RETTENS DOM (Første Afdeling)
30. november 1994 ( *1 )
»Tjenestemænd — børnetilskud for et ikke-mindreårigt barn, der lider af en alvorlig sygdom eller vedvarende svagelighed — tilbagekaldelse af en afgørelse «
I sag T-498/93,
Yvonne Dornonville de la Cour, Skodsborg, ved advokat Jesper Rothe, København, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Alex Schmitt, 62, avenue Guillaume,
sagsøger,
mod
ssionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Hans Peter Hartvig, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Georgios Kremlis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsøgt,
hvori der er nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om at indstille udbetalingen af børnetilskud til sagsøgeren i form af tilskud for et ikke-mindreårigt barn, der lider af en alvorlig sygdom, og om, at Kommissionen tilpligtes at yde sådanne tilskud og betale sagsøgeren en godtgørelse,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Første Afdeling)
sammensat af præsidenten, J.L. Cruz Vilaça, og dommerne H. Kirschner og A. Kalogeropoulos,
justitssekretær: H. Jung,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 20. september 1994,
afsagt følgende
Dom
De relevante retsforskrifter og sagens baggrund
1
Sagsøgeren var ansat i Kommissionen som tjenestemand fra 1974 til 1983. Hun har siden da oppebåret invalidepension i henhold til artikel 78, stk. 3, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter benævnt »vedtægten«).
2
Ved sin ansættelse i Kommissionen fik sagsøgeren tilkendt børnetilskud efter artikel 2, stk. 3, litra b), i bilag VII til vedtægten for sin datter, der er født i 1952, og som dengang således var 22 år gammel, idet datteren var indskrevet som studerende ved et universitet. Udbetalingen af børnetilskuddet blev i henhold til den nævnte bestemmelse indstillet i 1978, da sagsøgerens datter fyldte 26 år. Det fremgår af sagen, at sagsøgerens datter giftede sig i 1974, at hun fik et barn, og at hun blev skilt i 1986.
3
Ca. ti år efter, at udbetalingen af børnetilskud efter artikel 2, stk. 3, litra b), var blevet indstillet, ansøgte sagsøgeren ved skrivelse af 24. september 1988 Kommissionen om husstandstillæg og børnetilskud under henvisning til, at hendes datter efter at være blevet ramt af en psykisk sygdom og efter et selvmordsforsøg i 1986 var ude af stand til at arbejde og sørge for sit eget underhold. Sagsøgeren fremhævede, at hendes datter for sig selv og sit barn kun rådede over 3500 kr. om måneden, efter at huslejen for hendes lejlighed var betalt.
4
Det fremgår af sagen, at sagsøgerens datter lider af en svær grænsepsykotisk tilstand med nærliggende risiko for psykotiske gennembrud samt af omfattende skader af knoglerne i begge ankler og fødder efter selvmordsforsøget.
5
Ved skrivelse af 1. december 1988 meddelte chefen for Kommissionens administrative enhed »Pensioner« sagsøgeren, at det måske ville være muligt at tilkende hende børnetilskud efter artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, der lyder således:
»Tilskuddet udbetales fortsat uden hensyn til barnets alder, hvis barnet er vedvarende svageligt eller lider af en alvorlig sygdom, der hindrer det i selv at sørge for sit underhold; dette gælder under hele sygdommens eller lidelsens varighed.«
Med henblik på en undersøgelse af, hvorvidt betingelserne i denne bestemmelse var opfyldt, blev sagsøgeren i Kommissionens skrivelse opfordret til bl.a. at fremsende dokumentation vedrørende sin datters indkomstforhold samt kopi af skilsmissedommen med angivelse af, om der var fastsat underholdsbidrag, tillige med dokumentation for sit bidrag til datterens underhold.
6
Ved afgørelse af 9. februar 1989 tilkendte den nævnte embedsmand i Kommissionen sagsøgeren husstandstillæg og børnetilskud for perioden 1. december 1988 -30. november 1991. Efter denne afgørelse blev sagsøgerens datter omfattet af fællesskabsinstitutionernes fælles sygesikringsordning, jf. artikel 3, stk. 2, i ordningen vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, hvorefter personer er forsikret gennem den tilsluttede, såfremt der er tale om
»tjenestemandens børn, som han har forsørgerpligt over for, i overensstemmelse med artikel 2 i bilag VII til vedtægten ...«.
På dette grandlag blev sagsøgeren tildelt godtgørelse af udgifter til sygeplejerske for sin datter, og maksimumsbeløbet for godtgørelsen blev fastsat til ca. 64000 BFR om måneden.
7
Ved skrivelse af 14. september 1989 ansøgte sagsøgeren om dobbelt børnetilskud, idet hun bl.a. under henvisning til nogle vedlagte lægeerklæringer gjorde gældende, at hendes datters sygdom påførte hende betydelige udgifter, jf. vedtægtens artikel 67, stk. 3, hvorefter
»ansættelsesmyndigheden kan træffe særlig og begrundet bestemmelse om, at børnetilskuddet skal fordobles på grandlag af lægeerklæringer, der godtgør, at det pågældende barn påfører tjenestemanden betydelige udgifter som følge af et mentalt eller fysisk handicap«.
8
Ved afgørelse af 26. oktober 1989 truffet af chefen for den administrative enhed »Pensioner« tilkendte Kommissionen sagsøgeren dobbelt børnetilskud for perioden 1. september 1989 — 31. august 1992, idet sagsøgeren i samme periode fortsat ville oppebære husstandstillæg.
9
Ved skrivelse af 18. september 1990 anmodede sagsøgeren Kommissionen om at oplyse hende om, hvorvidt hendes datter ville have ret til en efterladtepension i tilfælde af sagsøgerens død. Ved skrivelse af 23. oktober 1990 meddelte chefen for Kommissionens administrative enhed »Pensioner og kontakt til tidligere ansatte« som svar herpå, at sagsøgerens datter efter de dagældende vedtægtsmæssige bestemmelser, jf. navnlig vedtægtens artikel 80, stk. 1, ville loinne få tilkendt efterladtepension, såfremt sagsøgeren på tidspunktet for sin død stadig måtte anses for at have forsørgerpligt over for sin datter.
10
Ved skrivelse af 13. april 1992 ansøgte sagsøgeren tillige om børnetilskud for sin dengang 41 år gamle søn med den begrundelse, at han led af en alvorlig sygdom og af denne grand var uarbejdsdygtig.
11
I sit svar af 10. august 1992 afslog chefen for den administrative enhed »Pensioner og kontakt til tidligere ansatte« at tilkende børnetilskud for sagsøgerens søn. Han meddelte endvidere sagsøgeren, at ydelserne for hendes datter ikke længere kunne udbetales. Det fremgår af en udateret meddelelse om ændring nr. 4, der var bilagt skrivelsen af 10. august 1992 og underskrevet af den nævnte embedsmand i Kommissionen, at indstillingen af udbetalingen af husstandstillæg og børnetilskud ville få virkning fra den 1. august 1992.
12
Ved skrivelse af 24. august 1992 indgav sagsøgeren en ansøgning til Kommissionen om fortsat udbetaling af husstandstillæg og dobbelt børnetilskud ud over det i afgørelsen af 26. oktober 1989 fastsatte tidspunkt. Kommissionen reagerede ikke på denne skrivelse.
13
Ved skrivelse af 29. oktober 1992, der blev registreret den 18. november s.a., påklagede sagsøgeren i medfør af vedtægtens artikel 90 Kommissionens afgørelse af 10. august 1992. Sagsøgeren henviste i det væsentlige til den fortolkning, som Kommissionen i 1988 havde anlagt af vedtægten, og anførte, at Kommissionens hidtidige behandling af sagen havde givet hende en berettiget forventning om, at de omtvistede ydelser fortsat ville blive udbetalt. Sagsøgeren gjorde endvidere gældende, at det stred mod almindelige forvaltningsretlige principper at ændre en tidligere praksis, der da havde været gældende i fire år.
14
Ved afgørelse af 25. marts 1993, der blev meddelt sagsøgeren ved skrivelse af 30. april s.a., afviste Kommissionen udtrykkeligt sagsøgerens klage. Kommissionen anførte under henvisning til ordlyden af artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, at anvendelsesområdet for denne bestemmelse måtte anses for begrænset til tilfælde, hvor der foreligger en alvorlig sygdom eller vedvarende svagelighed hos et barn, som Fællesskaberne har ydet tilskud i anledning af før barnets fyldte 18. (eller eventuelt 26.) år, og hvor barnet fortsat forsørges af tjenestemanden eller pensionisten ud over denne alder, uden at det i mellemtiden er blevet omfattet af en national sikringsordning. Kommissionen henviste endvidere til Fællesskabernes administrationschefers konklusion 172/87 af 27. november 1987, hvorefter artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten
»skal fortolkes således, at der kan forekomme afbrydelser i en vis periode i udbetalingen af tilskuddet ... Det må undersøges i de enkelte tilfælde, i hvor lang tid udbetalingen kan afbrydes, uden at retten til fortsat udbetaling må siges at være bortfaldet«.
Ifølge Kommissionen måtte en afbrydelse på ti år og seks måneder, som den i sagen omhandlede, indebære, at forholdet ikke længere var omfattet af bestemmelsen, således som administrationscheferne har fortolket denne. Endelig savnede det grundlag for sagsøgeren at henvise til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning til støtte for sit krav om fortsat udbetaling af de omtvistede ydelser, idet der aldrig var blevet givet nogen klar forsikring til sagsøgeren herom.
15
Det fremgår af sagen, at sagsøgerens datter er omfattet af den danske sociale sikringsordning, at hun som følge af sin invaliditet blev tilkendt mellemste førtidspension i 1989, og at hun siden 1990 har oppebåret højeste førtidspension. Som svar på et spørgsmål fra Retten har sagsøgeren oplyst, at hendes datter efter den danske sociale sikringsordning på samme vilkår som andre danske statsborgere kan opnå gratis lægehjælp. Det fremgår af pensionsmeddelelsen for maj 1994, der er bilagt svaret, at de forskellige ydelser, som sagsøgerens datter tilkendes, andrager et samlet beløb på ca. 13000 kr., og at der efter fradrag af husleje og skat udbetales omkring 5500 kr. om måneden. For årene 1989-1993 andrager disse beløb henholdsvis mellem 8000 og 11000 kr. og mellem 3800 og 5400 kr. Sagsøgeren har endvidere oplyst, at hun betaler 2000 kr. om måneden til sin datter til dækning af udgifter til en bil.
Retsforhandlinger samt partemes påstande
16
På den anførte baggrund har sagsøgeren anlagt denne sag ved stævning, der blev registreret på Rettens Justitskontor den 9. august 1993. Den skriftlige forhandling er forløbet forskriftsmæssigt.
17
Ved kendelse af 21. oktober 1993 har Retten (Fjerde Afdeling) afslået en ansøgning fra sagsøgeren om fri proces.
18
Fi grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse. Retten har dog stillet nogle skriftlige spørgsmål til sagsøgeren, til Kommissionen og til de øvrige fællesskabsinstitutioner, som er blevet besvaret inden for de fastsatte frister.
19
Ved Rettens beslutning af 2. juni 1994 blev den refererende dommer udpeget til medlem af Første Afdeling, som sagen herefter er blevet henvist til.
20
Den mundtlige forhandling fandt sted den 20. september 1994. Parternes repræsentanter afgav indlæg og besvarede mundtlige spørgsmål fra Retten.
21
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
1.
Sagsøgtes afgørelse af 10. august 1992 om, at sagsøgte ophører med betaling af børnetilskud til sagsøgeren, annulleres.
2.
Sagsøgte tilpligtes at betale sagsøger det børnetilskud, som er angivet i sagsøgtes skrivelse af 26. oktober 1989 (Avis de modification no 3) for tiden frem til den 31. august 1992.
3.
A)
Principalt:
Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at sagsøger med virkning fra og med den 1. september 1992 fortsat er berettiget dels til børnetilskud i henhold til artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, så længe sagsøgers datter er vedvarende svagelig eller lider af en alvorlig sygdom, der hindrer hende i selv at sørge for sit underhold, dels til dobbelt børnetilskud i henhold til vedtægtens artikel 67, stk. 3, såfremt lægeerklæringer godtgør, at datteren påfører sagsøger betydelige udgifter som følge af et mentalt eller fysisk handicap.
B)
Subsidiært:
Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at sagsøger med virkning fra og med den 1. september 1992 og de følgende 20 måneder er berettiget til de børnetilskud, som er angivet i den ovenfor anførte principale påstand, dog således at børnetilskuddene beløbsmæssigt nedtrappes med 1/20 hver måned.
4.
Sagsøgte tilpligtes at betale sagsøger renter svarende til en årlig rente på 8% beregnet af hvert enkelt beløb, som ifølge ovennævnte påstand 2 og påstand 3 skulle have været betalt, og beregnet for tiden fra hvert enkelt beløb forfaldt til betaling og frem til betalingen af dette finder sted.
5.
Sagsøgte tilpligtes at betale til sagsøger en godtgørelse for ikke-økonomisk skade på belgiske franc (BFR) 200000.
6.
Sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1.
Frifindelse.
2.
Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter de herom gældende regler.
Påstanden om annullation af afgørelsen af 10. august 1992, for så vidt der herved blev truffet bestemmelse om at indstille udbetalingen af børnetilskud med virkning fra den 1. september 1992
22
Til støtte for denne annullationspåstand har sagsøgeren fremsat en række anbringender, hvorved hun for det første gør gældende, at Kommissionen har anvendt de relevante vedtægtsmæssige bestemmelser forkert, og for det andet, at Kommissionen har tilsidesat det almindelige retssikkerhedsprincip, princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Anbringendet om, at Kommissionen har anvendt de relevante vedtægtsmæssige bestemmelser forkert
— Parternes argumenter
23
Sagsøgeren, der fratrådte sin stilling i 1983, har i stævningen gjort gældende, at hendes datter på et senere tidspunkt pådrog sig en psykisk sygdom, som forhindrede hende i at sørge for sit eget underhold. Sagsøgeren har herved henvist til to lægeerklæringer af 10. september 1990 og 28. oktober 1992, der er bilagt stævningen, og hvoraf det bl.a. fremgår, at hendes datters helbredsproblemer begyndte at optræde i 1986. Sagsøgeren har på dette grundlag anført, at hun efter artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, sammenholdt med vedtægtens artikel 67, har krav på dobbelt børnetilskud. Ordlyden af artikel 2, stk. 5, udelukker ikke, at der kan forekomme afbrydelser i en vis periode i udbetalingen af tilskuddet, ligesom der intet holdepunkt er til støtte for, at tilskuddet skulle være afhængigt af, om barnet i en periode har været omfattet af en national social sikringsordning. Det fremgår heller ikke af bestemmelsen, at den vedvarende svagelighed eller alvorlige sygdom skal foreligge forud for barnets fyldte 26. år.
24
I replikken har sagsøgeren gjort gældende, at hendes datter allerede før 1978 var ramt af en alvorlig sygdom. Sagsøgeren har herved henvist til to lægeerklæringer, der er bilagt replikken. Af den ene erklæring, der er dateret den 8. november 1993, fremgår det, at sagsøgerens datter regelmæssigt i perioden 28. november 1979 -februar 1980 konsulterede en tidligere kollega til den læge, der har afgivet denne erklæring, mens det af den anden erklæring, der er dateret den 26. november 1993, fremgår, at sagsøgerens datter allerede i perioden 1974-1980 under ingen omstændigheder ville have magtet et almindeligt erhvervsarbejde på normale betingelser. Der bestod derfor allerede en ret for sagsøgeren til ydelser som omhandlet i artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, før hendes datter i 1978 fyldte 26 år. Sagsøgeren var imidlertid ikke før i 1988 bekendt med demie mulighed for at opnå ydelser.
25
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten forudsætter, at der skal foreligge kontinuitet i udbetalingen af børnetilskuddene. Der skal med andre ord være tale om en forlængelse af en tilkendelse, der allerede har fundet sted i henhold til artikel 2, stk. 3, enten uden ansøgning for et barn under 18 år eller efter ansøgning for et barn mellem 18 og 26 år, som er under skole- eller erhvervsmæssig uddannelse. Artikel 2, stk. 5, indeholder således ikke hjemmel til en førstegangstilkendelse efter barnets fyldte 18. eller 26. år. En sådan tilkendelse er kun mulig efter bestemmelsen i artikel 2, stk. 4, der opstiller strengere krav, og hvorefter enhver person, over for hvem en tjenestemand har en lovbestemt forsørgerpligt, såfremt denne forsørgerpligt medfører betydelige udgifter for tjenestemanden, undtagelsesvis kan ligestilles med et barn, over for hvem der består forsørgerpligt.
26
Bestemmelsen i artikel 2, stk. 5, har karakter af en undtagelse fra de almindelige begrænsninger, der gælder for så vidt angår tilkendelse af børnetilskud. En antikumulationsregel, hvorefter det er udelukket at oppebære ydelser fra f.eks. nationale sociale sikringsordninger, optræder endvidere ikke blandt bestemmelsens betingelser for tilkendelse. Det eneste formål med bestemmelsen må derfor være at tage højde for særlige situationer, hvor det ikke kan forventes, at barnet efter at have nået aldersgrænsen på henholdsvis 18 og 26 år vil blive dækket af en alternativ social sikringsordning.
27
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at administrationschefernes konklusion 172/87 alene er udtryk for et ønske om at tage hensyn til en række sygdomme, hvor patientens tilstand ikke er stationær. Administrationscheferne har fundet, at en senere forværring af den pågældende sygdom kan give grundlag for en fornyet tilkendelse af ydelser. I den konkrete sag er der imidlertid tale om en alvorlig sygdom, som vedkommende blev ramt af efter indstillingen af udbetalingen af børnetilskud, og der gik mere end ti år, inden sagsøgeren indgav ansøgning på grundlag af artikel 2, stk. 5. Disse omstændigheder må udelukke, at den betingelse om kontinuitet, der er knyttet til bestemmelsen, kan være overholdt.
28
Hvad angår bestemmelsen i vedtægtens artikel 67, stk. 3, om dobbelt børnetilskud gør Kommissionen for det første gældende, at det efter denne bestemmelse er en forudsætning, at betingelserne for ret til almindeligt børnetilskud er opfyldt, og for det andet, at bestemmelsen efter sin ordlyd tillægger Kommissionen en vid skønsbeføjelse til at afgøre, om der bør tilkendes dobbelt børnetilskud. Det forhold, at det er godtgjort, at det pågældende barn påfører tjenestemanden betydelige udgifter som følge af et mentalt eller fysisk handicap, skaber således ikke i sig selv en ret til dobbelt børnetilskud.
29
I duplikken har Kommissionen gjort gældende, at sagsøgeren gør sig skyldig i en selvmodsigelse, når henses til på den ene side den fremstilling af de faktiske omstændigheder, der fremgår af stævningen og de som bilag hertil vedlagte lægeerklæringer, hvorefter sagsøgerens datter blev ramt af den pågældende alvorlige sygdom i 1986, og på den anden side de i replikken fremførte nye argumenter. De to lægeerklæringer, der er bilagt replikken, dokumenterer ikke rigtigheden af sagsøgerens nye argumenter. Ved at vente mere end ti år med at indgive ansøgning om børnetilskud afskar sagsøgeren endvidere fuldstændigt Kommissionen fra at undersøge, om sagsøgerens datters helbredstilstand på daværende tidspunkt var så alvorlig, at betingelsen i artikel 2, stk. 5, var opfyldt.
30
Under den mundtlige forhandling har Kommissionen gjort gældende, at det er en yderligere betingelse for en tilkendelse af børnetilskud efter artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, at vedkommende barn faktisk forsørges af den pågældende. Kommissionen har uden på dette punkt at være blevet imødegået af sagsøgeren anført, at administrationscheferne har fastlagt en regel, hvorefter der ikke foreligger nogen ret til sådanne børnetilskud, når barnet i form af indkomst fra anden side råder over et beløb, der er højere end 40% af vederlaget til tjenestemænd i lønklasse D4, 1. løntrin. I juli 1992 svarede dette beløb til ca. 6400 kr. Administrationscheferne har endvidere fastlagt endnu en regel for så vidt angår vurderingen af, om vedkommende barn påfører den pågældende udgifter, der er så betydelige, at de i henhold til vedtægtens artikel 67, stk. 3, kan begrunde en tilkendelse af dobbelt børnetilskud. Ifølge denne regel skal den økonomiske byrde for den pågældende andrage et beløb svarende til mindst 20% af vedkommendes vederlag. Det beløb på 2000 kr., som sagsøgeren månedligt betaler til sin datter, repræsenterer imidlertid kun ca. 12% af sagsøgerens invalidepension.
— Rettens bemærkninger
31
Det bemærkes indledningsvis, at stk. 3 og 5 i artikel 2 i bilag VII til vedtægten -i modsætning til stk. 4 - ikke tillægger den kompetente myndighed nogen skønsmæssig beføjelse ved afgørelsen om, hvorvidt der skal tilkendes børnetilskud, men en bundet kompetence i den forstand, at myndigheden altid er forpligtet til at yde børnetilskud, når den har fastslået, at betingelserne i henhold hertil er opfyldt (Rettens dom af 14.12.1990, sag T-75/89, Brems mod Rådet, Sml. II, s. 899, præmis 23, som stadfæstet ved Domstolens dom af 7.5.1992, sag C-70/91, Rådet mod Brems, Sml. I, s. 2973, præmis 5).
32
Det er således udelukkende på grundlag af en fortolkning af de relevante bestemmelser, at det må afgøres, hvorvidt sagsøgeren efter omstændighederne i sagen i sin egenskab af invalidepensionsmodtager og på grundlag af vedtægtens artikel 81, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, har krav på børnetilskud for sin datter. Det bemærkes herved, at der ved fortolkningen af de pågældende bestemmelser må tages hensyn til disses ordlyd, deres systematiske indplacering i vedkommende ordning som helhed og deres formål.
33
Hvad for det første angår spørgsmålet om afbrydelsen mellem 1978 og 1989 i udbetalingen af ydelserne bemærkes, at ordlyden af artikel 2, stk. 5, hvorefter »tilskuddet udbetales fortsat«, åbenbart omfatter tilfælde, hvor udbetalinger på grundlag af stk. 3 uden afbrydelser i tidsmæssig henseende afløses af udbetalinger på grundlag af stk. 5. Der opstilles imidlertid intet udtrykkeligt krav om en sådan uafbrudt kontinuitet i udbetalingen. Det kan således ikke efter en fortolkning på grundlag af ordlyden udelukkes, at der kan ske afbrydelser i udbetalingen af ydelserne.
34
Rigtigheden heraf støttes af den systematiske indplacering af den pågældende bestemmelse. Reglen i stk. 5 er således ikke direkte knyttet til reglen i stk. 3, men må ses i sammenhæng med reglen i stk. 4, der - for så vidt institutionen herved tillægges en skønsmæssig beføjelse til undtagelsesvis at ligestille en person med et barn, over for hvem der består forsørgerpligt - er af en anden beskaffenhed end den i stk. 3 og 5 fastlagte, hvilket svækker den antagelse, at der med hensyn til ydelser som omhandlet i stk. 3 og 5 forudsættes en udbetaling heraf uden afbrydelser.
35
Endelig bemærkes, at børnetilskud har et socialt sigte og er begrundet i de udgifter, der er en følge af det aktuelle og utvivlsomme behov, som er knyttet til barnet og den omstændighed, at det rent faktisk forsørges af den pågældende (ovennævnte dom i sagen Rådet mod Brems, præmis 9, og Rettens dom af 8.3.1990, sag T-41/89, Schwedler mod Parlamentet, Sml. II, s. 79, præmis 18). Det nævnte hensyn må ligeledes i forbindelse med artikel 2, stk. 5, antages at gøre sig gældende i tilfælde, hvor der har været en afbrydelse i udbetalingen af ydelserne. Det er herved tilstrækkeligt at anføre det tilfælde, hvor udbetalingen af ydelserne har været indstillet i en vis periode, hvorunder den pågældende har forsøgt at komme i beskæftigelse. Viser det sig senere, at dette ikke er lykkedes, begrunder de samme sociale hensyn som dem, der har begrundet den oprindelige tilkendelse af ydelsen, en ny tilkendelse af denne. Den blotte omstændighed, at der har været en midlertidig afbrydelse i udbetalingen af børnetilskud, kan derfor ikke udelukke en ret til sådanne efter artikel 2, stk. 5.
36
Det tilføjes, at rigtigheden af denne fortolkning bekræftes såvel af administrationschefernes konklusion 172/87, hvorefter bestemmelsens ordlyd ikke udelukker en vis afbrydelse i udbetalingen af ydelserne, som af fællesskabsinstitutionernes administrative praksis, således som denne fremgår af besvarelserne af Rettens spørgsmål, og hvorefter der i konkrete tilfælde under bestemte faktiske omstændigheder vil kunne forekomme afbrydelser i udbetalingen af børnetilskud.
37
Hvad herefter angår det af Kommissionen anførte, hvorefter en alvorlig sygdom eller vedvarende svagelighed hos et barn kun kan skabe ret til ydelser efter artikel 2, stk. 5, såfremt barnet har pådraget sig lidelsen før det fyldte 18., henholdsvis 26., år, bemærkes, at en sådan begrænsning heller ikke udtrykkeligt fremgår af bestemmelsens ordlyd. Om målsætningen med bestemmelsen bemærkes, at de samme hensyn, der har sammenhæng med barnet og den omstændighed, at det rent faktisk forsørges af den pågældende, ligeledes må antages at kunne gøre sig gældende i tilfælde, hvor barnet først rammes af en alvorlig sygdom eller bliver vedvarende svageligt i en senere alder.
38
Hvad endelig angår det forhold, at sagsøgerens datter fra 1989 har oppebåret ydelser efter den danske sociale sikringsordning, bemærkes, at retten til børnetilskud i henhold til artikel 2, stk. 5, kun består, såfremt den alvorlige sygdom eller den vedvarende svagelighed hindrer det pågældende barn i at sørge for sit eget underhold. Ifølge Domstolens og Rettens praksis (Domstolens dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, Baywa mod BALM, Sml. s. 1503, præmis 10, og ovennævnte dom i sagen Schwedler mod Parlamentet, præmis 23) skal fællesskabsrettens bestemmelser om økonomisk støtte fortolkes snævert. Dette indebærer, at det i hvert enkelt konkret tilfælde og under hensyntagen til de pågældende personers forhold må undersøges, hvorvidt det sociale hensyn, der begrunder en udbetaling af børnetilskud i form af en fortsat udbetaling alene i henhold til artikel 2, stk. 5, gør sig gældende. Retten finder, at dette ikke er tilfældet, når den alvorlige sygdom eller den vedvarende svagelighed, som hindrer den pågældende i at sørge for sit eget underhold, dog skaber en selvstændig ret for vedkommende til nationale ydelser af en sådan størrelse, at vedkommende ikke længere befinder sig i en trangssituation som omhandlet i artikel 2, stk. 5.
39
Hvad nærmere angår den foreliggende sag bemærkes, at sagsøgerens datter som følge af sin tilknytning til den danske sociale sikringsordning, der omfatter alle danske statsborgere med bopæl i Danmark, har ret til en selvstændig pension i anledning af invaliditet, som androg mere end 8000 kr. på det tidspunkt, da Kommissionen tilkendte dobbelt børnetilskud, og mere end 11000 kr., da Kommissionen traf den omtvistede afgørelse, hvorved den tidligere afgørelse blev tilbagekaldt. Som Kommissionen supplerende har gjort gældende under den mundtlige forhandling, oversteg sagsøgerens datters egen indkomst i betydelig grad den af administrationscheferne fastsatte øverste grænse, dvs. 40% af vederlaget til tjenestemænd i lønklasse D4, 1. løntrin, eller mindst 7000 kr. Når henses til målsætningen med den omhandlede bestemmelse, finder Retten, at denne øverste grænse er udtryk for et rimeligt kriterium med henblik på en korrekt fortolkning af bestemmelsen. Det følger heraf, at Kommissionen, da den ved den omtvistede afgørelse traf bestemmelse om at indstille udbetalingen af børnetilskud, anvendte artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten korrekt.
40
Det tilføjes, at da sagsøgeren ikke har ret til almindeligt børnetilskud efter artikel 2, stk. 5, har hun så meget desto mindre ret til dobbelt børnetilskud efter vedtægtens artikel 67, stk. 3. En ret til dobbelt børnetilskud forudsætter således, at der består ret til almindeligt børnetilskud.
41
Endvidere bemærkes, at sagsøgeren, hvis invalidepension i medfør af vedtægtens artikel 78, stk. 3, i 1993 androg ca. 17000 kr. om måneden, under alle omstændigheder ikke ville have ret til dobbelt børnetilskud, da det beløb på 2000 kr., som hun betaler til sin datter, ikke kan betragtes som udtryk for, at hun påføres betydelige udgifter. Som Kommissionen supplerende har anført under den mundtlige forhandling, opfylder dette beløb ikke det af administrationscheferne fastlagte kriterium, hvorefter sagsøgerens udgifter skal andrage et beløb, der svarer til mindst 20% af hendes pension. Retten finder, at denne mindstegrænse på 20% i lighed med den tidligere nævnte øverste grænse på 40% ikke går ud over, hvad der må betragtes som udtryk for en korrekt fortolkning af artikel 67, stk. 3.
42
Anbringendet om, at Kommissionen har anvendt de relevante vedtægtsmæssige bestemmelser forkert, må herefter forkastes.
Anbringenderne om, at Kommissionen har tilsidesat det almindelige retssikkerhedsprincip, princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
— Parternes argumenter
43
Sagsøgeren har gjort gældende, at det almindelige retssikkerhedsprincip, der beskytter hendes velerhvervede rettigheder og berettigede forventning, værner hende mod en pludselig indstilling af udbetalingen af børnetilskud. På det tidspunkt, hvor Kommissionen ophørte med at udbetale børnetilskud, var alle relevante forhold uforandret i forhold til den forudgående periode, i hvilken den fortolkning af artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten, som Kommissionen i næsten fire år havde lagt til grund over for sagsøgeren, var gældende. Selv for det tilfælde, at Retten måtte finde, at det er tvivlsomt, hvilken fortolkning der skal anlægges af denne bestemmelse, og at denne ikke giver sagsøgeren en klar og utvetydig ret til de pågældende ydelser, ville det føre til en uantagelig retsusikkerhed, såfremt Kommissionen vilkårligt og pludseligt kunne ændre sin egen fortolkning og sin egen praksis, som har været gældende i en årrække, og som er mindst lige så rigtig som den nye og ændrede fortolkning, Kommissionen nu anlægger.
44
Sagsøgeren gør navnlig gældende, at den omstændighed, at de omtvistede ydelser blev tilkendt i 1988 og derefter blev udbetalt i næsten fire år, og i næsten tre af disse i form af dobbelt børnetilskud, har skabt en berettiget forventning hos sagsøgeren. Sagsøgeren har derfor med rette tilrettelagt hele sin tilværelse og sin økonomiske situation ud fra den berettigede forventning, at så længe hendes datters tilstand var den samme, ville Kommissionen udbetale ydelserne. Sagsøgerens berettigede forventning blev styrket i 1989, da hun fik tilkendt dobbelt børnetilskud, idet Kommissionen i denne forbindelse havde lejlighed til på ny at undersøge de faktiske forhold, hvorved den opretholdt sin hidtidige praksis. Sagsøgerens berettigede forventning blev yderligere styrket i 1990, da Kommissionen forsikrede hende om, at hendes datter i givet fald ville være berettiget til en efterladtepension.
45
Kommissionen har gentaget, at artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten ikke indeholder hjemmel til at tilkende sagsøgeren børnetilskud under de foreliggende omstændigheder. Det fremgår herved af fast retspraksis, at en fejlagtig eller urigtig afgørelse altid kan tilbagekaldes ex nunc, og at en uretmæssig tilkendelse eller uretmæssig udbetaling af ydelser, som er et led i vederlaget, ikke efter de tjenestemandsretlige regler kan begrande nogen velerhvervet rettighed, som kan være til hinder for en senere tilbagekaldelse (jf. Domstolens dom af 24.6.1976, sag 56/75, Elz mod Kommissionen, Sml. s. 1097, præmis 16, 17 og 18, og af 9.3.1978, sag 54/77, Herpels mod Kommissionen, Sml. s. 585, præmis 38-41, samt Rettens dom af 27.3.1990, sag T-123/89, Chomel mod Kommissionen, Sml. II, s. 131, præmis 28-34, og af 17.12.1992, sag T-20/91, Holtbecker mod Kommissionen, Sml. II, s. 2599, præmis 53 og 54).
— Rettens bemærkninger
46
Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at enhver borger, som befinder sig i en situation, hvoraf det fremgår, at administrationen har givet anledning til en berettiget forventning hos vedkommende, kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Derimod kan der ikke støttes ret på en tilsidesættelse af dette princip, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. f.eks. ovennævnte dom i sagen Chomel mod Kommissionen, præmis 25 og 26). I sagsøgerens tilfælde skete der ved Kommissionens afgørelse af 26. oktober 1989 en tidsbegrænset tilkendelse af de omtvistede ydelser, nemlig en tilkendelse til og med den 31. august 1992, hvorfor sagsøgeren ikke kan hævde, at Kommissionen afgav noget løfte om, at ydelserne fortsat ville blive udbetalt efter dette tidspunkt.
47
Selv om sagsøgerens datters helbredstilstand er uforandret i forhold til perioden forud for den anfægtede afgørelse, kan denne omstændighed ikke i sig selv give anledning til noget krav på en fortsat udbetaling af de af sagsøgeren forlangte ydelser. Som det fremgår af Rettens bemærkninger vedrørende det første anbringende, oversteg sagsøgerens datters pension i anledning af invaliditet efter den danske sociale sikringsordning den øverste grænse for egen indkomst, hvis overskridelse udelukkede en tilkendelse af børnetilskud efter artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten. Kommissionens afgørelse af 26. oktober 1989 om tilkendelse af børnetilskud må derfor anses for urigtig. Afgørelsen kunne herefter tilbagekaldes ex nunc (ovennævnte dom i sagen Herpels mod Kommissionen, præmis 38).
48
Den omstændighed, at sagsøgeren til støtte for annullationspåstanden har påberåbt sig retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder, kan ikke føre til et andet resultat. Sagsøgeren måtte under alle omstændigheder forvente, at Kommissionen på et hvilket som helst tidspunkt kunne træffe bestemmelse om at berigtige en retsstilling, der stred mod de relevante vedtægtsmæssige bestemmelser. Som Domstolen har fastslået, kan en tilbagekaldelse ex nunc af en tilkendt fordel, der strider mod vedtægten, ikke anses for et indgreb over for velerhvervede rettigheder (ovennævnte dom i sagen Elz mod Kommissionen, præmis 18).
49
Følgelig må det anførte om, at der er sket en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, ligeledes forkastes.
50
Påstanden om annullation af afgørelsen af 10. august 1992, for så vidt der herved blev truffet bestemmelse om at indstille udbetalingen af børnetilskud med virkning fra den 1. september 1992, kan herefter ikke tages til følge.
Påstanden om annullation af afgørelsen af 10. august 1992, for så vidt der herved blev truffet bestemmelse om, at de omtvistede ydelser ikke skulle udbetales for august 1992
— Parternes argumenter
51
Sagsøgeren har gjort gældende, at det almindelige retssikkerhedsprincip, der beskytter hendes velerhvervede rettigheder og berettigede forventning, nærmere bestemt er til hinder for, at Kommissionen med tilbagevirkende gyldighed kunne tilbagekalde sin afgørelse af 26. oktober 1989 om at tilkende sagsøgeren de omtvistede ydelser. Ved denne afgørelse blev der tilkendt børnetilskud frem til den 31. august 1992. I hvert fald frem til dette tidspunkt er Kommissionen bundet af sin egen afgørelse. Indstillingen af udbetalingen af ydelserne kan først få virkning over for sagsøgeren for fremtiden og kan ikke påvirke allerede trafne begunstigende administrative afgørelser.
52
Kommissionen har bestridt, at dens afgørelse af 10. august 1992 havde tilbagevirkende gyldighed. Det afgørende i denne sammenhæng er, at børnetilskuddet for august 1992 endnu ikke var blevet udbetalt til sagsøgeren. Kommissionen henviser herved til vedtægtens artikel 85, der opstiller strenge krav for tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb. Kommissionen henviser endvidere til dommen i sagen Herpels mod Kommissionen (jf. ovenfor, præmis 40 og 41), hvori Domstolen i relation til den sondring, der må foretages mellem henholdsvis tilbagesøgning ex tune og indstilling ex nunc, udtalte, at denne sondring bekræftes af selve vedtægten, jf. artikel 85, idet tilbagesøgning heri er undergivet klart fastsatte betingelser, hvorimod bestemmelsen forudsætningsvis indeholder hjemmel til at indstille uretmæssige udbetalinger.
— Rettens bemærkninger
53
Det bemærkes, at der ved afgørelsen af 26. oktober 1989, hvorved Kommissionen tilkendte sagsøgeren de omtvistede ydelser, blev truffet bestemmelse om, at disse skulle tilkendes for perioden 1. september 1989 - 31. oktober 1992, og at sagsøgeren først i august 1992 fik meddelelse om, at udbetalingen ville blive indstillet med virkning fra den 1. i denne måned. Ved sidstnævnte afgørelse skete der således en tilbagekaldelse med tilbagevirkende gyldighed af en administrativ afgørelse, som Retten ovenfor har anset for retsstridig. Administrationens ret til at tilbagekalde en retsstridig afgørelse med tilbagevirkende gyldighed er imidlertid underlagt den begrænsning, der følger af hensynet til, at den ved afgørelsen begunstigede kunne have en berettiget forventning om, at afgørelsen var lovlig (Domstolens dom af 20.6.1991, sag C-248/89, Cargill mod Kommissionen, Sml. I, s. 2987, præmis 20).
54
Det må herved antages, at Kommissionen ved udtrykkeligt at træffe bestemmelse om, at dens afgørelse om tilkendelse af børnetilskud skulle have gyldighed indtil den 31. august 1992, har givet anledning til en forventning hos sagsøgeren om, at ydelserne ville blive udbetalt indtil slutningen af den pågældende periode. Under disse konkrete omstændigheder er den manglende udbetaling af ydelserne for august 1992, som der blev givet meddelelse om i denne måned, udtryk for en for pludselig foranstaltning og således for et uforholdsmæssigt indgreb.
55
For så vidt Kommissionen endvidere har gjort gældende, at ydelserne for august endnu ikke var blevet udbetalt på tidspunktet for tilbagekaldelsen, og herved har henvist til dommen i sagen Herpels mod Kommissionen (jf. ovenfor, præmis 40) som begrundelse for, at der lovligt kunne ske en indstilling af udbetalinger, som var uretmæssige, bemærkes, at der i Herpels-sagen i modsætning til i nærværende sag ikke forelå nogen afgørelse vedrørende sagsøgeren, hvorved denne udtrykkeligt og for en bestemt periode var blevet tilkendt nogle pengeydelser. For sagsøgeren i førstnævnte sag bestod der dermed ikke en forventning af så bestyrket art som den, der må tillægges sagsøgerens forventning i denne sag.
56
Afgørelsen om ikke at udbetale børnetilskud for august 1992 bør herefter annulleres.
Påstanden om, at det fastslås, at der består en forpligtelse for Kommissionen til at betale ydelser med virkning fra den 1. september 1992
57
Da Kommissionen lovligt ved sin afgørelse af 10. august 1992 har truffet bestemmelse om en indstilling af udbetalingen af de omtvistede ydelser, kan påstanden om, at det fastslås, at der består en forpligtelse for Kommissionen til at betale disse ydelser med virkning fra den 1. september 1992, ikke tages til følge.
Påstanden om, at det fastslås, at der består en forpligtelse for Kommissionen til at betale ydelser i en overgangsperiode
58
Det bemærkes, at sagsøgeren blot har henvist til Domstolens dom af 11. marts 1982 (sag 127/80, Grogan mod Kommissionen, Sml. s. 869, præmis 34) som begrundelse for, at hun har krav på en passende overgangsordning. Domstolen fastslog i denne dom, at der bestod en forpligtelse til at fastsætte en tilstrækkeligt lang overgangsperiode for den gradvise nedsættelse af de pensionsydelser, som blev udbetalt til sagsøgeren i sagen, men i denne var der spørgsmål om en successiv anvendelse af to pensionsordninger, som begge var lovlige. De personer, som var ydelsesberettigede efter den første ordning, der var mere fordelagtig, kunne derfor med rette forvente, at indførelsen af den anden ordning, der var mindre fordelagtig, ikke skete pludseligt. I nærværende sag bestod der derimod, således som det er blevet fastslået ovenfor, intet krav for sagsøgeren på de pågældende ydelser, der var blevet tilkendt i strid med artikel 2, stk. 5, i bilag VII til vedtægten. Der gælder intet fællesskabsretligt princip, hvorefter der i en overgangsperiode består et krav på fortsat at oppebære ydelser, hvis udbetaling lovligt er blevet indstillet, fordi ydelserne har været retsstridige. Den subsidiære påstand om, at det fastslås, at sagsøgeren med virkning fra den 1. september 1992 i en overgangsperiode har krav på gradvis nedtrappede udbetalinger af de omtvistede ydelser, kan herefter ikke tages til følge.
Påstanden om betaling af de omtvistede ydelser for så vidt angår august 1992
59
Det følger af det allerede anførte, at påstanden om betaling af børnetilskud indtil den 31. august 1992 bør tages til følge. Hvad nærmere angår størrelsen af det beløb, som Kommissionen er forpligtet til at betale sagsøgeren, tager Retten til efterretning, at parterne under den mundtlige forhandling tilkendegav enighed om et beløb på 5610,55 kr.
Påstanden om betaling af renter
60
Hvad angår sagsøgerens påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale hende renter 8% p.a. af ethvert skyldigt beløb fra dettes forfaldstidspunkt, finder Rettenidet bemærkes, at dette spørgsmål er omfattet af Rettens fulde prøvelsesret - at der bør gives sagsøgeren medhold i denne påstand, således at rentesatsen fastsættes til 8% p.a. (jf- f.eks. Rettens dom af 30.3.1993, sag T-4/92, Vardakas mod Kommissionen, Sml. II, s. 357, præmis 49). Når henses til, at det månedlige ydelsesbeløb blev udbetalt den efterfølgende måned, bør Kommissionen betale renter med virkning fra den 1. september 1992.
Påstanden om tilkendelse af en godtgørelse
— Parternes argumenter
61
Sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at Kommissionen indstillede udbetalingen af de omtvistede ydelser uden varsel og med tilbagevirkende gyldighed, har skabt store problemer for hende, herunder usikkerhed og uro og store forstyrrelser i hendes og hendes datters stilling og forhold. Sagsøgeren har dermed lidt en ikke-økonomisk skade, som ikke vil blive afhjulpet, selv om Kommissionen tilpligtes at efterbetale de omtvistede ydelser, og som udelukkende skyldes tjenstlige fejl fra Kommissionens side.
62
Kommissionen har henvist til Domstolens og Rettens praksis, hvorefter en administration ikke kan anses for at have begået en tjenstlig fejl eller for at have pådraget sig et ansvar derved, at den afhjælper en retsstridig tilstand (jf. f.eks. Domstolens dom af 14.12.1979, sag 257/78, Devred mod Kommissionen, Sml. s. 3767, præmis 22). For det tilfælde, at sagsøgeren skulle få medhold i annullationspåstanden, har Kommissionen henvist til den retspraksis, hvorefter annullation af en retsstridig retsakt i sig selv udgør en tilstrækkelig afhjælpning af en ikke-økonomisk skade (jf. f.eks. Domstolens dom af 7.2.1990, sag C-343/87, Culin mod Kommissionen, Sml. I, s. 225, præmis 26).
— Rettens bemærkninger
63
Det er en forudsætning for, at der kan gives sagsøgeren medhold i påstanden om tilkendelse af en godtgørelse, at der føres bevis for, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en tjenstlig fejl, som har påført sagsøgeren en ikke-økonomisk skade. Hvad nærmere angår spørgsmålet om, hvorvidt der er begået en tjenstlig fejl, bemærkes, at afgørelsen om at indstille udbetalingen af børnetilskud som fastslået ovenfor var lovlig og dermed ikke kan være udtryk for en tjenstlig fejl.
64
Om det af sagsøgeren anførte, hvorefter afgørelsen om tilbagekaldelse af den tidligere afgørelse blev truffet pludseligt og uden varsel, bemærkes, at afgørelsen blev truffet få dage før afslutningen af den periode, som afgørelsen af 26. oktober 1989 om tilkendelse af de omtvistede ydelser skulle gælde for. Sagsøgeren måtte på det pågældende tidspunkt under alle omstændigheder forvente, at der ville blive truffet en ny afgørelse om spørgsmålet, hvilket ligeledes udelukker, at der kan foreligge en tjenstlig fejl fra Kommissionens side.
65
Hvad angår den annullerede afgørelse om ikke at udbetale ydelser for august 1992 finder Retten, der på dette område har fuld prøvelsesret, at denne afgørelse ikke er udtryk for et forhold, der kan ses løsrevet fra virkningerne for sagsøgeren af den fuldstændige indstilling af udbetalingen af ydelserne, hvorfor afgørelsen ikke kan anses for at have påført sagsøgeren en selvstændig ikke-økonomisk skade. Sagsøgeren har da heller ikke gjort gældende, at hun er blevet påført en sådan selvstændig skade.
66
Påstanden om tilkendelse af en godtgørelse kan herefter ikke tages til følge.
Sagens omkostninger
67
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, første afsnit, kan Retten fordele sagens omkostninger, såfremt hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, hvorved bemærkes, at procesreglementets artikel 88 indeholder bestemmelse om, at institutionerne i tvister mellem Fællesskaberne og deres ansatte selv bærer deres egne omkostninger. Da sagsøgeren i det væsentlige har tabt sagen, bør hver part bære sine omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling)
1)
Kommissionens afgørelse om ikke at udbetale sagsøgeren børnetilskud for august 1992 annulleres.
2)
Kommissionen betaler sagsøgeren 5610,55 kr. med renter 8% p.a. med virkning fra den 1. september 1992.
3)
I øvrigt frifindes sagsøgte.
4)
Hver part bærer sine omkostninger.
Cruz Vilaça
Kirschner
Kalogeropoulos
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 30. november 1994.
H. Jung
Justitssekretær
J.L. Cruz Vilaça
Præsident
( *1 ) – Processprog: dansk.
Full & Egal Universal Law Academy