Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Konkurrence ° administrativ procedure ° behandling af klager ° klage vedroerende overtraedelser baade af traktatens artikel 85 og 86 og af artikel 90 ° Kommissionens prioritering paa grundlag af de skoensbefoejelser, den raader over, af behandlingen af klagen for saa vidt angaar artikel 90 ° endelig afvisning af klagen i henhold til artikel 85 og 86 ikke mulig foer afslutningen af naevnte behandling
(EOEF-traktaten, art. 90; Raadets forordning nr. 17, art. 3)
2. Annullationssoegsmaal ° Faellesskabets retsinstansers kompetence ° paastand om, at der gives et paabud om at tage en klage op til fornyet behandling ° afvisning
(EOEF-traktaten, art. 173 og 176)
Sammendrag
1. Naar Kommissionen faar forelagt en klage i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, kan den under hensyntagen til Faellesskabets interesse bestemme, hvilken prioritet der skal gives denne klage, og beslutte at indlede og fortsaette sagens behandling paa grundlag af de forskellige bestemmelser i traktaten, der er paaberaabt i klagen, naar den af hensyn til Faellesskabets interesse finder en saadan behandling af klagen paakraevet. Og Kommissionen kan, selv om den er forpligtet til at udoeve sine tilsynsbefoejelser efter traktatens artikel 90, stk. 3, vedroerende medlemsstaternes overholdelse af konkurrencebestemmelserne, ikke vaere forpligtet til efter anmodning fra en privatperson at gribe ind i medfoer af samme artikel og specielt ikke over for virksomheder, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, navnlig naar en saadan indgriben indebaerer, at der skal tages stilling til, om en national lovgivning er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
Naar Kommissionen imidlertid, efter at have faaet forelagt en klage vedroerende overtraedelser baade af traktatens artikel 85 og 86 og af artikel 90, giver behandlingen af spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en overtraedelse af artikel 90 som foelge af en national lovgivning om indfoerelse af et monopol, foersteprioritet, fordi det konkurrenceretlige spoergsmaal, som klagen giver anledning til, efter dens opfattelse kun kan loeses ved at undersoege, om den nationale lovgivning om et lovbestemt monopol er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, samt ved en eventuel anvendelse af traktatens artikel 90, maa den ikke endeligt afvise klagen i medfoer af artikel 85 og 86 under henvisning til, at disse er uanvendelige, foer den har afsluttet behandlingen af klagen i henhold til artikel 90, idet der ikke forud for en saadan afvisning paa det trin, sagen da er naaet til, er sket en omhyggelig undersoegelse af de faktiske og retlige omstaendigheder, som Kommissionen er blevet bekendt med gennem klagen.
For enten fastslaar Kommissionen, at den omhandlede nationale lovgivning er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, hvorefter den kritiserede virksomheds adfaerd, hvis den er i overensstemmelse med denne lovgivning, maa anses for ogsaa at vaere i overensstemmelse med artikel 85 og 86, mens den, saafremt en saadan overensstemmelse ikke foreligger, maa undersoeges med henblik paa at afgoere, om den udgoer overtraedelser af de naevnte artikler, eller ogsaa fastslaar Kommissionen, at den nationale lovgivning ikke er i overensstemmelse med traktaten, og i saa fald maa den undersoege, om den omstaendighed, at virksomheden foelger denne lovgivnings bestemmelser, kan medfoere, at der vedtages foranstaltninger over for den med henblik paa at bringe overtraedelser af artikel 85 og 86 til ophoer.
2. En paastand under et annullationssoegsmaal om, at det paalaegges Kommissionen at genoptage behandlingen af en klage, skal afvises. Det tilkommer nemlig ikke Faellesskabets retsinstanser at rette paabud til institutionerne eller traeffe afgoerelser paa disses vegne inden for rammerne af den af dem udoevede legalitetskontrol, og det paahviler den paagaeldende institution i medfoer af traktatens artikel 176 at gennemfoere de foranstaltninger, der er noedvendige til opfyldelsen af en dom i et annullationssoegsmaal.
Dommens præmisser
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
1 Sagsoegeren, Ladbroke Racing Ltd (herefter "Ladbroke"), er et engelsk selskab, der er en del af Ladbroke Group plc, hvis virksomhed bl.a. bestaar i at udbyde og organisere vaeddemaal i hestevaeddeloeb, hvilken virksomhed selskabet udfoerer gennem afdelinger og datterselskaber i Det Forenede Kongerige og i andre lande i Det Europaeiske Faellesskab.
2 Den 24. november 1989 forelagde Ladbroke paa egne vegne og paa vegne af sine datterselskaber og samarbejdspartnere Kommissionen en klage (IV/33.374) over a) Den Franske Republik, b) de ti foerende vaeddeloebsselskaber i Frankrig, der er de eneste, der ifoelge gaeldende fransk lov har tilladelse til at organisere totalisatorspil i hestevaeddeloeb, oprindeligt som on-course-vaeddemaal paa deres vaeddeloebsbaner (artikel 5 i lov af 2.6.1891 om tilladelse til og afvikling af hestevaeddeloeb) og senere som off-course-vaeddemaal (artikel 186 i den franske finanslov af 16.4.1930), idet det kun er tilladt andre vaeddeloebsselskaber at afslutte on-course-vaeddemaal i hestevaeddeloeb, de har organiseret, samt c) Pari mutuel urbain (herefter "PMU").
3 PMU er en erhvervsoekonomisk sammenslutning med de ti foerende vaeddeloebsselskaber i Frankrig som deltagere (artikel 21 i dekret nr. 83-878 af 4.10.1983 om hestevaeddeloebsselskaber og totalisatorspil), der er stiftet med henblik paa at udnytte disse selskabers rettigheder vedroerende afslutningen af off-course-vaeddemaal efter totalisatorsystemet. PMU' s udnyttelse af selskabernes rettigheder ved organiseringen af disse vaeddemaal foregik oprindelig som "faellesydelse", der som grundlag havde et dekret af 11. juli 1930 om udvidelse af off-course-totalisatorvaeddemaal, der var udstedt i medfoer af artikel 186 i naevnte finanslov af 16. april 1930, og som i artikel 1 indeholdt foelgende bestemmelse: "Off-course-vaeddemaal efter totalisatorsystemet kan med landbrugsministerens tilladelse organiseres og gennemfoeres af de parisiske vaeddeloebsselskaber i samarbejde med vaeddeloebsselskaberne i provinsen." Efter bestemmelserne i artikel 13 i dekret nr. 74-954 af 14. november 1974 om hestevaeddeloebsselskaber har PMU fra naevnte dato varetaget vaeddeloebsselskabernes rettigheder i off-course-totalisatorvaeddemaal med eneret, idet det i disse bestemmelser foreskrives, at "de vaeddeloebsselskaber, der kan afslutte off-course-vaeddemaal efter totalisatorsystemet, lader udnyttelsen heraf ske gennem en faelles tjeneste, der benaevnes 'pari mutuel urbain' ". Denne eneret for PMU er beskyttet ved et forbud mod, at andre end PMU afslutter vaeddemaal (artikel 8 i faellesministeriel anordning af 13.9.1985 om PMU). Den omfatter ogsaa vaeddemaal, der indgaas uden for Frankrig i vaeddeloeb, der organiseres i Frankrig, samt vaeddemaal, der indgaas i Frankrig i vaeddeloeb, der organiseres i udlandet, idet disse ogsaa kun maa formidles af selskaber, der har faaet tilladelse hertil, og/eller af PMU (artikel 15, stk. 3, i lov nr. 64-1279 af 23.12.1964, 1965-finansloven, og artikel 21 i ovennaevnte dekret nr. 83-878 af 4.10.1983).
4 Totalisatorsystemet, der er det eneste tilladte i Frankrig, kendetegnes ved, at indsatserne indgaar i en faelles pulje, der efter forskellige fradrag uddeles til vinderne. Spillerne spiller mod hinanden, og gevinstens stoerrelse afhaenger af indsatsernes beloeb og antallet af vindere, mens vaeddemaalsarrangoeren ikke vederlaegges af spillernes tabte indsatser, men ved fradrag i indsatspuljen.
5 Ladbroke anmodede, for saa vidt selskabets klage tog sigte paa PMU og de heri sammensluttede selskaber, Kommissionen om i medfoer af artikel 3 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81), for det foerste at fastslaa, at der forelaa overtraedelser af EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, som foelge af de mellem de i Frankrig autoriserede vaeddeloebsselskaber indbyrdes og mellem dem og PMU afsluttede aftaler eller som foelge af disse parters samordnede praksis, og om at paalaegge de naevnte parter at bringe disse overtraedelser til ophoer. Disse aftaler eller den samordnede praksis gik ud paa, at PMU skulle have eneret til off-course-totalisatorvaeddemaal i loeb, der blev arrangeret eller kontrolleredes af de naevnte selskaber, at der skulle gives opbakning til en ansoegning om statsstoette til PMU, og endelig, at PMU skulle have mulighed for at drive virksomhed ogsaa i andre medlemsstater end Den Franske Republik.
6 Ladbroke anmodede i klagen for det andet Kommissionen om at fastslaa, at der med overdragelsen til PMU af eneret til at foranstalte og organisere off-course-vaeddemaal paa den ene side og PMU' s modtagelse af en ulovlig statsstoette og udnyttelsen af de hermed opnaaede fordele til at imoedegaa konkurrence paa den anden side forelaa overtraedelser af EOEF-traktatens artikel 86, og om at paabyde, at disse overtraedelser blev bragt til ophoer. Selskabet anmodede endvidere Kommissionen om at paabyde PMU at tilbagebetale den ulovlige statsstoette, sammenslutningen havde modtaget, med tillaeg af rente til markedsrentesats. Endelig oplyste Ladbroke over for Kommissionen, at der fra PMU' s side forelaa andre former for misbrug af dominerende stilling, nemlig i form af en udnyttelse af spillerne, der er modtagere af PMU' s ydelser, gennem en undladelse af at organisere vaeddemaal i loeb paa baner, der ikke tilhoerer de foerende vaeddeloebsselskaber, og en begraensning af adgangen til at afslutte vaeddemaal i loeb paa baner, der tilhoerer disse selskaber, som foelge af afholdelsen af faerre loeb, hvori der kan indgaas vaeddemaal, end dem, der afholdes med adgang hertil i andre medlemsstater, i form af PMU' s og PMU' s afdelingers begraensede udbud af vaeddemaalsydelser i udenlandske vaeddeloeb samt ved deres udbud af ydelser af daarlig kvalitet. Det sagsoegende selskab anfoerte endelig, at konkurrencen blev hindret, begraenset eller fordrejet som foelge af PMU' s snaevre forbindelser med sammenslutningens vigtigste leverandoerer.
7 Ladbroke anmodede, for saa vidt selskabets klage tog sigte paa Den Franske Republik, Kommissionen om i henhold til EOEF-traktatens artikel 90, stk. 3, at vedtage en beslutning med henblik paa at bringe den overtraedelse til ophoer, der forelaa fra Den Franske Republiks side af a) EOEF-traktatens artikel 3, litra f), artikel 5, 52, 53, 85, 86 og artikel 90, stk. 1, som foelge af vedtagelsen og opretholdelsen af ovennaevnte lovgivning (jf. ovenfor, praemis 2 og 3), idet der ved denne var tilvejebragt et lovgrundlag for aftalerne mellem vaeddeloebsselskaberne indbyrdes og mellem disse og PMU, hvorved sidstnaevnte fik tillagt eneret til at afslutte off-course-vaeddemaal, og der indfoertes et generelt forbud mod, at der gennem andre end PMU formidles eller indgaas off-course-vaeddemaal i hestevaeddeloeb, der organiseres i Frankrig, b) EOEF-traktatens artikel 3, litra f), artikel 52, 53, 59, 62, 85, 86 og artikel 90, stk. 1, som foelge af vedtagelsen og opretholdelsen af ovennaevnte lovgivning, hvorved det forbydes i Frankrig at afslutte vaeddemaal i loeb, der organiseres uden for Frankrig, gennem andre end de autoriserede selskaber og/eller PMU, og c) EOEF-traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 92 og 93 ved ydelse til PMU af ulovlig stoette, som det ved en kommissionsbeslutning i henhold til traktatens artikel 90, stk. 1 og 3, skulle paalaegges PMU at tilbagebetale.
8 Ved skrivelse af 11. august 1992 opfordrede Ladbroke med hjemmel i EOEF-traktatens artikel 175 Kommissionen til inden to maaneder at tage stilling til selskabets klage af 24. november 1989. Det anmodede navnlig Kommissionen om underretning pr. brev i medfoer af artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42), saafremt Kommissionen skulle vaere af den opfattelse, at der ikke var tilstraekkeligt grundlag for at give klageren medhold, for saa vidt som klagen var fremsat i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3. Ladbroke opfordrede endelig for det tilfaelde, at Kommissionen ikke skulle oenske at foelge den i artikel 6 i forordning nr. 99/63 fastlagte procedure, Kommissionen til at tage stilling til selskabets klage i henhold til traktatens artikel 85, 86 og artikel 90, stk. 3, gennem vedtagelse af en begrundet, anfaegtelig beslutning, jf. EOEF-traktatens artikel 173.
9 Ved skrivelse af 12. oktober 1992 meddelte vicegeneraldirektoeren for Generaldirektoratet for Konkurrence Ladbroke, at hans tjenestegrene fortsat aktivt var i gang med behandlingen af klagen, der imidlertid paa grund af de indviklede, specielle forhold i den omhandlede sektor kraevede lang tid. Han tilfoejede, at klageren ville faa meddelt Kommissionens resultater saa snart som muligt.
10 Den 21. december 1992 anlagde Ladbroke i medfoer af traktatens artikel 175 passivitetssoegsmaal med paastand om, at det blev fastslaaet, at Kommissionen i strid med traktaten havde undladt at vedtage en beslutning vedroerende de forskellige forhold i selskabets klage, der henhoerte under traktatens artikel 90. Denne sag blev senere henvist til Retten, i hvis register den blev indfoert som sag T-32/93. Retten fastslog i denne sag, som Kommissionen paastod afvist fra realitetsbehandling, at Kommissionen ikke efter at have modtaget en opfordring til at handle, jf. traktatens artikel 175, er forpligtet til at udstede en beslutning til en medlemsstat, og at sagsoegeren derfor ikke kunne anlaegge passivitetssoegsmaal under anbringende af, at Kommissionen havde undladt at udnytte sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3 (Rettens dom af 27.10.1994, sag T-32/93, Ladbroke mod Kommissionen, Sml. II, s. 1015, praemis 37).
11 Kommissionen meddelte ved skrivelse af 9. februar 1993 i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63 Ladbroke, at den ikke havde i sinde at stille sig imoedekommende til de dele af Ladbroke' s klage, der vedroerer de overtraedelser af traktatens artikel 85 og 86, som de franske vaeddeloebsselskaber og PMU paastaas at have gjort sig skyldige i.
12 Ladbroke fremsatte ved skrivelse af 5. maj 1993 sine bemaerkninger til Kommissionens skrivelse af 9. februar 1993.
13 Ved en i en skrivelse af 29. juli 1993 indeholdt beslutning (herefter "beslutningen") afviste Kommissionen Ladbroke' s klage af de saavel i denne skrivelse som i skrivelsen af 9. februar 1993, der var blevet tilstillet klageren i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63, anfoerte grunde.
14 Kommissionen erklaerede vedroerende de paastaaede overtraedelser af bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, som foelge af den PMU tillagte eneret til at udbyde totalisatorspil i Frankrig, der ifoelge Ladbroke var et resultat af aftaler eller samordnet praksis mellem de foerende vaeddeloebsselskaber, at de naevnte bestemmelser ikke kunne finde anvendelse. Faktisk er ifoelge fransk lovgivning fra og med lov af 2. juni 1891 enhver konkurrence paa omraadet for afslutning af vaeddemaal i hestevaeddeloeb, bortset fra konkurrencen mellem vaeddeloebsselskaberne, blevet ophaevet. Imidlertid er det ved den i 1930 vedtagne lovgivning, herunder dekretet af 11. juli 1930, blevet paalagt vaeddeloebsselskaberne at virke i faellesskab ved gennemfoerelsen af totalisatorvaeddemaal, ligesom det er blevet paalagt dem i faellesskab at udpege et organ til at staa for behandling under ét af de af dem udbudte vaeddemaal. Dekret nr. 74-954 af 14. november 1974, hvorved der blev tillagt PMU enerettigheder paa dette omraade, kan foelgelig ikke antages at vaere en legalisering af aftaler eller samordnet praksis mellem vaeddeloebsselskaberne.
15 Desuden kan traktatens artikel 85, stk. 1, ikke finde anvendelse paa de af Ladbroke paaklagede aftaler, hvis formaal angiveligt er at udstraekke PMU' s virksomhed til lande uden for Frankrig. For det foerste goer den ved den nationale lovgivning gennemfoerte isolering af det franske marked en paavirkning af samhandelen mellem medlemsstater umulig. For det andet har de autoriserede vaeddeloebsselskaber ved gennem et selskab benaevnt "Pari mutuel international", der har til opgave at udbyde deres ydelser i udlandet, at udvide deres virksomhed til andre lande end Frankrig i realiteten kun i udlandet udnyttet deres immaterielle rettigheder paa samme maade, som de har gjort i Frankrig, og ikke blot er artikel 85, stk. 1, derfor uanvendelig, men konkurrencen er tilmed blevet styrket ved foroegelsen af udbuddet af vaeddemaal til spillerne. Selv om dele af PMU' s virksomhed, der er blevet undersoegt i forbindelse med behandlingen af andre klager fra Ladbroke (IV/33.375, IV/33.699), ifoelge Kommissionen kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater, vil dette ikke kunne vaere en direkte foelge af vaeddeloebsselskabernes udpegelse i faellesskab af PMU som faelles organ, hvilket er det eneste omtvistede spoergsmaal i denne sag.
16 Ifoelge Kommissionen kan artikel 85, stk. 1, i traktaten heller ikke finde anvendelse paa de henvendelser, der ifoelge Ladbroke er sket til myndighederne med henblik paa at opnaa, at der ydes PMU en statsstoette, idet artikel 85, stk. 1, kun vedroerer en virksomhedsadfaerd, der paavirker markedsforholdene, men ikke blotte henvendelser til de offentlige myndigheder. Ladbroke har desuden ikke bevist, at der har vaeret tale om henvendelser som naevnt.
17 Kommissionen har vedroerende de af Ladbroke paaklagede overtraedelser af artikel 86 erkendt, at vaeddeloebsselskaberne i Frankrig har monopol paa afslutning af off-course-vaeddemaal, og at PMU som den eneste virksomhed, hvorigennem disse selskaber virker, indtager en dominerende stilling paa det franske marked for saadanne vaeddemaal. Kommissionen er imidlertid naaet til det resultat, at for saa vidt angaar de misbrug, som Ladbroke kritiserer de foerende vaeddeloebsselskaber for, er bestemmelserne i traktatens artikel 86 uanvendelige, naar det gaelder koordineringen og behandlingen under ét gennem PMU af de af dem afsluttede vaeddemaal, idet der blot er tale om en rationalisering af deres tjenesteydelsesvirksomhed, der stemmer bedre overens med deres og spillernes interesser. Desuden bevirker isoleringen af det franske marked i kraft af den franske lovgivning, at tildelingen af enerettigheder til PMU ikke kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater. Hvad angaar misbruget af dominerende stilling som foelge af PMU' s udnyttelse af spillerne foreligger der ikke en formelig anmodning om, at det konstateres, at der hermed foreligger en overtraedelse.
18 I oevrigt finder ifoelge Kommissionen traktatens artikel 86 ligesom artikel 85 ikke anvendelse paa ansoegningerne om, at der ydes statsstoette til PMU.
19 Kommissionen har endelig fundet, at selv om det laegges til grund, at forbindelserne mellem vaeddeloebsselskaberne indbyrdes og disses forbindelser med PMU henhoerer under traktatens artikel 85 og 86, kan de konkurrencebegraensninger, der eventuelt vil kunne foreligge i den forbindelse, kun fastslaas i det omfang, de har foreligget i tiden fra 1962, da forordning nr. 17 blev vedtaget, til 1974, idet udpegelsen af PMU som eneste faelles organ sidstnaevnte aar i enhver henseende ophoerte med at vaere et resultat af aftale og blev en lovmaessig forpligtelse for deltagerselskaberne, jf. bestemmelserne i det tidligere naevnte dekret af 14. november 1974. Paa baggrund heraf er det ikke forbundet med nogen interesse for Faellesskabet, at det fastslaas, at der eventuelt har foreligget en overtraedelse, for saa vidt som dette alene vil kunne tjene det formaal at goere det lettere for Ladbroke at rejse krav om erstatning for eventuelle tab i perioden 1962 til 1974.
20 Paa baggrund heraf har Ladbroke ved staevning indgivet den 19. oktober 1993 anlagt naervaerende sag.
21 Den Franske Republik har ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 18. februar 1994 fremsat begaering om tilladelse i henhold til artikel 115 i procesreglementet til at intervenere i sagen til stoette for Kommissionens paastande.
22 Formanden for Rettens Anden Afdeling har ved kendelse afsagt den 25. april 1994 imoedekommet Den Franske Republiks begaering om at intervenere i sagen.
23 Den franske regering har den 20. juni 1994 indgivet skriftligt indlaeg. Sagsoegeren har fremsat bemaerkninger til den franske regerings skriftlige indlaeg den 17. oktober 1994. Kommissionen har ikke fremsat bemaerkninger.
24 Den skriftlige forhandling er forloebet forskriftsmaessigt. Ved Rettens beslutning af 2. juni 1994 er den refererende dommer blevet tilknyttet Rettens Foerste Udvidede Afdeling, som sagen derfor er blevet henvist til. Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har opfordret parterne til at besvare forskellige skriftlige spoergsmaal. Parterne har fristmaessigt efterkommet denne anmodning.
25 Parterne har i retsmoedet den 11. maj 1995 afgivet mundtlige indlaeg og besvaret mundtlige spoergsmaal fra Retten.
Parternes paastande
26 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
° Beslutningen annulleres i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 og 174.
° Det paalaegges i henhold til EOEF-traktatens artikel 176 Kommissionen straks at genoptage behandlingen af klagen over de franske monopoler (IV/33.374).
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Frifindelse, jf. traktatens artikel 173.
° Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
28 Intervenienten har nedlagt foelgende paastand:
° Kommissionen frifindes.
Realiteten
Annullationspaastanden
29 Sagsoegeren har til stoette for sin paastand fremfoert fem anbringender. Det foerste anbringende gaar ud paa, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at behandle en klage med fornoeden omhu, grundighed og hurtighed. Det andet og det tredje anbringende gaar ud paa, at henholdsvis traktatens artikel 85 og artikel 86 er blevet anvendt forkert. Med det fjerde anbringende goeres det gaeldende, at afvisningen af klagen paa grund af manglende interesse for Faellesskabet er ulovlig. Det femte anbringende gaar endelig ud paa, at beslutningens begrundelse er mangelfuld, selvmodsigende og ufuldstaendig.
Det foerste anbringende om Kommissionens tilsidesaettelse af pligten til at behandle en klage omhyggeligt, grundigt og hurtigt
° Sammenfatning af parternes argumentation
30 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at behandle de argumenter, sagsoegeren har fremfoert i klagen, med den noedvendige omhu, grundighed og hurtighed (jf. Rettens dom af 29.6.1993, sag T-7/92, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 669, praemis 34, 35 og 36), hvilket fremgaar af den omstaendighed, at den under henvisning til de indviklede og vanskelige spoergsmaal, sagen rejser, har brugt over tre og et halvt aar paa at faerdigbehandle klagen og endelig afvise denne paa grundlag af nogle faa meget enkle betragtninger.
31 Kommissionens mangelfulde behandling af klagen fremgaar desuden af, at forskellige forhold, som beslutningen grundes paa, er ukorrekte eller overhovedet ikke naevnt i beslutningen.
32 Kommissionen har for det foerste ifoelge sagsoegeren ligget under for vildfarelser vedroerende visse faktiske forhold, saasom selve forekomsten af de udtrykkelige eller stiltiende aftaler mellem vaeddeloebsselskaberne indbyrdes og med PMU foer udstedelsen af dekret nr. 74-954 af 14. november 1974 samt disse aftalers sammenhaeng med den nationale lovgivning. Ifoelge Ladbroke har Kommissionen faktisk ikke forstaaet, at ovennaevnte dekret af 11. juli 1930 i det hoejeste forpligtede vaeddeloebsselskaberne til faelles handling uden derfor at angive, hvorledes dette samarbejde naermere skulle foregaa, eller uden at de derved blev forpligtet til at overdrage samtlige de af dem afsluttede off-course-vaeddemaal udelukkende til én anden virksomhed. Desuden har Kommissionen ikke taget hensyn til dekret nr. 48-891 af 12. maj 1948, der ved aendringer af og tilfoejelser til artikel 1 i dekretet af 11. juli 1930 gjorde det muligt for de parisiske vaeddeloebsselskaber at afholde off-course-vaeddemaal efter totalisatorsystemet tilsyneladende paa individuel basis. Dengang traktaten og forordning nr. 17 traadte i kraft, stod det altsaa de foerende vaeddeloebsselskaber frit for at organisere deres egne off-course-vaeddemaal, og det gjorde de ved i henhold til aftale at betro PMU at organisere disse vaeddemaal. Saafremt Kommissionen havde vurderet disse kendsgerninger rigtigt, ville den derfor ifoelge sagsoegeren vaere naaet til det resultat, at dekret nr. 74-954 som en offentlig retsakt, der forpligtede de autoriserede vaeddeloebsselskaber til at overlade deres off-course-vaeddemaal til PMU, legaliserede de tidligere paa aftale beroende ordninger.
33 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at en saadan stadfaestelse ved lovgivning af allerede eksisterende og mod traktatens artikel 85 stridende aftaler dog ikke har bevirket, at disse aftaler derefter ikke henhoerer under denne traktatbestemmelses anvendelsesomraade (jf. Domstolens dom af 30.1.1985, sag 123/83, BNIC, Sml. s. 391, praemis 23, 24 og 25, af 1.10.1987, sag 311/85, VVR, Sml. s. 3801, praemis 21, 22 og 23, af 3.12.1987, sag 136/86, BNIC, Sml. s. 4789, isaer generaladvokat Sir Gordon Slynn' s forslag til afgoerelse, paa s. 4805, og af 21.9.1988, sag 267/88, Van Eycke, Sml. s. 4769, praemis 16). Det er dermed i det hoejeste gjort klart, at det var noedvendigt for Kommissionen at undersoege, om de franske lovbestemmelser er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, for paa grundlag heraf at kunne afgoere, om dekret nr. 74-954 ikke ulovligt stadfaestede de allerede eksisterende aftaler og blot skulle legitimere en samordnet praksis mellem de selskaber, der deltager i PMU, og PMU. Sagsoegeren har i den forbindelse fremhaevet, at klagen ogsaa var rettet mod Den Franske Republik i henhold til traktatens artikel 90, og at den indeholdt en begaering om passende erklaeringer fra Kommissionens side paa grundlag af forordning nr. 17 og traktatens artikel 90, stk. 3, samt om udstedelse af beslutninger, hvorved det paalaegges Den Franske Republik at bringe de paastaaede overtraedelser til ophoer.
34 Kommissionens mangelfulde behandling af klagen har for det andet ifoelge sagsoegeren givet anledning til en faktisk vildfarelse vedroerende de forhold, der skal tages i betragtning ved undersoegelsen af virkningerne for samhandelen mellem medlemsstater. Denne vildfarelse beror for det foerste paa, at de franske spillere i henhold til en aftale mellem PMU i Frankrig og PMU i Belgien kan spille i belgiske vaeddeloeb, endvidere paa, at det ikke efter fransk lovgivning er forbudt uden for Frankrig at indgaa vaeddemaal i franske vaeddeloeb, og endelig paa, at Kommissionen i en foreloebig beslutning, der blev vedtaget den 11. juni 1991 i anledning af en anden klage fra sagsoegeren, anerkendte, at den stoette, der var blevet ydet PMU, kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstater.
35 For det tredje beskaeftiger beslutningen sig ifoelge sagsoegeren ikke med forskellige vigtige spoergsmaal, der blev omtalt i klagen, og som vedroerer de foerende vaeddeloebsselskabers dominerende stilling paa det franske marked for hestevaeddeloeb samt den misbrugsagtige udvidelse af denne dominerende stilling inden for den tilknyttede virksomhed med afslutning af off-course-vaeddemaal. Beslutningen beskaeftiger sig heller ikke med de fleste af de i klagen kritiserede misbrug fra PMU' s side i form af udnyttelse af spillerne (jf. ovenfor, praemis 6).
36 Kommissionen har anfoert, at behandlingen af sagsoegerens klage blev fremmet behoerigt, og har fremhaevet, at sagen er indviklet og rejser betydelige problemer hvad angaar fortolkningen i den foreliggende sag af traktatens artikel 52, 53, 59, 62, 85, 86 og artikel 90, stk. 1, paa et omraade, som Kommissionen aldrig tidligere har beskaeftiget sig med, og hvor der foreligger moralske, kulturelle, sociale og fiskale hensyn.
37 Kommissionen har med hensyn til, hvorledes den prioriterede de forskellige i klagen omhandlede spoergsmaal under dennes behandling, forklaret, at den traf sit valg ud fra en betragtning om, at selv om det blev lagt til grund, at aftalerne mellem vaeddeloebsselskaberne indbyrdes og med PMU og disse parters adfaerd, som haevdet af Ladbroke, udgjorde overtraedelser af traktatens artikel 85 og 86, ville en konstatering af disse overtraedelser kun vedroere tiden fra 1962 til 1974 og kun have tjent det formaal til at goere det lettere for sagsoegeren eventuelt at rejse krav om erstatning. Derfor var ifoelge Kommissionen den bedst egnede fremgangsmaade med henblik paa en loesning af det i klagen rejste konkurrencespoergsmaal ikke at konstatere, at der foer 1974 havde fundet saadanne overtraedelser sted, hvilket ikke ville fjerne de hindringer for adgangen til det paagaeldende marked, som var etableret ved den i 1974 vedtagne franske lovgivning, men at foretage en vurdering af retmaessigheden efter traktatens konkurrencebestemmelser af det lovmonopol, som PMU havde, der mutatis mutandis ville have haft gyldighed for enhver tidligere eller fremtidig aftale mellem vaeddeloebsselskaberne paa markedet for levering af tjenesteydelser vedroerende off-course-totalisatorvaeddemaal i Frankrig.
38 Det er saaledes Kommissionens opfattelse, at den, stillet over for sagsoegerens anmodning vedroerende den aktuelt foreliggende situation paa det franske marked, der eventuelt kunne foranledige den til at gribe ind over for den franske stat, samt en anmodning fra sagsoegeren, der i hovedsagen drejede sig om vaeddeloebsselskaberne og PMU' s tidligere adfaerd paa baggrund af traktatens artikel 85 og 86, med foeje i overensstemmelse med Rettens dom af 18. september 1992, sag T-24/90, Automec mod Kommissionen (Sml. II, s. 2223), kunne bruge mest tid og flest kraefter paa at behandle den foerste og ikke den anden af disse anmodninger. Den har forklaret, at den saaledes foerst efter modtagelsen af sagsoegerens skrivelse af 11. august 1992, hvori denne forlangte, at Kommissionen udtrykkeligt tog stilling til den del af selskabets klage, der vedroerte artikel 85 og 86, og i betragtning af, at der kunne blive anlagt et soegsmaal i medfoer af traktatens artikel 175, besluttede at koncentrere sin indsats om den del af klagen, der vedroerte statslige foranstaltninger, og i oevrigt afvise klagen paa grund af manglende interesse for Faellesskabet.
39 Kommissionen har vedroerende de faktiske forhold, der af sagsoegeren haevdes at vaere urigtige eller uomtalt i beslutningen, angiveligt som foelge af manglende omhu ved behandlingen af klagen, saaledes i foerste raekke forekomsten af udtrykkelige eller stiltiende aftaler og disses sammenhaeng med national lovgivning, gjort gaeldende, at det maa udelukkes, at der under den nationale lovgivning, der var gaeldende fra 1974, har foreligget saadanne aftaler ° det er allerede tvivlsomt, om det var tilfaeldet forinden ° idet der ved dekret nr. 74-954 ikke levnes plads for aftaler eller samordnet praksis, og idet vaeddeloebsselskaberne siden da ikke har gjort andet end at indrette sig efter de krav, der var blevet paalagt ved den nationale lovgivning.
40 Kommissionen har med hensyn til de omstaendigheder, som sagsoegeren haevder burde vaere taget i betragtning ved undersoegelsen af virkningerne for samhandelen mellem medlemsstater af den i klagen omtalte adfaerd, anfoert ° paa den ene side ° at denne adfaerd, der direkte foelger af loven, ikke kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater i traktatens artikel 85' s forstand, og at en aftale mellem vaeddeloebsselskaber, hvorved det gives én enkelt erhvervsdrivende i opdrag at formidle vaeddemaal i indenlandske hestevaeddeloeb, ikke i sig selv har virkninger for den mellemstatslige handel. Og selv om samhandelen mellem medlemsstater i det hoejeste kan blive paavirket ved, at den franske stat har tildelt PMU enerettigheder vedroerende afslutningen af vaeddemaal i udenlandske loeb, har sagsoegeren ifoelge Kommissionen paa den anden side ikke givet praecise oplysninger om, hvor mange vaeddemaal det drejer sig om. Endelig er dens stillingtagen i dens beslutning af 11. juni 1991, der var foranlediget af en anden klage fra sagsoegeren, som vedroerer statsstoette, udtryk for, at virkningerne for samhandelen skal vurderes konkret i hvert enkelt tilfaelde, og modsiger ikke de resultater, Kommissionen i den foreliggende sag er naaet til vedroerende dette spoergsmaal.
41 Kommissionen har endelig fremhaevet, at en undersoegelse af spoergsmaalet om de foerende vaeddeloebsselskabers dominerende stilling paa det franske marked med henblik paa at afgoere, om der eventuelt foreligger et misbrug, var overfloedig, fordi tildelingen af enerettigheder til PMU er en forpligtelse, der paahviler vaeddeloebsselskaberne i henhold til lov. Og selv om det antages, at der ikke har vaeret en saadan lovbestemt forpligtelse, udgoer sagsoegerens undladelse af i tiden foer 1974 at ansoege om at maatte levere de samme tjenesteydelser som PMU ifoelge Kommissionen endnu en grund til at undlade at undersoege spoergsmaalet om vaeddeloebsselskabernes dominerende stilling. Desuden har vaeddeloebsselskaberne ved at overlade PMU med eneret at forvalte deres vaeddemaal ikke gjort sig skyldig i et misbrug af dominerende stilling, idet de dermed ganske enkelt har valgt en ordning for udbydelsen af vaeddemaal, der bedst muligt tjener deres egne og publikums interesser og fritager dem for hver isaer at opbygge deres egen ordning. Kommissionen har vedroerende dens paastaaede undladelse af at fastslaa, at der foreligger andre former for misbrug af dominerende stilling fra PMU' s side (jf. ovenfor, praemis 35), fremhaevet dels, at de paastaaede misbrug ikke har vaeret genstand for en formelig anmodning om, at det konstateres, at der foreligger en overtraedelse, og dels, at det sagsoegende selskab ikke har nogen retlig interesse, idet der ikke er forvoldt det selv skade ved de paastaaede misbrug, og desuden har det ikke bevist, at de foreligger.
42 Intervenienten, den franske regering, har fremhaevet, at den selv og den franske vaeddeloebsorganisation har modtaget et meget stort antal henvendelser fra Kommissionen i 1990, 1991 og 1992 i forbindelse med behandlingen af klagen, og at de har forsynet den med en omfangsrig dokumentation. Den franske regering har desuden fremhaevet, at Kommissionen ved behandlingen af klager har ikke blot en ret, men ogsaa en pligt til at foretage en prioritering ved behandlingen af de spoergsmaal, klagerne rejser. Den har i den forbindelse henvist til Rettens dom af 18. november 1992 (sag T-16/91, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2417), hvori Retten fastslog, at Kommissionen ikke med henblik paa at bringe en overtraedelse af traktatens artikel 85 til ophoer kan forpligte virksomhederne til at foretage handlinger i strid med en national lov uden at foretage en bedoemmelse af denne ud fra faellesskabsretten.
° Rettens bemaerkninger
43 Retten finder, at det i denne sag er anbringendet om behandlingen af klagens to dele om de paastaaede overtraedelser af henholdsvis traktatens artikel 85 og 86 og dens artikel 90, der foerst skal undersoeges, for saa vidt som der hermed rejses kritik af den maade, hvorpaa Kommissionen generelt har gennemfoert behandlingen af klagen. Navnlig maa det undersoeges, om Kommissionen har vaeret forpligtet til at tage stilling til, om de nationale franske lovregler er i overensstemmelse med traktaten, foer den vedtog den anfaegtede beslutning i henhold til traktatens artikel 85 og 86.
44 I den forbindelse bemaerkes foerst, at Kommissionen, naar den faar forelagt en klage i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, under hensyntagen til Faellesskabets interesse kan bestemme, hvilken prioritet der skal gives denne klage (jf. ovennaevnte dom i sagen Automec mod Kommissionen, praemis 85, og Rettens dom af 24.1.1995, sag T-74/92, Ladbroke mod Kommissionen, Sml. II, s. 115, praemis 58), ligesom den kan beslutte at indlede og fortsaette sagens behandling paa grundlag af de forskellige bestemmelser i traktaten, der er paaberaabt i en klage, naar den af hensyn til Faellesskabets interesse finder en saadan behandling af klagen paakraevet (ovennaevnte dom af 24.1.1995 i sagen Ladbroke mod Kommissionen, praemis 60).
45 Dernaest bemaerkes, at Kommissionen ved opfyldelsen af den forpligtelse til at handle, der paahviler den i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3, ikke, selv om den er forpligtet til efter traktatens artikel 90, stk. 1, at udoeve sine tilsynsbefoejelser vedroerende medlemsstaternes overholdelse af konkurrencebestemmelserne, kan vaere forpligtet til efter anmodning fra en privatperson at gribe ind i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 3 (jf. ovennaevnte dom af 27.10.1994 i sagen Ladbroke mod Kommissionen), og specielt ikke over for virksomheder, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, navnlig naar en saadan indgriben indebaerer, at der skal tages stilling til, om en national lovgivning er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
46 Kommissionen ses i den foreliggende sag at have indledt behandlingen af sagsoegerens klage i henhold til traktatens artikel 90 med henblik paa at afgoere, om den nationale franske lovgivning er i overensstemmelse med traktatens oevrige bestemmelser, hvilken behandling ikke er afsluttet. Det maa derfor undersoeges, om Kommissionen endeligt kunne afvise sagsoegerens klage i henhold til traktatens artikel 85 og 86 og forordning nr. 17 uden forinden at have afsluttet behandlingen af klagen i henhold til traktatens artikel 90.
47 Retten bemaerker i den forbindelse, at Kommissionen under den skriftlige forhandling og under den mundtlige forhandling har gjort gaeldende, at det konkurrencespoergsmaal, der blev rejst i sagsoegerens klage, kun kunne behandles ved en undersoegelse af, om den nationale franske lovgivning om PMU' s lovbestemte monopol var i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, og efter omstaendighederne ved en indgriben paa grundlag af traktatens artikel 90, og at naevnte undersoegelse derfor maatte prioriteres foerst, idet dens resultater havde gyldighed for alle tidligere eller fremtidige aftaler mellem vaeddeloebsselskaberne (svarskriftet, punkt 46). Retten finder derfor, at vurderingen paa grundlag af traktatens artikel 85 og 86 af den adfaerd fra vaeddeloebsselskabernes og PMU' s side, som Ladbroke har rejst kritik af i klagen, ikke fuldt ud har kunnet gennemfoeres uden en forudgaaende bedoemmelse af den nationale lovgivning efter traktatens bestemmelser.
48 Saafremt Kommissionen nemlig fastslaar, at den omhandlede nationale lovgivning er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, vil den omstaendighed, at vaeddeloebsselskaberne og PMU' s adfaerd er i overensstemmelse med denne nationale lovgivning, bevirke, at denne adfaerd ogsaa maa anses for at vaere i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, medens det, saafremt adfaerden er i strid med den nationale lovgivning, er muligt at konstatere, at denne adfaerd udgoer selvstaendige overtraedelser af disse bestemmelser i traktaten.
49 Omvendt maa Kommissionen, saafremt den finder, at den nationale lovgivning ikke er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, dernaest undersoege, om den omstaendighed, at selskaberne og PMU foelger bestemmelserne i den mod traktatens bestemmelser stridende nationale lovgivning, kan medfoere, at der vedtages foranstaltninger over for dem med henblik paa at bringe overtraedelser af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 til ophoer.
50 Kommissionen kan herefter ikke med vedtagelsen af beslutningen om endeligt at afvise sagsoegerens klage i henhold til traktatens artikel 85 og 86 uden forinden at have afsluttet undersoegelsen af, om den nationale franske lovgivning er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, antages at have opfyldt sin forpligtelse til omhyggeligt at undersoege de faktiske og retlige omstaendigheder, som meddeles den af klagere (jf. ovennaevnte dom i sagen Automec mod Kommissionen, praemis 79), for dermed at tilgodese det krav om sikkerhed, som en endelig beslutning vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en overtraedelse, skal opfylde (jf. Rettens dom af 24.1.1992, sag T-44/90, La Cinq mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, praemis 61). Den kunne altsaa ikke retmaessigt paa dette trin i sagen fastslaa, at de naevnte traktatbestemmelser ikke fandt anvendelse paa den adfaerd fra de foerende franske vaeddeloebsselskabers og PMU' s side, som sagsoegeren havde kritiseret, og dernaest, at det var uden interesse for Faellesskabet at fastslaa, hvorvidt de af sagsoegeren paastaaede overtraedelser havde fundet sted, fordi der var tale om overtraedelser af konkurrencereglerne af aeldre dato.
51 Af det anfoerte foelger, at Kommissionen med den endelige afvisning af sagsoegerens klage under henvisning til uanvendeligheden af traktatens artikel 85 og 86 og den manglende interesse for Faellesskabet, foer den havde afsluttet sin undersoegelse af, om den i naevnte klage kritiserede franske lovgivning var i overensstemmelse med traktatens konkurrencebestemmelser, har argumenteret paa grundlag af en fejlagtig fortolkning af de retlige betingelser for, at der kan tages endelig stilling til, om de paastaaede overtraedelser foreligger.
52 Den anfaegtede beslutning skal derfor annulleres, idet det er ufornoedent at undersoege de andre anbringender, hvormed sagsoegeren har anfaegtet Kommissionens beslutning.
Paastanden om, at det paalaegges Kommissionen at genoptage behandlingen af klagen
53 Sagsoegeren har nedlagt paastand om, at det paalaegges Kommissionen straks at genoptage behandlingen af klagen i henhold til traktatens artikel 176.
54 Det bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis tilkommer det ikke Faellesskabets retsinstanser at rette paabud til institutionerne eller traeffe afgoerelser paa disses vegne (jf. Rettens dom af 11.7.1991, sag T-19/90, Von Hoessle mod Revisionsretten, Sml. II, s. 615, praemis 30) inden for rammerne af den af dem udoevede legalitetskontrol, og det paahviler den paagaeldende institution i medfoer af traktatens artikel 176 at gennemfoere de foranstaltninger, der er noedvendige til opfyldelsen af en dom i et annullationssoegsmaal (jf. Domstolens dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO mod Kommissionen, Sml. s. 1965, Rettens dom af 7.7.1994, sag T-43/92, Dunlop mod Kommissionen, Sml. II, s. 441, praemis 18, og af 7.3.1995, forenede sager T-432/93, T-433/93 og T-434/93, Socurte m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 503, praemis 54).
55 Det foelger af det anfoerte, at sagsoegerens paastand om, at det paalaegges Kommissionen at genoptage behandlingen af klagen, skal afvises.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
56 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen i alt vaesentligt har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.
57 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens beslutning i henhold til skrivelse af 29. juli 1993 om afvisning af sagsoegerens klage af 24. november 1989 (IV/33.374) annulleres.
2) I oevrigt afvises sagen.
3) Det paalaegges Kommissionen at betale sagens omkostninger, bortset fra intervenientens omkostninger, som denne selv betaler.
Full & Egal Universal Law Academy