Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Ennakkoratkaisupyynnössään Bundesverwaltungsgericht pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan, onko maa- ja metsätalousasioita hoitavan liittovaltion ministeriön antama asetus yhteensopiva yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 131/86 antaman tuomion (häkeissä pidettävien munivien kanojen suojelun vähimmäisvaatimuksista 25 päivänä maaliskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/113/ETY julistaminen mitättömäksi) täytäntöönpanosta 7 päivänä maaliskuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/166/ETY 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa.(1)
2 Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty oikeudenkäynnissä Hans Hönig vastaan Stockachin kaupunki(2) ja Baden-Württembergin osavaltio(3).
3 Häkeissä pidettävien munivien kanojen suojelusta annettu asetus(4) tuli voimaan Saksassa 1.1.1988. Asetuksessa säädetään muun muassa, että yli 2000 gramman painoisten kanojen käytössä olevan häkin vähimmäispinta-alan on oltava
- 530 cm2:ä heinäkuun 1 päivästä 1989(5); - 550 cm2:ä tammikuun 1 päivästä 1993(6).
4 Hönig on siipikarjan kasvattaja, joka pitää häkkikanalaa munien tuottamista varten. Yli 2000 grammaa painavat kanat ovat viiden kanan häkeissä, joiden pinta-ala on 2125 cm2:ä, joten kunkin kanan käytössä on keskimäärin 425 cm2:ä.
5 Huolimatta siitä, että osavaltion toimivaltainen viranomainen(7) oli antanut tiedonannon, jossa todettiin, että munivia kanoja koskevan asetuksen rikkominen johtaa rikossyytteeseen, Hönig ilmoitti kyseiselle viranomaiselle, että hän aikoo jatkaa tilansa pitämistä entiseen tapaan, ja nosti samalla vahvistuskanteen osavaltiota ja Stockachia vastaan Verwaltungsgerichtissä.(8)
6 Kanteensa tueksi Hönig esitti, että munivia kanoja koskevan asetuksen säännökset ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa ja erityisesti direktiivin 3 artiklan kanssa. Hönigin mukaan direktiivin tavoitteena on poistaa kilpailuolojen vääristymät siipikarjan kasvattajien väliltä. Koska munivia kanoja koskevassa asetuksessa ei kuitenkaan seurata tarkoin yhteisön oikeuden säännöksiä, saksalaiset siipikarjan kasvattajat saatetaan epäedullisempaan asemaan, mikä direktiivin tavoitteen vastaisesti horjuttaa jäsenvaltioiden kilpailutasapainoa.
Hönigin kanne hylättiin perusteettomana eikä siitä tehty valitus tuottanut tulosta, minkä jälkeen hän valitti tuomiosta Bundesverwaltungsgerichtiin.
Tämän tuomioistuimen mukaan direktiivin 3 artiklassa ei estetä jäsenvaltiota antamasta tiukempia kansallisia säännöksiä kuin yhteisön lainsäätäjä on säätänyt; koska Bundesverwaltungsgericht kuitenkin katsoi, että kyseisen yhteisön säädöksen tulkinnassa voi olla epäselvyyttä, se päätti lykätä tuomion antamista ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko 7.3.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/166/ETY 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että siinä velvoitetaan pakottavasti jäsenvaltiot vahvistamaan häkkien pinta-ala direktiivissä säädetyn vähimmäispinta-alan suuruiseksi ilman, että jäsenvaltioilla olisi oikeutta antaa tiukempia kansallisia säännöksiä?"
7 Katson, että kysymykseen on vastattava kieltävästi seuraavista kolmesta pääasiallisesta syystä: yhteisön säädöksen sanamuoto, säädöksen tarkoitus ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
8 Ensiksi, direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuoto kuuluu seuraavasti:
"a) jokaista munivaa kanaa kohti on oltava rajoituksetta käytössä vähintään 450 cm2:ä vaakatasossa mitattua häkkipinta-alaa, lukuun ottamatta erityisesti hukkaruokinnan estäviä kaarevia reunoja, jotka saattavat rajoittaa käytettävissä olevaa pinta-alaa".
9 Mielestäni(9) riidanalaisen yhteisön oikeuden säännöksen sanamuoto on yksiselitteinen: adverbin "vähintään" käyttäminen vahvistaa, että yhteisön lainsäätäjä on asettanut ainoastaan vähimmäisrajan, mikä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot eivät voi antaa säännöksiä, jotka ovat eläinten suojelun kannalta huonompia ja alittavat yhteisön säädösten asettamat rajat. Sitä vastoin jäsenvaltiolla on oikeus ylittää tämä raja ja antaa alueellaan tiukempia säännöksiä korkeamman eläinten suojelun tason takaamiseksi. Jos yhteisön lainsäätäjä olisi halunnut, kuten Hönig väittää, että tätä määrällistä säännöstä noudatettaisiin yhdenmukaisesti ja tiukasti, kyseinen sanamuoto olisi ollut aivan toisenlainen, esimerkiksi "häkkipinta-ala on 450 cm2:ä" tai "... on oltava 450 cm2:ä ..."
10 Säännösten kokonaisuuden tutkiminen ja direktiivin säätämisen asiayhteyden tarkastelu vahvistavat näkemystäni.
Direktiivi 88/166 on osa yhteistä eläinten suojelua koskevaa toimintaohjelmaa, josta neuvosto päätti jo vuonna 1976(10) ja jota se tarkensi 22.7.1980 antamassaan päätöslauselmassa seuraavasti:
"Munivien kanojen häkeissä pitämisessä on noudatettava näiden eläinten suojelemiseksi annettuja vähimmäissääntöjä ja -edellytyksiä.
Neuvoston on komission esityksestä annettava asianmukaiset säännöt ennen 1.11.1981".(11)
11 Direktiivissä säädetään paitsi häkkikanalassa käytettävien häkkien koosta(12) myös häkeissä pitämisen edellytyksistä(13), joista on annettu tarkemmat säännökset direktiivin liitteessä.
Direktiivi on osoitettu jäsenvaltioille eikä siipikarjan kasvattajille, kuten Hönig väittää. Säädöksen sanamuoto ja sen johdonmukaisuus vahvistavat tämän. Tästä säädetään nimittäin EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan mukaisesti nimenomaisesti 12 artiklassa.(14) Lisäksi olisi epäloogista ja tehotonta jättää siipikarjan kasvattajien huoleksi määrätä tapauskohtaisesti siitä, että kanoille varattava häkkipinta-ala olisi suurempi kuin direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on säädetty. Heillä ei ole intressiä tähän.
Adverbin "vähintään"(15) ja adjektiivialun "vähimmäis-"(16) jatkuva ellei jopa systemaattinen käyttäminen korostaa sitä, että yhteisön lainsäätäjä haluaa turvata siipikarjan suojelun tehotuotannon alalla jo vuonna 1976 ilmaisemansa tahdon mukaisesti.(17) Lisäksi direktiivin nimi ja 1 artikla(18) ovat merkitykseltään selviä.
Tämän perusteella voin todeta, että direktiivissä säädetyillä normeilla pyritään ennen kaikkea välttämään eläinten vahingoittuminen ja turha kärsiminen sekä säilyttämään niiden terveys ja hyvinvointi.(19)
Näin ollen Hönigin näkökanta, jonka mukaan direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty häkeissä pidettävien munivien kanojen käytössä oleva pinta-ala on kiinteä eikä sitä voida ylittää, on ristiriidassa yhteisön säännöstön kanssa.
12 Huomautettuani tästä käsittelen toista syytä, jonka perusteella vastauksen ennakkoratkaisukysymyksen esittäneelle tuomioistuimelle on mielestäni oltava kielteinen; tämä syy on säädöksen tarkoitus.
13 Yhteisön lainsäätäjä on tavoitellut kahta asiaa. Toisaalta pyritään turvaamaan tuotantoeläinten suojelu(20) ja toisaalta vähentämään tällä erityisalalla (kananmunat ja siipikarja) jäsenvaltioissa vallitsevia kilpailuolojen eroja, jotka johtuvat erilaisesta kansallisesta säätelystä tällä alalla(21).
Oikean tasapainon saavuttamiseksi kahden ristiriitaisen edun välillä, joita ovat
- pakottavat taloudelliset vaatimukset, joiden vuoksi tuotantokustannuksien vähentäminen on tarpeen,
- pakottavat moraaliset ja eettiset vaatimukset, joiden vuoksi eläinten suojelua koskevien säännösten säätäminen on tarpeen;
yhteisön lainsäätäjä on näiden yhteensovittamiseksi ensin päättänyt säätää yhteisistä vähimmäisvaatimuksista.(22)
14 Tämä erittely on vahvistettu edellä mainitussa asiassa Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio annetussa tuomiossa, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että
"... siitä valmisteluasiakirjojen kokonaisuudesta, johon asianosaiset vetoavat, käy ilmi, että tuotantoeläimiä koskevien normien yhdenmukaistamisesta päätettiin pääasiallisesti siksi, että poistettaisiin kilpailuolojen erot tällä alalla".(23)
"... valmisteluasiakirjoista ilmenee, että direktiivi säädettiin myös siksi, että muniville kanoille turvattaisiin edellä mainitun yleissopimuksen mukaisesti parempi kohtelu. On syytä kuitenkin korostaa, että kuten edellä on esitetty, maataloustuotteita koskevat erilaiset kansalliset säännökset, jotka voivat vaikuttaa yhteisen markkinajärjestelyn sujuvaan toimintaan, kuten tässä tapauksessa häkeissä pidettäviä munivia kanoja koskevat erilaiset säännökset, voidaan yhdenmukaistaa ainoastaan perustamissopimuksen 43 artiklan nojalla tarvitsematta viitata perustamissopimuksen 100 artiklaan".(24)
15 Vastoin pääasian kantajan väitteitä tämän direktiivin tavoite ei ole yksinomaisesti kilpailuolojen erojen poistaminen jäsenmaissa, vaan sen toisena tavoitteena on eläinten suojelu.
Lisäksi direktiivillä ei ole poistettu lakiin tai asetuksiin perustuvien eroja jäsenmaissa, vaan sillä on ainoastaan pyritty erojen vähentämiseen. Koska jäsenvaltiot eivät ole päässeet asiasta yksimielisyyteen, häkeissä pidettäviä munivia kanoja koskevaa säännöstöä ei ole voitu kokonaan yhdenmukaistaa.(25) On syytä huomata, että direktiivin kolmannen perustelukappaleen ilmaisulla "aluksi" ja neljännen sekä viidennen perustelukappaleen sisällöllä korostetaan, että kyseinen yhteisön säädös on yksi vaihe ja että uudistuksia tullaan panemaan täytäntöön.
16 Lopuksi näkökantani tueksi voidaan löytää viimeinen perustelu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
17 Yhteisöjen tuomioistuinta on äskettäin pyydetty tulkitsemaan 13.11.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/622/ETY(26) tiettyjä säännöksiä, joissa myös määrätään vähimmäisvaatimuksista. Yhteisöjen tuomioistuimessa nyt käsiteltävänä olevan asian tosiseikkoja ja 22.6.1993 asioissa Philip Morris Belgium ym.(27) ja Gallaher ym.(28) annettujen tuomioiden perusteena olleita tosiseikkoja voidaan asianmukaisesti vertailla.
Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jos alaa ei ole yhdenmukaistettu kokonaan kyseisellä direktiivillä(29) ja yhteisön säädöksen tavoitetta kunnioitetaan annettujen säännösten kokonaisuus huomioon ottaen,(30) jäsenvaltioilla on oikeus antaa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia tiukempia säännöksiä,(31) ja että
"edellä mainituissa artikloissa olevaa ilmaisua 'vähintään' on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on oikeus säätää maininnoille ja varoituksille varattavasta suuremmasta tilasta, jos ne katsovat, että se on tarpeen, ottaen huomioon sen, missä määrin kuluttajat saadaan ymmärtämään tupakkaan liittyvät terveysriskit".(32)
18 Näillä perusteilla esitän, että esitettyyn kysymykseen vastataan seuraavasti:
"Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 131/86 antaman tuomion (häkeissä pidettävien munivien kanojen suojelun vähimmäisvaatimuksista 25 päivänä maaliskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/113/ETY julistaminen mitättömäksi) täytäntöönpanosta 7 päivänä maaliskuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/166/ETY liitteen 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, ettei siinä kielletä jäsenvaltioita antamasta tiukempia kansallisia säännöksiä häkeissä pidettävien munivien kanojen käytössä olevasta häkkipinta-alasta."
(1) - Jäljempänä direktiivi 88/166 tai direktiivi (EYVL L 74, s. 83).
(2) - Jäljempänä Stockach.
(3) - Jäljempänä osavaltio.
(4) - Asetus 10.12.1987, BGBl I, s. 2622 (jäljempänä munivia kanoja koskeva asetus).
(5) - Asetuksen 2 pykälän 1 momentin 2 kohta ja 2 momentti luettuna yhdessä.
(6) - Ennakkoratkaisupyyntöä koskevan päätöksen ranskankielinen käännös, s. 2.
(7) - Radolfzellissä sijaitseva osavaltion eläinlääkintävirasto.
(8) - Ennakkoratkaisupyyntöä koskevan päätöksen ranskankielinen käännös, s. 3.
(9) - Samoin katsotaan komission, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, Saksan liittotasavallan hallituksen ja vastaajan esittämissä huomautuksissa.
(10) - Tuotantoeläinten suojelua koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen tekemistä koskeva neuvoston päätösehdotus (EYVL C 133, s. 6).
(11) - Häkeissä pidettävien munivien kanojen suojelusta annettu neuvoston päätöslauselma (EYVL C 196, s. 1).
(12) - Direktiivin 3 artikla.
(13) - Direktiivin 4 artikla.
(14) - "Tämä direktiivi on osoitettu kaikille jäsenvaltioille."
(15) - Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a, b, c, ja d alakohta ja direktiivin liitteen 8 ja 11 kohta.
(16) - Direktiivin nimessä, kolmannessa perustelukappaleessa ja 1 artiklassa.
(17) - Ks. erityisesti edellä mainitun tuotantoeläinten suojelua koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen tekemistä koskevan neuvoston päätösehdotuksen viides ja kuudes perustelukappale.
(18) - "Tässä direktiivissä vahvistetaan häkeissä pidettävien munivien kanojen suojelua koskevat vähimmäisvaatimukset."
(19) - Ks. julkisasiamies Mischon ratkaisuehdotuksen 15 kohta asiassa 131/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 23.2.1988 (Kok. 1988, s. 905).
(20) - Direktiivin ensimmäinen perustelukappale kuuluu seuraavasti: "katsoo, että useimmat ... yhteisö on ... hyväksynyt (tuotantoeläinten suojelua koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen) päätöksellä 78/923/ETY; munivien kanojen pitäminen häkeissä on yhteisössä yleisimmin käytetty munantuotantotapa ...; tämä kanankasvatustapa voi kuitenkin tietyissä tapauksissa tuottaa tarpeetonta ja kohtuutonta kärsimystä eläimille".
(21) - Direktiivin toinen perustelukappale kuuluu seuraavasti: "... tuotantoeläinten suojelun alalla voimassa olevissa kansallisissa lainsäädännöissä on kuitenkin eroavuuksia, jotka voivat vääristää kilpailun edellytyksiä ja siten vaikuttaa munien ja siipikarjan yhteisen markkinajärjestelyn sujuvaan toimintaan".
(22) - Direktiivin kolmas perustelukappale kuuluu seuraavasti (kursivointi kirjoittajan): "tämän vuoksi on tarpeen vahvistaa ensisijaiset parametrit ja määritellä yhteiset vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan kaikkiin voimaperäisen tuotannon järjestelmiin markkinoiden tyydyttävän toiminnan varmistamiseksi ottaen erityisesti huomioon perustamissopimuksen 39 artiklan tavoitteet ja tarpeen suojella eläimiä; tätä varten on aluksi tarpeen toteuttaa häkeissä pidettäviä munivia kanoja koskevia yhteisön toimenpiteitä".
(23) - Tuomion 26 kohta.
(24) - Tuomion 27 kohta.
(25) - Ks. komission huomautukset, ranskankielisen version s. 8 ja 9.
(26) - Tupakkatuotteiden merkintöjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annettu direktiivi (EYVL L 359, s. 1).
(27) - Asia C-222/91 (Kok. 1993, s. I-3469).
(28) - Asia 11/92 (Kok. 1993, s. I-3545).
(29) - Em. asiassa Gallaher ym. annetun tuomion 22 kohta kuuluu seuraavasti (kursivointi kirjoittajan): "On syytä myöntää, että kuten pääasian kantajat esittävät, tällainen säännösten tulkinta saattaa vaikuttaa siten, että kotimaisia tuotteita kohdellaan epäedullisesti verrattuna maahantuotuihin tuotteisiin ja että tietyt erot kilpailuolosuhteissa säilyvät. Tämä johtuu kuitenkin säännöksillä tavoitellun yhdenmukaistamisen tasosta; tässä tapauksessa säännöksissä asetettiin vähimmäisvaatimuksia."
(30) - Em. asia Philip Morris Belgium ym., tuomion 8-11 kohta, ja em. asia Gallaher ym., tuomion 11-14 kohta.
(31) - Em. asia Philip Morris Belgium ym., tuomion 17 kohta ja em. asia Gallaher ym., tuomion 20, 22 ja 23 kohta.
(32) - Em. asia Gallaher ym., tuomion 20 kohta.
Full & Egal Universal Law Academy