SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PHILIPPE LÉGER
vom 11. Januar 1996 ( *1 )
1.
Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ( 1 ) (im folgenden: die Richtlinie) sowie aus den Artikeln 5 und 189 EG-Vertrag verstoßen hat, daß es diese Richtlinie nicht vollständig und ordnungsgemäß in belgisches Recht umgesetzt hat.
Die Gemeinschaftsregelung
2.
Die Richtlinie wurde auf der Grundlage der Artikel 100 und 235 EWG-Vertrag erlassen. Das vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Ziel, wie es sich insbesondere aus der ersten und der elften Begründungserwägung ergibt, besteht darin, eine Politik der Verhütung von Umweltbelastungen zu fördern. Dementsprechend führte die Richtlinie ein System zur Prüfung der Umweltverträglichkeit bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ein.
3.
Artikel 2 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit vor der Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.
4.
In Artikel 4 werden diese Projekte bestimmt und in zwei Gruppen eingeteilt: Für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Projekte ist die Umweltverträglichkeitsprüfung obligatorisch, während die in Anhang II der Richtlinie aufgezählten Projekte nur dann einer Prüfung zu unterziehen sind, wenn ihre Merkmale dies nach Auffassung der Mitgliedstaaten erfordern.
5.
Nach Artikel 2 Absatz 2 steht es den Mitgliedstaaten frei, die Verfahren zu bestimmen, nach denen diese Prüfung durchzuführen ist. Diese Freiheit wird durch die Richtlinie jedoch in gewisser Hinsicht begrenzt; so bestimmt Artikel 3, daß die Prüfung die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts auf eine Reihe von Faktoren in geeigneter Weise identifizieren, beschreiben und bewerten muß. Die Angaben, die der Projektträger zur Prüfung der Umweltverträglichkeit vorzulegen hat, werden in Artikel 5 aufgeführt.
6.
Eingeführt wurde auch eine Verpflichtung zur Unterrichtung der Öffentlichkeit und der von diesen Projekten eventuell betroffenen anderen Mitgliedstaaten. Artikel 6 bestimmt nämlich, daß die vom Projektträger vorgelegten und durch Artikel 5 der Richtlinie näher bestimmten Angaben sowie der Genehmigungsantrag den für den Umweltschutz zuständigen Behörden und der von dem Projekt betroffenen Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Wenn ein Projekt grenzüberschreitende Wirkungen haben kann, müssen die nach Artikel 5 eingeholten Informationen gemäß Artikel 7 der Richtlinie auch dem betreffenden Mitgliedstaat mitgeteilt werden.
7.
Artikel 8 betrifft die Folgen dieser Konsultationen und bestimmt, daß sie im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu berücksichtigen sind. Außerdem muß nach Artikel 9 der Inhalt der Endentscheidung der betroffenen Öffentlichkeit und dem beteiligten Mitgliedstaat mitgeteilt werden.
8.
Nach Artikel 12 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten die Vorschriften der Richtlinie bis zum 3. Juli 1988 in innerstaatliches Recht umsetzen. Absatz 2 dieses Artikels verpflichtet sie, der Kommission den Wortlaut der von ihnen erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen.
Die nationale belgische Regelung
9.
Die Umsetzung der Richtlinie in belgisches Recht fällt in die Zuständigkeit der drei Regionen, nämlich der Region Wallonien, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Region Flandern. Das durch die Richtlinie eingeführte Verfahren zur Prüfung der Umweltverträglichkeit wurde in die bestehenden Genehmigungsverfahren integriert.
10.
Am 11. September 1985 erließ der Wallonische Regionalrat ein Dekret über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Region Wallonien ( 2 ). Am 31. Oktober 1991 erließ die wallonische Regionalexekutive eine Verordnung zur Durchführung dieses Dekrets ( 3 ).
11.
Am 24. Mai 1988 erklärte der Hof van Arbitrage das Dekret vom 11. September 1985 teilweise, soweit es eine Prüfung der Anlagen mit dem ausschließlichen Zweck der Endlagerung oder endgültigen Beseitigung radioaktiver Abfälle vorschrieb, für nichtig ( 4 ), da die Regionen für den Erlaß von Vorschriften über solche Projekte nicht zuständig seien.
12.
Am 23. Juli 1992 erließ der Rat der Region Brüssel-Hauptstadt eine Ordonnance über die vorherige Prüfung der Auswirkungen bestimmter Projekte in der Region Brüssel-Hauptstadt ( 5 ).
13.
Diese Regelung enthielt keine Bestimmungen über die Konsultation anderer Mitgliedstaaten bei Projekten mit grenzüberschreitenden Umweltauswirkungen.
14.
In der Region Flandern wurde die Richtlinie in bezug auf störende Einrichtungen durch das Dekret über umweltschutzrechtliche Genehmigungen vom 28. Juni 1985 (im folgenden: Dekret über umweltschutzrechtliche Genehmigungen) ( 6 ) und in bezug auf andere als störende Einrichtungen durch das Gesetz über Raumordnung und Städtebau vom 29. März 1962 (im folgenden: Gesetz vom 29. März 1962) ( 7 ) umgesetzt.
15.
In bezug auf die störenden Einrichtungen führte das Dekret über umweltschutzrechtliche Genehmigungen ein System der vorherigen Genehmigung für bestimmte Einrichtungen ein, die Belastungen für Mensch und Umwelt verursachen. Es muß von der Flämischen Regierung durchgeführt werden. Die Artikel 2 und 3 dieses Dekrets bestimmen nämlich, daß die Flämische Regierung die Liste der genehmigungspflichtigen Einrichtungen aufstellt. Artikel 7 verpflichtet ebenfalls die Flämische Regierung zur Regelung des Verfahrens, des Inhalts, der Voraussetzungen und der Form, denen die Untersuchung über die Umweltauswirkungcn entsprechen muß. Außerdem bestimmt Artikel 11 des Dekrets, daß jeder Entscheidung über einen Genehmigungsantrag eine öffentliche Untersuchung vorausgehen muß. Die Bestimmung der Modalitäten dieser Untersuchung wurde der Flämischen Regierung überlassen.
16.
Am 23. März 1989 erließ die Flämische Regierung eine Reihe von Verordnungen, um die Bestimmungen der Richtlinie durchzuführen. Diese Verordnungen beziehen sich sowohl auf das Dekret über umweltschutzrechtliche Genehmigungen als auch auf das Gesetz vom 29. März 1962.
17.
Die Verordnung 89-928 ( 8 ) betrifft die Ausgestaltung der Umweltverträglichkcitsprüfung bei Einrichtungen, die in den Anwendungsbereich des Dekrets über umwcltschutzrechtliche Genehmigungen fallen.
18.
Die Verordnung 89-928 enthält keine Bestimmungen über die Konsultation anderer Mitgliedstaaten, auf deren Umwelt sich ein in Flandern durchgeführtes Projekt eventuell auswirken könnte. Dagegen wird die Anhörung der Öffentlichkeit durch das Dekret über umweltschutzrechtliche Genehmigungen und das dazu ergangene Anwendungsdekret VLAREM I gewährleistet ( 9 ).
19.
Die Verordnung 89-929 ( 10 ) regelt die Umweltverträglichkeitsprüfung für Arbeiten und Handlungen, die in den Anwendungsbereich des Gesetzes vom 29. März 1962 fallen. Die Regelung entspricht mutatis mutandis derjenigen der Verordnung 89-928. Artikel 2 dieser Verordnung enthält die Liste der Projekte, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind.
20.
Wie die Verordnung 89-928 enthält auch die Verordnung 89-929 keine Bestimmungen über die Konsultation anderer Mitgliedstaaten. Dagegen wird die Anhörung der Öffentlichkeit in der Region Flandern durch die Königliche Verordnung vom 22. Oktober 1971 zur Durchführung von Artikel 63 des Gesetzes vom 29. März 1962 gewährleistet.
Verfahren
21.
Mit Aufforderungsschreiben vom 29. Dezember 1989 teilte die Kommission dem Königreich Belgien mit, daß die Umsetzung der Richtlinie in belgisches Recht ihrer Auffassung nach unvollständig und unrichtig sei. Gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag forderte sie das Königreich Belgien weiter auf, innerhalb einer Frist von zwei Monaten dazu Stellung zu nehmen. Die Regierung dieses Mitgliedstaats antwortete, nachdem ihr eine Fristverlängerung gewährt worden war, mit Schreiben vom 25. Mai 1990 und übermittelte am 26. Juli 1991 ergänzende Informationen. Da die Antworten des belgischen Staates auf das Aufforderungsschreiben die Kommission nicht umstimmen konnten, gab diese mit Schreiben vom 3. Dezember 1991 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab und setzte dem Königreich Belgien eine Frist von zwei Monaten zum Erlaß der geforderten Maßnahmen. Wiederum konnten die Antworten des Königreichs Belgien keinen Meinungswandel bei der Kommission bewirken. Daher hat die Kommission am 2. Mai 1994 Klage beim Gerichtshof erhoben.
22.
Die Kommission beantragt,
—
festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten sowie aus den Artikeln 5 und 189 des Vertrages verstoßen hat, daß es diese Richtlinie nicht vollständig und ordnungsgemäß in belgisches Recht umgesetzt hat;
—
dem Königreich Belgien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
23.
Im einzelnen hat die Kommission drei Rügen erhoben: a) nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 1 der Richtlinie; b) nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Artikel 2 Absatz 1 und 4 Absatz 2 der Richtlinie; c) fehlende Umsetzung der Artikel 7 und 9 der Richtlinie. Aufgrund der Klagebeantwortung der belgischen Regierung hat die Kommission von der Rüge der fehlenden Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 und des Artikels 9 der Richtlinie Abstand genommen ( 11 ).
24.
Es ist darauf hinzuweisen, daß, wenn Sie zu dem Schluß gelangen, daß das Königreich Belgien gegen seine spezifischen Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hat, nicht geprüft zu werden braucht, ob es damit auch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 des Vertrages verstoßen hat ( 12 ).
Rechtliche Würdigung
A — Die Rüge der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung des Artikels 2 Absatz 1 ( 13 ) und des Artikels 4 Absatz 1 ( 14 ) der Richtlinie
25.
Nach Auffassung der Kommission müssen gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie alle in Anhang I aufgeführten Projekte auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt untersucht werden. Die Mitglicdstaaten könnten insoweit keine Beschränkungen vornehmen. In Belgien sei die obligatorische Umweltvcrträglichkeitsprüfung aber nicht für alle in Anhang I aufgeführten Projekte gewährleistet.
26.
Dieser Klagegrund gliedert sich in zwei Teile. Die Kommission erhebt folgende Vorwürfe:
—
Erstens habe der belgische Staat Nr. 2 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie in bezug auf Kernkraftwerke, andere Kernreaktoren und Anlagen mit dem ausschließlichen Zweck der Endlagerung oder endgültigen Beseitigung radioaktiver Abfälle auf nationaler Ebene nicht fristgemäß umgesetzt;
—
zweitens habe die Flämische Regierung Nr. 6 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie ( 15 ) nicht ordnungsgemäß umgesetzt.
a) Nicht ordnungsgemäße Umsetzung von Nr. 2 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie
27.
Das Königreich Belgien trägt gegen diese Rüge vor, daß die Verordnung vom 28. Februar 1963 zur allgemeinen Regelung des Schutzes der Bevölkerung und der Arbeitnehmer vor der Gefahr ionisierender Strahlung am 23. Dezember 1993 durch eine Königliche Verordnung ( 16 ) geändert worden sei, die eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorsehe, die derjenigen entspreche, die von der Richtlinie für die in Nr. 2 des Anhangs I der Richtlinie aufgeführten Projekte ( 17 ) gefordert werde.
28.
Dennoch erhält die Kommission diese Rüge aufrecht. Sie hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, daß auch dann, wenn die durch diese Königliche Verordnung vom 23. Dezember 1993 bewirkte Umsetzung tatsächlich den Vorschriften der Richtlinie entsprechen sollte, diese Umsetzung nicht innerhalb der Frist erfolgt sei, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei.
29.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ( 18 ) kann die Kommission unter solchen Umständen die Feststellung beantragen, daß der betreffende Mitgliedstaat gegen die Verpflichtung verstoßen hat, eine Richtlinie fristgerecht in innerstaatliches Recht umzusetzen. Die Rüge der Kommission greift daher durch.
b) Nicht ordnungsgemäße Umsetzung von Nr. 6 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie
30.
Die streitige nationale Bestimmung findet sich in Artikel 3 der erwähnten Verordnung 89-928. Dieser Artikel enthält die Liste der Anlagen, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind. Nr. 6 dieser Vorschrift definiert integrierte chemische Anlagen als Anlagen „zur chemischen Verarbeitung von
a)
ungesättigten aliphatischen Kohlenwasserstoffen mit weniger als fünf Kohlenstoffatomen pro Molekül,
b)
ungesättigten zyklischen Kohlenwasserstoffen einschließlich Aromaten mit weniger als neun Kohlenstoffatomen pro Molekül
mit einer Kapazität von mindestens 100000 Tonnen pro Jahr“.
31.
Nach Auffassung der Kommission erlaubt die Analyse dieser Vorschrift die Feststellung, daß nur die Anlagen zur Verarbeitung der Stoffe, die in Buchstaben a ( 19 ) und b ( 20 ) genannt würden, und von diesen nur die Anlagen mit einer Mindestverarbeitungskapazität von 100000 Tonnen dem Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen. Nr. 6 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie enthalte aber keine derartigen Beschränkungen.
32.
Das Königreich Belgien wendet sich gegen diese Rüge. Der Begriff „integrierte chemische Anlagen“ sei zu unbestimmt. Die Kommission habe dies anerkannt, da sie vorgeschlagen habe, die Richtlinie in diesem Punkt zu ändern ( 21 ). Aus diesem Grund könne dem Königreich Belgien nicht vorgeworfen werden, daß es diesen Begriff — in Übereinstimmung mit dem Wesen der Richtlinie — auslege. Dagegen erkennt das Königreich Belgien an, daß die flämische Regelung die Anlagen zur chemischen Verarbeitung gesättigter Kohlenwasserstoffe nicht unter den privaten oder öffentlichen Industrieprojekten aufführe, die auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt zu untersuchen seien. Es rechtfertigt diese Untätigkeit damit, daß diese Kohlenwasserstoffe in der Basischemie kaum als Grundstoffe eingesetzt würden. Im übrigen erkennt es jedoch an, daß diese Art von Kohlenwasserstoffen in der Petrochemie und damit in einem Bereich verwendet werde, für den der Gcmeinschaftsgesctzgebcr eine obligatorische Prüfung der Umweltverträglichkeit vorschreibe ( 22 ).
33.
Das Königreich Belgien zieht daraus die Schlußfolgerung, daß die flämische Definition des Begriffes „integrierte chemische Anlagen“ die wichtigsten chemischen Anlagen in der Region Flandern erfasse.
34.
Ich bin der Auffassung, daß das Königreich Belgien auch in diesem Punkt gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstößt.
35.
Erstens ist der Wortlaut der Richtlinie nach meiner Ansicht völlig unzweideutig. Hinsichtlich integrierter chemischer Anlagen schränkt die Richtlinie die Prüfungspflicht nicht ein. Wenn der Gemcinschaftsgesctzgeber eine Einschränkung dieser Pflicht für zweckmäßig hielt, hat er dies aber ausdrücklich vorgesehen ( 23 ).
Wenn man der vom Königreich Belgien vorgeschlagenen Auslegung folgen würde, könnte zudem das durch die Richtlinie eingeführte Gleichgewicht zwischen den Projekten des Anhangs I und denen des Anhangs II gefährdet werden, da bestimmte der vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewollten Beschränkungen außerdem für das Verhältnis zwischen Artikel 4 Absatz 1 (obligatorische Prüfung) und Artikel 4 Absatz 2 (bedingte Prüfung) der Richtlinie bestimmend sind ( 24 ).
36.
Zu dem Vorbringen, daß dieser Begriff unscharf sei, ist folgendes zu bemerken:
—
Der Begriff „integrierte chemische Anlagen“ des Anhangs I muß mit dem verglichen werden, was in Nr. 6 des Anhangs II steht. Daher fallen chemische Anlagen unter Anhang II und integrierte chemische Anlagen unter Anhang I.
—
Die Kommission wollte zwar Nr. 6 des Anhangs I zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie präzisieren, doch bezieht sich diese Präzisierung nicht auf das, was unter „chemische Anlage“ zu verstehen ist, sondern auf den Begriff „integriert“, das entscheidende Element des auf diese Weise hervorgehobenen Begriffes. Nach diesem Vorschlag sind integrierte chemische Anlagen „Anlagen auf einem Gelände mit mehreren Einheiten zur industriellen Produktion chemischer Stoffe, die dem gleichen Unternehmen gehören können, aber nicht müssen, und die funktionell miteinander verbunden sind“ ( 25 ).
37.
Es ist jedoch festzustellen, daß sich das Königreich Belgien zwar auf die Unbestimmtheit des in dem streitigen Begriff enthaltenen Ausdrucks „integriert“ beruft, daß man sich bei Erlaß der flämischen Regelung aber nicht darum bemüht hat, diesen Ausdruck zu präzisieren oder zu definieren.
38.
Da der integrierte Charakter dieser Anlagen das entscheidende Element ist, hängt die Frage, ob eine chemische Anlage integriert ist, weder von der Verarbeitungskapazität noch von der Art der chemischen Stoffe ab, die in diesem Anlagentyp verarbeitet werden; sie hängt vom Bestehen von Produktionseinheiten ab, die untereinander verbunden sind und funktionell eine einzige Produktionseinheit bilden.
Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat hier speziell das Ziel verfolgt, Umweltbelastungen infolge der Ansiedlung von Industriebetrieben zu verhüten, die zwar manchmal bescheidene Ausmaße haben, aber Belastungen verursachen, die sich wegen des integrierten Charakters ihrer Produktionseinheiten als erheblich erweisen können.
39.
Zweitens steht die Ratio legis der Richtlinie einer solchen Auslegung entgegen. Wir haben gesehen, daß die Richtlinie ein System zur Prüfung der Umweltverträglichkeit eingeführt hat, um eine Politik der Verhütung von Umweltbelastungen zu fördern ( 26 ):
„[D]ie beste Umweltpolitik ... besteht [darin], Umweltbelastungen von vornherein zu vermeiden, statt sie erst nachträglich in ihren Auswirkungen zu bekämpfen. ... [B]ei allen technischen Planungs- und Entscheidungsprozessen [müssen] die Auswirkungen auf die Umwelt so früh wie möglich berücksichtigt werden ... Zu diesem Zweck wurde die Einführung von Verfahren zur Abschätzung dieser Auswirkungen vorgesehen.“ ( 27 )
40.
Das vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Ziel besteht also darin, die Mitgliedstaaten zu zwingen, sich ein rechtliches Instrumentarium zuzulegen, das es ihnen ermöglicht, künftige Situationen schnell und schon vor dem Eintritt irgendeines Schadens für die Umwelt zu bewältigen. Die regionale flämische Regelung vernachlässigt dieses Ziel aber offensichtlich, indem sie künftige Situationen nicht im voraus erfaßt.
41.
Als eines der Mittel, die in der Richtlinie zur Erzielung dieses Ergebnisses — Durchführung einer Politik der Verhütung von Umweltbelastungen — vorgesehen sind, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ein Verfahren der Genehmigung nach Unterrichtung für Projekte eingefühlt, die derartige Belastungen verursachen können. Was ich als „Genehmigung nach Unterrichtung“ bezeichne, läßt sich als eine Genehmigung definieren, die von den zuständigen Behörden nach Abschluß eines Verfahrens erteilt wird, das es ihnen erlaubt, alle sachdienlichen Informationen über die drohenden Risiken einzuholen: „Die Genehmigung für öffentliche und private Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, sollte erst nach vorheriger Beurteilung der möglichen erheblichen Umweltauswirkungen dieser Projekte erteilt werden. Diese Beurteilung hat von seiten des Projektmagers anhand sachgerechter Angaben zu erfolgen, die gegebenenfalls von den Behörden und der Öffentlichkeit ergänzt werden können, die möglicherweise von dem Projekt betroffen sind.“ ( 28 )
42.
Durch die vom Königreich Belgien vorgeschlagene restriktive Auslegung wird den für die Erteilung der Genehmigung zuständigen Behörden also bei bedeutenden Projekten, für die der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Untersuchung der Umweltauswirkungen vorschreibt, die Auffassung der betroffenen Öffentlichkeit vorenthalten.
B — Die Rüge der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung von Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 4 Absatz 2 ( 29 ) der Richtlinie
43.
Nach Auffassung der Kommission ergibt sich aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie, daß die Mitgliedstaaten die Merkmale (insbesondere Art, Größe und Standort) der in Anhang II aufgeführten Projekte im Einzelfall prüfen und dann je nach den Ergebnissen dieser Prüfung entscheiden müßten, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sei. Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 2 gestatte es ihnen, diese Untersuchung durch die Bestimmung der Projektarten oder die Festlegung von Kriterien und/oder Schwellenwerten zu erleichtern. Artikel 4 Absatz 2 bedeute also, daß die Mitgliedstaaten konkret für jedes in Anhang II aufgeführte Projekt eine Untersuchung der Merkmale durchführen müßten. Aus diesem Grund könnten sie nicht von vornherein bestimmte in Anhang II aufgeführte Projekte von dieser Untersuchung ausnehmen.
44.
Nach Ansicht des Königreichs Belgien faßt die Kommission die Richtlinienvorschriften falsch auf. Artikel 2 Absatz 1 sei in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie zu lesen. Die Mitgliedstaaten könnten somit nach eigenem Ermessen selbst ein Urteil treffen und aus der Liste der in Anhang II enthaltenen Projekte diejenigen bestimmen, die der obligatorischen Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen seien. Die Mitgliedstaaten könnten sich allgemein und im vorhinein auf den Standpunkt stellen, daß die Merkmale bestimmter in Anhang II aufgeführter Projekte eine Prüfung überflüssig machten.
45.
Aus diesem Grund sei die Flämische Regierung beim Erlaß ihrer Verordnungen vom 23. März 1989 der Auffassung gewesen, daß angesichts der aktuellen Umweltsituation in der Region Flandern nur bestimmte Kategorien von Projekten des Anhangs II, die den Schwellenwerten und anderen vorab festgelegten Kriterien genügten, insbesondere aufgrund ihrer Art einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen seien. Implizit habe sie sich auf den Standpunkt gestellt, daß die Merkmale aller anderen in Anhang II genannten Projekte so beschaffen seien, daß es nicht erforderlich sei, die Auswirkungen dieser Projekte auf die Umwelt in der Region Flandern zu prüfen.
46.
Die deutsche Regierung vertritt in ihrem Streithilfeschriftsatz die Auffassung, daß die Auslegung des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie durch die belgische Regierung zutreffend sei.
47.
Würde man die vom Königreich Belgien und der Bundesrepublik Deutschland aufgestellte These akzeptieren, so wäre dies nach meiner Ansicht nicht mit der vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewollten weiten Definition der Umwelt vereinbar und stünde dem mit der Richtlinie verfolgten Ziel entgegen.
48.
Der Ratio legis der Richtlinie, die ich bereits untersucht habe ( 30 ), kann eine solche Auslegung nicht gerecht werden, da das durch die Flämische Regierung eingeführte Verfahren es ihr nicht gestattet, künftige Schäden wirksam und schnell zu antizipieren und zu verhüten.
49.
Außerdem muß in Übereinstimmung mit dem verfolgten Ziel in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie die Vorschrift gesehen werden, in der das Prinzip der grundlegenden Verpflichtung bezüglich der Umweltverträglichkeitsprüfung aufgestellt wird; die Mitgliedstaaten müssen gewährleisten, daß die Projekte, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, einer Prüfung unterzogen werden. Die Anwendung dieses Prinzips ist in Artikel 4 vorgesehen; die in Anhang I aufgeführten Projekte haben zwangsläufig Auswirkungen auf die Umwelt im Sinne von Artikel 2 Absatz 1, während die in Anhang II genannten Projekte möglicherweise Auswirkungen auf die Umwelt haben. Daher ist eine Untersuchung von Fall zu Fall erforderlich. Hinsichtlich der Projekte des Anhangs II gestattet es Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 2 den Mitgliedstaaten, diese Untersuchung durch Festlegung von Kriterien und/oder Schwellenwerten zu erleichtern.
50.
Die Beurteilungsfreiheit, die den Mitgliedstaaten durch Artikel 4 Absatz 2 hinsichtlich des in diesem Bereich einzuschlagenden Verfahrens eingeräumt wird, betrifft die Möglichkeit, unter Berücksichtigung der Merkmale eines Projekts speziell zu untersuchen, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Beurteilungsfreiheit bedeutet, daß man beurteilt, und nicht, daß man von vornherein von einer Beurteilung absieht. Dazu käme man aber, wenn man dieser Auffassung von Artikel 4 Absatz 2, wie sie das Königreich Belgien vorgeschlagen hat, zustimmen würde.
51.
Es ist offensichtlich, daß die Liste der in der regionalen flämischen Regelung genannten Projekte, die dem Prüfungsverfahren unterliegen, nicht alle in Anhang II aufgeführten Projekte umfaßt. Der im vorhinein vorgenommene Ausschluß einer ganzen Kategorie von Projekten des Anhangs II hat zur Folge, daß bei der konkreten Verwirklichung eines Projekts der auf diese Weise ausgeschlossenen Kategorie niemals eine Prüfung der Risiken für die Umwelt stattfindet, obwohl konkrete Merkmale diese Prüfung erfordern könnten. So sind die Lage und die Zweckbestimmung eines Gebiets (Industriegebiet, Wohngebiet) Umstände, Merkmale, die nur im Einzelfall beurteilt werden können, zumal sich jeder dieser Umstände im Laufe der Zeit ändern kann. Die vom Königreich Belgien gewählte Vorgehensweise ist daher nicht mit dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziel der Verhütung vereinbar.
52.
Diese letzte Bemerkung zeigt, daß der Bestimmung des Inhalts des Begriffes „Umwelt“ im Sinne der Richtlinie grundlegende Bedeutung zukommt.
53.
Obwohl sich in keinem einzigen der Gemeinschaftstexte über den Schutz der Umwelt eine ausdrückliche Definition dieses Begriffes findet, enthält die Richtlinie erstmals Elemente einer Antwort.
54.
In der dritten Begründungserwägung der Richtlinie führt der Gemeinschaftsgesetzgeber aus, daß es „erforderlich [erscheint], eines der Ziele der Gemeinschaft im Bereich des Schutzes der Umwelt und der Lebensqualität zu verwirklichen“ ( 31 ); nach der elften Begründungserwägung müssen die „Umweltauswirkungen eines Projekts ... mit Rücksicht auf folgende Bestrebungen beurteilt werden: die menschliche Gesundheit zu schützen, durch eine Verbesserung der Umweltbedingungen zur Lebensqualität beizutragen, für die Erhaltung der Artenvielfalt zu sorgen und die Reproduktionsfähigkeit des Ökosystems als Grundlage allen Lebens zu erhalten“ ( 32 ).
55.
Das vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Ziel umfaßt also nicht nur die Verhütung von Risiken für die menschliche Gesundheit, sondern besteht auch darin, zur Verbesserung des Wohlbefindens des Menschen in allen Aspekten seines Lebens beizutragen. Somit hat der Gemeinschaftsgesetzgeber durch die ausdrückliche Verweisung auf den Begriff der „Lebensqualität“ seine Präferenz für eine weite Definition der „Umwelt“ deutlich gemacht.
56.
Daß sich der Gemeinschaftsgesetzgeber für eine weite Definition dieses Begriffes entschieden hat, ergibt sich auch aus der Untersuchung der Vorschriften der Richtlinie. Der Inhalt des Begriffes „Umwelt“ kann nämlich aus der Aufzählung der Sektoren hergeleitet werden, auf die sich nach dem Willen des Gesetzgebers die Untersuchung und Prüfung der durch ein Projekt verursachten Wirkungen erstrecken sollen. So erlaubt der Umstand, daß „Faktoren“ wie Mensch, Fauna und Flora, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, die Wechselwirkung zwischen diesen verschiedenen Faktoren, Sachgüter und kulturelles Erbe ( 33 ), Standort, Art und Umfang eines Projekts ( 34 ) zu berücksichtigten sind, die Feststellung, daß diese Aufzählung eine nützliche Beschreibung des Inhalts des Begriffes darstellt ( 35 ).
57.
Die Übernahme der vom Königreich Belgien vorgeschlagenen Auslegung würde aber darauf hinauslaufen, daß man sich im Widerspruch zur Richtlinie auf eine restriktive Definition des Begriffes der Umwelt festlegt.
C — Die Rüge der fehlenden Umsetzung der Artikel 7 ( 36 ) und 9 der Richtlinie
58.
Für den Fall, daß sich grenzüberschreitende Auswirkungen auf die Umwelt ergeben, sieht Artikel 7 der Richtlinie Modalitäten vor, nach denen der Mitgliedstaat, der von diesen Auswirkungen möglicherweise betroffen ist, in das Verfahren einbezogen wird. Artikel 9 gibt ihm das Recht, über die getroffene Entscheidung unterrichtet zu werden.
59.
Nach Auffassung der Kommission enthalten die Regelungen der Region Flandern und der Region Brüssel-Hauptstadt keine Bestimmungen zur Durchführung der Artikel 7 und 9 der Richtlinie.
60.
Die belgische Regierung räumt in ihrer Klagebeantwortung ein, daß für die Regionen Flandern und Brüssel-Hauptstadt keine Regelung zur Durchführung der Artikel 7 und 9 der Richtlinie bestehe. Sie erkennt an, daß die Rüge der Kommission in bezug auf die Region Flandern begründet sei, und kündigt Maßnahmen an, durch die die Umsetzung dieser Artikel in innerstaatliches Recht gewährleistet werde ( 37 ).
61.
Tatsächlich ist festzustellen, daß das Königreich Belgien in seiner regionalen flämischen Regelung die Artikel 7 und 9 der Richtlinie nicht umgesetzt hat. Solange nämlich die von der belgischen Regierung angekündigten Maßnahmen nicht erlassen worden sind und nicht in Kraft getreten sind, verstößt das Königreich Belgien weiterhin gegen seine Verpflichtungen.
62.
Das Königreich Belgien bestreitet eine Vertragsverletzung hinsichtlich der Region Brüssel-Hauptstadt. Es trägt hierzu vor, daß wegen der geographischen Lage der Region Brüssel-Hauptstadt und des städtischen Charakters dieses Gebietes die Errichtung von Industrieanlagen ausgeschlossen sei, die Auswirkungen auf die Umwelt haben könnten, die über die Grenzen hinweg in anderen Mitgliedstaaten zu spüren seien. Aus diesem Grund sei die Umsetzung nicht geboten.
63.
Dieses Argument ist zurückzuweisen. Es geht von der Annahme aus, daß nur Projekte im Grenzgebiet etwaige Belastungen für andere Mitgliedstaaten — notwendigerweise Nachbarstaaten — verursachen könnten und daß kein bedeutender Industriebetrieb in dem betreffenden Gebiet angesiedelt werde. Es ist aber, jedenfalls für den gegenwärtigen Stand, dargetan worden, daß der im wesentlichen städtische Charakter dieses Gebietes nicht die Errichtung von Industrieanlagen ausschließt, die grenzüberschreitende Umweltauswirkungen haben können. In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Kommission nämlich ausgeführt, daß es in der Region Brüssel-Hauptstadt chemische und petrochemische Anlagen der Unternehmen Solvay, Chevron, BP und Petrofina gebe. Daher sind die Definition der Umwelt, wie sie der Gemeinschaftsgesetzgeber gegeben hat ( 38 ), und das vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Ziel ( 39 ) mit einer solchen Auslegung schwer in Einklang zu bringen. Es ist festzustellen, daß die Argumente des Königreichs Belgien einer überholten Vorstellung von Umweltbelastungen entsprechen, die insbesondere nicht alle Formen der Umweltverschmutzung umfaßt, so auch nicht die Verschmutzung von Luft und Wasser.
Der Rüge der Kommission ist auch in diesem Punkt stattzugeben.
64.
Infolgedessen schlage ich Ihnen vor,
—
festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, insbesondere aus ihren Artikeln 2, 4, 7, 9 und 12, verstoßen hat, daß es diese Richtlinie nicht vollständig und ordnungsgemäß in belgisches Recht umgesetzt hat;
—
dem Königreich Belgien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
( *1 ) Originalsprache: Französisch.
( 1 ) ABl. L 175, S. 40.
( 2 ) Belgisch Staatsblad vom 24. Januar 1986.
( 3 ) Belgisch Staatsblad vom 22. November 1991, S. 26157.
( 4 ) Urteil Nr. 54, Belgisch Staatsblad vom 11. Juni 1988.
( 5 ) Belgisch Staatsblad vom 1. August 1992, S. 17340.
( 6 ) Belgisch Staatsblad vom 17. September 1985, S. 13304.
( 7 ) Belgisch Staatsblad vom 12. April 1962.
( 8 ) Belgisch Staatsblad vom 17. Mai 1989, S. 8442.
( 9 ) S. 4 der Klagebeantwortung.
( 10 ) Belgisch Staatsblad vom 17. Mai 1989, S. 8450.
( 11 ) S. 2 der Erwiderung.
( 12 ) Vgl. aus letzter Zeit Urteil vom 19. Januar 1995 in der Rechtssache C-66/94 (Kommission/Belgien, Slg. 1995, I-149, Randnr. 6).
( 13
)
„(1)
Die Mitglicdstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor der Erteilung der Genehmigung die Projekte, hei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.
Diese Projekte sind in Artikel 4 definiert.“
( 14
)
„(1)
Projekte der in Anhang I aufgeführten Klassen werden vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 3 einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen.“
( 15 ) Integrierte chemische Anlagen.
( 16 ) Belgisch Staatsblad vom 2. Februar 1994, S. 2133.
( 17 ) „Wärmekraftwerke und andere Verbrennungsanlagen mit einer Wärmeleistung von mindestens 300 MW sowie Kernkraftwerke und andere Kernreaktoren (mit Ausnahme von Forschungseinrichtungen für die Erzeugung und Bearbeitung von spalt- und brutstoffhaltigen Stoffen, deren Höchstleistung 1 kW thermische Dauerleistung nicht übersteigt)“.
( 18 ) Zuletzt Urteil vom 13. Juli 1995 in der Rechtssache C-216/94 (Kommission/Belgien, Slg. 1995, I-2155, Randnrn. 10 und 11).
( 19 ) Nämlich Butan, Methan, Propan und Äthan.
( 20 ) Nämlich Benzol betreffende Prozesse.
( 21 ) Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG (KOM[93] 575 ende, vom 16. März 1994).
( 22 ) Nr. 1 des Anhangs I.
( 23 ) Vgl. Nrn. 1, 2, 5, 7 und 8 des Anhangs I.
( 24 ) Vgl. z. B. Nr. 10 Buchstabe d des Anhangs II: Einteilung von Binnenhäfen nach der Kapazität zur Aufnahme von Schiffen.
( 25 ) Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 85/337.
( 26 ) Nr. 2 dieser Schlußanträge.
( 27 ) Erste Begründungserwägung der Richtlinie.
( 28 ) Sechste Bcgriindungscrwägung der Richtlinie.
( 29 ) „(2) Projekte der in Anhang II aufgezählten Klassen werden einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen, wenn ihre Merkmale nach Auffassung der Mitgliedstaaten dies erfordern. Zu diesem Zweck können die Mitgliedstaaten insbesondere bestimmte Arten von Projekten, die einer Prüfung zu unterziehen sind, bestimmen oder Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen, anhand deren bestimmt werden kann, welche von den Projekten der in Anhang II aufgezählten Klassen einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen werden sollen.“
( 30 ) Nrn. 38 bis 42 dieser Schlußanlrägc.
( 31 ) Hervorhebung von mir.
( 32 ) Hervorhebung von mir.
( 33 ) Artikel 3 der Richtlinie.
( 34 ) Artikel 5 der Richtlinie.
( 35 ) In diesem Sinn L. Krämer, „Environnement“, in Jurisclasseurs, fascicule 1900, 1994, S. 13.
( 36 ) „Stellt ein Mitgliedstaat fest, daß ein Projekt erhebliche Auswirkungen auf die Umweit eines anderen Mitgliedstaats haben könnte, oder stellt ein Mitgliedstaat, der möglicherweise davon erheblich berührt wird, einen entsprechenden Antrag, so teilt der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Durchführung des Projekts vorgeschlagen wird, dem anderen Mitgliedstaat die nach Artikel 5 eingeholten Informationen zum gleichen Zeitpunkt mit, zu dem er sie seinen eigenen Staatsangehörigen zur Verfügung stellt. Diese Informationen dienen als Grundlage für notwendige Konsultationen im Rahmen der bilateralen Beziehungen beider Mitgliedstaaten auf der Basis von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit.“
( 37 ) Nr. 5 der Klagebeantwortung.
( 38 ) Siehe oben.
( 39 ) Nrn. 38 bis 42 dieser Schlußanträge.
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