
62 Med hensyn til spoergsmaalet, om den omtvistede beslutning beroerer sagsoegerne individuelt, bemaerkes, at efter fast retspraksis vil andre personer end en beslutnings adressater kun kunne paastaa, at de beroeres individuelt, jf. traktatens artikel 173, saafremt beslutningen rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten (jf. Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, og af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorníu mod Raadet, Sml. I, s. 1853, praemis 20).
63 For saa vidt angaar Kommissionens beslutninger, hvorved en procedure, der er indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, afsluttes, har Domstolen ved bedoemmelsen af, om en saadan beslutning beroerer en virksomhed i den i traktatens artikel 173 forudsatte betydning, bl.a. lagt vaegt paa, om virksomheden var en af initiativtagerne til den klage, der gav anledning til ivaerksaettelsen af undersoegelsen, om virksomheden blev hoert under denne, og om dens redegoerelser i vidt omfang var afgoerende for forloebet af undersoegelsen, idet det dog er en betingelse, at deres stilling paa markedet i vaesentligt omfang paavirkes af den stoetteforanstaltning, den anfaegtede beslutning drejer sig om (jf. dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen).
64 Som sagsoegerne imidlertid med foeje har understreget, kan dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen ikke fortolkes paa den maade, at virksomheder, som ikke kan godtgoere, at der foreligger saadanne omstaendigheder, aldrig kan antages at vaere individuelt beroert i henhold til traktatens artikel 173. Domstolen har saaledes kun fastslaaet, at virksomheder, der kan godtgoere, at der foreligger saadanne omstaendigheder, er beroert, jf. artikel 173, hvilket ikke er til hinder for, at en virksomhed paa anden maade, under paaberaabelse af konkrete omstaendigheder, som individualiserer den paa lignende maade som adressaten, kan godtgoere, at den beroeres individuelt.
65 I den forbindelse bemaerkes, at for saa vidt angaar sagsoegernes stilling paa markedet har de fremlagt oplysninger om produktionen af sorbitol, som de havde fra et fagtidsskrift, og hvorefter der i 1989 kun var fem producenter af sorbitol i Faellesskabet, som bragte produktet paa markedet, heri ikke medregnet ikke-operationelle enheder. Ifoelge de naevnte oplysninger androg den samlede produktion af sorbitol i Faellesskabet, der blev bragt paa markedet, paa davaerende tidspunkt 297 000 tons pr. aar, hvoraf sagsoegerne producerede henholdsvis 200 000 tons (Roquette), 76 000 tons (Cerestar) og 15 000 tons (Merck). Endelig fremgaar det, at der var en overkapacitet af sorbitol i Faellesskabet, hvilket havde medfoert, at to producenter var ophoert med at producere sorbitol.
66 Ifoelge sagsoegerne har de mere end 95% af markedet for manitol og andre hydrogenerede glukoser i Faellesskabet. De har ogsaa oplyst, at der i Faellesskabet produceres i alt 10 000 tons manitol pr. aar, hvoraf de 5 000 tons er overkapacitet, og at der produceres 15 000 tons af andre hydrogenerede glukoser, hvoraf overkapaciteten udgoer 10 000 tons.
67 Selv om Kommissionen ikke har tilsluttet sig de oplysninger, sagsoegerne er fremkommet med, har Kommissionen imidlertid heller ikke givet andre oplysninger, der kan drage dem i tvivl. Som svar paa et spoergsmaal fra Retten under den mundtlige forhandling indroemmede Kommissionen udtrykkeligt, at det kunne den heller ikke. Det maa i den forbindelse fastslaas, at saafremt Retten kun kunne traeffe afgoerelse paa grundlag af oplysninger eller tal fra officielt hold, ville dette i den foreliggende sag indebaere, at sagsoegerne var afskaaret fra at fremkomme med nogen form for beviser med hensyn til det omtvistede markeds struktur, og at de ikke ville kunne godtgoere, at den omtvistede beslutning beroerer dem individuelt. Retten finder, at hensynet til, at sagsoegerne kan anlaegge sag i henhold til traktatens artikel 173, maa tilsige, at de har mulighed for at godtgoere, at de er individuelt beroert. Dette synspunkt maa ikke mindst gaelde i et tilfaelde som det foreliggende, hvor sagsoegerne i et fagtidsskrift har hentet en bevismaessig oplysning, der stammer fra en uvildig kilde. Dertil kommer, at sagsoegernes oplysninger vedroerende deres stilling paa markedet for hydrogenerede glukoser underbygges af Italgrani' s bemaerkning om, at Roquette og Cerestar udgoer et staerkt duopol paa det paagaeldende marked.
68 Paa grundlag af sagsoegernes oplysninger maa det herefter undersoeges, hvilken betydning den omtvistede stoette vil have for deres stilling paa markedet.
69 Det maa i den forbindelse foerst fastslaas, at Italgrani' s investeringsprogram indebaerer, at der tilvejebringes en produktionskapacitet, som medfoerer, at den nuvaerende produktion af manitol og "andre hydrogenerede glukoser" mere end fordobles, ligesom produktionen af sorbitol vil stige betydeligt. Henset til den allerede bestaaende overkapacitet paa det paagaeldende marked maa det desuden fastslaas, at en saadan foroegelse af produktionskapaciteten maa antages direkte og i vaesentlig grad at paavirke den konkurrencemaessige stilling for de faa producenter, der allerede er paa markedet.
70 Den omstaendighed alene, at en retsakt er egnet til at oeve indflydelse paa de paa det paagaeldende marked herskende konkurrenceforhold, er ganske vist ikke i sig selv tilstraekkelig til, at enhver erhvervsdrivende, som paa en eller anden maade konkurrerer med adressaten for retsakten, kan anses for umiddelbart og individuelt beroert af denne (jf. Domstolens dom af 10.12.1969, forenede sager 10/68 og 18/68, Eridania m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 117, org. ref.: Rec. s. 459). Naar henses til det beskedne antal producenter af de beroerte produkter og den betydelige foroegelse af produktionskapaciteten, som vil vaere foelgen af de investeringer, det stoettemodtagende selskab paataenker at gennemfoere, finder Retten imidlertid, at sagsoegerne har godtgjort, at der foreligger omstaendigheder, der set i sin helhed udgoer en saerlig situation, og hvorved sagsoegerne i relation til den omtvistede foranstaltning adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende. Sagsoegerne findes herefter at kunne sidestilles med adressater for beslutningen som omhandlet i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen.
71 Sagen kan herefter fremmes til realitetsbehandling for saa vidt angaar de tre sagsoegende selskaber.
72 Da der er tale om et og samme soegsmaal, er det ufornoedent at tage stilling til, om ASPEC har soegsmaalskompetence (jf. Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125).
73 For saa vidt angaar Kommissionens anbringende om, at sagsoegernes paastande maa afvises i det omfang, de ikke vedroerer stoette til investeringer inden for sektoren hydrogenerede glukoser, finder Retten, at en saadan stoette ikke kan betragtes isoleret i forhold til genstanden for den omtvistede beslutning. Beslutningens konklusion omhandler saaledes stoetten til selskabet Italgrani' s investeringsprogram som helhed. Beslutningen opererer heller ikke med en praecis sondring mellem de produkter, hvis produktion stoetten er bestemt for, idet investeringsprogrammet og den dermed forbundne stoette i det vaesentlige er beskrevet paa grundlag af de forskellige former for investeringer og produktionsanlaeggenes beliggenhed.
74 Denne paastand kan herefter ikke tages til foelge.
Realiteten
75 Til stoette for soegsmaalet har sagsoegerne fremfoert foelgende tre anbringender:
1) tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter derved, at proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, ikke er blevet fulgt, at beslutningen ikke er tilstraekkeligt begrundet, og at den ikke er lovligt vedtaget
2) tilsidesaettelse af traktatens artikel 92 derved, at stoetten ikke er i overensstemmelse med lov nr. 64/86, subsidiaert derved, at beslutningerne fra foer 1987 eller 1988 om bemyndigelse til at anvende naevnte lov er retsstridige, og derved, at stoetten burde have vaeret vurderet paa grundlag af traktatens artikel 92, stk. 3
3) tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling derved, at saafremt der ikke maa ydes stoette til produktion af et produkt afledt af stivelse, maa der heller ikke ydes stoette til produktion af andre afledte produkter.
76 Det foerste anbringende, sagsoegerne har fremfoert, bestaar af flere led. Retten finder, at anbringendet om, at bestemmelserne om proceduren for vedtagelse af Kommissionens beslutninger ikke er overholdt, maa undersoeges foerst og saerskilt.
Tilsidesaettelse af bestemmelserne om proceduren for vedtagelse af Kommissionens beslutninger
De omstaendigheder, der har foranlediget Retten til at anmode Kommissionen om at fremlaegge interne dokumenter vedroerende den fulgte procedure
77 I replikken har sagsoegerne henvist til, at i den affattelse, den anfaegtede beslutning havde, da den blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, er den dateret den 16. august 1991 og underskrevet af det kommissionsmedlem, der paa det tidspunkt havde landbrug og udvikling af landdistrikter som ansvarsomraade, Mac Sharry. Kommissionsmedlemmernes sidste moede inden sommerferien fandt imidlertid sted den 31. juli 1991. Ifoelge sagsoegerne er der derfor enten tale om en overtraedelse af artikel 27 i Kommissionens forretningsorden 63/41/EOEF af 9. januar 1963 (JO 17, s. 181), som midlertidigt opretholdtes i henhold til artikel 1 i Kommissionens afgoerelse 67/426/EOEF af 6. juli 1967 (JO 147, s. 1) i den affattelse, som fremgaar af Kommissionens afgoerelse 75/461/Euratom, EKSF, EOEF af 23. juli 1975 (EFT L 199, s. 43), derved, at beslutningen er vedtaget i henhold til en bemyndigelse, uanset at der ikke var tale om "foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art", eller ogsaa maa Kommissionen forklare, hvorfor den beslutning, kommissionsmedlemmerne vedtog den 31. juli 1991, er dateret den 16. august 1991, ligesom det maa undersoeges, om den offentliggjorte beslutning er den samme som den, kommissionsmedlemmerne vedtog. En saadan tvivl med hensyn til den anfaegtede beslutnings faktiske datering og til, hvem der har udstedt den, er et klart indicium for, at beslutningen er vedtaget paa retsstridig maade, eller at den er en nullitet. Under de omstaendigheder maa sagsoegerne kunne fremfoere anbringendet i replikken. Sagsoegerne har i den forbindelse nedlagt paastand om, at Retten paalaegger Kommissionen at fremlaegge alle relevante interne dokumenter, saaledes at det noejagtige haendelsesforloeb fra meddelelsen af aendringerne i det oprindelige projekt til vedtagelsen af den endelige beslutning kan fastslaas.
78 I duplikken har Kommissionen gjort gaeldende, at sagsoegerne i replikken har fremfoert et nyt annullationsanbringende stoettet paa, at beslutningen er retsstridig; et anbringende, som de ikke havde fremfoert i staevningen. Anbringendet maa afvises, fordi der er tale om et nyt anbringende i procesreglementets forstand.
79 Kommissionen har subsidiaert anfoert, at princippet om Kommissionens kollegiale ansvar er selve kernen i institutionens beslutningsproces. I praksis traeffer Kommissionen imidlertid kun de vigtigste beslutninger paa moederne. I andre tilfaelde er det, for at undgaa, at institutionens arbejde lammes, noedvendigt at anvende mere fleksible beslutningsprocedurer, navnlig bemyndigelsesproceduren som omhandlet i artikel 27 i Kommissionens forretningsorden, som bestemmer, at "Kommissionen kan ° under forudsaetning af, at princippet om dens ansvar som kollegium overholdes fuldt ud ° bemyndige sine medlemmer til i sit navn og under sin kontrol at traeffe klart angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art".
80 Kommissionen har endvidere anfoert, at der paa kommissionsmedlemmernes moede den 31. juli 1991 paa grundlag af et udkast til skrivelse til den italienske regering blev truffet beslutning om
° at afslutte den procedure om den paagaeldende stoette, der var indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2
° at bemyndige Mac Sharry til i samraad med formanden at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye stoetteordning, saaledes som de italienske myndigheder havde meddelt den, i form af en formel, betinget beslutning
° at anmode de italienske myndigheder om at forelaegge aarlige rapporter for Kommissionen.
81 Ifoelge Kommissionen havde kommissionsmedlemmerne saaledes efter behandlingen af sagen godkendt beslutningen som helhed og paalagt et af medlemmerne at udfaerdige beslutningen under overholdelse af bestemmelserne i traktaten og i forretningsordenen.
82 Endelig har Kommissionen med henvisning til Domstolens praksis vedroerende teorien om retsakters nullitet anfoert, at denne praksis ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag.
83 For at kunne tage stilling til sagsoegernes anbringende har Retten herefter anmodet Kommissionen om at fremlaegge det udkast til skrivelse til den italienske regering, der blev forelagt kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991, referatet af moedet, den anfaegtede beslutning i den affattelse, der blev meddelt den italienske regering og stadfaestet paa den relevante dato af Kommissionens formand og generalsekretaer samt det blaa skema vedroerende proceduren for vedtagelse af beslutningen.
Sammenfatning af parternes bemaerkninger vedroerende de interne dokumenter, Kommissionen har fremlagt, og vedroerende PVC-dommen
84 I deres indlaeg har sagsoegerne indledningsvis understreget, at Kommissionen ikke, saaledes som Retten havde anmodet om, har fremlagt den beslutning, der blev meddelt den italienske regering, og "stadfaestet paa den relevante dato af Kommissionens formand og generalsekretaer". En saadan undladelse maa betragtes som et klart indicium for, at procedurereglerne ikke har vaeret overholdt.
85 Sagsoegerne har endvidere anfoert, at det fremgaar af de dokumenter, Kommissionen har fremlagt, at Kommissionens forretningsorden, saaledes som Domstolen har fortolket den i PVC-dommen, ikke har vaeret overholdt.
86 Sagsoegerne har i den forbindelse for det foerste anfoert, at det udkast til skrivelse til den italienske regering, der blev forelagt for kommissionsmedlemmerne ved moedet den 31. juli 1991, under ingen omstaendigheder kan betragtes som et forslag til beslutning. Kommissionsmedlemmerne har derfor ikke, som Kommissionen haevder, godkendt beslutningen i alle enkeltheder. Udkastet til skrivelsen var saaledes naesten udelukkende affattet paa fransk, mens italiensk var originalsproget. Endvidere var der i den endelige beslutning foretaget talrige aendringer i forhold til udkastet til skrivelsen, hvor tal og endda naermere beskrivelser ikke var medtaget. Visse af de manglende tal og beskrivelser er i flere tilfaelde af afgoerende betydning, som f.eks. de talmaessige oplysninger vedroerende den produktionskapacitet, der for forskellige produkter skal tilvejebringes som led i stoetteordningen, visse oplysninger om det relevante marked samt om det samlede stoettebeloeb, som ifoelge Kommissionen var foreneligt med faellesmarkedet. Efter sagsoegernes opfattelse har kommissionsmedlemmerne saaledes ikke haft de fornoedne oplysninger til, at de kunne traeffe afgoerelse om, hvorvidt traktatens artikel 92, stk. 3, maatte finde anvendelse, og de aendringer, der var foretaget i den endelige beslutning, var foretaget i strid med kollegialitetsprincippet, saaledes som Domstolen har fortolket det i PVC-dommen.
87 Sagsoegerne har for det andet anfoert, at artikel 27 i Kommissionens forretningsorden er tilsidesat derved, at bemyndigelsen af Mac Sharry ikke er i overensstemmelse med kollegialitetsprincippet, saaledes som det kraeves efter bestemmelsen. Endvidere raekker de af Mac Sharry udfoerte opgaver langt ud over blotte foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art, og kommissionsmedlemmerne har som kollegium ikke naermere angivet de opgaver, han skulle udfoere. Ved affattelsen af den endelige beslutning havde han endog ikke vaeret bundet af det udkast til skrivelse, der var forelagt for kommissionsmedlemmerne.
88 Sagsoegerne har for det tredje bemaerket, at det eksemplar af den anfaegtede beslutning, Kommissionen har fremlagt, ikke er blevet stadfaestet af Kommissionens formand, hvilket er en tilsidesaettelse af artikel 12 i Kommissionens forretningsorden.
89 Endelig fremgaar det ifoelge sagsoegerne af oplysningerne paa det blaa skema vedroerende proceduren for vedtagelse af beslutningen, at Kommissionens formand ikke har godkendt den endelige beslutning, hvilket er i strid med den bemyndigelsesbeslutning, kommissionsmedlemmerne som kollegium traf den 31. juli 1991. Det fremgaar i oevrigt af de naevnte oplysninger, at kommissionsmedlemmerne traf den paagaeldende beslutning, uden at der forelaa en udtalelse fra Den Juridiske Tjeneste.
90 I sit indlaeg har Kommissionen gentaget, at de omtvistede anbringender er fremsat for sent og derfor maa afvises, jf. artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement. Sagsoegerne har saaledes foerst fremsat dem i replikken, og de stoettes ikke paa nye retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, idet alle de paaberaabte faktiske omstaendigheder allerede var kendt, da staevningen blev indleveret. I samme forbindelse har Kommissionen anfoert, at Rettens dom af 27. februar 1992 (forenede sager T-79/89, T-84/90, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315) ikke kan antages at vaere en ny omstaendighed som omhandlet i artikel 48 i Rettens procesreglement.
91 Med henvisning til Domstolens dom af 30. september 1982 (sag 108/81, Amylum mod Raadet, Sml. s. 3107) har Kommissionen understreget, at disse nye anbringender, som er fremsat for sent, ikke kan anses for at have ordre public-karakter. Endvidere foelger det af PVC-dommen, at de procedurefejl, der ifoelge sagsoegerne er begaaet, under ingen omstaendigheder kan medfoere, at den anfaegtede beslutning er en nullitet.
92 Subsidiaert har Kommissionen med hensyn til, om anbringenderne er begrundede, anfoert, at det omtvistede stoetteprogram er godkendt i medfoer af en allerede tidligere godkendt generel stoetteordning, og at Kommissionen saaledes blot skulle paase, at det individuelle stoetteprogram var i overensstemmelse med den naevnte generelle ordning. Grunden til, at proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, blev indledt, var saaledes, at de oprindeligt paataenkte investeringer tilsyneladende ikke var i overensstemmelse med betingelserne i den generelle ordning. Saafremt stoetteprogrammet oprindeligt var blevet fremlagt i den form, det nu har efter de italienske myndigheders aendringer, ville Kommissionen blot have meddelt klageren, at programmet var i overensstemmelse med den allerede tidligere godkendte generelle ordning. Vurderingen af det aendrede stoetteprogram har derfor ikke medfoert udoevelse af noget skoen, men har blot vaeret en rent forvaltningsmaessig foranstaltning.
93 Med henvisning til Domstolens dom af 23. september 1986 (sag 5/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 2585) har beslutningen derfor ifoelge Kommissionen kunnet vedtages i henhold til en bemyndigelse. En saadan loesning er ikke mindst noedvendig, fordi der er tusindvis af sager om anvendelse af generelle stoetteordninger, og bemyndigelsesproceduren maa derfor anvendes, saaledes at Kommissionens arbejde inden for det omraade ikke lammes. I samme forbindelse har Kommissionen desuden anfoert, at i henhold til dommen i PVC-sagen er det kun beslutninger, som fastslaar en overtraedelse af EF-traktatens artikel 85, og hvorved der paalaegges sanktioner, der ikke kan omfattes af bemyndigelsesproceduren. I dommen har Domstolen nemlig ikke defineret begrebet foranstaltninger af forvaltningsmaessig art, som i medfoer af artikel 27 i Kommissionens forretningsorden lovligt kan traeffes i kraft af en bemyndigelse. De forberedende beslutninger, der henvises til i dommen, er kun naevnt som et eksempel paa en forvaltningsmaessig foranstaltning.
94 Mere subsidiaert har Kommissionen gjort gaeldende, at beslutningen er vedtaget paa grundlag af et detaljeret og udtoemmende udkast til skrivelse, og at kollegialitetsprincippet ° selv om det antages, at beslutningen ikke har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse ° ikke er blevet tilsidesat. Henset til, at den anfaegtede beslutning ikke er specielt bebyrdende for sagsoegerne, kan den manglende stadfaestelse samt de aendringer af ordlyden, der er foretaget efter kommissionsmedlemmernes forhandlinger, endvidere ikke antages at paavirke beslutningens lovlighed.
95 Endelig fremgaar det ifoelge Kommissionen klart af PVC-dommen, at de eventuelle formmangler under alle omstaendigheder ikke kan medfoere, at den anfaegtede beslutning er en nullitet.
Rettens bemaerkninger
96 Indledningsvis bemaerkes, at artikel 48, stk. 2, foerste afsnit, i Rettens procesreglement bestemmer, at "nye anbringender maa ikke fremsaettes under sagens behandling, medmindre de stoettes paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne".
97 I den foreliggende sag har sagsoegerne ikke i staevningen gjort gaeldende, at procedurereglerne for vedtagelse af Kommissionens beslutninger ikke har vaeret overholdt. Desuden har sagsoegerne i replikken blot anfoert, at de naevnte regler sandsynligvis var blevet tilsidesat, men har ikke fremfoert nogen beviser herfor. Selv om sagsoegerne har anfoert, at det forhold, at beslutningen, saaledes som den blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, var dateret den 16. august 1991 og underskrevet af Mac Sharry, kunne rejse tvivl om, hvorvidt den fulgte procedure var i overensstemmelse med bl.a. artikel 12 og 27 i Kommissionens forretningsorden, har sagsoegerne saaledes hverken angivet de konkrete oplysninger, disse udsagn stoettede sig paa, eller de konkrete anbringender, de ville fremsaette.
98 I duplikken har Kommissionen dels bestridt, at de omtvistede anbringender kan fremmes til paakendelse i realiteten, eftersom de er fremsat for sent, dels anfoert, at kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991 havde truffet afgoerelse paa grundlag af et udkast til skrivelse til den italienske regering og besluttet at bemyndige Mac Sharry til at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye stoetteordning i form af en formel beslutning. Uanset at Kommissionen har gjort gaeldende, at de omtvistede anbringender ikke stoettes paa nye faktiske omstaendigheder, har den imidlertid ikke paa nogen maade dokumenteret, at sagsoegerne havde kendskab til de paagaeldende oplysninger vedroerende proceduren for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning foer indgivelsen af duplikken. Retten maa ogsaa fastslaa, at de dokumenter, sagsoegerne tidligere havde adgang til, ikke indeholdt oplysninger, paa grundlag af hvilke det maatte antages, at sagsoegerne inden modtagelsen af duplikken kunne eller burde have vidst, at beslutningen var vedtaget i kraft af en bemyndigelse, eller at kommissionsmedlemmerne havde truffet afgoerelse alene paa grundlag af et udkast til skrivelse til den italienske regering.
99 De saaledes fremkomne oplysninger har rejst alvorlig tvivl med hensyn til, om proceduren for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning har vaeret lovlig. Dette var baggrunden for, at Retten anmodede Kommissionen om at fremlaegge de relevante interne dokumenter, som har medfoert, at sagsoegerne har kunnet foretage den endelige udformning af de omtvistede anbringender. Retten maa derfor fastslaa, at anbringenderne stoettes paa faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, og at de derfor ikke er fremsat for sent (se i samme retning PVC-dommen, praemis 57-60).
100 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt anbringenderne er begrundede, bemaerkes, at artikel 12 i Kommissionens forretningsorden i den affattelse, der var i kraft, da den anfaegtede beslutning blev vedtaget, bestemmer, at "de beslutninger, Kommissionen vedtager under et moede eller ad skriftlig vej, underskrives paa originalsproget eller originalsprogene af formanden og generalsekretaeren". Stadfaestelse kraeves saaledes ikke med hensyn til retsakter, der vedtages paa grundlag af en bemyndigelse. Da den anfaegtede beslutning ikke er blevet stadfaestet, og da Kommissionen har gjort gaeldende, at beslutningen er vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse, finder Retten, at det foerst maa undersoeges, om beslutningen lovligt har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse.
101 Hertil bemaerkes foerst, som fastslaaet af Domstolen i dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen og i PVC-dommen, at Kommissionens funktion hviler paa et kollegialitetsprincip som bestemt i artikel 17 i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et faelles Raad og en faelles Kommission for De Europaeiske Faellesskaber (JO 1967 152, s. 2), hvilken bestemmelse nu er afloest af EF-traktatens artikel 163. Artikel 17 bestemmer: "Kommissionens afgoerelser traeffes af et flertal af det i artikel 157 naevnte antal medlemmer. Kommissionen er kun beslutningsdygtig, saafremt det i dens forretningsorden fastsatte antal medlemmer er til stede."
102 I de samme domme praeciserede Domstolen, at kollegialitetsprincippet er baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebaerer, dels at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger.
103 For det andet bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at anvendelse af bemyndigelsesproceduren med henblik paa at traeffe foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art er forenelig med kollegialitetsprincippet. I dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen fastslog Domstolen saaledes, at "naar den begraenses til naermere angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art ° hvilket udelukker delegation af principbeslutninger ° er [en saadan ordning] noedvendig, for at Kommissionen kan udfoere sine opgaver, paa grund af den vaesentlige foroegelse i antallet af retsakter, Kommissionen skal traeffe" (praemis 37).
104 Det maa herefter undersoeges, om den anfaegtede beslutning maa antages at vaere en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art.
105 I den forbindelse bemaerkes, at for saa vidt angaar Kommissionens bedoemmelse af individuelle sager om anvendelse af en generel stoetteordning har Domstolen allerede fastslaaet, at Kommissionen ° foer den indleder nogen form for procedure ° skal kontrollere, om stoetten falder ind under den generelle ordning og opfylder de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den (jf. Domstolens dom af 5.10.1994, Italien mod Kommissionen). Paa tilsvarende vis gaelder, at naar proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er indledt, ville princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet ikke kunne overholdes, saafremt Kommissionen kunne tage beslutningen om godkendelse af den generelle stoetteordning op til fornyet overvejelse. Hvis den beroerte medlemsstat derfor foreslaar aendringer i et stoetteprojekt, der er genstand for den i traktatens artikel 93, stk. 2, omhandlede undersoegelse, skal Kommissionen foerst bedoemme, om aendringerne bevirker, at projektet falder ind under beslutningen om godkendelse af den generelle ordning. I saa fald kan Kommissionen ikke tage stilling til, om det aendrede projekt er foreneligt med traktatens artikel 92, idet en saadan vurdering allerede er foretaget som led i den procedure, der er afsluttet med beslutningen om godkendelse af den generelle ordning.
106 Retten finder imidlertid, at den omstaendighed, at den anfaegtede beslutning i naervaerende sag med rette er vedtaget alene paa grundlag af en undersoegelse, der har vaeret begraenset til kun at omfatte en kontrol med, at de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning, er overholdt, ikke i sig selv er tilstraekkelig til, at beslutningen kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art. Det maa i den forbindelse fremhaeves, at selv om den anfaegtede beslutning er vedtaget, uden at det har vaeret noedvendigt at foretage en undersoegelse af, om det aendrede projekt er foreneligt med traktatens artikel 92, har Kommissionen ikke kunnet noejes med at undersoege, om projektet opfylder de meget konkrete betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning, navnlig for saa vidt angaar stoetteintensiteten og de stoettemodtagende regioner. Artikel 9 i beslutning 88/318 bestemmer nemlig, at: "Italien ... ved anvendelse af denne beslutning [skal] overholde de til enhver tid gaeldende faellesskabsbestemmelser om samordning af de forskellige former for stoette til industri, landbrug og fiskeri."
107 Retten finder, at en beslutning om godkendelse af en statslig stoetteforanstaltning, som forudsaetter en kontrol, som f.eks. af, at den i artikel 9 i beslutning 88/318 fastsatte betingelse er overholdt, i hvert fald ikke i den foreliggende sag kan betegnes som en "foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art".
108 I den forbindelse bemaerkes, at Kommissionen i retsmoedet udtalte, at en saadan betingelse findes i alle dens beslutninger om godkendelse af generelle stoetteordninger, og at betingelsen kun er udtryk for et helt selvfoelgeligt krav, hvis overholdelse Kommissionen rutinemaessigt paaser i alle beslutninger om statsstoette.
109 For saa vidt angaar stoette bestemt til produktion af stivelse maa det imidlertid konstateres, at denne stoette ifoelge Kommissionen har maattet bortfalde for at overholde betingelsen i artikel 9 i beslutning 88/318, eftersom investeringer inden for stivelsessektoren er udelukket fra faellesskabsfinansiering (jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 866/90 af 29.3.1990 om forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsprodukter, i den affattelse, der var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder (EFT L 91, s. 1, herefter benaevnt "forordning nr. 866/90"), samt bilaget til Kommissionens beslutning 90/342/EOEF af 7.6.1990 om fastlaeggelse af udvaelgelseskriterier for investeringer vedroerende forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugs- og skovbrugsprodukter (EFT L 163, s. 71, herefter benaevnt "beslutning 90/342")). Kommissionen har endvidere erklaeret, at sektorbestemte udelukkelser fra faellesskabsfinansiering for visse landbrugsprodukter efter fast praksis anvendes analogt paa statsstoette. Det fremgaar imidlertid af den anfaegtede beslutning, at det subventionerede investeringsprogram, der i sidste instans blev godkendt, tilsigter, at der tilvejebringes en produktionskapacitet for stivelse paa ca. 150 000 tons pr. aar. Det maa i den forbindelse understreges, at Kommissionen har gjort godkendelsen af stoetten betinget af, at Italgrani' s stivelsesproduktion som led i det omtvistede program begraenses strengt til den maengde, der er noedvendig for at daekke selskabets behov i forbindelse med dets egen produktion af produkter afledt af stivelse. Denne betingelse forudsaetter imidlertid, at projektet i sin endelige udformning bevirker, at Italgrani' s stivelsesproduktion stoettes direkte eller, da der er tale om et integreret projekt, indirekte, idet Kommissionen i modsat fald ikke kunne have gjort godkendelsen betinget af, hvorledes den paagaeldende produktion anvendes. Retten finder, at en saadan manglende overensstemmelse mellem paa den ene side Kommissionens bemaerkninger under retsforhandlingerne for Retten og paa den anden side selve ordlyden af den omtvistede beslutning maa rejse tvivl om, hvorvidt beslutningen er i overensstemmelse med den faelles landbrugspolitik.
110 For saa vidt angaar den stoette, der er bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse, kan Retten konstatere, at Kommissionen ved indledningen af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, i meddelelsen til de beroerte anfoerte, at "for ikke at forstyrre ligevaegten i produktionen af produkter afledt af stivelse maa disse nye afsaetningsmuligheder imidlertid vaere baseret paa nye anvendelser". Retten skal i den forbindelse understrege, at for saa vidt angaar de paa davaerende tidspunkt gaeldende bestemmelser fremgaar det af bilaget til beslutning 90/342, at investeringer, der vedroerer forarbejdede stivelsesprodukter, for hvilke det ikke er bevist, at der findes realistiske afsaetningsmuligheder, er udelukket fra faellesskabsfinansiering. Det maa foelgelig fastslaas, at Kommissionen i meddelelsen til de beroerte har opstillet de kriterier, der skal laegges til grund ved udvaelgelsen af de investeringer, som kan omfattes af faellesskabsfinansiering for saa vidt angaar produkter afledt af stivelse. Retten maa imidlertid fastslaa, at den anfaegtede beslutning ikke indeholder bestemmelser, som gentager betingelsen om, at den nye produktion af produkter afledt af stivelse skal vaere baseret paa nye anvendelser, og at beslutningen desuden end ikke indeholder oplysninger om, at proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er blevet indledt med hensyn til stoette bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse.
111 Under retsforhandlingerne for Retten har Kommissionen i modsaetning til, hvad den anfoerte i ovennaevnte meddelelse, bemaerket, at bestemmelserne om faellesskabsfinansiering ikke finder analog anvendelse paa statsstoette bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse. Til stoette herfor har Kommissionen henvist til artikel 16, stk. 5, i forordning nr. 866/90, som bestemmer: "Medlemsstaterne kan paa det omraade, som er omfattet af denne forordning, vedtage stoettetilskudsforanstaltninger, hvis betingelser eller naermere bestemmelser for ydelsen afviger fra dem, der er fastsat i denne forordning, eller hvis beloeb overstiger de lofter, der er fastsat i denne forordning, forudsat at disse foranstaltninger traeffes under overholdelse af traktatens artikel 92, 93 og 94." Retten maa imidlertid fastslaa, at bestemmelsen ikke underbygger den sondring, Kommissionen opstiller, nemlig mellem paa den ene side sektorbestemte udelukkelser fra faellesskabsfinansiering, der anvendes analogt paa statsstoette, og paa den anden side andre udelukkelser fra faellesskabsfinansiering, som ikke er genstand for en saadan analog anvendelse. Endvidere har Kommissionen ikke givet nogen forklaring paa, hvorfor den tilsyneladende har skiftet standpunkt under den administrative procedure.
112 Herefter, og uden at Retten ved afgoerelsen af, om den anfaegtede beslutning kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art, behoever at tage endelig stilling hertil, maa det fastslaas, at anvendelsen af artikel 9 i beslutning 88/318 i den foreliggende sag rejser principielle problemer med hensyn til for det foerste, om den stoettemodtagende virksomheds stivelsesproduktion vil blive subventioneret direkte eller indirekte, og for det andet, om bestemmelserne om faellesskabsfinansiering skal anvendes analogt paa statsstoette, der er bestemt til produktion af produkter afledt af stivelse.
113 Selv om det antages, at betingelsen i artikel 9 i beslutning 88/318 er en betingelse, Kommissionen rutinemaessigt indsaetter i alle beslutninger om statsstoette, finder Retten, at kontrollen med, at betingelsen er overholdt, i den foreliggende sag har kraevet en saa grundig undersoegelse af komplekse faktiske og retlige omstaendigheder, at den anfaegtede beslutning ikke kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art.
114 Det foelger heraf, at den anfaegtede beslutning ikke har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse.
115 Retten skal herefter tage stilling til Kommissionens argument om, at uanset at den anfaegtede beslutning ikke har kunnet vedtages i henhold til en bemyndigelse, er den ikke vedtaget under tilsidesaettelse af bestemmelserne om vedtagelsesproceduren for Kommissionens beslutninger. Kommissionen har naermere anfoert, dels at kommissionsmedlemmerne traf afgoerelse paa grundlag af et detaljeret og udtoemmende udkast til skrivelse til den italienske regering, dels at Mac Sharry blot aendrede udkastet saaledes, at det fik form af en formel beslutning.
116 For saa vidt angaar kollegialitetsprincippet fastslog Domstolen i PVC-dommen, at overholdelsen af dette princip og isaer kravet om, at beslutningerne droeftes i faellesskab af Kommissionens medlemmer, noedvendigvis er vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af beslutningernes retsvirkninger, idet de retsundergivne boer sikres, at beslutningerne faktisk er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed og noejagtigt udtrykker Kommissionens vilje.
117 I samme dom tilfoejede Domstolen: "Dette er tilfaeldet, og navnlig i en sag som denne, for saa vidt angaar de retsakter, der udtrykkeligt betegnes som beslutninger, som Kommissionen i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 15, stk. 2, litra a), i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81), skal udstede over for virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder med henblik paa overholdelsen af konkurrencereglerne, og som har til formaal at konstatere en overtraedelse af konkurrencereglerne, at meddele virksomhederne paalaeg i denne henseende og paalaegge dem boeder" (praemis 65). Domstolen udledte heraf, at der alene kan foretages rent ortografiske eller grammatiske aendringer i ordlyden af en retsakt, efter at Kommissionen som kollegial enhed har vedtaget den (praemis 68).
118 Det bemaerkes, at det udtrykkeligt fremgaar af naevnte dom, at beslutninger om anvendelse af konkurrencereglerne, som f.eks. dem, dommen vedroerte, kun er naevnt som et eksempel paa, at kollegialitetsprincippet anvendes strengt. I den foreliggende sag er den anfaegtede beslutning vedtaget som afslutning paa en procedure, der var indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Saadanne beslutninger, som er udtryk for Kommissionens definitive vurdering af, om en stoette er forenelig med traktaten eller, som i den foreliggende sag, med en generel stoetteordning, beroerer ikke alene den medlemsstat, beslutningen er rettet til, men ogsaa saavel stoettemodtageren som dennes konkurrenter.
119 I den foreliggende sag fik kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991 kun forelagt et udkast til skrivelse til den italienske regering, som vedroerte det endelige stoetteprojekt, men som ikke indeholdt dispositive bestemmelser. Udkastet var ikke, som haevdet af Kommissionen, et detaljeret og udtoemmende udkast, idet der i den endelige affattelse er foretaget tilfoejelser i flere afsnit og skemaer, f.eks. med hensyn til oplysningerne om indfoersler og udfoersler af de omtvistede produkter, den stoettemodtagende virksomheds forventede produktion og det samlede paataenkte stoettebeloeb.
120 Endvidere er flere af oplysningerne i udkastet til skrivelsen blevet aendret i den endelige beslutning, som f.eks. oplysningerne vedroerende stoetteintensiteten. Retten skal i den forbindelse understrege, at det i udkastet til skrivelsen, men ikke i den anfaegtede beslutning, hedder, at "det maa i oevrigt fastslaas, at den paataenkte stoetteintensitet svarer til henholdsvis de stoetteniveauer, der var givet tilladelse til som led i Kommissionens stillingtagen af 1. marts 1986 (gaer, proteiner, bionedbrydeligt plast), og niveauerne for den stoette, der kunne ydes i henhold til forordning (EOEF) nr. 866/90, anvendt analogt paa statsstoette (for-koeling af frugt og groentsager (bortset fra tomater, paerer og aebler) samt glukose. De paagaeldende niveauer for intensitet er ogsaa i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i Kommissionens beslutning af 2. marts 1988 om godkendelse af ordningen i henhold til lov nr. 64/86". Retten finder, at dette afsnit efterlader det indtryk, at bestemmelserne om faellesskabsfinansiering i almindelighed anvendes analogt paa statsstoette, og at de naevnte bestemmelser er overholdt i den foreliggende sag. Som naevnt ovenfor (praemis 110), fremgaar det imidlertid af bilaget til beslutning 90/342, at investeringer vedroerende produkter afledt af stivelse er udelukket fra faellesskabsfinansiering, saafremt det ikke er bevist, at der findes realistiske afsaetningsmuligheder.
121 Det maa herefter fastslaas, at udkastet til skrivelse til den italienske regering ikke indeholder oplysninger, der peger i retning af, at den anfaegtede beslutning reelt er udtryk for, at Kommissionen har skiftet standpunkt i forhold til det, den indtog i meddelelsen til de beroerte med hensyn til spoergsmaalet om analog anvendelse paa statsstoette af reglerne om faellesskabsfinansiering.
122 Selv om det antages, at kommissionsmedlemmerne med hensyn til beslutninger som den, der omtvistes i den foreliggende sag, kan overlade det til et bestemt medlem at foretage den endelige udformning af en beslutning, de principielt har vedtaget, finder Retten, at kommissionsmedlemmerne som kollegial enhed ikke kan antages at have vedtaget den anfaegtede beslutning i alle dennes retlige og faktiske enkeltheder. De aendringer, der er foretaget i udkastet til skrivelsen til den italienske regering, gaar langt ud over de aendringer, der kunne foretages i kommissionsmedlemmernes beslutning uden tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet.
123 Det tilfoejes, at kommissionsmedlemmerne paa det naevnte moede ikke godkendte noget dokument vedroerende den endelige beslutning, idet det fremgaar af referatet af moedet den 31. juli 1991, at kommissionsmedlemmerne besluttede "at bemyndige kommissaer Mac Sharry til i samraad med formanden at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye bestemmelse om stoette ... i form af en formel, betinget beslutning", og at referatet ikke indeholder nogen oplysninger, der giver holdepunkter for at antage, at den udpegede kommissaer var bundet af ordlyden af det udkast til skrivelse, der forelaa for kommissionsmedlemmerne. En sammenligning af ordlyden af det udkast til skrivelse, der forelaa for kommissionsmedlemmerne, og ordlyden af den anfaegtede beslutning viser, at selv om de to dokumenter i vidt omfang omhandler de samme retlige og faktiske spoergsmaal, er den anfaegtede beslutning naesten skrevet helt om i forhold til udkastet til skrivelsen, idet kun meget faa afsnit ikke er blevet aendret. Retten finder paa dette grundlag, at den anfaegtede beslutning maa betragtes som en beslutning, der i strid med artikel 27 i kommissionens forretningsorden er blevet vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse.
124 Hertil kommer, at selv om den anfaegtede beslutning maatte antages at vaere blevet vedtaget af kommissionsmedlemmerne som kollegial enhed, har Kommissionen under alle omstaendigheder tilsidesat artikel 12, stk. 1, i forretningsordenen, idet den ikke har stadfaestet beslutningen paa den i naevnte artikel foreskrevne maade (jf. PVC-dommen, praemis 74-77).
125 For saa vidt endelig angaar spoergsmaalet, om beslutningen er behaeftet med saadanne formmangler, at den maa anses for en nullitet, konstaterer Retten, at det fremgaar af referatet af kommissionsmedlemmernes moede den 31. juli 1991, at de udtrykkeligt besluttede at lade den anfaegtede beslutning vedtage paa grundlag af en bemyndigelse. Uanset at beslutningen burde vaere vedtaget af Kommissionen selv som kollegial enhed, findes denne formmangel ikke at vaere saa aabenbart grov, at beslutningen boer anses for en nullitet (se i samme retning PVC-dommen, praemis 49-52).
126 Det foelger af det anfoerte, at den anfaegtede beslutning boer annulleres, uden at det er noedvendigt, at Retten undersoeger de oevrige anbringender, sagsoegerne har fremfoert.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
127 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, og sagsoegerne har nedlagt paastand om, at Kommissionen betaler sagens omkostninger, paalaegges det Kommissionen at baere sine egne omkostninger og betale sagsoegernes omkostninger.
128 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, foerste afsnit, baerer medlemsstater, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
129 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, andet afsnit, kan Retten traeffe afgoerelse om, at andre intervenienter end medlemsstater og institutioner skal baere deres egne omkostninger. Da intervenienten Italgrani er indtraadt i sagen til stoette for Kommissionens paastande, boer selskabet baere sine egne omkostninger. Intervenienten Casillo Grani har ikke laengere nogen retlig interesse i tvistens afgoerelse og findes derfor ogsaa at burde baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 91/474/EOEF af 16. august 1991 om den italienske statsstoette til selskabet Italgrani med henblik paa opfoerelse af et agro-food-kompleks i Mezzogiorno annulleres.
2) Kommissionen baerer sine egne omkostninger og betaler sagsoegernes omkostninger.
3) Intervenienterne baerer hver deres egne omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy