Conclusioni dell avvocato generale
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1 Con ricorso registrato nella cancelleria della Corte il 20 gennaio 1994, il Parlamento europeo chiede l'annullamento della direttiva del Consiglio 25 ottobre 1993, 93/89/CEE, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture (1).
2 Dopo la causa C-65/90, Parlamento/Consiglio - oggetto della sentenza 16 luglio 1992 (2), con cui la Corte ha annullato il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4059, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali su strada di merci in uno Stato membro (3) - e dopo la causa C-388/92, Parlamento/Consiglio - oggetto della sentenza 1_ giugno 1994 (4), con cui la Corte ha annullato il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, n. 2454, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali su strada di persone in uno Stato membro (5) -, il Parlamento contesta nuovamente al Consiglio di non essere stato consultato in conformità alla procedura di cui all'art. 75, n. 1, del Trattato CEE in materia di trasporti (6).
3 Nell'ambito della politica autonoma dei trasporti, la Commissione si prodiga da più di trent'anni per eliminare tra i vettori stradali dei vari Stati membri le distorsioni di concorrenza derivanti da disparità delle modalità di contribuzione di questi vettori al finanziamento delle infrastrutture da essi usate. Se taluni contributi assumono la forma di una tassa sugli autoveicoli immatricolati in uno Stato membro, a prescindere dal chilometraggio percorso, altri sono direttamente in funzione del chilometraggio e assumono, ad esempio, la forma di pedaggi. Come ha rilevato il signor Bourlanges (7):
«La contrapposizione di questi due modi di contribuzione determina una situazione estremamente dannosa per taluni vettori in alcuni Stati membri, i quali sono costretti a pagare due volte: a finanziare, quando si trovano nel loro paese, attraverso un'elevata tassa sugli autoveicoli la loro rete di infrastrutture e, quando si recano in altri paesi della Comunità, a pagare nuovamente sotto forma di pedaggio».
4 Con la proposta di una prima direttiva del Consiglio relativa al riordinamento dei sistemi nazionali di tasse sugli autoveicoli industriali presentata al Consiglio il 17 luglio 1968 (8), la Commissione proponeva che gli Stati membri riordinassero i propri sistemi fiscali sugli autoveicoli industriali sostituendo le tasse esistenti «(...) con una tassa per l'uso delle infrastrutture stradali» (9) che riflettesse «(...) le responsabilità dei diversi autoveicoli in proporzione ai costi determinati dalla loro circolazione» (10). Tale base imponibile, che era il peso lordo massimo autorizzato di carico, sarebbe stata applicata a tutti gli autoveicoli industriali. Questa proposta non riceveva l'avallo del Consiglio.
5 Gli sforzi della Commissione portavano all'emanazione della direttiva 93/89 al termine di una procedura parlamentare ricca di nuovi sviluppi, che riassumo nel modo seguente.
6 Il 15 gennaio 1988 la Commissione presentava al Consiglio una proposta di direttiva COM(87)716 def. sull'imputazione dei costi d'infrastruttura di trasporto agli automezzi pesanti (11), che consente l'adeguamento progressivo dei regimi fiscali nazionali relativi all'uso o alla proprietà di automezzi pesanti. Ispirandosi alla proposta del 1968, la Commissione, sostituendo al «principio della nazionalità» il «principio della territorialità», proponeva che i regimi fiscali nazionali fossero adeguati progressivamente affinché l'imposizione fosse direttamente in funzione dell'effettivo uso dell'infrastruttura stradale, a prescindere dal luogo d'immatricolazione dell'autoveicolo. I costi di manutenzione di queste infrastrutture sarebbero stati in tal caso ripartiti più equamente e le condizioni di concorrenza sarebbero state uniformate fra i trasportatori. E' previsto che: «Dopo il 31 dicembre 1992 i costi di infrastruttura sono imputati agli utenti mediante abbinamento di tasse sulla proprietà o l'utilizzazione di automezzi pesanti, riscosse conformemente al principio della territorialità e, qualora esistano, pedaggi, tenendo conto del fatto che le imposte di consumo sul diesel saranno armonizzate a livello comunitario entro tale data» (12).
7 Con un emendamento, il Parlamento approvava la proposta mediante una risoluzione legislativa del 23 maggio 1989 (13).
8 Questa proposta non è mai stata adottata dal Consiglio ove avrebbe ricevuto un'«accoglienza estremamente negativa» (14).
9 Il 27 novembre 1990 la Commissione presentava una proposta modificata COM(90)540 def. (15), la quale fissava lo stesso obiettivo a lungo termine: «(...) l'attuazione di un sistema di tassazione su scala comunitaria basato sul principio di territorialità» (16), attuato progressivamente per fasi secondo «un calendario rigoroso» (17). Era previsto che gli Stati membri adottassero, a decorrere dal 1_ gennaio 1995, aliquote fiscali minime riviste ogni anno al fine di aumentare gradualmente la «(...) copertura dei costi d'infrastruttura stradale in modo che siano coperti entro il 31 dicembre 1999 almeno i costi totali d'infrastruttura stradale» (18). Queste aliquote dovevano tener conto delle accise sul gasolio e di una riduzione per tener conto della doppia imposizione derivante dai pedaggi.
10 Questa proposta veniva approvata con numerose modifiche da una risoluzione legislativa del Parlamento in data 15 maggio 1992 (19).
11 Partendo dalla constatazione che «(...) in assenza di un modello teorico soddisfacente per la determinazione dei costi da imputare nonché di dati numerici sufficientemente precisi, omogenei e completi, è necessario un termine di più anni perché sia studiato, proposto, adottato e realizzato un sistema attendibile e rigoroso di imputazione dei costi d'infrastruttura, ivi compresi quelli ambientali» (20), il Parlamento proponeva di distinguere nettamente una fase preliminare e transitoria di armonizzazione dei prelievi esistenti da una fase definitiva d'imputazione dei costi d'infrastruttura ai trasportatori. Questo nuovo meccanismo fiscale deve basarsi prioritariamente sulle accise sui carburanti e sulle tasse connesse all'uso delle reti stradali (che possono assumere la forma di abbonamenti) - particolarmente adattate alle esigenze di un prelievo «su base territoriale» - e non sulla tassa sugli autoveicoli, «imposta non territoriale per eccellenza», il cui importo e il cui gettito «(...) sono stabiliti senza alcun riferimento all'effettivo uso della rete da parte dell'autoveicolo fiscalmente gravato» (21).
12 Con sentenza 19 maggio 1992, Commissione/Germania (22), la Corte constatava l'inadempimento, da parte di questo Stato, degli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 76 del Trattato CEE per aver emanato la legge 30 aprile 1990, relativa alle tasse per l'utilizzazione delle strade federali con veicoli pesanti. Questa legge istituiva un bollo di circolazione sui veicoli pesanti che attraversano il territorio tedesco e riduceva di un importo corrispondente la tassa sugli autoveicoli pagata dai trasportatori immatricolati nella Repubblica federale di Germania.
13 Traendo le conseguenze di questa sentenza e prendendo di nuovo in considerazione gran parte delle idee sostenute dal Parlamento nel maggio 1992 (23), il 26 ottobre 1992 la Commissione presentava una nuova proposta modificata COM(92)405 def. (24).
14 L'istituzione del sistema armonizzato di tassazione stradale basato sul principio di territorialità era rinviata ad una normativa successiva che il Consiglio avrebbe adottato «quanto prima» (25), partendo da una relazione corredata di proposte elaborata dalla Commissione anteriormente al 1_ gennaio 1998, dovendo il sistema armonizzato entrare in vigore entro e non oltre il 30 giugno 1999.
15 La proposta adottava un sistema transitorio basato, da un lato, sulla fissazione di aliquote base per le tasse sugli autoveicoli (aliquote nettamente inferiori a quelle proposte in precedenza) e, dall'altro, sulla possibilità per gli Stati membri di esigere diritti per l'uso delle loro autostrade.
16 Essa veniva approvata dal Parlamento il 18 dicembre 1992 (26) con due modifiche minori che istituivano un diritto di utenza proporzionale alla distanza percorsa e disponevano un'esenzione dal diritto di utenza «sui percorsi frontalieri».
17 Il consiglio «Trasporti» del 19 giugno 1993 esaminava, al tempo stesso, un progetto di legge sul cabotaggio nell'ambito del trasporto merci e la proposta di direttiva relativa all'applicazione, da parte degli Stati membri, di tasse su taluni autoveicoli adibiti al trasporto di merci su strada.
18 Informata delle modifiche risultanti dalle deliberazioni del Consiglio, la commissione «Trasporti» del Parlamento invitava il Consiglio a consultare nuovamente quest'ultimo, cosa che il Consiglio rifiutava con lettera della presidenza 8 ottobre 1993.
19 La direttiva 93/89 veniva emanata definitivamente il 25 ottobre 1993, lo stesso giorno del regolamento (CEE) del Consiglio 25 ottobre 1993, n. 3118, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro (27).
20 Il Parlamento sostiene che il testo definitivo presenta, rispetto al testo della proposta modificata, modifiche sostanziali che giustificano la sua nuova consultazione.
21 Esaminerò:
- i presupposti per la nuova consultazione del Parlamento;
- il «sistema» della proposta modificata della Commissione 26 ottobre 1992;
- le modifiche sostanziali;
- l'efficacia nel tempo della sentenza di annullamento.
I - I presupposti per la nuova consultazione del Parlamento
22 La vostra giurisprudenza ha stabilito un certo numero di requisiti che consentono di garantire il rispetto delle prerogative del Parlamento nel processo di elaborazione degli atti normativi (28).
23 Tra le varie procedure legislative alle quali il Parlamento prende parte, la procedura di consultazione è quella che gli conferisce meno poteri.
24 In nome del rispetto dell'equilibrio istituzionale, voi avete tuttavia ritenuto che questa consultazione sia una formalità sostanziale la cui inosservanza implica la nullità dell'atto considerato (29).
25 Voi vi accertate che essa avvenga effettivamente e che il Parlamento possa, con il parere emesso nell'ambito della procedura di consultazione, esercitare un'influenza sul contenuto degli atti normativi adottati dal Consiglio (30).
26 Si tratta in questo caso di trovare un equilibrio fra due esigenze contrapposte.
27 In primo luogo, questo diritto di essere consultato sulla proposta della Commissione sarebbe una mera formalità, se il Consiglio avesse la possibilità di adottare in via definitiva un altro testo normativo diverso dalla proposta sulla quale si è espresso il Parlamento.
28 In secondo luogo, per distinguere la procedura di consultazione, da un lato, dalla procedura di parere conforme o dalle procedure di cooperazione o di codecisione, dall'altro, il Consiglio deve avere la possibilità di discostarsi, entro certi limiti, dal testo normativo proposto e dal parere del Parlamento che non lo vincola giuridicamente.
29 Sono proprio questi limiti che voi avete definito attraverso una giurisprudenza oggi consolidata: «(...) ogni volta che l'atto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul quale il Parlamento è già stato consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento (...)» (31), occorre consultare nuovamente il Parlamento.
30 Cosa si deve intendere con la nozione di modifica sostanziale dell'atto o di modifica che «(...) incide su tutto il sistema del progetto (...)» (32)?
31 Voi ritenete che modifiche le quali «(...) riguardano la parte essenziale del sistema istituito (...) devono essere considerate sostanziali» (33). Ciò vale per il regolamento definitivo che sostituisce al principio della libertà di cabotaggio in materia di trasporto delle merci su strada negli Stati membri di cui alla proposta il principio dell'ammissione a titolo temporaneo nell'ambito di un contingente comunitario (34). Voi evidenziate quindi una differenza di natura fra una liberalizzazione definitiva delle prestazioni di trasporto e una liberalizzazione temporanea, e quindi precaria, poiché può essere compromessa dall'inerzia del Consiglio (35).
32 Ciò si è verificato anche nel settore del cabotaggio in materia di trasporto di viaggiatori su strada. La proposta iniziale della Commissione prevedeva che qualsiasi operatore di trasporti su strada di persone per conto terzi, stabilito in uno Stato membro, ivi autorizzato ad effettuare trasporti internazionali di persone ed in possesso dei requisiti stabiliti dalla direttiva 74/562/CEE (36), era ammesso ad effettuare trasporti nazionali su strada di persone per conto terzi nell'ambito di servizi regolari, di servizi a navetta o di servizi occasionali in uno Stato membro diverso da quello in cui era stabilito. Voi avete dichiarato che questa proposta era stata modificata in modo sostanziale dalla normativa adottata dal Consiglio, che riduceva a talune ipotesi eccezionali la sua sfera di applicazione ratione personae et materiae (37).
33 Viceversa, non è sostanziale la modifica:
- che costituisce «(...) in pratica solo un cambiamento di metodo piuttosto che di merito» (38);
- che non modifica gli aspetti essenziali della disposizione più ampia ch'essa riguarda (39);
- che è conforme al desiderio espresso dal Parlamento (40).
34 Per dimostrare che le modifiche riguardano la parte essenziale del sistema istituito, voi usate un criterio oggettivo, vale a dire il confronto di due testi normativi: il «(...) raffronto della proposta iniziale della Commissione con il regolamento impugnato (...)» (41).
35 Dopo aver determinato il sistema istituito dalla proposta, attraverso un esame comparativo dei due testi normativi vedrò se si possono individuare modifiche sostanziali.
II - Il «sistema» della proposta modificata della Commissione 26 ottobre 1992
36 La proposta modificata della Commissione presenta tre caratteristiche che costituiscono la «parte essenziale del sistema»:
1) essa distingue chiaramente una «(...) fase transitoria di armonizzazione dei tributi attuali (....)» (42), dalla fase definitiva di attuazione di un «sistema armonizzato di tassazione stradale» (43) che prende in considerazione i costi delle infrastrutture ed è basato sul principio di territorialità. Questa fase deve entrare in vigore entro il 30 giugno 1999;
2) il legislatore comunitario fa coincidere l'istituzione del sistema armonizzato con la completa liberalizzazione del cabotaggio di cui all'art. 12 del regolamento n. 3118/93. Infatti, l'accesso dei trasportatori degli Stati membri alla rete nazionale, consentito da questa liberalizzazione, rende ineluttabile la partecipazione degli utenti ai costi dell'infrastruttura;
3) la fase transitoria presenta tre caratteristiche: i) aliquote minime sono applicate per le imposte sugli autoveicoli commerciali. Queste aliquote possono essere modificate dal Consiglio ogni due anni (44). Tuttavia, alcuni Stati membri sono autorizzati ad applicare provvisoriamente aliquote ridotte (45); ii) i pedaggi e i diritti d'utenza sono ammessi restrittivamente e sono autorizzati solo sulla rete autostradale (46); iii) i pedaggi possono essere rimborsati (47).
37 La direttiva 93/89 conserva il principio di un approccio «a tappe». L'istituzione di un regime d'imputazione dei costi basato sul principio di territorialità diventa uno scopo non tassativo e la Commissione potrà proporla «se del caso» in una relazione da presentare al Consiglio entro il 31 dicembre 1997 (48).
38 Essa si discosta dalla proposta su cinque punti principali:
- le aliquote minime (che sono quelle proposte dalla Commissione) possono essere oggetto di ampie possibilità di riduzione o di esenzione (49); esse non possono essere modificate prima del 1998 (50);
- la possibilità di rimborso dei pedaggi e dei diritti d'utenza su strada è interamente soppressa;
- la possibilità di riscuotere pedaggi e diritti d'utenza non è più limitata alle autostrade (51);
- per i diritti d'utenza sono fissati dei massimali (52);
- l'art. 7, lett. e), consente agli Stati membri di riscuotere un diritto d'utenza sugli autoveicoli immatricolati nel proprio territorio.
39 Il testo normativo sul quale il Consiglio è giunto ad un compromesso, considerato nel suo complesso, si discosta sostanzialmente dalla proposta sulla quale è stato consultato il Parlamento? E' quello che devo esaminare ora.
III - Le modifiche sostanziali
40 E' ovvio che il testo normativo definitivamente adottato deve essere confrontato con l'ultima proposta modificata della Commissione, vale a dire quella del 26 ottobre 1992, sulla quale il Parlamento ha espresso il suo parere il 18 dicembre 1992.
41 Penso che il testo definitivamente adottato travisi quello della proposta, in quanto rende possibile il mantenimento dello statu quo senza passi significativi verso un'armonizzazione delle imposte. Esso presenta modifiche sostanziali ancora più marcate di quelle da voi individuate nelle sentenze C-65/90 e C-388/92, Parlamento/Consiglio, in materia di cabotaggio. Esso non si prefigge lo stesso scopo della proposta (A) e non prevede gli stessi strumenti (B).
A - Lo scopo della proposta - il passaggio alla fase definitiva che sancisce un sistema armonizzato - non è quello della direttiva
42 A prima vista, la proposta e la direttiva coincidono per quanto riguarda lo scopo da raggiungere: «(...) l'eliminazione delle distorsioni di concorrenza tra le imprese di trasporto dei vari Stati membri richiede nel contempo l'armonizzazione dei sistemi di tributi - imposte sugli autoveicoli, imposta di consumo sui carburanti o diritti connessi all'uso di un'attrezzatura - e l'istituzione di un equo meccanismo d'imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture» (53). Esse concordano sul fatto che questo regime d'imputazione dei costi dovrà basarsi «per quanto possibile» (54) sul principio di territorialità, senza che in nessuno di questi testi si accenni all'abbandono totale del principio di nazionalità.
43 I due testi normativi rilevano entrambi che attualmente non è disponibile un modello di valutazione e di imputazione dei costi delle infrastrutture (55).
44 I lavori del Parlamento avevano evidenziato queste difficoltà. Nel dibattito del 14 maggio 1992 il relatore signor Bourlanges affermava quanto segue: «Cominciamo con l'armonizzare ad un livello soddisfacente e relativamente basso, anche se non possiamo seguire la Commissione in questa specie di aumento regolare delle aliquote in nome dell'imputazione, sapendo che non abbiamo oggi gli strumenti per realizzare quest'imputazione. Questo sarà il nostro compito nei mesi e negli anni che verranno» (56).
45 I due testi normativi divergono per quanto riguarda le conseguenze che si possono trarre da quest'impossibilità di attuare immediatamente un sistema comunitario di tassazione che accolli ai trasportatori i costi delle infrastrutture stradali secondo un principio di territorialità.
46 La proposta distingue una fase transitoria nella quale vengono fissate aliquote minime per le imposte sugli autoveicoli attualmente applicate (57) da una fase definitiva la cui entrata in vigore è fissata entro il 30 giugno 1999 (58), al termine di un calendario preciso già fissato.
47 La direttiva prevede una prima tappa (59), durante la quale vengono imposte aliquote minime per le tasse sugli autoveicoli attualmente in vigore (60). Essa evoca, usando il condizionale e solo come eventualità (61), «l'instaurazione di un regime d'imputazione dei costi basato sul principio della territorialità». Prevedendo che la Commissione stenderà «se del caso» una relazione corredata di proposte per l'instaurazione di un regime d'imputazione dei costi basato sul principio di territorialità, la direttiva si limita a ricordare il potere generale di iniziativa che la Commissione trae dall'art. 155, n. 3, del Trattato CE. Essa non fissa alcuna scadenza per il passaggio alla fase definitiva del sistema armonizzato d'imputazione dei costi, che non è prescritto.
48 L'imputazione dei costi di infrastruttura ai trasportatori presuppone la raccolta di dati economici e statistici da parte degli Stati membri e l'elaborazione di un metodo o di un modello d'imputazione del quale questi hanno potuto valutare la complessità. Per questo spiego la prudenza del Consiglio.
49 Se la modifica è comprensibile, tuttavia essa costituisce una modifica sostanziale della proposta: il Consiglio non si è limitato al prolungamento della fase transitoria. Esso ha reso il passaggio alla fase definitiva - previsto nella proposta in modo certo entro il 30 giugno 1999 - meramente eventuale e non tassativo, come se dubitasse della «fattibilità» dello scopo finale che si è prefisso. Non soltanto il Consiglio non è più tenuto a adottare un sistema armonizzato entro il 31 dicembre 1998, ma la Commissione non è più tenuta, nella relazione che presenterà al Consiglio, a formulare proposte per l'instaurazione di un regime d'imputazione dei costi basato sul principio di territorialità (62). In altre parole, la direttiva potrebbe essere applicata in modo tale che la Comunità non passi mai ad un sistema armonizzato d'imputazione dei costi delle infrastrutture a carico dei trasportatori. La direttiva si discosta qui totalmente dalla proposta che si prefiggeva come scopo l'attuazione, entro termini già fissati, di questo sistema. Essa si distingue anche dalla posizione del Parlamento che il relatore signor Bourlanges ha potuto così riassumere: «(...) non disponiamo dei dati necessari e neppure di un'idea relativa ai costi che ci appaia soddisfacente. Ma non approfittiamo di queste difficoltà di ordine economico e statistico per restare inerti» (63).
50 Queste differenze sono analoghe a quelle che esistevano fra il testo della proposta della Commissione e il testo del regolamento n. 4059/89, che voi avete esaminato nella causa C-65/90, oggetto della sentenza 16 luglio 1992, Parlamento/Consiglio, dianzi citata. Voi avete dichiarato che la sostituzione al principio della libertà di cabotaggio dei vettori di merci su strada del principio dell'ammissione a titolo temporaneo nell'ambito di un contingente comunitario costituiva una modifica sostanziale, tanto più che il passaggio alla liberalizzazione definitiva dei trasporti non era più programmato nel regolamento definitivo.
51 Analogamente, nella causa C-388/92, Parlamento/Consiglio, la proposta iniziale della Commissione aveva accolto il principio della libertà completa del cabotaggio in materia di servizi regolari di trasporti su strada di viaggiatori, così come in materia di «servizi di navetta» o di «servizi occasionali». Il regolamento n. 2454/92 infine adottato restringe, per quanto riguarda il servizio regolare, la sfera di applicazione del cabotaggio ai soli servizi specializzati diretti ad assicurare il trasporto di lavoratori, di studenti e scolari nelle zone frontaliere. Secondo l'art. 12 del regolamento, il cabotaggio non potrà essere esteso ad altri servizi regolari se non per mezzo di un nuovo regolamento del Consiglio (64). Dal raffronto della proposta iniziale della Commissione con il regolamento impugnato voi avete dedotto che «(...) per quanto attiene ai servizi regolari, le modifiche apportate hanno limitato la sfera di applicazione della normativa a talune forme di trasporto di persone su strada ed a talune zone frontaliere ristrette, in modo da incidere sul contenuto essenziale stesso del dispositivo normativo attuato» (65).
52 Nella causa in esame vi suggerisco lo stesso tipo di ragionamento. Rendendo meramente facoltativo il passaggio ad un sistema armonizzato basato sul principio di territorialità, il Consiglio ha modificato in modo sostanziale la proposta della Commissione:
- quella che appare una soluzione transitoria nella proposta della Commissione può, potenzialmente, diventare una soluzione definitiva nella direttiva;
- non è più previsto di far coincidere nel tempo l'armonizzazione dei sistemi di prelievi basata sul principio della territorialità con la soppressione del cabotaggio.
Peraltro, la direttiva invita a modificare il trattamento fiscale dei trasporti in modo estremamente ridotto. Di fatto, non ci si è allontanati dal mantenimento della situazione attuale. E' quello che si deve dimostrare adesso.
B - A differenza della proposta, la direttiva non prevede gli strumenti per giungere ad una vera e propria armonizzazione
53 Se sono previste aliquote minime, cinque paesi della Comunità - quelli che prevedono già un trattamento fiscale debole - potranno mantenere pro tempore un'aliquota ridotta che la proposta circoscriveva a tre paesi. Queste aliquote resteranno immutate fino al 31 dicembre 1997 (66). Non ravviso in questa disposizione una modifica sostanziale. Si tratta più di un cambiamento di metodo che tiene conto di una maggiore gradualità nell'aumento delle aliquote per gli Stati membri il cui livello delle imposte è più basso (67).
54 Ritengo anche che l'art. 7, lett. c) e f), della direttiva non rimetta in discussione lo spirito della proposta. E' vero che la prima di queste disposizioni prende in considerazione soltanto gli autoveicoli immatricolati nel territorio dello Stato membro considerato e non applica rigorosamente il principio di territorialità, ma la Commissione e il Consiglio non hanno mai sostenuto che l'applicazione di questo principio non poteva essere mitigata da una certa presa in considerazione del principio di nazionalità.
55 Al contrario, mi sembra che due punti costituiscano modifiche sostanziali.
56 In primo luogo, la direttiva mantiene, in misura estremamente maggiore rispetto alla proposta, la possibilità di cumulo delle imposte sugli autoveicoli e dei pedaggi senza che sia introdotto alcun meccanismo a medio o a lungo termine per porre fine alle distorsioni provocate da questo cumulo, istituendo un sistema di rimborso (68), prima dell'attuazione di un sistema fiscale basato sulla territorialità.
57 In secondo luogo, nell'art. 6 la direttiva estende in modo difficilmente controllabile i casi di deroga, esonero o riduzione delle aliquote minime. Queste possono aver luogo in particolare «(...) per motivi inerenti a specifiche politiche di natura socioeconomica o connessi alle infrastrutture dello Stato» (69).
58 In definitiva, penso che, se la proposta costituiva un reale passo avanti sulla strada di un'eliminazione delle distorsioni di concorrenza provocate dal trattamento fiscale, la direttiva rende possibile un mantenimento quasi totale dello statu quo (70) con possibilità di evoluzione rimesse completamente alla discrezionalità del Consiglio.
59 Considero del resto che proprio i timidi passi avanti previsti dalla direttiva e l'ampiezza delle eccezioni e delle esenzioni rese possibili da questa hanno impedito la fissazione di un rigoroso calendario.
60 Ritengo pertanto che la direttiva infine adottata dal Consiglio, «considerata nel suo complesso» (71), sia sensibilmente diversa dalla proposta sulla quale era stato consultato il Parlamento. La direttiva impugnata incorre quindi nell'annullamento.
61 Formulerò un'ultima osservazione. Il Consiglio sostiene che comunque il Parlamento si è già espresso sulle modifiche apportate alla proposta della direttiva e che la sua opinione era nota al Consiglio (72). Io rilevo che ciò non si è verificato sul punto chiave dell'abbandono di qualsiasi calendario per il passaggio alla fase definitiva, sulla natura non tassativa di questo passaggio e sull'estensione dei casi di deroga, di esenzione o di riduzione delle aliquote minime.
IV - L'efficacia nel tempo della sentenza di annullamento
62 Il Consiglio e il governo tedesco hanno chiesto alla Corte di limitare le conseguenze di un'eventuale annullamento della direttiva. Il Parlamento non vi si è opposto (73).
63 Voi ammettete che, nel caso di annullamento di una direttiva, preminenti motivi di certezza del diritto, analoghi a quelli che si presentano in caso di annullamento di taluni regolamenti, possono giustificare «(...) che la Corte eserciti il potere espressamente conferitole dall'art. 174, secondo comma, del Trattato CEE, in caso di annullamento di un regolamento e precisi quali effetti della direttiva controversa debbano essere mantenuti in vigore» (74).
64 Gli Stati membri dovevano adeguare i rispettivi regimi fiscali ed applicare le aliquote minime a decorrere dal primo gennaio 1995 (75). Non mantenere in vigore gli effetti della direttiva equivarrebbe a ripristinare lo statu quo ante e ad annullare quello che, nonostante tutto, costituisce un ravvicinamento ed un inizio di armonizzazione - anche se limitato - delle aliquote dei tributi sui trasporti nella Comunità e contribuisce all'attuazione della politica autonoma dei trasporti.
65 La necessità di evitare una discontinuità nel programma di armonizzazione del trattamento fiscale dei trasporti e palesi considerazioni di certezza del diritto (il contenzioso relativo alle imposte introdotte ai sensi della direttiva dopo il 1_ gennaio 1995 potrebbe essere copioso) ed il fatto che l'art. 8 della direttiva è già stato attuato (76), giustificano il mantenimento in vigore degli effetti della direttiva fintantoché il Consiglio, previa regolare consultazione del Parlamento, non abbia adottato una nuova normativa in materia (77).
66 Infine, la Corte non potrebbe, come le chiede il Parlamento, ingiungere al Consiglio di emanare una nuova normativa entro un termine da essa stabilito senza violare l'art. 176 del Trattato CE.
67 In conclusione, suggerisco quindi:
1) di annullare la direttiva del Consiglio 25 ottobre 1993, 93/89/CEE, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture;
2) di mantenere in vigore gli effetti della citata direttiva fintantoché il Consiglio, previa regolare consultazione del Parlamento, non abbia adottato una nuova direttiva in materia;
3) di condannare il Consiglio alle spese del procedimento, escluse quelle inerenti all'intervento, che devono essere poste a carico della Repubblica federale di Germania e del Regno Unito.
(1) - GU L 279, pag. 32.
(2) - Racc. pag. I-4593.
(3) - GU L 390, pag. 3.
(4) - Racc. pag. I-2067.
(5) - GU L 251, pag. 1.
(6) - Tale articolo è stato modificato dall'art. G, punto 16, del Trattato sull'Unione europea che ha sostituito alla procedura di consultazione quella di cooperazione di cui all'art. 189 C del Trattato CE.
(7) - GU, Allegato, n. 3-425, Discussione del Parlamento europeo 18 dicembre 1992, pag. 368.
(8) - GU C 95, pag. 41.
(9) - Art. 4.
(10) - Terzo `considerando'.
(11) - GU C 79, pag. 8.
(12) - Art. 10, n. 1.
(13) - GU C 158, pag. 51.
(14) - Relazione Bourlanges 23 gennaio 1992, Documenti di seduta del Parlamento europeo, A3-0026/92, pag. 17.
(15) - GU 1991, C 75, pag. 1.
(16) - Sesto `considerando'.
(17) - Settimo `considerando'.
(18) - Art. 10, n. 8.
(19) - GU C 150, pag. 324.
(20) - Emendamento n. 4, il corsivo è mio.
(21) - Relazione Bourlanges 27 febbraio 1992, Documenti di seduta del Parlamento europeo, A3-0083/92, pagg. 24 e 25.
(22) - Causa C-195/90, Racc. pag. I-3141.
(23) - V. l'intervento del signor Millan che rappresentava la Commissione nella discussione 18 dicembre 1992 dinanzi al Parlamento (GU, Allegato, n. 3-425, Discussione del Parlamento europeo, Sessione 1992-1993, pag. 370) e la relazione della commissione «Trasporti e Turismo» del signor Bourlanges 15 dicembre 1992, Documenti di seduta del Parlamento europeo, A3-0421/92, pag. 6, paragrafo 4.
(24) - GU C 311, pag. 63.
(25) - Art. 9, n. 1.
(26) - GU 1993, C 21, pag. 522. Va osservato che il parere del Parlamento è stato chiesto il 19 novembre 1992 ed è stato emesso meno di un mese più tardi.
(27) - GU L 279, pag. 1.
(28) - Su tale questione, vedi le mie considerazioni nelle conclusioni relative alla causa in corso C-417/93, Parlamento/Consiglio, punti 19 e seguenti.
(29) - Sentenza 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères/Consiglio (Racc. pag. 3333, punto 33).
(30) - Sentenza 27 settembre 1988, causa 165/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 5545, punto 20).
(31) - Sentenza C-65/90, Parlamento/Consiglio, dianzi citata, punto 16, il corsivo è mio. V., da ultimo, la sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 38).
(32) - Ibidem, punto 20, il corsivo è mio.
(33) - Ibidem, punto 19, il corsivo è mio.
(34) - Ibidem.
(35) - V. le conclusioni dell'avvocato generale Darmon relative alla sentenza C-65/90, Parlamento/Consiglio, dianzi citata, paragrafo 40.
(36) - Direttiva del Consiglio 12 novembre 1974, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali e internazionali (GU L 308, pag. 23).
(37) - V. la sentenza C-388/92, Parlamento/Consiglio, dianzi citata.
(38) - Sentenze 4 febbraio 1982, causa 817/79, Buyl e a./Commissione (Racc. pag. 245, punto 23), causa 828/79, Adam/Commissione (Racc. pag. 269, punto 24), e causa 1253/79, Battaglia/Commissione (Racc. pag. 297, punto 24).
(39) - Sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69, Chemiefarma/Commissione (Racc. pag. 661, punto 178).
(40) - Punto 23 della sentenza Buyl e a., dianzi citata, nota 38.
(41) - Sentenza C-388/92, Parlamento/Consiglio, dianzi citata, punto 13.
(42) - Quinto `considerando'.
(43) - Art. 9, n. 1.
(44) - Art. 8, n. 3.
(45) - Art. 8, n. 2.
(46) - Art. 5.
(47) - Art. 10.
(48) - Art. 12.
(49) - Art. 6.
(50) - Art. 6, n. 7.
(51) - Art. 7.
(52) - Art. 7, lett. f).
(53) - Terzo `considerando' della proposta, il corsivo è mio. Confrontare il testo quasi identico del primo `considerando' della direttiva.
(54) - Sesto `considerando' della proposta. Confrontare l'ultimo `considerando' con l'art. 12 della direttiva.
(55) - V. il tredicesimo `considerando' della proposta e il decimo `considerando' della direttiva.
(56) - GU, Allegato, n. 3-418, Discussione del Parlamento europeo, pag. 315. V. le osservazioni sostanziali della relazione Bourlanges del 23 gennaio 1992 (già citata nella nota 14) su tale questione (punto 9 e seguenti).
(57) - Decimo `considerando'.
(58) - Art. 9 della proposta.
(59) - Secondo `considerando'.
(60) - Quinto `considerando'.
(61) - V. il «se necessario» del quattordicesimo `considerando' ed il «se del caso» dell'art. 12, n. 1, terzo comma.
(62) - Art. 12, n. 1, terzo comma, della direttiva.
(63) - GU, Allegato, n. 3-418, Discussione del Parlamento europeo, pag. 315.
(64) - V. il punto 12 della citata sentenza C-388/92, Parlamento/Consiglio.
(65) - Ibidem, punto 13.
(66) - Art. 6. n. 7, della direttiva.
(67) - V. il sesto `considerando' della direttiva. Questa prudenza era presente nelle riflessioni del Parlamento: «Non è possibile legittimare politicamente in base a valutazioni così parziali, incerte ed empiriche come quelle in nostro possesso, un processo regolare e continuo di aumento della pressione fiscale specifica sul trasporto stradale». Relazione Bourlanges 23 gennaio 1992, già citata nella nota 14, pag. 22.
(68) - V. art. 10 della proposta modificata.
(69) - Art. 6, n. 5, lett. a), della direttiva.
(70) - V., al riguardo, le osservazioni del Parlamento, punto 31 del ricorso.
(71) - Punto 178 della sentenza Chemiefarma/Commissione, già citata nella nota 39.
(72) - Punto 8 della controreplica.
(73) - Punto 13 delle osservazioni del Parlamento sull'intervento del governo della Repubblica federale di Germania.
(74) - Punto 26 della sentenza 7 luglio 1992, causa C-295/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4193).
(75) - Art. 13, n. 1, della direttiva.
(76) - V. il bollo di circolazione comune al Regno di Danimarca, alla Repubblica federale di Germania e al Benelux.
(77) - V. punti 23 e 24 della citata sentenza C-65/90, Parlamento/Consiglio.
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