Conclusions de l'avocat général
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1 La question préjudicielle qui est actuellement soumise à la Cour par la présidente du tribunal de commerce de Mons (Belgique) concerne l'interprétation de l'article 30 du traité CEE et a été soulevée dans le cadre d'un litige survenu à la suite d'une action en cessation formée par le Groupement national des négociants en pommes de terre de Belgique (en abrégé «Belgapom»), conformément à l'article 95 de la loi belge du 14 juillet 1991. Cette action de Belgapom tendait, entre autres, à faire constater que certains actes des sociétés SA ITM Belgium et SA Vocarex constituaient une violation de l'article 40 de la loi susvisée, qui interdit la vente à perte ainsi que la vente, assimilée à une vente à perte, qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite.
I -- Les dispositions nationales
2 La loi belge du 14 juillet 1991 «sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur» (1) prévoit à l'article 40, premier alinéa, qu'il est interdit à tout commerçant d'offrir en vente, ou de vendre, un produit à perte. Les alinéas suivants dudit article sont libellés comme suit: «Est considérée comme une vente à perte, toute vente à un prix qui n'est pas au moins égal au prix auquel le produit a été facturé lors de l'approvisionnement ou auquel il serait facturé en cas de réapprovisionnement. Est assimilée à une vente à perte toute vente qui, compte tenu de ces prix ainsi que des frais généraux, ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite. Pour apprécier le caractère normal ou exceptionnellement réduit de la marge bénéficiaire, il sera tenu compte notamment du volume des ventes et de la rotation des stocks.»
3 L'article 41, paragraphe 1, de la même loi introduit un certain nombre d'exceptions aux interdictions de l'article 40 (soldes, vente de produits susceptibles d'une détérioration rapide, etc.), tandis que l'article 95, premier alinéa, dispose que le président du tribunal de commerce constate l'existence et ordonne la cessation d'un acte constituant une infraction aux dispositions de la loi à la suite d'une action qui peut être formée également, aux termes de l'article 98, paragraphe 1, sous 3), par un groupement professionnel ayant la personnalité civile.
II -- Les faits -- La question préjudicielle
4 Vers la fin de septembre 1993, le service d'achat de la SA ITM Belgium, société dont le siège social est établi à Mons, en Belgique, et qui appartient au groupe Intermarché (ci-après «ITM»), a été informé que la SA Géron, dont le siège social est établi à Limbourg, en Belgique, offrait en vente un lot de pommes de terre «Bintjes» de 200 tonnes au prix de 27 BFR les 25 kg (soit un prix unitaire de 1,08 BFR le kg). L'offre était valable pour la période allant du 30 septembre au 8 octobre 1993 et concernait des pommes de terre calibrées, conditionnées en filets de 25 kg, livrées franco dans les divers magasins. La SA Vocarex, un établissement commercial indépendant, dont le siège social est établi à La Louvière, en Belgique, et qui est liée par une convention de franchise au groupe ITM (ci-après «Vocarex»), a commandé, profitant de l'offre, une partie de la quantité de pommes de terre précitée et les a vendues dans son magasin, après une annonce publicitaire appropriée, au prix de 29 BFR les 25 kg, réalisant ainsi une marge bénéficiaire brute de 1,31 % par rapport au prix d'achat.
5 Selon les faits exposés dans le jugement de renvoi, une personne se présentant comme mandatée par le «Groupement national des négociants en pommes de terre de Belgique» (ci-après «Belgapom») a téléphoné à ITM et tenté d'empêcher la vente des pommes de terre au prix précité, précisant que l'ensemble de la distribution belge avait accepté de vendre les mêmes pommes de terre au prix de 89 BFR les 25 kg.
6 Le 19 octobre 1993, Belgapom a formé devant le tribunal de commerce de Mons l'action en cessation prévue à l'article 95 de la loi du 14 juillet 1991 et conclu à ce qu'il plaise au tribunal: 1) constater que ledit comportement d'ITM et de Vocarex constitue une violation de l'article 40 de la loi précitée interdisant la vente à perte ainsi que la vente, assimilée à une vente à perte, qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite et 2) ordonner la cessation de ce comportement.
7 Vocarex a allégué, entre autres, comme moyen de défense que l'article 40 de la loi du 14 juillet 1991 était incompatible avec l'article 30 du traité CEE et demandé qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour à ce sujet.
8 A la suite de cela, la présidente du tribunal de commerce de Mons a décidé, par jugement du 21 janvier 1994, de surseoir à statuer et de saisir la Cour d'une question préjudicielle. Ce jugement énonce, notamment, les motifs suivants:
a) Si les premier et deuxième alinéas de l'article 40 de la loi du 14 juillet 1991 sont clairs, les alinéas suivants engendrent «une réelle insécurité juridique» auprès des commerçants, intensifiée par la jurisprudence en la matière qui a considéré comme licites des marges allant de 0,5 % à 10 % pour une même catégorie de produits, selon la méthode de calcul choisie, les paramètres pris en compte, etc.
b) La réelle incertitude devant laquelle se trouvent les opérateurs économiques quant à la licéité ou non de leur méthode de vente et quant au résultat d'une action qui serait éventuellement lancée contre eux pourrait déjà à elle seule être un élément d'entrave à la libre circulation des marchandises.
c) Même si l'on veut bien admettre qu'une réglementation, comparable à celle en cause, intervienne dans le but de promouvoir une concurrence loyale entre commerçants et de protéger le consommateur contre certains procédés de vente, en l'espèce, toutefois, seule la recherche de la protection des intérêts corporatistes des grossistes motive l'action; en effet, les intérêts des consommateurs ne sont pas mis en péril par une offre promotionnelle, exceptionnelle, annoncée comme telle et extrêmement limitée dans le temps.
d) La généralité des termes employés et l'imprécision des paramètres à prendre en considération pour décider de la licéité ou non d'une action font que l'interdiction telle qu'elle est édictée aux troisième et quatrième alinéas de l'article 40 touche aussi des pratiques étrangères au but poursuivi.
e) On ne peut exclure le fait que, dans ces conditions, les dispositions des alinéas précités de l'article 40 constituent une entrave au commerce intracommunautaire.
9 Par ces motifs, la présidente du tribunal de commerce de Mons a posé à la Cour la question préjudicielle suivante: «Dans quelle mesure l'article 40 de la loi du 14 juillet 1991, et plus spécialement ses alinéas 3 et 4, dans la généralité de leurs termes, sont-ils compatibles avec l'article 30 du traité CEE, lorsque ces alinéas assimilent à une vente à perte une vente réalisée au-dessus du prix facturé à l'approvisionnement mais avec une marge extrêmement réduite?»
10 Selon une jurisprudence constante (2), la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une mesure nationale avec le droit communautaire. Elle a toutefois compétence pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d'apprécier cette compatibilité pour le jugement de l'affaire dont elle est saisie.
11 Il conviendra dès lors d'admettre que, selon une interprétation correcte de la question préjudicielle posée, la présidente du tribunal de commerce de Mons vise à faire préciser si l'article 30 du traité CEE s'oppose, dans son sens précis, à une disposition nationale, formulée en termes généraux, qui interdit, en l'assimilant à une vente à perte, une vente réalisée au-dessus du prix facturé à l'approvisionnement mais avec une marge bénéficiaire extrêmement réduite.
III -- Observation préliminaire
12 Selon un principe jurisprudentiel dont la Cour n'a jamais dévié dans les affaires relatives à la libre circulation des travailleurs, au droit d'établissement et à la libre prestation de services, les articles concernés du traité (respectivement, les articles 48, 52 et 59) ne s'appliquent pas aux situations ou aux activités dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre (3).
13 On ne rencontre pas de déclaration de principe similaire dans la jurisprudence relative à l'interdiction, énoncée à l'article 30 du traité, qui est faite aux États membres d'imposer des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation. On pourrait néanmoins déduire de l'ensemble de la jurisprudence en la matière que, selon la Cour, il n'est pas concevable d'exclure l'application de l'article 30 en excipant du caractère purement interne d'une situation ou activité données, sauf si le litige pendant devant la juridiction nationale est régi par une disposition nationale qui concerne exclusivement les produits nationaux. Une telle conception pourrait s'appuyer sur les considérations suivantes.
Selon la formulation de l'arrêt Dassonville (4), qui reste le point de référence immuable de la jurisprudence de la Cour relative à l'article 30 du traité (5), constitue une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation toute mesure susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire. En conséquence, une question d'interprétation de la disposition susvisée du traité peut être posée devant une juridiction nationale même si le litige pendant devant elle concerne une situation ou une activité qui ne sont pas liées directement au commerce interétatique; il suffit que soit soulevé, dans le cadre de ce litige, un problème d'application de la mesure nationale qui frappe non seulement les produits nationaux mais aussi les produits importés, de telle sorte qu'il n'est pas possible d'exclure a priori que cette mesure soit susceptible d'entraver, fût-ce indirectement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (6).
14 On pourrait toutefois soutenir que, dans la mesure où l'article 30 du traité «a pour objet d'éliminer les entraves à l'importation de marchandises et non d'assurer que les marchandises d'origine nationale bénéficient, dans tous les cas, du même traitement que les marchandises importées» (7), le facteur de rattachement d'une situation déterminée au domaine d'application de l'article 30 du traité devrait être recherché dans la provenance des produits prétendument frappés, dans le cas particulier, par une mesure nationale déterminée. L'application de l'article 30 serait ainsi exclue si la situation qui a donné naissance au litige pendant devant la juridiction nationale concernait exclusivement et uniquement des marchandises produites ou fabriquées dans l'État membre dans lequel elles ont été commercialisées et dans lequel est né le litige en question.
Un tel point de vue ne serait pas sans trouver appui dans la jurisprudence. En effet, dans l'arrêt Oosthoek (8), rendu sur une question préjudicielle visant à savoir si les articles 30 et 34 du traité CEE s'opposent à une législation nationale qui interdit d'offrir des primes, aux fins de la promotion des ventes, aux acheteurs d'une encyclopédie, on peut lire ce qui suit (point 9): «L'application de la législation néerlandaise à la vente aux Pays-Bas d'encyclopédies produites aux Pays-Bas (9) n'a (...) aucun lien avec l'importation ou l'exportation des marchandises et ne relève donc pas du domaine des articles 30 et 34. Toutefois, dans le cas de la vente aux Pays-Bas d'encyclopédies produites en Belgique et de la vente dans d'autres États membres d'encyclopédies produites aux Pays-Bas, il s'agit de transactions du commerce intracommunautaire. A cet égard, compte tenu de la question posée par la juridiction nationale, il y a lieu d'apprécier si les dispositions du type de celle de la législation néerlandaise sont compatibles tant avec l'article 30 qu'avec l'article 34 du traité CEE» (10).
15 Nous nous empressons de souligner que la présente affaire ne permet pas d'élucider les questions visées plus haut. Et cela, pour la simple raison suivante.
Ainsi qu'il résulte de la jurisprudence (11), l'appréciation par la Cour du caractère purement interne d'une situation déterminée ne peut se fonder que sur la constatation des éléments de fait établie par la juridiction nationale. En conséquence, si le juge national estime que le litige pendant devant lui est régi par une règle de droit communautaire, dont il demande l'interprétation à titre préjudiciel, la Cour ne peut considérer la situation dans le cadre de laquelle est survenu le litige comme purement interne que si cela résulte de façon évidente des éléments de fait relevés par le jugement de renvoi.
En l'espèce, la teneur du jugement de renvoi autorise des doutes sérieux quant au point de savoir si les actes commerciaux visés par l'action en cessation exercée par Belgapom concernaient des produits en provenance d'un autre État membre (12). Il n'est toutefois pas possible, pensons-nous, de considérer que les faits exposés par la juridiction de renvoi établissent de façon évidente que les marchandises en question ont été produites en Belgique.
16 En conséquence, même si le principe énoncé plus haut, au point 14, était admis, il ne serait néanmoins pas possible en l'espèce de considérer que, par application de ce principe, le litige en instance devant le tribunal de commerce de Mons est étranger au domaine d'application de l'article 30 du traité au seul motif qu'il se rattache à une situation purement interne.
IV -- L'arrêt Keck et Mithouard
17 La simple lecture de la question préjudicielle suffit à montrer l'importance que revêt, pour la réponse à cette question, l'application des principes qui ont été énoncés dans l'arrêt Keck et Mithouard (13). Et cela non seulement parce qu'il s'agit d'une question relative à l'interprétation de l'article 30 du traité CEE, mais aussi parce que la législation nationale, au sujet de la compatibilité de laquelle avec cet article du traité la juridiction nationale souhaite être éclairée, présente, du moins à première vue, des analogies évidentes avec la législation nationale (interdiction de la revente à perte) au regard de laquelle la Cour a interprété l'article 30 dans l'arrêt Keck et Mithouard.
18 Avant l'arrêt Keck et Mithouard, la Cour s'est trouvée confrontée assez fréquemment à des questions d'interprétation de l'article 30 du traité en relation avec des dispositions nationales interdisant la vente à un prix inférieur au prix fixé dans le cadre d'un régime national de réglementation des prix.
Dans son arrêt du 24 janvier 1978, Van Tiggele (82/77, Rec. p. 25), qui est le premier, selon l'ordre chronologique, qu'elle a rendu dans ce domaine, la Cour, partant (point 12) de la formule déjà citée (voir le point 13 ci-dessus) de l'arrêt Dassonville, a jugé (point 14) que «une entrave à l'importation pourrait résulter notamment de la fixation, par une autorité nationale, de prix ou de marges bénéficiaires à un niveau tel que les produits importés seraient défavorisés par rapport aux produits nationaux identiques, soit parce qu'ils ne pourraient pas être écoulés profitablement dans les conditions fixées, soit parce que l'avantage concurrentiel résultant de prix de revient inférieurs serait neutralisé». A la lumière de ces considérations, la Cour a déclaré ensuite que: 1) «une disposition nationale qui interdit indistinctement la vente au détail de produits nationaux et de produits importés à des prix inférieurs au prix d'achat payé par le détaillant ne saurait produire des effets préjudiciables à l'écoulement des seuls produits importés et ne saurait dès lors constituer une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation» (point 16); 2) «la fixation de la marge bénéficiaire minimale à un montant déterminé, et non à un pourcentage du prix de revient, applicable indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés, ne saurait non plus avoir pour effet de défavoriser les produits importés, éventuellement moins chers, dans un cas où le montant de la marge bénéficiaire constitue une part relativement faible du prix de détail définitif» (point 17); 3) «il en va autrement en ce qui concerne le prix minimum fixé à un montant déterminé qui, tout en s'appliquant indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés, est susceptible de défavoriser l'écoulement de ces derniers dans la mesure où il empêche que leur prix de revient inférieur se répercute sur le prix de vente au consommateur» (point 18) (14).
19 Toutefois, la disposition nationale qui est à l'origine de la question d'interprétation de l'article 30 posée dans le cadre des affaires Keck et Mithouard ne concernait pas une interdiction de la vente à un prix inférieur à celui fixé dans le cadre d'un régime national de réglementation des prix mais l'interdiction (s'adressant à la fois aux grossistes et aux détaillants) de pratiquer une méthode de vente déterminée qui consiste à revendre un produit à un prix inférieur à son prix d'achat. La Cour était dès lors invitée à déclarer si, et dans quelle mesure, il convenait également d'appliquer en l'espèce le principe énoncé dans l'arrêt Oosthoek (15), selon lequel (point 15) une législation qui limite ou interdit certaines formes de publicité et certains moyens de promotion des ventes, bien qu'elle ne conditionne pas directement les importations, peut être de nature à restreindre le volume de celles-ci parce que l'on ne saurait exclure que «le fait, pour un opérateur concerné, d'être contraint soit d'adopter des systèmes différents de publicité ou de promotion des ventes en fonction des États membres concernés, soit d'abandonner un système qu'il juge particulièrement efficace, puisse constituer un obstacle aux importations même si une telle législation s'applique indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés».
20 La Cour a profité de l'occasion pour reprendre à son début la question de l'interprétation de l'article 30, et les conséquences de ce réexamen sont particulièrement significatives en raison du fait (et les termes de l'arrêt ne permettent aucun doute à cet égard) que le revirement jurisprudentiel observé est absolument délibéré.
21 La formule de l'arrêt Dassonville, précité (voir le point 13 ci-dessus), constitue cette fois encore le point de départ. La Cour confirme (point 11) que, au sens de l'article 30 du traité, «constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, toute mesure susceptible d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire». Elle relève ensuite (points 12 et 13) que «une législation nationale qui interdit de façon générale la revente à perte n'a pas pour objet de régir les échanges de marchandises entre les États membres», mais est toutefois susceptible «de restreindre le volume des ventes et, par conséquent, le volume des ventes des produits en provenance d'autres États membres dans la mesure où elle prive les opérateurs d'une méthode de promotion des ventes». Elle se demande enfin, dans la dernière phrase du point 13, si cette éventualité suffit pour qualifier la législation en cause de mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation. En exprimant un doute sur le point de savoir si une législation, susceptible de restreindre le volume des ventes de produits en provenance d'autres États membres peut avoir un effet sur les importations et relever ainsi du champ d'application de l'article 30, la Cour met déjà en évidence le point sur lequel portera le revirement jurisprudentiel.
22 Elle entreprend ce virage en introduisant une distinction entre, d'une part, les règles nationales restrictives qui concernent les conditions (dénomination, forme, dimensions, poids, composition, etc.) auxquelles doivent répondre les marchandises en provenance d'autres États membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, et, d'autre part, les dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente. La Cour, se référant expressément à l'arrêt Cassis de Dijon (16), déclare (point 15) que les règles nationales qui relèvent de la première catégorie, même si elles sont indistinctement applicables à tous les produits, constituent des mesures d'effet équivalent, interdites par l'article 30, sauf si cette application est justifiée par un but d'intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises. En revanche, en ce qui concerne les dispositions nationales qui appartiennent à la seconde catégorie, la Cour considère (point 16) que «contrairement à ce qui a été jugé jusqu'ici, n'est pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre les États membres» l'application de telles dispositions, pourvu que a) elles s'appliquent à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le territoire national et b) elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres. En effet, conclut la Cour, «dès lors que ces conditions sont remplies, l'application de réglementations de ce type à la vente de produits en provenance d'un autre État membre et répondant aux règles édictées par cet État n'est pas de nature à empêcher leur accès au marché ou à le gêner davantage qu'elle ne gêne celui des produits nationaux» (point 17).
23 La Cour procède donc à une distinction absolue, «ontologique»: les règles nationales restrictives relatives aux conditions auxquelles doivent répondre les marchandises en provenance d'autres États membres, qui se réfèrent à l'objet proprement dit des échanges commerciaux entre les États membres, créent, de par leur nature, des entraves auxdits échanges. En revanche, les règles nationales qui interdisent ou limitent certaines modalités de vente, en ce qu'elles ne concernent que les conditions et circonstances dans lesquelles sont vendus les produits en provenance d'autres États membres, ne sont pas, de par leur nature, aptes à affecter le commerce intracommunautaire.
En comparant à cet égard l'arrêt Keck et Mithouard avec le point précité (voir le point 19 ci-dessus) de l'arrêt Oosthoek, on peut raisonnablement conclure que la Cour admet, «contrairement à ce qui a été jugé jusqu'ici», que l'éventualité que l'interdiction ou la limitation de certaines modalités de vente influencent le comportement des opérateurs concernés de façon à avoir des répercussions négatives sur les échanges commerciaux entre les États membres est tellement lointaine et hypothétique qu'elle ne permet pas d'établir un rapport, fût-il indirect et potentiel, entre les dispositions nationales en question, d'une part, et d'éventuelles répercussions négatives sur les importations, d'autre part (17).
24 Eu égard aux développements qui précèdent, une règle nationale qui interdit ou limite certaines modalités de vente ne constitue pas, en principe, une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation. Toutefois, afin de compléter l'examen du caractère inoffensif de la règle pour le commerce intracommunautaire, il conviendra également de vérifier, d'une part, si elle s'applique à tous les opérateurs exerçant leur activité sur le territoire de l'État membre concerné et, d'autre part, si elle affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres.
25 Ni la vérification du champ d'application subjectif d'une règle, ni la vérification de la manière dont elle affecte en droit la commercialisation des produits nationaux par rapport à celle des produits importés ne peut, à notre avis, créer des problèmes majeurs lors de l'application de la jurisprudence Keck et Mithouard. Il convient néanmoins d'observer que, pour examiner de manière efficace et en profondeur ces deux questions, il ne faudra pas s'attacher uniquement à la lettre de la règle mais rechercher également sa finalité et son économie, en la replaçant, dans la mesure du possible, dans le cadre réglementaire plus large dans lequel elle s'insère.
26 Les difficultés seront bien plus grandes lorsqu'il s'agira de vérifier si une règle nationale affecte en fait de la même manière la commercialisation des produits nationaux et des produits importés. Ces difficultés ne concernent pas la localisation de l'objet du contrôle: à ce stade de l'examen, il conviendra en effet de rechercher si une règle qui n'établit pas de distinction entre les opérateurs nationaux, d'une part, et les opérateurs qui sont des ressortissants d'autres États membres, d'autre part, et qui n'affecte pas en droit la commercialisation des produits importés d'une manière différente qu'elle n'affecte la commercialisation des produits nationaux peut, lorsqu'elle est appliquée en pratique, avoir pour effet de créer, à l'égard des produits nationaux, des conditions de commercialisation plus favorables.
La méthode qu'il convient de suivre pour effectuer la vérification susvisée n'est toutefois pas du tout évidente; ni l'arrêt Keck et Mithouard, ni les arrêts ultérieurs qui ont appliqué ses principes (18), ne fournissent d'indications sûres à cet égard.
27 A notre avis, il est certain que pour différencier suffisamment la vérification de l'effet d'une règle dans la pratique de la vérification de son effet en droit, on ne peut procéder que par référence à certaines hypothèses relatives aux conditions de fait dans lesquelles la règle examinée peut s'appliquer. On risque néanmoins, dans ce cas, que l'examen aboutisse à une étude infinie de situations, dans le cadre de laquelle il suffirait de formuler une hypothèse artificielle ou statistiquement insignifiante pour ébranler le caractère juridiquement neutre de la mesure.
28 Nous pensons, pour ces raisons, que l'examen des effets que peut avoir une mesure nationale dans la pratique, du point de vue examiné ici, doit être effectué en tenant compte du cours normal des choses (19). C'est dès lors sous cet angle qu'il conviendra d'apprécier les éléments de fait soumis éventuellement à la Cour soit dans l'ordonnance de renvoi, soit dans les observations écrites déposées devant elle (20).
V -- Réponse à la question préjudicielle posée
29 Il est incontestable que la réglementation décrite dans la question préjudicielle posée par la présidente du tribunal de commerce de Mons n'édicte pas de conditions auxquelles doivent répondre les produits en provenance des autres États membres. Une telle réglementation peut-elle toutefois être considérée comme interdisant une certaine «modalité de vente»?
30 A notre avis, la réponse ne peut être qu'affirmative. La réglementation à laquelle se réfère le jugement de renvoi, qui prévoit une interdiction générale de la vente ou de l'offre en vente de marchandises à un prix qui, tout en étant supérieur au prix facturé lors de l'approvisionnement, ne procure toutefois qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite concerne effectivement les conditions sous lesquelles est autorisée la vente des marchandises et, par conséquent, interdit une certaine «modalité de vente» au sens de l'arrêt Keck et Mithouard.
31 Les sociétés ITM et Vocarex allèguent (voir p. 8 et suiv. des observations qu'elles ont présentées à la Cour, en particulier p. 10) que par «modalités de vente», au sens de l'arrêt Keck et Mithouard, il faut entendre uniquement des modalités de vente particulières, dont ne relève pas la vente avec une marge bénéficiaire, dans la mesure où, toujours selon les sociétés susvisées, c'est précisément cet élément, c'est-à-dire l'existence d'une marge bénéficiaire, fût-elle très réduite, qui constitue l'«essence même de la vente».
Cette argumentation ne saurait être admise. Non seulement parce que la marge bénéficiaire extrêmement réduite, visée dans la règle décrite dans le jugement de renvoi, ne saurait être regardée comme constituant l'«essence même de la vente», mais, surtout, parce que ni la lettre ni l'esprit de l'arrêt Keck et Mithouard n'autorisent une distinction entre modalités de vente «sui generis», dont l'interdiction ou la limitation échapperaient au domaine d'application de l'article 30 du traité, et modalités de vente «ordinaires», dont l'interdiction ou la limitation pourraient être tenues pour une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Du reste, dans les arrêts qui ont suivi l'arrêt Keck et Mithouard, la Cour a considéré comme règles correspondant à des «modalités de vente», et, par conséquent, ne relevant pas du domaine d'application de l'article 30, des dispositions nationales qui concernaient tout autre chose que des modalités de ventes inhabituelles ou sui generis (21).
32 On ne saurait cependant considérer définitivement que la règle à laquelle se réfère le jugement de renvoi est située en dehors du champ d'application de l'article 30 du traité, avant d'examiner, d'une part, si elle s'applique à tous les opérateurs exerçant leur activité sur le territoire national et, d'autre part, si elle affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits importés.
33 L'interdiction litigieuse s'applique à tout commerçant exerçant une activité en Belgique, indépendamment de sa nationalité (22) et, de toute évidence, aux grossistes lorsqu'ils vendent aux détaillants comme à ces derniers lorsqu'ils vendent aux consommateurs puisque la loi ne prévoit pas de distinction entre eux (23).
Le libellé de la disposition qui se réfère à une vente ou à une offre en vente ne procurant, eu égard au prix auquel le produit a été facturé lors de l'approvisionnement (ou serait facturé en cas de réapprovisionnement), qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite montre clairement que l'interdiction ne concerne pas la vente effectuée par le producteur ou le fabricant du produit vendu, étant donné que, dans ce cas, il n'y a bien sûr pas eu d'approvisionnement préalable. Cet élément ne saurait toutefois exercer la moindre influence sur l'examen de la disposition à la lumière de l'article 30 du traité dans la mesure où, en tout état de cause, l'interdiction ne s'adresse pas aux producteurs ou fabricants belges mais ne vise pas davantage les ressortissants des autres États membres qui vendent en Belgique les marchandises qu'ils ont produites ou fabriquées (24). Il est, du reste, évident que la Cour n'a pas compétence pour statuer sur la question (étrangère non seulement au champ d'application de l'article 30 du traité, mais également au droit communautaire en général) de savoir si la distinction entre grossistes et détaillants, d'une part, et producteurs et fabricants, d'autre part, est incompatible avec le principe d'égalité en droit interne (25).
34 Il convient de se demander à présent si la réglementation examinée affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres.
Nous pensons que la réponse doit être affirmative. Il ne découle ni de la réglementation elle-même ni de son contexte que l'interdiction qu'elle édicte affecte, en droit, la commercialisation des produits importés d'une manière différente qu'elle n'affecte la commercialisation des produits nationaux, tandis que, par ailleurs, aucun élément n'autorise à conclure que, suivant le cours normal des choses, l'interdiction litigieuse peut, en fait, exercer une discrimination, au sens exposé ci-dessus (26).
35 Sur ce dernier point, les sociétés ITM et Vocarex allèguent toutefois que la mesure nationale examinée frappe davantage la commercialisation des produits en provenance d'autres États membres que celle des produits nationaux, étant donné que:
a) la commercialisation des produits importés entraîne des frais plus élevés que la commercialisation des produits nationaux (frais de transport, de stockage, etc.). En conséquence, les produits importés sont vendus avec des marges bénéficiaires plus étroites que celles réalisées lors de la vente des produits nationaux et leur vente relèvera nécessairement plus souvent du domaine d'application de la règle litigieuse;
b) l'interdiction d'une méthode de promotion des ventes, telle que, en l'espèce, la vente avec une marge bénéficiaire extrêmement réduite, frappe principalement les produits importés qui ont davantage besoin que les produits nationaux du recours à des méthodes de ce type;
c) l'interdiction édictée, qui s'adresse uniquement aux grossistes et détaillants, permet aux producteurs nationaux de vendre leurs produits avec une marge bénéficiaire extrêmement réduite. Or, les producteurs établis dans un autre État membre se trouvent ainsi défavorisés par rapport aux producteurs nationaux, puisque, pour distribuer leurs produits, il devront faire appel, normalement, aux services d'intermédiaires qui, sous le coup de l'interdiction précitée, ne peuvent pas promouvoir ces produits auprès des consommateurs en ayant recours à la méthode de promotion des ventes litigieuse;
36 A notre avis, aucun de ces arguments ne résiste à l'analyse. Plus particulièrement:
a) la règle décrite dans le jugement de renvoi assimile à la vente à perte la vente qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite, compte tenu du prix auquel le produit a été facturé lors de l'approvisionnement (ou serait facturé en cas de réapprovisionnement) ainsi que des frais généraux. En conséquence, les frais éventuellement plus élevés entraînés par la commercialisation des produits en provenance d'autres États membres sont pris en considération lorsqu'il s'agit de déterminer si la marge bénéficiaire réalisée lors de la vente de ces produits est extrêmement réduite ou non, et ces produits ne sont donc pas placés, de ce point de vue, dans une situation moins favorable que les produits nationaux;
b) il résulte clairement des considérations combinées des points 13, 16 et 18 de l'arrêt Keck et Mithouard qu'une législation nationale interdisant une certaine méthode de promotion des ventes, qui consiste dans la revente à perte, ne saurait être considérée comme frappant plus lourdement, par rapport à la commercialisation des produits nationaux, la commercialisation des produits en provenance d'autres États membres. La Cour a raisonné de manière analogue à propos de l'interdiction de certaines méthodes publicitaires dans les arrêts Huenermund e.a. (points 20 à 23) et Leclerc-Siplec (points 20 à 23), précités (voir note 18 ci-dessus). Il résulte en toute logique de ces arrêts que la Cour ne considère pas comme un élément apte à intensifier l'effet des interdictions susvisées sur la commercialisation des produits importés la nécessité accrue de recourir, dans le cas de ces produits, à des techniques de promotion des ventes, afin de faciliter leur accès au marché d'un autre État membre;
c) si les producteurs, afin d'assurer l'écoulement de leurs produits auprès des consommateurs d'autres États membres, font appel, normalement, aux services d'intermédiaires (grossistes ou détaillants), les conditions imposées par une organisation moderne du marché conduisent, normalement, les producteurs nationaux à utiliser également, pour la distribution de leurs produits, les services d'intermédiaires (grossistes ou, du moins, détaillants). En conséquence, l'éventualité que la règle examinée affecte davantage la commercialisation des produits importés que celle des produits que le producteur national vend directement au consommateur ne suffit pas pour que l'interdiction litigieuse soit considérée comme susceptible, suivant le cours normal des choses, de gêner davantage la commercialisation des produits importés d'autres États membres qu'elle ne gêne celle des produits nationaux.
37 En résumé, une réglementation nationale, telle que celle qui est décrite dans le jugement de renvoi, portant interdiction générale de la vente avec marge bénéficiaire extrêmement réduite, échappe au domaine d'application de l'article 30 du traité, puisque, selon les éléments exposés, cette réglementation s'applique à tous les opérateurs exerçant leur activité sur le territoire national et affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits importés.
38 Si, contrairement à ce qui précède, la Cour devait considérer que la réglementation susvisée constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation, il s'agirait alors de savoir si cette réglementation peut se prévaloir d'exigences impératives dans le respect du principe de proportionnalité. Ainsi qu'il résulte en effet de la jurisprudence constante développée par la Cour depuis l'arrêt Cassis de Dijon (27), une réglementation nationale indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, qui relève du domaine d'application de l'article 30 du traité en tant qu'elle constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation, peut être justifiée si: a) elle poursuit un but légitime au regard du droit communautaire, de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises, b) elle constitue un moyen approprié pour réaliser l'objectif poursuivi et c) elle constitue un moyen nécessaire pour réaliser cet objectif, en ce sens qu'il ne saurait être atteint à l'aide de mesures comportant moins d'entraves aux échanges intracommunautaires.
39 Pour être complet, nous examinerons brièvement aux points suivants la question de savoir si la disposition qui est décrite dans le jugement de renvoi pourrait, si elle était considérée comme relevant du champ d'application de l'article 30, être justifiée au sens exposé ci-dessus.
Il découle indirectement du jugement de renvoi que l'interdiction litigieuse de la vente ou de l'offre en vente de produits à un prix qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite vise, d'une part, à garantir des conditions de concurrence loyales et, d'autre part, à protéger les intérêts des consommateurs. Il apparaît donc que le but du législateur national est d'empêcher que la méthode de vente précitée soit utilisée soit comme un moyen d'éliminer les concurrents qui sont dans l'impossibilité de vendre ou d'offrir en vente les mêmes produits à ce niveau de prix, soit comme un moyen d'attirer les consommateurs par lequel ces derniers, «alléchés» par l'offre, dans un certain point de vente, d'un produit à un prix tellement bas qu'il ne procure au vendeur qu'une marge bénéficiaire exceptionnellement faible, sont amenés à acheter d'autres produits vendus, afin de compenser le prix peu élevé mentionné ci-dessus, à des prix supérieurs à la normale (28).
40 Il est indubitable que les deux objectifs susvisés se rangent parmi ceux qui peuvent justifier, en principe, l'imposition d'une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30 du traité (29). L'interdiction litigieuse peut, par ailleurs, compte tenu de sa généralité, être considérée comme un moyen efficace pour atteindre les objectifs en question. Mais c'est précisément sa généralité même qui soulève la question de savoir si elle est nécessaire dans cette ampleur pour réaliser les objectifs, en principe légitimes, mentionnés ci-dessus.
La réponse à cette dernière question devrait, pensons-nous, être négative. En effet: a) pour que la vente avec marge bénéficiaire extrêmement réduite constitue un moyen d'éliminer la concurrence, il faudrait qu'elle soit appliquée de façon continuelle et systématique. Il n'est dès lors pas nécessaire, pour éviter que la concurrence soit faussée, d'imposer une interdiction tellement générale de la modalité de vente précitée qu'elle englobe également des situations dans lesquelles les conditions d'application de cette modalité de vente (par exemple application isolée ou limitée dans le temps) excluent des conséquences nuisibles pour la concurrence; b) la vente à un prix qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite ne peut, certes, fonctionner comme un moyen de «piéger» le consommateur qu'au stade de la vente au détail. La seule protection des consommateurs ne rend donc pas nécessaire l'interdiction de cette modalité de vente également aux stades de la commercialisation des produits qui précèdent la vente au détail.
Conclusion
Eu égard à toutes les considérations que nous avons exposées, nous proposons à la Cour de répondre de la façon suivante à la question préjudicielle posée:
«L'article 30 du traité CEE ne s'applique pas à une disposition nationale, formulée en termes généraux, interdisant, en l'assimilant à une vente à perte, la vente à un prix qui, tout en étant supérieur au prix auquel le produit a été facturé lors de l'approvisionnement, ne procure toutefois qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite si, comme c'est le cas de la disposition en cause, cette disposition s'applique à tous les opérateurs (grossistes et détaillants) exerçant leur activité sur le territoire national et affecte de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres.»
(1) - Moniteur belge du 29 août 1991, p. 18712.
(2) - Voir, par exemple, les arrêts du 14 juillet 1994, Rustica Semences (C-438/92, Rec. p. I-3519, point 10), du 9 juillet 1992, «K» Line Air Service Europe (C-131/91, Rec. p. I-4513, point 10), et du 7 mars 1989, Schumacher (215/87, Rec. p. 617, point 6).
(3) - Voir, à titre indicatif, dans la jurisprudence récente, les arrêts du 16 février 1995, Aubertin e.a. (C-29/94 à 35/94, non encore publié au Recueil, points 9 à 11), du 5 octobre 1994, TV 10 (C-23/93, Rec. p. I-4795, point 14), et du 14 juillet 1994, Peralta (C-379/92, Rec. p. I-3453, points 27 à 29).
(4) - Arrêt du 11 juillet 1974 (8/74, Rec. p. 837, point 5).
(5) - Voir, en dernier lieu, l'arrêt du 9 février 1995, Leclerc-Siplec (C-412/93, non encore publié au Recueil, point 18).
(6) - L'arrêt du 9 août 1994, Lancry e.a. (C-363/93 et 407/93 à 411/93, Rec. p. I-3957) est intéressant à cet égard. Dans cet arrêt (par lequel la Cour a jugé qu'un régime tel que celui de l'octroi de mer qui est perçu dans les territoires français d'outre-mer est incompatible avec les articles 9 et suivants du traité, non seulement en tant que cette taxe frappe les marchandises introduites dans ces départements en provenance d'autres États membres, mais également en tant qu'elle est perçue sur les marchandises introduites dans ces territoires en provenance d'une autre région du même État membre), on peut lire (au point 30) que la perception d'une taxe ayant les caractéristiques de l'octroi de mer ne pourrait être qualifiée de situation purement interne que si cette taxe était exclusivement perçue sur des produits en provenance du même État membre. L'avocat général M. Tesauro s'était rallié à l'idée que la perception de taxes telles que celles citées ci-dessus, dans la mesure où elles frappent des marchandises en provenance d'une autre région du même État membre, ne relève pas du domaine d'application des articles 9 et suivants du traité, faisant valoir (voir le point 18, in fine, de ses conclusions) qu'une telle situation «n'est pas pertinente en droit communautaire, ce qui est également le cas pour toute autre situation dans laquelle tous les éléments relèvent d'un seul pays membre».
(7) - Voir l'arrêt du 23 octobre 1986, Cognet (355/85, Rec. p. 3231, point 10).
(8) - Arrêt du 15 décembre 1982 (286/81, Rec. p. 4575).
(9) - C'est nous qui soulignons.
(10) - Une analyse, sous un angle similaire, de la jurisprudence de la Cour dont il résulte que le fait de qualifier une mesure nationale de mesure d'effet équivalent, au sens de l'article 30 du traité, n'implique pas nécessairement qu'il est impossible d'appliquer ladite disposition aux produits nationaux, figure aux points 20 à 25 des conclusions de l'avocat général M. Tesauro dans les affaires Lancry e.a. dans lesquelles a été rendu l'arrêt du 9 août 1994, précité (à la note 6).
(11) - Voir l'arrêt TV 10, précité, point 14, ainsi que les arrêts du 22 septembre 1992, Petit (C-153/91, Rec. p. I-4973, point 8), du 23 avril 1991, Hoeffner et Elser (C-41/90, Rec. p. I-1979, point 37), et du 18 mars 1980, Debauve e.a. (52/79, Rec. p. 833, point 9).
(12) - Ces doutes sont renforcés par le contenu d'une des pièces (portant le n_ 6) jointes aux observations soumises à la Cour par les sociétés ITM et Vocarex. Il résulte du document en question, invoqué par lesdites sociétés à l'appui d'un argument qui est sans rapport avec la question examinée ici, que la production belge de pommes de terre couvre de très loin la consommation intérieure et que la quasi-majorité des pommes de terre produites en Belgique appartient à la variété Bintjes (à laquelle appartiennent également les pommes de terre qui ont été vendues dans le magasin de Vocarex).
(13) - Arrêt du 24 novembre 1993 (C-267/91 et 268/91, Rec. p. I-6097).
(14) - Voir, en ce sens, les arrêts du 7 juin 1983, Commission/Italie (78/82, Rec. p. 1955, point 16), du 29 janvier 1985, Cullet (231/83, Rec. p. 305, points 23 et suiv.) et du 7 mai 1991, Commission/Belgique (C-287/89, Rec. p. I-2233, points 21, 24 et 28), ainsi que l'arrêt du 13 novembre 1986, Edah (80/85 et 159/85, Rec. p. 3359, points 10 et suiv.).
(15) - Arrêt précité, à la note 8. Voir également les arrêts du 16 mai 1989, Buet (382/87, Rec. p. 1235, points 7 et 8), du 7 mars 1990, GB-Inno-BM (362/88, Rec. p. I-667, point 7), du 30 avril 1991, Boscher (C-239/90, Rec. p. I-2023, point 14), et du 18 mai 1993, Yves Rocher (C-126/91, Rec. p. I-2361, point 10).
(16) - Arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral (120/78, Rec. p. 649).
(17) - Nous pensons qu'il n'est pas sans signification que, dans l'arrêt Peralta, postérieur à l'arrêt Keck et Mithouard, la Cour, saisie d'une demande de décision préjudicielle portant sur la compatibilité avec l'article 30 du traité d'une législation italienne qui, en interdisant les rejets en mer de substances chimiques et en imposant aux navires italiens des équipements coûteux, serait susceptible d'entraîner un renchérissement des importations de produits chimiques en Italie, a répondu (point 24): «qu'une législation du type de la législation litigieuse ne fait aucune distinction selon l'origine des substances transportées, qu'elle n'a pas pour objet de régir les échanges de marchandises avec les autres États membres et que les effets restrictifs qu'elle pourrait produire sur la libre circulation des marchandises sont trop aléatoires et trop indirects pour que l'obligation qu'elle édicte puisse être regardée comme étant de nature à entraver le commerce entre les États membres (voir arrêts du 7 mars 1990, Krantz, C-69/88, Rec. p. I-583, point 11, et du 13 octobre 1993, CMC Motorradcenter, C-93/92, Rec. p. I-5009, point 12)» (C'est nous qui soulignons).Notons toutefois que la disposition nationale, au regard de laquelle la Cour a interprété l'article 30 dans l'arrêt cité ci-dessus, ne peut être classée dans aucune des deux catégories de dispositions nationales auxquelles se réfère, quant à leurs effets sur le commerce intracommunautaire, l'arrêt Keck et Mithouard.
(18) - Voir les arrêts du 15 décembre 1993, Huenermund e.a. (C-292/92, Rec. p. I-6787), du 2 juin 1994, Tankstation 't Heukske et Boermans (C-401/92 et 402/92, Rec. p. I-2199), du 2 juin 1994, Punto Casa et PPV (C-69/93 et 258/93, Rec. p. I-2355), et du 9 février 1995, Leclerc-Siplec, précité à la note 5.
(19) - Ainsi, ne saurait être considérée comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative une règle, neutre si l'on considère son champ d'application subjectif et l'effet qu'elle exerce, en droit, sur la commercialisation des produits, qui pourrait, dans un cas tout à fait hypothétique, affecter en fait la commercialisation des produits importés d'une manière différente qu'elle n'affecte celle des produits nationaux. En cela, nous pensons que cette conception suit la même logique que celle dont est animé le point 24, précité (voir note 17), de l'arrêt Peralta.
(20) - Pour une approche différente du problème de l'appréciation de l'effet qu'exerce, en fait, une disposition nationale sur la commercialisation des produits nationaux et des produits importés, voir les points 23 et 24 des conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans les affaires Tankstation 't Heukske et Boermans, dans lesquelles la Cour a rendu l'arrêt du 2 juin 1994, précité à la note 18.
(21) - Rappelons que, parmi ces arrêts, précités à la note 18, l'arrêt Huenermund e.a. concernait une disposition interdisant aux pharmaciens de faire de la publicité pour des produits parapharmaceutiques en dehors de l'officine, l'arrêt Tankstation 't Heukske et Boermans des dispositions relatives aux heures d'ouverture des stations-service, l'arrêt Punto Casa et PPV une disposition interdisant l'exercice de certaines activités commerciales le dimanche et, enfin, l'arrêt Leclerc-Siplec une interdiction de diffuser de la publicité télévisée pour une certaine méthode de commercialisation (distribution) des produits.
(22) - A cet égard, l'examen de la règle litigieuse sous l'angle de l'article 30 du traité n'est nullement influencé par les arguments invoqués par les sociétés ITM et Vocarex (voir p. 12, in fine, de leurs observations) selon lesquels la réglementation en question interdit à ITM une méthode de promotion des ventes que peut pratiquer en France sa société mère, dont le siège est établi dans ce dernier pays.
(23) - Concernant le champ d'application de la disposition de l'article 40 de la loi belge du 14 juillet 1991 et, plus généralement, les problèmes de droit interne soulevés par l'application de la législation belge relative à la vente à perte et à la vente avec une marge bénéficiaire extrêmement réduite, voir, entre autres, De Brouwer, L.: «Les ventes réglementées», dans Les pratiques du commerce et la protection et l'information du consommateur depuis la loi du 14 juillet 1991, p. 71 et suiv., notamment p. 72 à 75, de Caluwé, A., Delcorde, C., Leurquin, X.: «Les pratiques du commerce», deuxième édition, n_s 13.1 et suiv., et Puttemans, A.: «La réglementation de la vente à perte», Journal des Tribunaux, 1991, p. 225 et suiv.
(24) - Il convient de relever que la législation nationale à laquelle se rapportait la question préjudicielle ayant fait l'objet de l'arrêt Keck et Mithouard établissait également une distinction entre revendeurs (auxquels il était interdit de vendre à perte) et fabricants (qui échappaient à cette interdiction).
(25) - Comparez l'arrêt du 16 juin 1994, Steen (C-132/93, Rec. p. I-2715, point 10).
(26) - Rappelons que, selon les termes du jugement de renvoi, la notion de «vente qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite», telle qu'elle figure dans la réglementation litigieuse, engendre une «réelle insécurité» auprès des commerçants, encore renforcée par la jurisprudence en la matière, et que cette incertitude pourrait constituer un élément d'entrave à la libre circulation des marchandises. Nous pensons que cet élément ne peut, à lui seul, amener une réglementation nationale telle que celle en cause, qui interdit une certaine «modalité de vente», dans le champ d'application de l'article 30 du traité, et qu'il n'est pas davantage de nature à intensifier, en fait, l'effet de cette réglementation sur la commercialisation des produits importés.
(27) - Voir, dans la jurisprudence récente, l'arrêt du 2 février 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Rec. p. I-317, points 13 à 16).
(28) - Voir, en ce qui concerne les objectifs de la législation belge sur l'interdiction de la vente à perte et de la vente à un prix qui ne procure qu'une marge bénéficiaire extrêmement réduite, de Caluwé, A, Delcorde, C., Leurquin, X., op. cit., n_ 13.2, Puttemans, A., op. cit., notamment, p. 225 et 238. Voir également Balate, E.: «La loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur: évaluation au regard du droit européen» dans Les pratiques du commerce et la protection et l'information du consommateur depuis la loi du 14 juillet 1991, p. 175 et suiv., notamment, p. 210 à 212.
(29) - Rappelons que, déjà dans l'arrêt Cassis de Dijon (précité, à la note 16), la Cour a jugé (point 8) que constituent notamment des «exigences impératives» susceptibles de justifier l'imposition d'une mesure d'effet équivalent «la protection de la loyauté des transactions commerciales et la défense des consommateurs».
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