Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Euroopan parlamentti vaatii 20.1.1994 yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon toimitetulla kanteellaan tiettyjen maanteiden tavaraliikenteeseen tarkoitettujen ajoneuvojen verotuksen sekä tiettyjen infrastruktuurien käytöstä perittävien tie- ja käyttömaksujen soveltamisesta jäsenvaltioissa 25 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/89/ETY(1) kumoamista.
2 Parlamentti moittii jälleen neuvostoa siitä, että neuvosto ei ole kuullut sitä ETY:n perustamissopimuksen liikennettä koskevan 75 artiklan(2) 1 kohdassa edellytetyn menettelyn mukaisesti, mistä se on valittanut asiassa C-65/90, parlamentti vastaan neuvosto, jossa 16.7.1992 annetulla tuomiolla(3) kumottiin edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa, 21 päivänä joulukuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4059/89(4), ja asiassa C-388/92, parlamentti vastaan neuvosto, jossa 1.6.1994 annetulla tuomiolla(5) kumottiin edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä jäsenvaltiossa, 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2454/92(6).
3 Komissio on jo kohta 30 vuotta pyrkinyt itsenäisellä liikennepolitiikallaan poistamaan eri jäsenvaltioiden maantieliikenteen liikenteenharjoittajien väliset kilpailun vääristymät, joiden syynä on liikkeenharjottajien erilaiset osallistumistavat niiden käyttämän infrastruktuurin rahoittamiseen. Yksi osallistumistapa on jäsenvaltiossa rekisteröityjen ajoneuvojen vero, johon ajettu kilometrimäärä ei vaikuta, muut tavat ovat sidoksissa kilometrimäärään ja ne toteutetaan esimerkiksi tiemaksuina. Bourlanges toteaa seuraavaa:(7)
"Näiden kahden osallistumistavan rinnakkaisuus haittaa erittäin paljon joidenkin jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajia, joiden täytyy maksaa kaksi kertaa: omissa valtioissaan ne rahoittavat infrastruktuuria maksamalla korkeita ajoneuvoveroja, ja kun ne siirtyvät yhteisön muihin valtioihin, niiden täytyy maksaa uudelleen tiemaksuina."
4 Neuvostolle 17.7.1968 esitettämässään ehdotuksessa ensimmäiseksi neuvoston direktiiviksi hyötyajoneuvojen kansallisten verojärjestelmien mukauttamiseksi(8) komissio ehdotti, että jäsenvaltiot mukauttaisivat hyötyajoneuvojen verotusjärjestelmiään korvaamalla voimassa olevat verot "... verottamalla maanteiden infrastruktuurin käyttämistä"(9), mikä vastaisi "... eri ajoneuvojen vastuuta niiden liikenteen aiheuttamista kuluista"(10). Tämä vero laskettaisiin sallitun kokonaispainon perusteella, ja sitä sovellettaisiin kaikkiin hyötyajoneuvoihin. Neuvosto ei kannattanut ehdotusta.
5 Komission ponnistelut johtivat direktiivin 93/89/ETY hyväksymiseen, ja kerron lyhyesti sitä edeltäneestä värikkäästä parlamenttikäsittelystä.
6 Komissio esitti neuvostolle 15.1.1988 lopullisen direktiiviehdotuksen COM(87)716, joka koski liikenteen infrastruktuurikustannusten veloittamista tietyiltä hyötyajoneuvoilta(11) siten, että kansallisista verotusjärjestelmistä olisi mahdollista siirtyä tiettyjen hyötyajoneuvojen käyttöön tai hallussapitoon perustuviin veroihin. Komissio sai vaikutteita ehdotuksesta vuodelta 1968 ja korvasi kansallisuusperiaatteen alueperiaatteella; se ehdotti, että kansalliset verojärjestelmät mukautetaan vähitellen, jotta verotus perustuisi suoraan maanteiden infrastruktuurin todelliseen käyttämiseen eikä ajoneuvon rekisteröintipaikkaan. Tällä tavalla infrastruktuurin ylläpidosta aiheutuvat kustannukset jakautuisivat oikeudenmukaisemmin, ja liikenteenharjoittajien kilpailun edellytykset olisivat yhdenmukaisemmat. Ehdotuksessa todettiin seuraavaa: "Infrastruktuurikustannukset veloitetaan käyttäjiltä 31.12.1992 jälkeen veroina, jotka perustuvat hyötyajoneuvojen omistukseen tai käyttöön alueperiaatteen mukaisesti tai jotka ovat tiemaksuja, mikäli sellaisia on käytössä; kyseisenä ajankohtana dieselöljyn valmisteverotus on yhdenmukaistettu yhteisössä."(12)
7 Yhden tarkistuksen jälkeen parlamentti hyväksyi ehdotuksen lainsäädäntöpäätöslauselmalla 23.5.1989.(13)
8 Neuvostossa ehdotukseen "suhtauduttiin erittäin kielteisesti",(14) eikä sitä hyväksytty.
9 Komissio esitti 27.11.1990 lopullisen muutetun ehdotuksen COM(90)540(15), jossa ilmaistiin sama pitkän aikavälin tavoite: "... alueperiaatteeseen perustuva yhteisön verotusjärjestelmä"(16), joka toteutetaan vähitellen ja vaiheittain "tarkkaa aikataulua noudattaen"(17). Sen mukaan jäsenvaltioiden tulee ottaa käyttöön 1.1.1995 lähtien vuosittain tarkistettavia verojen vähimmäismääriä, jotta "teiden infrastruktuurin kustannusten kattamisen tasoa" voitaisiin nostaa vähitellen siten, että "ainakin infrastruktuurin kokonaiskustannukset olisi katettu 31.12.1999 mennessä"(18). Näitä tasoja määriteltäessä on otettava huomioon dieselöljyn valmistevero ja vähennykset, koska tiemaksuista seuraa kaksinkertainen verotus.
10 Tämä ehdotus hyväksyttiin lukuisten muutosten jälkeen parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmalla 15.5.1992.(19)
11 Parlamentti lähtee siitä olettamuksesta, että "... koska ei ole olemassa tyydyttävää teoreettista mallia tai riittävän täsmällisiä, yhtenäisiä ja täydellisiä tietoja, joiden avulla voitaisiin määritellä veloitettavat kustannukset, tarvitaan usean vuoden määräaika sitä varten, että tutkitaan, ehdotetaan, hyväksytään ja pannaan täytäntöön luotettava ja täsmällinen järjestelmä infrastruktuurikustannusten veloittamiseksi mukaan lukien ympäristöön liittyvät kustannukset"(20), joten parlamentti ehdottaa, että erotettaisiin selvästi olemassa olevien maksujen yhdenmukaistamista ennakoiva siirtymäkausi lopullisesta infrastruktuurikustannusten veloittamisesta liikenteenharjoittajilta. Tämän uuden verotusjärjestelmän täytyy perustua ensisijaisesti polttoaineiden valmisteveroon sekä verkkojen käytöstä perittäviin lupamaksuihin (joista voidaan tehdä sopimus tietyksi ajanjaksoksi), jotka soveltuvat erityisesti alueellisen maksun periaatteeseen, eikä ajoneuvoveroon, joka "etenkään ei ole alueellinen vero", jonka määrä ja tuotto "... määräytyvät ilman mitään yhteyttä siihen, miten verotettu ajoneuvo todella käyttää verkostoa"(21).
12 Asiassa komissio v. Saksa 19.5.1992 antamassaan tuomiossa(22) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tämä valtio oli jättänyt noudattamatta sille ETY:n perustamissopimuksen 76 artiklan mukaan kuuluvat jäsenyysvelvoitteensa antaessaan 30.4.1990 lain veroista, joita raskaista ajoneuvoista on maksettava liittovaltion teitä käytettäessä. Tällä lailla otettiin käyttöön Saksan alueen läpi ajavien raskaiden ajoneuvojen vero, jota vastaavalla määrällä pienennettiin ajoneuvoveroa, joka Saksan liittotasavallassa rekisteröityneiden liikenteenharjoittajien oli maksettava.
13 Komissio otti huomioon tämän tuomion ja suuren osan parlamentin toukokuussa 1992 esittämistä ajatuksista,(23) ja esitti 26.10.1992 uuden lopullisen, muutetun ehdotuksen COM(92)405(24).
14 Alueperiaatteelle perustuvan teiden yhdenmukaistetun verotusjärjestelmän täytäntöönpanoa lykättiin odottamaan säädöstöä, jonka neuvosto myöhemmin ja "niin pian kuin mahdollista"(25) antaisi komission ennen 1.1.1998 valmistaman ehdotuksia sisältävän kertomuksen pohjalta, ja yhdenmukaistetun järjestelmän olisi tultava voimaan viimeistään 30.6.1999.
15 Ehdotuksen mukaan siirtymäkauden järjestelmä perustuu toisaalta ajoneuvoverojen enimmäismäärien vahvistamiseen (määrät ovat huomattavasti aiemmin esitettyjä alempia) ja toisaalta jäsenvaltioiden mahdollisuuteen asettaa moottoriteille käyttömaksuja.
16 Parlamentti hyväksyi ehdotuksen 18.12.1992(26) kahden vähäisen muutoksen jälkeen, joilla perustettiin kuljettuun matkaan suhteutettu käyttömaksu ja vapautus käyttömaksusta "rajoja ylittävillä reiteillä".
17 Liikenneneuvosto, joka perustettiin 19.6.1993, tutki samanaikaisesti ehdotusta kabotaasista tavarakuljetuksissa ja direktiiviehdotusta tiettyjen maanteiden tavaraliikenteeseen käytettyjen ajoneuvojen verotuksen soveltamisesta jäsenvaltioissa.
18 Parlamentin liikennekomissio sai tiedon neuvoston päätösten takia tehtävistä muutoksista, joten se pyysi neuvostoa kuulemaan sitä uudelleen, mistä neuvosto kieltäytyi presidentin kirjeellä 8.10.1993.
19 Direktiivi annettiin lopullisesti 25.10.1993 eli samana päivänä kuin edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltioissa, 25 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3118/93.(27)
20 Parlamentti väittää, että lopullisessa tekstissä on olennaisia muutoksia verrattuna muutettuun ehdotukseen, joten sitä olisi pitänyt kuulla uudestaan.
21 Tutkin
- parlamentin uudelleenkuulemisen edellytyksiä;
- komission 26.10.1992 päivätyn muutetun ehdotuksen mukaista järjestelmää;
- olennaisia muutoksia; - kumoamisen ajallisia vaikutuksia.
I - Parlamentin uudelleen kuulemisen edellytykset
22 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu tiettyjä vaatimuksia, joiden avulla taataan parlamentin oikeuksien kunnioittaminen säädöksiä valmisteltaessa.(28)
23 Niistä lainsäädännöllisistä menettelyistä, joissa parlamentti on mukana, kuulemismenettely antaa sille vähiten valtaa.
24 Silti yhteisöjen tuomioistuin on sitä mieltä, että toimielinten välistä tasapainoa kunnioitettaessa kuuleminen on olennainen menettelymääräys, jonka laiminlyönti aiheuttaa kyseisen säädöksen kumoamisen.(29)
25 Yhteisöjen tuomioistuin valvoo sitä, että kuuleminen on tehokasta ja että parlamentti pystyy vaikuttamaan neuvoston antamien säädösten sisältöön kuulemismenettelyssä antamillaan lausunnoilla.(30)
26 Tässä tapauksessa on löydettävä tasapaino näiden kahden vastakkaisen vaatimuksen välillä.
27 Ensinnäkin oikeus tulla kuulluksi komission ehdotuksen takia olisi pelkkä muodollisuus, jos neuvostolla olisi mahdollisuus hyväksyä lopullisesti toinen säädös, jolla ei olisi yhteyttä ehdotukseen, josta parlamenttia on kuultu.
28 Toiseksi jotta voitaisiin erottaa selvästi kuulemismenettely hyväksyntä-, yhteistoiminta- ja yhteispäätösmenettelystä, neuvostolla on oltava mahdollisuus tietyissä rajoissa poiketa ehdotetusta säädöksestä ja parlamentin lausunnosta, joka ei sido sitä oikeudellisesti.
29 Juuri nämä rajat yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään määritellyt: parlamenttia on kuultava uudelleen "... joka kerta, kun lopullisesti annettu säädös kokonaisuutena tarkasteltuna poikkeaa olennaisesti siitä, josta parlamenttia on kuultu, paitsi jos nämä muutokset olennaisilta osin vastaavat parlamentin itsensä esittämiä toiveita ..."(31).
30 Mitä tarkoittaa säädöksen olennainen muuttaminen tai muuttaminen, joka "... vaikuttaa hankkeen koko rakenteeseen ..."?(32)31 Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että muutoksia, jotka " ... koskevat ydintä ... on pidettävä olennaisina"(33). Näin on asia, kun ehdotuksessa esitetty teitse tapahtuvien tavarakuljetusten kabotaasin harjoittamisen vapaus on lopullisessa asetuksessa korvattu yhteisön kiintiön mukaisella väliaikaisella luvalla.(34) Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan liikenteen palvelujen tarjoamisen lopullisen ja väliaikaisen vapauttamisen välillä on siis eroa, sillä jälkimmäinen on välttämättä epävarma, koska neuvoston hitaus voi asettaa sen kyseenalaiseksi.(35)32 Tilanne on ollut samanlainen maanteitse tapahtuvan henkilöliikenteen kabotaasissa. Komission alkuperäisessä ehdotuksessa edellytettiin, että kaikki toisen lukuun maanteiden henkilöliikennettä harjoittavat liikenteenharjoittajat, jotka ovat sijoittautuneita jäsenvaltioon, joilla on siellä lupa harjoittaa kansainvälistä henkilöliikennettä ja jotka täyttävät direktiivissä 74/562/ETY(36) todetut edellytykset, saavat harjoittaa toisen lukuun kansallista maanteiden henkilöliikennettä säännöllisenä liikenteenä, edestakaisliikenteenä tai satunnaisliikenteenä muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneita. Yhteisöjen tuomioistuin lausui, että tätä ehdotusta oli muutettu olennaisesti neuvoston asetuksella, jossa sen henkilöllinen ja aineellinen soveltamisala rajoitettiin joihinkin poikkeustilanteisiin.(37)33 Käänteisesti, olennaisena ei ole pidettävä muutosta,- jolla "... todellisuudessa muutetaan pikemminkin menetelmää kuin aineellista perustetta"(38);- jolla jätetään ennalleen säädöksen olennaiset osat laajemmalti, kuin mitä niihin puututaan(39);- joka vastaa parlamentin toiveita(40).34 Kun yhteisöjen tuomioistuin selvittää sitä, vaikuttaako muutos säädöksen ytimeen, se käyttää objektiivista arviointiperustetta eli sanamuotojen vertailua: "... komission alkuperäisen ehdotuksen ja riidanalaisen säädöksen vertailua ..."(41).35 Ensin selvitän ehdotuksessa esitettyä järjestelmää ja sitten tutkin sanamuotoja vertailemalla sitä, voidaanko havaita olennaisia muutoksia.II - Komission muutetun, 26.10.1992 päivätyn ehdotuksen mukainen järjestelmä36 Komission muutetussa ehdotuksessa on kolme ominaispiirrettä, jotka ovat "säädöksen ydin":1) Siinä erotetaan selvästi "siirtymäkausi voimassa olevien maksujen yhdenmukaistamiseksi ..."(42) lopullisesta vaiheesta, jonka aikana pannaan täytäntöön "yhdenmukaistettu maanteiden verotusjärjestelmä",(43) jolloin otetaan huomioon infrastruktuurikustannukset ja joka perustuu alueperiaatteelle. Tämän vaiheen täytyy alkaa viimeistään 30.6.1999.2) Yhteisön lainsäätäjän on toteutettava yhtä aikaa yhdenmukaistettu järjestelmä ja kabotaasin harjoittamisen täydellinen vapaus, jota edellytetään asetuksen N:o 3118/93 12 artiklassa. Tämä vapaus tekee mahdolliseksi muiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien pääsyn kansalliseen verkkoon, minkä takia käyttäjien osallistuminen infrastruktuurikustannuksien kattamiseen tulee välttämättömäksi.3) Siirtymävaiheella on kolme ominaispiirrettä: i) hyötyajoneuvojen veroille vahvistetaan vähimmäismäärät. Neuvosto tarkistaa nämä määrät joka toinen vuosi.(44) Joillakin jäsenvaltioilla on kuitenkin oikeus soveltaa väliaikaisesti huojennettua tasoa;(45) ii) tiemaksuja ja käyttömaksuja voidaan käyttää rajoitetusti ja ainoastaan moottoriteillä;(46) iii) tiemaksut voidaan korvata.(47)37 Direktiivi 93/89/ETY toteutetaan vaiheittain. Alueperiaatteeseen nojautuvan kustannusten veloittamisen toteuttaminen ei ole pakottava tavoite, vaan komissio voi sitä ehdottaa "tarvittaessa" 31.12.1997 mennessä neuvostolle toimitettavassa kertomuksessaan.(48)38 Direktiivi poikkeaa ehdotuksesta viidessä olennaisessa kohdassa:- vähimmäismääriä (joita komissio oli ehdottanut) voidaan huomattavasti huojentaa tai niistä voidaan vapauttaa;(49) niitä ei voida tarkistaa ennen vuotta 1998;(50)- mahdollisuus tie- ja käyttömaksujen korvaamiseen on kokonaan poistettu;- mahdollisuutta tie- ja käyttömaksujen perimiseen ei enää ole rajoitettu moottoriteihin;(51)- käyttömaksuille on vahvistettu enimmäismäärät;(52)- jäsenvaltiolla on mahdollisuus periä käyttömaksuja kyseisessä valtiossa rekisteröidyiltä ajoneuvoilta 7 artiklan e kohdan nojalla.39 Eroaako tämä neuvoston kompromissidirektiivi kokonaisuutena tarkastellen olennaisesti siitä ehdotuksesta, josta parlamenttia kuultiin? Selvitän tätä asiaa seuraavaksi.III- Olennaiset muutokset40 On selvää, että lopullisesti annettua direktiiviä on verrattava komission viimeiseen, 26.10.1992 päivättyyn ehdotukseen, josta parlamenttia kuultiin 18.12.1992.41 Olen sitä mieltä, että lopullisesti annettu direktiivi vääristää ehdotusta siltä osin kuin sillä tehdään mahdolliseksi vallitsevan tilan säilyttäminen ilman merkittävää edistymistä verotuksen yhtenäistämiseksi. Siinä on vielä merkittävämpiä muutoksia kuin mitä yhteisöjen tuomioistuin totesi kabotaasia koskevissa asioissa C-65/90 ja C-388/92, parlamentti v. neuvosto. Sillä ei ole samaa tavoitetta kuin ehdotuksella (A), eikä samoja keinoja niiden toteuttamiseksi (B).A - Ehdotuksen tavoite eli siirtyminen lopulliseen yhdenmukaistettuun järjestelmään ei ole sama kuin direktiivissä42 Ensin näyttää siltä, että ehdotuksen ja direktiivin tavoitteet ovat lähellä toisiaan: "... jäsenvaltioiden kuljetusyritysten välisen kilpailun vääristymien poistaminen edellyttää sekä maksujärjestelmien yhdenmukaistamista - ajoneuvoveroja, polttoaineiden valmisteveroja ja joidenkin välineiden käyttömaksuja - että oikeudenmukaisen järjestelyn käyttöönottoa infrastruktuurikustannusten veloittamiseksi liikenteenharjoittajilta"(53). Ne ovat sopusoinnussa siltä osin kuin kustannusten veloituksen on perustuttava "mahdollisimman paljon"(54) alueperiaatteelle, mutta kummassakaan ei puhuta kansallisuusperiaatteen täydellisestä hylkäämisestä.43 Kummassakin todetaan, että tällä hetkellä ei ole saatavilla menetelmää infrastruktuurikustannusten arvioimiseksi ja veloittamiseksi.(55)44 Tätä ongelmaa käsiteltiin parlamentissa. Keskustelujen aikana 14.5.1992 esittelijä Bourlanges totesi seuraavaa: "Aloittakaamme tyydyttävälle, suhteellisen alhaiselle tasolle yhdenmukaistamisella, vaikka emme voi olla samaa mieltä komission kanssa määrien säännöllisestä korottamisesta veloittamisen toteuttamiseksi, koska tiedämme hyvin, että nykyään meillä ei ole keinoja tämän veloittamisen toteuttamiseksi. Se on tehtävämme tulevina kuukausina ja vuosina"(56).45 Ehdotus ja direktiivi eroavat siinä, mitä päätelmiä tehdään siitä, että on mahdotonta panna heti täytäntöön yhteisön verotusjärjestelmä, jossa liikenteenharjoittajat maksavat maanteiden infrastruktuurikustannukset alueperiaatteen mukaan.46 Ehdotuksessa erotetaan siirtymäkausi, jolloin vahvistetaan tällä hetkellä sovellettavien(57) ajoneuvoverojen vähimmäismäärät, ja lopullinen vaihe, joka alkaa viimeistään 30.6.1999(58) jo sovitun, täsmällisen aikataulun mukaan.47 Direktiivissä edellytetään ensimmäistä vaihetta,(59) jonka aikana vahvistetaan nykyään sovellettavien ajoneuvoverojen vähimmäismäärät.(60) Siinä todetaan vain ehdollisena ja mahdollisena(61) "alueperiaatteelle perustuvan maksujen keräämisjärjestelmän toteuttaminen". Kun direktiivissä todetaan, että komissio liittää tarvittaessa kertomukseensa ehdotuksia alueperiaatteelle perustuvan maksujen keräämisjärjestelmän toteuttamiseksi, siinä tyydytään muistuttamaan EY:n perustamissopimuksen 155 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle kuuluvasta yleisestä aloiteoikeudesta. Siinä ei säädetä mistään määräajasta siirtymiselle yhdenmukaistettuun lopulliseen maksujen keräämisjärjestelmään, joka ei ole pakollinen.48 Infrastruktuurikustannusten veloittaminen liikenteenharjoittajilta edellyttää sitä, että jäsenvaltiot keräävät taloudelliset ja tilastolliset tiedot ja että veloittamisen menetelmät tai mallit suunnitellaan, minkä vaikeuden jäsenvaltiot ovat käsittäneet. Näin selitän neuvoston varovaisuuden.49 Joskin muutos on selitettävissä, sillä kuitenkin muutetaan ehdotusta olennaisesti: neuvosto ei ole tyytynyt siirtymäkauden pidentämiseen. Se on tehnyt lopulliseen vaiheeseen siirtymisestä - ehdotuksen mukaan varmasti viimeistään 30.6.1999 - vain mahdollisen eikä pakollista, ikään kuin se epäilisi itse asettamansa lopullisen tavoitteen toteutettavuutta. Neuvoston ei siis tarvitse hyväksyä yhdenmukaistettua järjestelmää 31.12.1998 mennessä, eikä myöskään komission tarvitse neuvostolle toimitettavassa kertomuksessa esittää ehdotuksia alueperiaatteelle perustuvan maksujen keräämisjärjestelmän toteuttamiseksi.(62) Toisin sanoen direktiiviä voidaan soveltaa niin, että yhteisössä ei koskaan siirrytä alueperiaatteeseen perustuvaan infrastruktuurikustannusten veloittamiseen. Tältä osin direktiivi eroaa merkittävällä tavalla ehdotuksesta, jonka mukaan tavoitteena oli tämän järjestelmän täytäntöönpano jo sovitussa määräajassa. Se eroaa myös parlamentin kannasta, jonka esittelijä Bourlanges tiivisti seuraavasti: "... meillä ei ole tarvittavia numerotietoja eikä mielestämme tyydyttävää käsitystä kuluista. Mutta näistä taloudellisista ja tilastollisista vaikeuksista huolimatta emme luovu asiasta"(63).50 Nämä erot ovat rinnastettavissa edellä mainitussa asiassa C-65/90, parlamentti v. neuvosto, 16.7.1992 annetussa tuomiossa vertailtuihin komission ehdotukseen ja asetukseen N:o 4059/89. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tavaraliikennettä teitse harjoittavien liikenteenharjoittajien kabotaasin harjoittamisen vapauden periaatteen korvaaminen väliaikaisella yhteisön kiintiön mukaisella toiminnan harjoittamisen periaatteella oli olennainen muutos, varsinkin kun kuljetusten lopullista vapauttamista ei enää suunniteltu lopullisessa asetuksessa.51 Samoin asiassa C-388/92, parlamentti v. neuvosto, komission alkuperäisessä ehdotuksessa oli täydellinen maanteiden henkilöliikenteen kabotaasin harjoittamisen vapaus. Lopullisesti hyväksytyssä asetuksessa N:o 2454/92 rajoitetaan kabotaasin soveltamisala säännöllisten palveluiden osalta vain erityispalveluihin eli työntekijöiden, koululaisten ja opiskelijoiden kuljettamiseen raja-alueilla. Asetuksen 12 artiklan mukaan kabotaasi voidaan laajentaa muihin säännöllisiin palveluihin vain neuvoston uudella asetuksella(64). Yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt komission alkuperäisestä ehdotuksesta ja riidanalaisesta asetuksesta, että "... säännöllisten palvelujen osalta tehdyt muutokset ovat rajoittaneet asetuksen soveltamisalan tiettyihin teiden henkilöliikenteen lajeihin ja tiettyihin rajoitettuihin raja-alueisiin siten, että muutokset vaikuttavat annetun säädöksen ytimeen"(65).52 Tässä asiassa ehdotan yhteisöjen tuomioistuimen tekevän samankaltaisia päätelmiä. Kun neuvosto on tehnyt alueperiaatteeseen nojautuvaan yhdenmukaistettuun järjestelmään siirtymisestä pelkästään vapaaehtoisen, se on muuttanut olennaisesti komission ehdotusta:- komission ehdotuksessa tilapäiseksi tarkoitetusta ratkaisusta voi tulla direktiivissä lopullinen ratkaisu;- enää ei edellytetä alueperiaatteeseen nojautuvan maksujärjestelmien yhdenmukaistamisen toteutuvan yhtä aikaa kabotaasin vapauttamisen kanssa.Sitä paitsi direktiivissä edellytetään liikenteen verotuksen kehittämistä vain erittäin rajoitetusti. Itse asiassa nykyisen tilanteen ylläpidosta ei ole poikettu. Tämän osoitan seuraavaksi.B - Direktiivissä ei esitetä keinoja todellisen yhdenmukaistamisen saavuttamiseksi toisin kuin ehdotuksessa53 Vaikka vähimmäismäärät on vahvistettu, viisi yhteisön jäsenvaltiota - ne, joiden verotus on jo alhainen - voivat väliaikaisesti soveltaa huojennettua tasoa, jota ehdotuksen mukaan saattoi soveltaa vain kolme valtiota. Nämä tasot säilyvät ennallaan 31.12.1997 saakka.(66) Tässä säännöksessä ei mielestäni ole olennaista muutosta. Ennemminkin tässä on kyse menetelmän muuttamisesta, jotta voitaisiin ottaa huomioon tasojen nousun nopeampi eteneminen niissä jäsenvaltioissa, joissa verotus on alhaisempi.(67)54 Olen myös sitä mieltä, että direktiivin 7 artiklan e ja f kohdassa ei aseteta kyseenalaiseksi ehdotuksen tavoitteita. Tosin kohdassa e otetaan huomioon ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa rekisteröidyt ajoneuvot eikä sovelleta tiukasti alueperiaatetta, mutta komissio ja neuvosto eivät kumpikaan ole väittäneet, että tämän periaatteen soveltamista ei voitaisi lieventää ottamalla jossain määrin huomioon myös kansallisuusperiaate.55 Sitä vastoin kaksi muutosta ovat mielestäni olennaisia.56 Ensinnäkin direktiivissä säilytetään huomattavasti laajemmin kuin ehdotuksessa ajoneuvoverojen ja tiemaksujen päällekkäisyyden mahdollisuus ilman, että siinä tarjottaisiin keinoja keskipitkän tai pitkän ajan kuluessa tämän päällekkäisyyden aiheuttamien vääristymien korjaamiseksi perustamalla järjestelmä korvaamista varten(68) ennen kuin pannaan täytäntöön alueperiaatteeseen nojautuva verojärjestelmä.57 Toiseksi direktiivin 6 artiklassa laajennetaan vaikeasti valvottavalla tavalla vähimmäismääristä tehtäviä poikkeuksia, vapautuksia tai huojennuksia. Nämä ovat mahdollisia erityisesti "... sosiaalis-taloudellisten erityistoimintaperiaatteiden tai kyseisen valtion infrastruktuuriin liittyvien syiden perusteella"(69).58 Olen sitä mieltä, että ehdotuksessa edistyttiin verotuksen aiheuttamien kilpailun vääristymien poistamiseksi, mutta direktiivissä mahdollistettiin lähes täydellinen vallitsevan olotilan säilyttäminen(70), ja mahdollinen kehittäminen jätettiin täysin neuvoston harkintavaltaan.59 Sitä paitsi olen sitä mieltä, että juuri direktiivissä olevien uudistusten vähäisyys ja mahdolliseksi tehtyjen poikkeuksien ja vapautusten laajuus ovat estäneet täsmällisen aikataulun vahvistamisen.60 Neuvoston lopullisesti antama direktiivi "kokonaisuutena tarkastellen"(71) eroaa olennaisesti ehdotuksesta, josta parlamenttia kuultiin. Kiistanalainen direktiivi on siis kumottava.61 Huomautan vielä yhdestä seikasta. Neuvosto väittää, että joka tapauksessa parlamentti oli jo ilmaissut käsityksensä direktiivillä ehdotukseen tehdyistä muutoksista ja että neuvosto tunsi parlamentin mielipiteen.(72) Totean, että asia ei ollut näin seuraavien seikkojen osalta siltä osin, kuin on kyse siitä olennaisesta seikasta, joka on lopulliseen vaiheeseen siirtymistä koskevan aikataulun hylkääminen, siltä osin kuin kysymys on siirtymisen vapaaehtoisuudesta ja siltä osin kuin on kyse vähimmäismääristä poikkeamisen, vapauttamisen tai niiden alentamisen mahdollisuuksien laajentamisesta.IV - Kumoamisen ajalliset vaikutukset62 Neuvosto ja Saksan hallitus ovat pyytäneet yhteisöjen tuomioistuinta rajoittamaan direktiivin mahdollisen kumoamisen vaikutuksia. Parlamentti ei ole tätä vastustanut.(73)63 Kun direktiivi kumotaan, tärkeät oikeusvarmuutta koskevat syyt, jotka ovat samankaltaisia kuin sellaisessa tilanteessa, jossa kumotaan asetus, voivat oikeuttaa sen, "... että yhteisöjen tuomioistuin käyttää ETY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdassa sille asetusta kumottaessa annettua valtaa ja että se toteaa, miltä osin riidanalaisen direktiivin vaikutukset on pidettävä pysyvinä"(74).64 Jäsenvaltioiden on muutettava verojärjestelmiään ja sovellettava vähimmäismääriä 1.1.1995 lähtien.(75) Jos direktiivin vaikutuksia ei säilytettäisi, se tarkoittaisi vallitsevaa tilaa edeltäneen tilan palauttamista ja kumoamista, mikä on kaikesta huolimatta - vaikkakin vain rajoitetusti - kuljetusten verotuksen tason lähentämistä ja yhdenmukaistamisen aloittamista yhteisössä ja mikä edistää itsenäisen liikennepolitiikan täytäntöönpanoa.65 On perusteltua pitää kumotun direktiivin vaikutuksia pysyvinä siihen asti, kunnes neuvosto parlamentin säännönmukaisen kuulemisen jälkeen antaa asiasta uuden asetuksen, koska on tarpeellista välttää kuljetusten verotuksen yhdenmukaistamisen keskeytyminen, koska on otettava huomioon oikeusvarmuutta koskevat perustelut (direktiivin nojalla 1.1.1995 lähtien asetettuja veroja koskevien riitojen määrä saattaisi olla huomattava) ja koska direktiivin 8 artikla on jo pantu täytäntöön.(76) (77)66 Parlamentti pyytää yhteisöjen tuomioistuinta velvoittamaan neuvoston hyväksymään uuden asetuksen tuomioistuimen asettamassa määräajassa, mihin yhteisöjen tuomioistuin ei voi suostua rikkomatta EY:n perustamissopimuksen 176 artiklaa.67 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin1) kumoaisi tiettyjen maanteiden tavaraliikenteeseen tarkoitettujen ajoneuvojen verotuksen sekä tiettyjen infrastruktuurien käytöstä perittävien tie- ja käyttömaksujen soveltamisesta jäsenvaltioissa 25 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin N:o 93/89/ETY;2) toteaisi, että edellä mainitun direktiivin vaikutukset pidettäisiin ennallaan siihen asti, kunnes neuvosto on antanut asiasta uuden direktiivin kuultuaan säännönmukaisesti parlamenttia;3) velvoittaisi neuvoston korvaamaan tämän asian oikeudenkäyntikulut lukuun ottamatta väliintuloon liittyviä oikeudenkäyntikuluja, joista vastaavat Saksan liittotasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta.
(1) - EYVL L 279, s. 32.
(2) - Tätä artiklaa on muutettu sopimuksen Euroopan unionista G artiklan 16 kohdalla, jolla kuulemismenettely korvattiin EY:n perustamissopimuksen 189 C artiklan yhteistoimintamenettelyllä.
(3) - Kok. 1992, s. I-4593.
(4) - EYVL L 390, s. 3.
(5) - Kok. 1994, s. I-2067.
(6) - EYVL L 251, s. 1.
(7) - EYVL, liite nro 3-425, Euroopan parlamentin keskustelut 18.12.1992, s. 368.
(8) - EYVL C 95, s. 41.
(9) - 4 artikla.
(10) - Kolmas perustelukappale.
(11) - EYVL C 79, s. 8.
(12) - 10 artiklan 1 kohta.
(13) - EYVL C 158, s. 51.
(14) - Bourlangesin mietintö 23.1.1992, Euroopan parlamentin istuntoasiakirjat, A3-0026/92, s. 17.
(15) - EYVL 1991 C 75, s. 1.
(16) - Kuudes perustelukappale.
(17) - Seitsemäs perustelukappale.
(18) - 10 artiklan 8 kohta.
(19) - EYVL C 150, s. 324.
(20) - Tarkistus nro 4, kursivointi kirjoittajan.
(21) - Bourlangesin mietintö 27.2.1992, Euroopan parlamentin istuntoasiakirjat, A3-0083/92, s. 24 ja 25.
(22) - Asia C-195/90 (Kok. 1992, s. I-3141).
(23) - Ks. komission edustaja Millanin puheenvuoro parlamentin keskusteluissa 18.12.1992 (EYVL, liite nro 3-425, Euroopan parlamentin keskustelut, istuntokausi 1992-1993, s. 370), ja Bourlangesin 15.12.1992 esittämä liikenne- ja matkailuvaliokunnan mietintö, Euroopan parlamentin istuntoasiakirjat, A3-0421/92, s. 6, 4 kohta.
(24) - EYVL C 311, s. 63.
(25) - 9 artiklan 1 kohta.
(26) - EYVL C 21, s. 522. Huomattakoon, että parlamentin lausuntoa pyydettiin 19.11.1992 ja se saatiin alle kuukaudessa.
(27) - EYVL L 279, s. 1.
(28) - Ks. tästä kysymyksestä vireillä olevan asian C-417/93, parlamentti v. neuvosto, ratkaisuehdotuksessa esittämäni käsitys, 19 kohdasta eteenpäin.
(29) - Asia 138/79, Roquette Frères v. neuvosto, tuomio 29.10.1980 (Kok. 1980, s. 3333, 33 kohta).
(30) - Asia 165/87, komissio v. neuvosto, tuomio 27.9.1988 (Kok. 1988, s. 5545, 20 kohta).
(31) - Edellä mainittu asia C-65/90, parlamentti v. neuvosto, 16 kohta, kursivointi minun. Ks. asia C-280/93, Saksa v. neuvosto, tuomio 5.10.1994 (Kok. 1994, s. I-4973, 38 kohta).
(32) - Edellä 20 kohta, kursivointi minun.
(33) - Edellä 19 kohta, kursivointi minun.
(34) - Edellä.
(35) - Ks. edellä mainittu asia C-65/90, parlamentti v. neuvosto, julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus, 40 kohta.
(36) - Maanteiden kansallisen ja kansainvälisen henkilöliikenteen harjoittajan ammattiin pääsystä 12 päivänä marraskuuta 1974 annettu neuvoston direktiivi 74/562/ETY (EYVL L 308, s. 23).
(37) - Ks. edellä mainittu asia C-388/92, parlamentti v. neuvosto.
(38) - Asia 817/79, Buyl ym. v. komissio, tuomio 4.2.1982 (Kok. 1982, s. 245, 23 kohta); asia 828/79, Adam v. komissio, tuomio 4.2.1982 (Kok. 1982, s. 269, 24 kohta) ja asia 1253/79, Battaglia v. komissio, tuomio 4.2.1982 (Kok. 1982, s. 297, 24 kohta).
(39) - Asia 41/69, Chemiefarma v. komissio, tuomio 15.7.1970 (Kok. 1970, s. 661, 178 kohta).
(40) - Edellä 38 alaviitteessä mainittu tuomio asiassa Buyl ym., 23 kohta.
(41) - Edellä mainittu asia C-388/92, parlamentti v. neuvosto, 13 kohta.
(42) - Viides perustelukappale.
(43) - 9 artiklan 1 kohta.
(44) - 8 artiklan 3 kohta.
(45) - 8 artiklan 2 kohta.
(46) - 5 artikla.
(47) - 10 artikla.
(48) - 12 artikla.
(49) - 6 artikla.
(50) - 6 artikla 7 kohta.
(51) - 7 artikla.
(52) - 7 artikla f kohta.
(53) - Ehdotuksen kolmas perustelukappale, kursivointi tässä. Vrt. lähes samanlaiseen sanamuotoon direktiivin ensimmäisessä perustelukappaleessa.
(54) - Ehdotuksen kuudes perustelukappale. Vertaa direktiivin viimeiseen perustelukappaleeseen ja 12 artiklaan.
(55) - Ks. ehdotuksen kolmastoista ja direktiivin kymmenes perustelukappale.
(56) - EYVL, liite nro 3-418, Euroopan parlamentin keskustelut, s. 315. Ks. Bourlangesin mietinnön 23.1.1992 (mainittu edellä alaviitteessä 14) tärkeimmät perustelut tästä asiasta (9 kohta ja siitä eteenpäin).
(57) - Kymmenes perustelukappale.
(58) - Ehdotuksen 9 artikla.
(59) - Toinen perustelukappale.
(60) - Viides perustelukappale.
(61) - Ks. sana "tarvittaessa" neljännessätoista perustelukappaleessa ja 12 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa.
(62) - Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta.
(63) - EYVL, liite nro 3-418, Euroopan parlamentin keskustelut, s. 315.
(64) - Ks. edellä mainittu asia C-388/92, parlamentti v. neuvosto, 12 kohta.
(65) - Edellä 13 kohta.
(66) - Direktiivin 6 artiklan 7 kohta.
(67) - Ks. direktiivin kuudes perustelukappale. Parlamenttikin suhtautui asiaan varovasti: "Ei ole mahdollista meillä nyt olevan puutteellisen, epävarman empiirisen tiedon perusteella poliittisesti oikeuttaa säännönmukaista ja jatkuvaa maantiekuljetusten verotuksen kiristämistä." Alaviitteessä 14 mainittu Bourlangesin selonteko 23.1.1992, s. 22.
(68) - Ks. muutetun ehdotuksen 10 artikla.
(69) - Direktiivin 6 artiklan 5 kohdan a alakohta.
(70) - Ks. tältä osin parlamentin huomioita kanteen 31 kohdassa.
(71) - Edellä alaviitteessä 39 mainittu tuomio asiassa Chemiefarma v. komissio, 178 kohta.
(72) - Vastaajan vastauksen 8 kohta.
(73) - Parlamentin Saksan liittotasavallan väliintulosta esittämien huomautusten 13 kohta.
(74) - Asia C-295/90, parlamentti v. neuvosto, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4193).
(75) - Direktiivin 13 artiklan 1 kohta.
(76) - Ks. Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan ja Benelux-maiden yhteinen autovero.
(77) - Ks. edellä mainittu asia C-65/90, parlamentti v. neuvosto, 23 ja 24 kohta.
Full & Egal Universal Law Academy