Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 High Court of Ireland har forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af forordning (EOEF) nr. 816/92 (1) og af forordning (EOEF) nr. 1560/93 (2), hvorved Raadet har nedsat referencemaengderne for maelkeproduktion uden at betale godtgoerelse til de paagaeldende producenter.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst i en sag mellem fire irske maelkeproducenter (Michael Slattery, Hugh Duffy, Bertie Roche og Eddie Twomey), der stoettes af Irish Farmers Association, og det irske Landbrugsministerium. Ved skrivelse af 28. april 1993 anmodede disse fire producenter ministeriet, som er den kompetente nationale myndighed vedroerende anvendelsen af tillaegsafgiftsordningen, om tilbagefoerelse af de 4,5% af deres permanente referencemaengder, som var blevet midlertidigt suspenderet mellem den 1. april 1987 og den 31. marts 1992. Subsidiaert anmodede de om fuld erstatning af det tab, de havde lidt som foelge af den endelige suspension af denne andel af deres referencemaengder.
3 Det irske Landbrugsministerium afslog deres anmodning under henvisning til forordning (EOEF) nr. 3950/92 (3) og forordning (EOEF) nr. 748/93 (4). Maelkeproducenterne indbragte denne afgoerelse for de nationale domstole, idet de gjorde gaeldende, at saavel disse to forordninger som forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93 var ugyldige. High Court har for at kunne traeffe afgoerelse i denne sag fundet det noedvendigt at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Er artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92, ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt de referencemaengder, der blev tildelt for 1992/93, ikke omfattede de 4,5% af referencemaengderne, der blev midlertidigt suspenderet i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 med senere aendringer, naar der ikke betales godtgoerelse til producenterne?
2) Er artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92, som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93, ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt de herved tildelte referencemaengder ikke omfatter de 4,5% af referencemaengderne, som tidligere var midlertidigt suspenderet i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 med senere aendringer, naar der ikke betales godtgoerelse herfor?«
4 For at kunne besvare disse spoergsmaal er det noedvendigt foerst at beskrive faellesskabsbestemmelserne om tillaegsafgift, som er blevet indfoert i den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter med henblik paa at kontrollere overskudsproduktionen. Fra et lovteknisk synspunkt er der tale om en samling bestemmelser, der klart ville kunne forbedres.
Faellesskabslovgivningen
5 For at mindske uligevaegten mellem udbud og efterspoergsel paa maelk og mejeriprodukter samt de strukturelle overskud, der foelger heraf, aendrede forordning (EOEF) nr. 856/84 (5) den faelles markedsordning i denne sektor ved at indfoere en tillaegsafgiftsordning, der fandt anvendelse fra den 1. april 1984. Systemet i denne kontrolmekanisme for maelkeproduktion er foelgende:
- Raadet fastsatte en samlet maengde for hele Faellesskabet, som udgjorde garantimaengden for maelkeproduktionen.
- Denne maengde, foroeget med 1%, blev fordelt mellem medlemsstaterne i forhold til de maengder maelk, der blev leveret paa deres omraade i kalenderaaret 1981, med undtagelse af den maengde, der blev henfoert til faellesskabsreserven, som blev oprettet med henblik paa at imoedekomme visse medlemsstaters og visse producenters saerlige behov.
- Hver medlemsstat fordelte derefter sin garantimaengde mellem sine producenter ved at tildele disse en individuel referencemaengde, benaevnt »maelkekvoten«.
- De producenter, som overskred deres individuelle referencemaengde, blev paalagt en afgift, som skulle daekke omkostningerne ved afsaetning af disse overskud. Afhaengigt af den af medlemsstaten valgte formel skulle denne afgift betales af producenten (formel A) eller af opkoeberen af maelk, hvorved denne havde ret til at overvaelte afgiften paa producenten (formel B). Irland har valgt formel B.
6 De almindelige regler for anvendelsen af denne tillaegsafgiftsordning blev fastsat af Raadet i forordning (EOEF) nr. 857/84 (6). Forordningen gav medlemsstaterne valget mellem 1981, 1982 eller 1983 som referenceperiode til brug ved beregningen af producenternes individuelle kvoter. Den gav endvidere medlemsstaterne mulighed for at oprette nationale reserver inden for garantimaengderne med henblik paa at tage hoejde for visse af deres producenters saerlige situation.
7 Tillaegsafgiftsordningen blev indfoert for en femaarig periode, som begyndte den 1. april 1984. De oprindeligt fastsatte foranstaltninger var imidlertid ikke tilstraekkelige til at bringe udbud og efterspoergsel paa maelk og mejeriprodukter i ligevaegt. Derfor vedtog faellesskabsinstitutionerne nye foranstaltninger med henblik paa at styrke ordningen. Disse foranstaltninger omfattede navnlig en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion (7) og midlertidig nedsaettelse eller suspension af samlede garantimaengder for maelk. Sidstnaevnte foranstaltning, som anfaegtes i den foreliggende sag, medfoerer automatisk en forholdsmaessig, midlertidig nedsaettelse eller suspension af producenternes individuelle referencemaengder.
8 Ved forordning (EOEF) nr. 1335/86 og nr. 1343/86 (8) blev de samlede garantimaengder nedsat med 2% for perioden 1987/88 og med 1% for perioden 1988/89 uden godtgoerelse til producenterne. Ud over denne foranstaltning, der bestod i en endelig nedsaettelse, blev der ved forordning (EOEF) nr. 775/87 (9) indfoert en midlertidig suspension af referencemaengderne med 4% for perioden 1987/88 og med 5,5% for perioden 1988/89. Som erstatning for denne midlertidige suspension af en procentdel af kvoterne blev der ved forordningen indfoert en godtgoerelse paa 10 ECU pr. 100 kg maelk for hver af disse perioder.
9 I 1988 besluttede Raadet at forlaenge tillaegsafgiftsordningen indtil den 31. marts 1992 (10). Samtidigt blev den i forordning nr. 775/87 fastsatte midlertidige suspension paa 5,5% af de samlede kvoter forlaenget ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1111/88 (11) for de tre foelgende tolvmaanedersperiode (dvs. mejeriaarene 1989/90, 1990/91 og 1991/92). Endvidere hjemlede artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1111/88 fortsat en suspensionsgodtgoerelse, men i form af direkte udbetaling af en faldende godtgoerelse paa 8 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1989/90, 7 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1990/91 og 6 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1991/92.
10 Med henblik paa at oege faellesskabsreserven blev de samlede garantimaengder nedsat yderligere med 1% ved forordning (EOEF) nr. 3879/89 (12), som imidlertid ikke indeholdt godtgoerelsesbestemmelser. For ikke at aendre de referencemaengder, der ikke var blevet suspenderet, nedsatte forordning (EOEF) nr. 3882/89 (13) samtidigt procentdelen af de samlede maengder, som var midlertidigt suspenderet, fra 5,5% til 4,5%. For at producenterne stadig kunne faa udbetalt det samme beloeb, som de fik, da suspensionssatsen var paa 5,5%, blev den i forordning nr. 1111/88 indeholdte godtgoerelse foroeget ved forordning nr. 3882/89, der forhoejede den til 10 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1989/90, til 8,5 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1990/91 og til 7 ECU pr. 100 kg for mejeriaaret 1991/92.
11 I 1991 vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 1630/91 (14), hvorved det paa ny nedsatte de samlede garantimaengder med 2%. Denne gang blev nedsaettelsen kompenseret med en godtgoerelse indfoert ved forordning (EOEF) nr. 1637/91 (15).
12 Det foelgende aar vedtog Raadet forordning nr. 816/92, hvis gyldighed anfaegtes i den foreliggende sag, med henblik paa at forlaenge tillaegsafgiftsordningen i endnu et aar (dvs. fra 1.4.1992 til 31.3.1993), indtil der blev truffet foranstaltninger vedroerende en reform af den faelles landbrugspolitik. For stadig at kontrollere produktionen i denne periode og for saaledes at fortsaette de allerede paabegyndte forbedringer gav forordning nr. 816/92 Kommissionen en mulighed for at foreslaa en nedsaettelse af den samlede garantimaengde, hvilket skulle kompenseres med en godtgoerelse. Denne forordning fastsatte endvidere de samlede garantimaengder uden hensyntagen til de 4,5% af referencemaengderne, som var blevet midlertidigt suspenderet ved forordning nr. 775/87, og hvis fremtid endeligt skulle reguleres af Raadet i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik. Artikel 1 i forordning nr. 816/92 aendrede saaledes artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68 ved at tilfoeje foelgende:
»g) For tolvmaanedersperioden 1. april 1992 til 31. marts 1993 fastsaettes den samlede garantimaengde saaledes i tusind tons, dog med forbehold af, at der paa baggrund af Kommissionens forslag som led i reformen af den faelles landbrugspolitik kan ske en nedsaettelse i periodens loeb paa 1%, der beregnes paa grundlag af den maengde, der er omhandlet i andet afsnit:
...
Irland 4 725,600
...
De i forordning (EOEF) nr. 775/87 naevnte maengder, som ikke er medtaget i foerste afsnit, udgoer i tusind tons foelgende:
...
Irland 237,600
...
Raadet traeffer endelig afgoerelse om disse maengder i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik.«
13 Overgangstilstanden i 1992 blev afsluttet med vedtagelsen af forordning nr. 3950/92, som forlaengede tillaegsafgiftsordningen i syv aar og kodificerede de gaeldende bestemmelser for at goere dem klarere og enklere. I overensstemmelse med artikel 4 i denne forordning skulle de individuelle referencemaengder vaere lig med dem, som var gaeldende den 31. marts 1993, med forbehold for de tilpasninger, som kunne vedtages paa nationalt plan inden for den samlede maengde, som hver medlemsstat raadede over. Som det fremgaar, har forordning nr. 3950/92 saaledes ikke loest problemet vedroerende de 4,5% af de individuelle referencemaengder, som var midlertidigt suspenderet. De samlede maengder, der var tildelt hver medlemsstat for perioden 1993/94 blev, med forbehold for efterfoelgende tilpasninger, fastsat ved forordning nr. 748/93, der opretholdt de maengder, der var gaeldende den 31. marts 1993, foroeget med maengderne fra den faellesskabsreserve, der fandtes paa samme tidspunkt. For saa vidt angaar de samlede garantimaengder for perioden 1993/94 medregnede forordning nr. 748/93 saaledes ikke de referencemaengder, som var midlertidigt suspenderet, og som ikke var blevet opretholdt ved forordning nr. 816/92 for perioden 1992/93.
14 Hver medlemsstats samlede maengder for mejeriaaret 1993/94 blev tilpasset ved forordning nr. 1560/93, hvis gyldighed ligeledes anfaegtes i den foreliggende sag. Artikel 1 i denne forordning aendrede artikel 3 i forordning nr. 3950/92 og fastsatte de samlede maengder for hver medlemsstat. Den samlede maengde, der tildeltes Irland, udgjorde 5 230 554 tons (for leveringer) og 15 210 tons (for direkte salg). I denne samlede tildelte maengde for Irland indgik en forhoejelse paa 0,6%, saaledes at der kunne tildeles supplerende maengder til visse kategorier af producenter. I anden betragtning til forordning nr. 1560/93 praeciserede Raadet endelig, at den midlertidige suspension paa 4,5% af de individuelle referencemaengder, som var foretaget i 1987, blev aendret til en endelig nedsaettelse, for hvilken der ikke er hjemlet nogen form for godtgoerelse.
De praejudicielle spoergsmaal
15 De to af High Court of Ireland stillede spoergsmaal vedroerer gyldigheden af bestemmelserne i forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93, som ikke har medtaget de 4,5% af de individuelle referencemaengder, som blev midlertidigt suspenderet ved forordning nr. 775/87, i medlemsstaternes samlede referencemaengder. I praksis har denne aendring medfoert en definitiv nedsaettelse af producenternes maelkekvoter, som ikke er blevet kompenseret ved en godtgoerelse.
16 Som det fremgaar af forelaeggelsesdommen og af parternes indlaeg er de anbringender, der er fremfoert til stoette for, at de to forordninger er ugyldige, baseret paa en kraenkelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, tilsidesaettelse af den berettigede forventning, af proportionalitetsprincippet og af princippet om forbud mod forskelsbehandling samt tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 190 og magtfordrejning. Jeg vil nu undersoege hvert af disse anbringender.
Kraenkelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse
17 Domstolen har gentagne gange fastslaaet, at saavel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudoevelse hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger. Imidlertid skal disse rettigheder ikke behandles som absolutte forrettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettens kerne (16).
18 I den foreliggende sag skal der tages stilling til, om den endelige suspension af 4,5% af producenternes kvoter uden godtgoerelse udgoer en kraenkelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse. Domstolen har i denne henseende fastslaaet, at »ejendomsretten, saaledes som den er sikret i Faellesskabets retsorden, ikke indebaerer en ret til oekonomisk at udnytte en fordel - som f.eks. referencemaengder, der er tildelt i henhold til en faelles markedsordning - som ikke stammer fra den paagaeldendes ejendom eller erhvervsmaessige virksomhed« (17). Dette betyder ikke, at referencemaengden, som er et med landbrugsbedriften forbundet aktiv, ikke har en vaesentlig oekonomisk vaerdi. Sagt paa en anden maade, den omstaendighed, at kvoten i tilfaelde af overdragelse er knyttet til bedriften (en regel, der er undergivet adskillige undtagelser, saaledes som det fremgaar af faellesskabsbestemmelserne), betyder ikke, at referencemaengden i sig selv ikke har nogen oekonomisk vaerdi (18). Referencemaengden er en del af den helhed, som indehaveren af landbrugsbedriften har ejendomsret til, og hvorved bedriftens vaerdi stiger eller falder afhaengig af de kvoter, der er tildelt indehaveren. Derfor mener jeg, at en endelig suspension af en producents referencemaengde goer indgreb i hans ejendomsret og ret til frit at udoeve sit erhverv som maelkeproducent.
19 Alligevel mener jeg, at den endelige suspension af 4,5% af referencemaengderne, som blev indfoert uden godtgoerelse ved forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93, er en berettiget begraensning af maelkeproducenternes ejendomsret og ret til fri erhvervsudoevelse. Det begrunder jeg i det foelgende.
20 For det foerste imoedekommer den endelige suspension af referencemaengderne de maal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse inden for rammerne af den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, navnlig stabilisering af markedet og nedbringelse af de strukturelle overskud.
21 For det andet udgoer aendringen af en midlertidig suspension til en endelig nedsaettelse uden godtgoerelse ikke et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve kernen i ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, naar den som i dette tilfaelde kun vedroerer en ubetydelig procentdel (4,5%) af producenternes kvoter og derfor ikke kan true bedrifternes levedygtighed. Den nationale ret har selv anfoert, at de irske producenter ikke har haft og ikke vil faa lavere indtaegter som foelge af den endelige nedsaettelse paa 4,5% af deres kvoter, eftersom denne nedsaettelse vil medfoere en stigning af prisen paa maelk. Den nationale ret har ligeledes anfoert, at producenternes afdragsevne og kapitalvaerdien af den kvote, de stadig har efter den endelige nedsaettelse, heller ikke ville falde. Naar denne nedsaettelse ikke medfoerer noget tab af formuevaerdi for producenterne, finder jeg ikke, at den kan betragtes om et uforholdsmaessigt indgreb, som kan paavirke selve kernen i ejendomsretten.
22 For det tredje skal det fremhaeves, at maelkeproducenterne som kompensation for den midlertidige suspension paa 4,5% af deres referencemaengder, som blev paalagt dem mellem 1987 og 1995, fik en faldende godtgoerelse. Saaledes modtog de irske producenter en kompensation paa 45,5 ECU pr. 100 kg (dette beloeb svarer til den samlede aarlige godtgoerelse, som de modtog fra 1987 til 1992). Denne kompensation kan sammenlignes med den, som de producenter havde modtaget, der havde valgt faellesskabsordningen med et definitivt ophoer med maelkeproduktion. Den udelukker muligheden for, at de kan opnaa en yderligere godtgoerelse paa det tidspunkt, hvor den midlertidige suspension aendres til en endelig nedsaettelse.
23 Af alle de anfoerte grunde finder jeg, at hverken ejendomsretten eller retten til fri erhvervsudoevelse kraenkes ved den omhandlede endelige nedsaettelse af producenternes kvoter med 4,5% uden godtgoerelse.
Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
24 Det foelger af Domstolens faste retspraksis, at »selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ... er et af Faellesskabets grundlaeggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen ... Dette gaelder navnlig paa et omraade som de faelles markedsordninger, hvis formaal netop kraever en konstant tilpasning efter aendringer i den oekonomiske situation« (19). I denne sammenhaeng har Domstolen fastslaaet, at »anvendelsesomraadet for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke [maa] udvides i en saadan grad, at princippet generelt forhindrer, at en ny ordning kan finde anvendelse paa de fremtidige virkninger af situationer, som er opstaaet under en tidligere ordning« (20).
25 I lyset af denne retspraksis skal det afgoeres, om de producenter, der midlertidigt havde faaet suspenderet 4,5% af deres kvoter, med rette kunne forvente paa ny at faa tildelt alle deres referencemaengder ved udloebet af den oprindeligt fastsatte suspensionsperiode (dvs. fra 1.4.1987 til 31.3.1992), eller om de med rette kunne regne med en godtgoerelse, naar den midlertidige suspension var blevet endelig.
26 Hvad angaar den berettigede forventning om fornyet tildeling af de midlertidigt suspenderede kvoter, maa man ikke glemme, at i overensstemmelse med Domstolens naevnte praksis har Raadet, naar det fastsaetter de samlede garantimaengder inden for rammerne af den ved forordning nr. 856/84 indfoerte tillaegsafgiftsordning, en vid skoensbefoejelse, som goer det muligt at tilpasse den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter til aendringerne i den oekonomiske situation. Derfor kan ingen erhvervsdrivende i princippet have en berettiget forventning om, at Raadet, i forbindelse med sin forvaltning af den faelles landbrugspolitik, opretholder de samlede garantimaengder og foelgelig ikke aendrer de individuelle referencemaengder. Naar princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke hindrer Raadet i at nedsaette de individuelle kvoter, tillader det saa meget desto mere, at disse suspenderes midlertidigt mod en faldende godtgoerelse for derefter at blive endeligt nedsat.
27 Hvad angaar godtgoerelsen er der i faellesskabslovgivningen om tillaegsafgiftsordningen indfoert forskellige foranstaltninger med henblik paa at stabilisere markedet, foranstaltninger, som i visse tilfaelde indebaerer en godtgoerelse til producenterne som kompensation for nedsaettelsen af deres kvoter, hvorimod producenterne i andre tilfaelde har faaet nedsat deres kvoter uden til gengaeld at modtage nogen form for godtgoerelse. Derfor kan maelkeproducenterne - paa baggrund af saadanne bestemmelser - ikke have en berettiget forventning om at enhver nedsaettelse eller suspension, hvad enten den er midlertidig eller endelig, af deres individuelle referencemaengder vil blive ledsaget af en godtgoerelse (21).
28 Endelig skal det undersoeges, om der i forbindelse med forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93, som endeligt suspenderede 4,5% af referencemaengderne, er en yderlig omstaendighed, hvorpaa producenterne kunne basere deres berettigede forventning om at faa disse referencemaengder tildelt paa ny og faa en godtgoerelse. Der skal i denne henseende henvises til Domstolens praksis, hvori det fastslaas, at naar en forudseende og paapasselig erhvervsdrivende raader over oplysninger, der goer det muligt at forudse vedtagelsen af en faellesskabsforanstaltning, som kan paavirke hans interesser, kan han ikke paaberaabe sig den berettigede forventning, naar foerst denne foranstaltning er vedtaget (22).
29 Jeg mener, at en forudseende og paapasselig erhvervsdrivende i den foreliggende sag var i stand til at forudse saavel nedsaettelsen - uden godtgoerelse - af referencemaengderne for mejeriaaret 1992/93 som den varige suspension, der blev foretaget ved forordning nr. 1560/93. Ved udloebet af den femaarsperiode, for hvilken forordning nr. 775/87 havde fastsat den midlertidige suspension, vedtog Raadet, som herved fulgte Kommissionens forslag, forordning nr. 816/92, som ikke forlaengede den faldende godtgoerelse. De suspenderede referencemaengder blev fratrukket de samlede garantimaengder, hvilket medfoerte en nedsaettelse af de individuelle kvoter. Raadet forbeholdt sig ret til at genoverveje deres fremtidige skaebne i lyset af markedsudviklingen. Det eneste, Raadet saaledes lovede producenterne, var at genoverveje den fremtidige skaebne af disse 4,5% af referencemaengderne. Det er det, Raadet har gjort, ved at vedtage forordning nr. 1560/93, hvorved det valgte at suspendere referencemaengderne endeligt uden godtgoerelse.
30 Jeg finder, at en forudseende og paapasselig maelkeproducent var i stand til tilstraekkeligt tidligt at forudse, at Raadet ville nedsaette referencemaengderne uden godtgoerelse (23), for der forelaa samtidig foelgende omstaendigheder:
- referencemaengderne havde vaeret suspenderet i samme omfang i de fem foregaaende aar
- producenterne havde modtaget en faldende godtgoerelse paa et samlet beloeb af 45,5 ECU pr. 100 kg
- maelkeproduktionen i Faellesskabet var fortsat i overskud
- Kommissionen havde i dokument KOM(91) 409 endelig udg. af 31. oktober 1991 (24) anbefalet den loesning, som Raadet derefter valgte.
31 Paa baggrund af det anfoerte finder jeg ikke, at forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93 har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved at goere den midlertidige suspension paa 4,5% af de individuelle referencemaengder endelig uden godtgoerelse.
Proportionalitetsprincippet
32 Efter Domstolens faste praksis hoerer proportionalitetsprincippet til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger. I henhold til dette princip »er lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende paalaegges oekonomiske byrder, betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og noedvendige for at naa de maal, der lovligt forfoelges med de paagaeldende bestemmelser; saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal« (25).
33 Den foranstaltning, hvorved den midlertidige suspension paa 4,5% af de individuelle referencemaengder blev aendret til en endelig nedsaettelse uden nogen form for godtgoerelse, blev vedtaget inden for rammerne af tillaegsafgiftsordningen, som blev indfoert i den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter med henblik paa at tilpasse udbuddet i forhold til efterspoergslen og nedsaette de strukturelle overskud. Denne foranstaltning, som er en af flere inden for rammerne af tillaegsafgiftsordningen, har til formaal at begraense maelkeproduktionen i overensstemmelse med formaalet at stabilisere markederne, som udtrykkeligt naevnes i traktatens artikel 39, stk. 1, litra c). Som Domstolen har fastslaaet i Erpelding-dommen (26), bidrager denne type foranstaltning endvidere til en rationel udvikling af maelkeproduktionen i den i traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), omhandlede betydning samt til opretholdelse af en rimelig levestandard for den beroerte gruppe inden for landbrugsbefolkningen i den i traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), omhandlede betydning, idet den garanterer disses indkomster.
34 Selv om det antages, at den varige suspension af referencemaengderne ville have medfoert oekonomiske tab for de landmaend, som ikke havde modtaget nogen godtgoerelse - hvilket i oevrigt ikke er dokumenteret i sagsakterne - udgoer den en begrundet foranstaltning i henhold til traktaten. Naar Raadet vedtager produktionsbegraensende foranstaltninger i en markedssituation, der i en laengere periode har vaeret kendetegnet af betydelige strukturelle overskud, maa det accepteres, at det medfoerer et indtaegtstab, der igen medfoerer en kortvarig nedgang i landmaendenes levestandard (27). Ifoelge retspraksis skal »faellesskabsinstitutionerne ... ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal til stadighed soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke de traeffer afgoerelse, kraever det ... Domstolens praksis anerkender ligeledes, at faellesskabslovgiver paa den faelles landbrugspolitiks omraade raader over vide skoensmaessige befoejelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som faellesskabslovgiver er tillagt ved traktatens artikel 40 og 43« (28).
35 Endelig mener jeg, at en endelig suspension paa 4,5% af referencemaengderne uden godtgoerelse er den mindst restriktive foranstaltning, som kan foere til en stabilisering af maelkeproduktionen i Faellesskabet, fordi det andet alternativ, nemlig en nedsaettelse af interventionspriserne for mejeriprodukter, ville have haft langt stoerre negative virkninger for landmaendenes indkomster (29). Ydermere paalaegger denne endelige suspension ikke producenterne nogen uforholdsmaessige udgifter, eftersom disse fra 1987 til 1992 modtog en faldende godtgoerelse for de paagaeldende referencemaengder, og fordi - som anfoert af den nationale ret - nedsaettelsen af deres kvoter medfoerte en prisstigning, der kompenserede deres eventuelle tab.
36 Paa baggrund af de foregaaende betragtninger mener jeg ikke, at den endelige suspension paa 4,5% af referencemaengderne uden godtgoerelse er en aabenbart uhensigtsmaessig foranstaltning for at naa maalet om stabilisering af maelkeproduktionen, hvorfor den ikke er i strid med proportionalitetsprincippet.
Tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
37 Ifoelge Domstolens faste praksis indebaerer det principielle forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere i henhold til artikel 40, stk. 3, andet afsnit, »at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet. De foranstaltninger, som de faelles markedsordninger indebaerer, og saerlig interventionsordningerne, kan derfor kun differentieres efter regioner eller andre produktions- eller forbrugsvilkaar paa grundlag af objektive kriterier, der sikrer en forholdsmaessig fordeling af fordele og ulemper mellem de beroerte, uden at skelne mellem medlemsstaternes omraader« (30).
38 Den endelige suspension paa 4,5% af referencemaengderne uden godtgoerelse, som blev gennemfoert ved forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93, kunne af to grunde vaere i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling. For det foerste, fordi denne foranstaltning ikke indeholder en mere gunstig ordning for de irske producenter og derfor ikke tager hoejde for deres saerlige situation, og for det andet, fordi den indfoerer en ensartet suspension, som ikke skelner mellem store og smaa producenter.
39 Hvad angaar spoergsmaalet om en mere gunstig ordning for de irske producenter i forbindelse med den endelige suspension af maelkekvoterne, vil en saadan foranstaltning ifoelge Domstolens praksis kun vaere mulig, saafremt der findes en objektiv begrundelse for en saadan forskelsbehandling. Hertil bemaerkes, at maelkeproduktionens bidrag til bruttonationalproduktet er stoerre i Irland end i de oevrige medlemsstater, hvortil kommer, at det i Irland er vanskeligt at udvikle en landbrugsproduktion, der kan erstatte maelkeproduktionen. Da faellesskabsinstitutionerne tildelte de samlede referencemaengder ved indfoerelsen af tillaegsafgiftsordningen, tog de hensyn til Irlands saerlige situation, saaledes at der blev anvendt et gunstigere beregningsgrundlag ved fastsaettelsen af landets kvote, hvilket bevirkede, at de irske producenter er blevet mindre beroert af stabiliseringsforanstaltningerne for maelkeproduktionen end producenterne i de oevrige medlemsstater. Kommissionen bemaerker med foeje, at der allerede er taget behoerigt hensyn til de irske producenters saerlige situation, og at det i betragtning af deres nuvaerende situation ikke er rimeligt at undtage dem, helt eller delvist, fra kontrolforanstaltningerne vedroerende maelkeproduktion, navnlig fra den endelige suspension af referencemaengderne, som anfaegtes i den foreliggende sag.
40 Den omstaendighed, at visse medlemsstater, navnlig Italien, ikke anvender tillaegsafgiftsordningen, medfoerer ikke en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. At en medlemsstat ikke overholder de forpligtelser, der i medfoer af en faellesskabslovgivning paahviler den, kan ikke begrunde en saadan tilsidesaettelse fra andre medlemsstaters side.
41 Hvad angaar det forhold, at den endelige suspension af referencemaengderne finder anvendelse uden at sondre mellem smaa og store producenter, finder jeg ikke, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Domstolen har fastslaaet, »at det forhold, at en foranstaltning, der er truffet inden for rammerne af en faelles markedsordning, kan have forskellige virkninger for forskellige producenter afhaengig af deres produktions saerlige karakter, ikke kan anses for forskelsbehandling, naar foranstaltningen er truffet paa grundlag af objektive kriterier, valgt med henblik paa, at den faelles markedsordning som helhed fungerer tilfredsstillende« (31). Det er helt berettiget at anvende den varige suspension uden forskel paa alle modtagere af referencemaengder, for hvis alle faar del i de fordele, der er forbundet med tillaegsafgiftsordningen, er det logisk, at de ogsaa paa lige fod skal underordne sig de kontrolforanstaltninger for maelkeproduktion, som er noedvendige for at mindske de overskud, som de har bidraget til at skabe. Endvidere er den varige suspension paa 4,5% af referencemaengderne en helt og aldeles forholdsmaessig foranstaltning, som paavirker hver producent i forhold til stoerrelsen af dennes kvote.
42 Paa baggrund af det foregaaende mener jeg ikke, at den endelige suspension af referencemaengderne, som anfaegtes i den foreliggende sag, er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
43 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at »den begrundelse, som kraeves i henhold til traktatens artikel 190 ... klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den faellesskabsmyndighed, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, dels saaledes at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels saaledes at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret ...
Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Ifoelge fast praksis skal spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade ...« (32).
44 Praeamblerne i de to faellesskabsforordninger, hvis gyldighed anfaegtes i den foreliggende sag, er vaesentligt forskellige. Forordning nr. 1560/93 indeholder ubestrideligt tilstraekkelige begrundelser for aendringen af den midlertidige suspension af 4,5% af referencemaengderne til en endelig nedsaettelse. I anden betragtning til denne forordning beskrives den situation, der begrundede denne suspension, og som aarsager til aendringen heraf til en endelig nedsaettelse naevntes den fortsatte overskudsproduktion af maelk samt betaling af en faldende godtgoerelse i fem aar (33). Den endelige nedsaettelse af kvoterne og den omstaendighed, at der ikke ydes godtgoerelse, er saaledes behoerigt begrundet.
45 Som allerede anfoert har forordning nr. 816/92 ikke medtaget de referencemaengder, som har vaeret suspenderet siden 1987 i beregningen af de samlede garantimaengder, og henset til den fortsatte overskudsproduktion har den udskudt beslutningen om disses fremtid, indtil reformen af den faelles landbrugspolitik er afsluttet. Derfor forekommer grundene til denne udskydelse, som anfoeres i forordningens foerste betragtning, mig at vaere meget summariske, og de begrunder heller ikke bortfaldet af godtgoerelsen.
Jeg mener imidlertid ikke, at begrundelsens kortfattethed udgoer en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, eftersom samtlige de faellesskabsbestemmelser, der er vedtaget inden for rammerne af tillaegsafgiftsordningen, indeholder tilstraekkelige elementer, som kan begrunde saavel den naevnte udskydelse som bortfaldet af godtgoerelsen. De beroerte erhvervsdrivende vidste allerede, at den i forordning nr. 775/87 indeholdte faldende godtgoerelse, som aendret ved forordning nr. 1111/88 og nr. 3882/89, udloeb den 31. marts 1992, og at der ikke var nogen bestemmelse om dens genindfoersel. Dernaest gjorde de foranstaltninger, som blev vedtaget vedroerende tillaegsafgiftsordningen og producenternes faldende godtgoerelse, det muligt at forudse, at referencemaengderne ville blive nedsat for mejeriaaret 1992/93 uden godtgoerelse. Det foelger af det foregaaende, at en manglende udtrykkelig begrundelse for, at der ikke var nogen godtgoerelse for mejeriaaret 1992/93, derfor hverken kunne hindre sagsoegerne i at goere deres rettigheder gaeldende eller Domstolen i at udoeve sin retslige kontrol.
46 Forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93 indeholder saaledes tilstraekkelig begrundelse for aendringen af den midlertidige suspension paa 4,5% af kvoterne til en endelig nedsaettelse og tilsidesaetter derfor ikke traktatens artikel 190.
Magtfordrejning
47 Magtfordrejning som ugyldighedsgrund for en faellesskabsretsakt har en klart fastlagt betydning i Domstolens retspraksis, hvori den defineres som den omstaendighed, at en administrativ myndighed under udoevelsen af sine befoejelser forfoelger et andet formaal end det, hvortil befoejelserne blev givet (34). Endvidere er »en retsakt ... kun [...] behaeftet med magtfordrejning, naar det paa grund af objektive, relevante og samstemmende indicier maa antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder« (35).
48 Jeg mener ikke, at Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning, da det vedtog forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93, hvorved den midlertidige suspension paa 4,5% af kvoterne blev aendret til en endelig nedsaettelse. Ved vedtagelsen af disse to forordninger har Raadet anvendt den lovgivningskompetence, som den i henhold til traktatens artikel 40, stk. 3, har paa landbrugsomraadet, naar det drejer sig om at vedtage foranstaltninger, som er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal, navnlig stabiliseringen af markederne, som udtrykkeligt naevnes i artiklens stk. 1, litra c). Som allerede naevnt fandt Domstolen i Hierl-dommen, at den midlertidige suspension af referencemaengderne udgjorde en hensigtsmaessig foranstaltning med henblik paa at naa dette maal, og der er ingen tvivl om, at den endelige suspension af disse ligeledes er hensigtsmaessig.
49 Saafremt producenterne ikke faar kompensation i form af godtgoerelse, kan den endelige suspension af de individuelle referencemaengder medfoere en lavere indtaegt, hvilket er i strid med det i traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), naevnte maal. Dette var imidlertid ikke tilfaeldet i den foreliggende sag paa grund af prisstigningen paa maelk og stigningen i vaerdien af de referencemaengder, som producenterne stadig havde. Og selv om der var et saadant indtaegtstab, kan man stadig ikke tale om magtfordrejning, eftersom faellesskabsinstitutionerne har mulighed for midlertidigt at give et af de i artikel 39, stk. 1, naevnte maal forrang frem for de oevrige.
50 Raadet har saaledes ikke gjort sig skyldig i en magtfordrejning, der kan paavirke gyldigheden af forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93.
Forslag til afgoerelse
51 Paa grundlag af det foregaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare de af High Court of Ireland stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes:
»1) Behandlingen af sagen har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92 af 31. marts 1992, selv om denne bestemmelse ikke i de referencemaengder, som blev tildelt producenterne for mejeriaaret 1992/93, medtog 4,5% af disse maengder, som var blevet midlertidigt suspenderet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987 med senere aendringer, og selv om den ikke indeholder bestemmelse om en godtgoerelse til producenterne som kompensation herfor.
2) Behandlingen af sagen har heller intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift for maelk og mejeriprodukter, som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93 af 14. juni 1993, selv om denne bestemmelse ikke i de individuelle referencemaengder, som ved denne artikel blev tildelt producenterne, medtog de 4,5% af referencemaengderne, som tidligere var blevet midlertidigt suspenderet ved forordning nr. 775/87 med senere aendringer, og selv om den ikke indeholder en bestemmelse om en godtgoerelse til producenterne som kompensation herfor.«
(1) - Raadets forordning af 31.3.1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 86, s. 83).
(2) - Raadets forordning af 14.6.1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 154, s. 30).
(3) - Raadets forordning af 28.12.1992 (EFT L 405, s. 1).
(4) - Raadets forordning af 17.3.1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92 (EFT L 77, s. 16).
(5) - Raadets forordning af 31.3.1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 90, s. 10).
(6) - Forordning af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13).
(7) - Denne foranstaltning blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1336/86 af 6.5.1986 om fastsaettelse af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion (EFT L 119, s. 21).
(8) - Raadets forordning nr. 1335/86 af 6.5.1986 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 119, s. 19) og Raadets forordning nr. 1343/86 af 6.5.1986 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 (EFT L 119, s. 34).
(9) - Raadets forordning af 16.3.1987 om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne, som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 78, s. 5).
(10) - Raadet vedtog denne forlaengelse ved forordning (EOEF) nr. 1109/88 af 25.4.1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 110, s. 27).
(11) - Raadets forordning af 25.4.1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 775/87 (EFT L 110, s. 30).
(12) - Raadets forordning af 11.12.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 378, s. 1).
(13) - Raadets forordning af 11.12.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 775/87 (EFT L 378, s. 6).
(14) - Forordning af 13.6.1991 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 150, s. 19).
(15) - Raadets forordning af 13.6.1991 om fastsaettelse af en godtgoerelse i forbindelse med nedsaettelsen af de i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede referencemaengder og af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion (EFT L 150, s. 30).
(16) - Dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15, af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 18, af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, praemis 16 og 17, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78.
(17) - Dom af 22.10.1991, sag C-44/89, Von Deetzen, Sml. I, s. 5119, praemis 27, og af 24.3.1994, sag C-2/92, Bostock, Sml. I, s. 955, praemis 19.
(18) - Paa dette punkt deler jeg generaladvokat Jacobs' opfattelse i hans forslag til afgoerelse i den naevnte Wachauf-sag, punkt 24 og 25. Ifoelge Jacobs er maelkekvoten et immaterielt gode med en egen oekonomisk vaerdi, og som derfor kan blive genstand for en ekspropriationsforanstaltning.
(19) - Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 33.
(20) - Dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 19.
(21) - Dom afsagt af Retten i Foerste Instans den 13.7.1995, forenede sager T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 og T-477/93, O'Dwyer m.fl. mod Raadet, Sml. II, s. 2071, praemis 50.
(22) - Dom af 11.3.1987, sag 265/85, Van den Bergh en Jurgens mod Kommissionen, Sml. s. 1155, praemis 44, og Delacre-dommen, a.st., praemis 37.
(23) - Retten i Foerste Instans kom til den samme konklusion i O'Dwyer-dommen, a.st., praemis 54.
(24) - EFT C 337, s. 35.
(25) - Dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, praemis 10, og den allerede naevnte Schraeder-dom, praemis 21.
(26) - Dom af 17.5.1988, sag 84/87, Sml. s. 2647, praemis 26.
(27) - Dom af 19.3.1992, sag C-311/90, Hierl, Sml. I, s. 2061, praemis 14.
(28) - Hierl-dommen, a.st., praemis 13, og den naevnte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 47.
(29) - Det er den konklusion, som Domstolen naaede frem til i den naevnte dom i sagen Spanien mod Raadet, praemis 14.
(30) - Den naevnte dom i sagen Spanien mod Raadet, praemis 25.
(31) - Hierl-dommen, a.st., praemis 19.
(32) - Delacre-dommen, a.st., praemis 15 og 16.
(33) - Anden betragtning i forordning nr. 1560/93 lyder saaledes: »Den midlertidige suspension af en del af referencemaengderne fra fjerde tolvmaanedersperiode i henhold til forordning (EOEF) nr. 775/87 har vaeret paakraevet som foelge af markedssituationen; der er blevet ydet en gradvist nedsat godtgoerelse til producenterne i fem aar for de saaledes suspenderede maengder; ved forordning (EOEF) nr. 816/92, der i afventning af en afgoerelse i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik viderefoerte den tillaegsafgiftsordning, der blev indfoert ved artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, blev de tidligere suspenderede maengder ikke medtaget i de samlede garantimaengder for den niende tolvmaanedersperiode paa baggrund af den vedvarende overskudssituation, som kraevede, at suspensionen paa 4,5% af referencemaengderne for leverancer blev stadfaestet som en endelig nedsaettelse af de samlede garantimaengder ...«
(34) - Domstolens dom af 4.2.1982, sag 817/79, Buyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 28, og Rettens dom af 23.10.1990, sag T-46/89, Pitrone mod Kommissionen, Sml. II, s. 577, praemis 70.
(35) - Dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 24.
Full & Egal Universal Law Academy