Conclusions de l'avocat général
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1 Dans le cadre de l'article 177 du traité CE, la Pretura circondariale di Roma vous a saisis de deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation des articles 3, 5 et 6 du traité CE et de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (ci-après la «convention européenne des droits de l'homme»).
2 Ces questions préjudicielles ont été soulevées à l'occasion de poursuites pénales dirigées contre M. Perfili par le parquet près la Pretura circondariale di Roma.
3 Du cadre factuel et juridique dans lequel s'inscrit l'affaire, le juge a quo fournit les éléments suivants.
4 Le 30 juillet 1991, le représentant légal de la Lloyd's of London, personne morale de droit privé, donne mandat général (power of attorney) à M. Gabriele Alliata. Aux termes de cet acte, il lui est permis d'agir aux lieu et place de la Lloyd's of London en qualité de défendeur ou de demandeur devant tout type de juridiction italienne.
5 Le 25 mai 1994, M. Alliata donne mandat spécial à un défenseur afin de se constituer partie civile dans un procès pénal engagé contre M. Perfili.
6 La question de la recevabilité de la constitution de partie civile est soulevée devant la juridiction pénale italienne. Selon le juge a quo, M. Alliata ne justifierait pas de la qualité pour agir. En effet, l'article 78 du code de procédure pénale italien (ci-après le «CPP») relatif aux modalités de constitution de partie civile imposerait à toute personne agissant en qualité de représentant de la victime d'une infraction pénale désireuse d'exercer son action civile dans le cadre d'un procès pénal de produire un mandat spécial en vue de cette constitution. Or, le mandat établi le 30 juillet 1991 n'aurait pas conféré à M. Alliata mandat spécial en vue de la constitution de partie civile dans le procès pénal engagé par le ministère public italien contre M. Perfili.
7 Après avoir constaté les différences entre les règles de procédure pénale anglaise et italienne en matière de statut de la victime d'infraction devant les juridictions répressives, puis avoir indiqué que, du fait de ces différences, la victime anglaise ignorante des règles nationales italiennes en vigueur est nécessairement défavorisée par rapport à la victime italienne, le juge de renvoi en conclut que sa loi nationale établit une discrimination manifeste à l'égard des ressortissants anglais. Ce faisant elle contreviendrait aux articles 3, 5 et 6 du traité CE ainsi qu'à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme.
8 Toutefois, doutant de l'interprétation qu'il convient de donner aux articles 3, 5 et 6 du traité CE et de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, le juge national a posé à la Cour les questions préjudicielles ainsi libellées:
«1) L'article 78 du code de procédure pénale italien en vigueur est-il contraire aux dispositions des articles 3, 5 et 6 du traité de Rome en ce qu'il oblige un citoyen communautaire, en l'espèce un citoyen anglais qui est la victime d'un délit et entend se constituer partie civile, à rédiger un acte juridique particulier qui n'est pas prévu dans son ordre juridique national, à savoir un mandat spécial pour la constitution de partie civile, qui pourrait être superflu en droit anglais parce qu'il pourrait être compris dans le mandat général (power of attorney)?
2) L'article 78, précité, est-il contraire à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950, et celle-ci s'applique-t-elle en l'espèce?»
Sur la première question
9 Il résulte d'une jurisprudence constante que, dans le cadre d'une procédure introduite sur le fondement de l'article 177 du traité, la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une mesure nationale avec le droit communautaire (1). Il convient toutefois de comprendre que le Pretore demande à la Cour d'interpréter les articles du traité auxquels la première question se réfère en vue de juger lui-même de la compatibilité des normes litigieuses avec ces dispositions communautaires.
10 La Commission et M. Perfili relèvent que le juge de renvoi a omis d'indiquer dans son ordonnance le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions. La Commission et la Lloyd's s'interrogent sur la pertinence de questions fondées sur une interprétation inexacte du droit national. La Commission et M. Perfili concluent, pour des raisons différentes, à l'irrecevabilité de la question préjudicielle. La Commission, se fondant sur les arrêts du 16 juillet 1992, dans les affaires Lourenço Dias (2) et Meilicke (3), soutient que la question posée n'est manifestement pas pertinente pour la solution du litige, dans la mesure où le juge national s'est trompé dans l'interprétation de son droit. Par conséquent, elle demande à la Cour de déclarer l'irrecevabilité de la question posée ou encore le non-lieu à statuer. M. Perfili, quant à lui, invoque l'arrêt du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (4), et l'ordonnance du 19 mars 1993, Banchero (5), et en conclut que, faute d'avoir suffisamment défini le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'insèrent les questions qu'il pose, la Cour est dans l'impossibilité de parvenir à une interprétation du droit communautaire utile à la solution du litige. De ce fait, l'irrecevabilité de la question s'impose.
11 Il est vrai que l'ordonnance de renvoi fournit bien peu d'éléments sur le contexte factuel et juridique de l'affaire au principal. Définir le cadre factuel et réglementaire dans lequel s'inscrit la question posée est pourtant indispensable dans nombre d'hypothèses et notamment dans des domaines caractérisés par des situations de fait et de droit complexes comme le droit de la concurrence; à cet égard vous l'avez rappelé à l'occasion d'une ordonnance du 26 avril 1993, Monin Automobiles (6). Mais cette nécessité doit, selon nous, être respectée de façon générale dans tous les domaines. Cela pour deux raisons majeures.
12 En premier lieu, il ne peut être apporté une aide efficace au juge national si vous ne pouvez percevoir la réalité et la portée du problème juridique qui se pose à lui.
Vous l'avez rappelé à de très nombreuses reprises, et notamment de façon expresse dans l'arrêt Lourenço Dias, précité:
«[...] l'esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique également que, de son côté, le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l'administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques [...];
C'est en considération de cette mission que la Cour estime ne pas pouvoir statuer sur une question préjudicielle soulevée devant une juridiction nationale, notamment [...] lorsque l'interprétation du droit communautaire ou l'examen de validité d'une règle communautaire, demandés par la juridiction nationale, n'ont aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal [...];
[...] pour permettre à la Cour de donner une interprétation du droit communautaire qui soit utile, il est [nécessaire] que, préalablement au renvoi, le juge national établisse les faits de l'affaire et tranche les problèmes de pur droit national [...] De même, il est indispensable que la juridiction nationale explique les raisons pour lesquelles elle considère qu'une réponse à ses questions est nécessaire à la solution du litige [...];
En possession de ces éléments d'information, la Cour est alors en mesure de vérifier si l'interprétation du droit communautaire qui est sollicitée présente un rapport avec la réalité et l'objet du litige au principal. S'il apparaît que la question posée n'est manifestement pas pertinente pour la solution de ce litige, la Cour doit constater le non-lieu à statuer» (7).
13 En second lieu, vous avez également énoncé que la procédure de l'article 177 du traité n'est pas seulement un dialogue entre deux juges. Dans un arrêt du 1er avril 1982, Holdijk e.a., vous avez clairement indiqué que cette procédure est également un moyen, pour tous États membres dont les réglementations peuvent être modifiées par l'application du droit communautaire, de faire valoir leurs points de vue sur les questions d'interprétation ou d'appréciation de validité soulevées par un juge national (8):
«[...] les informations fournies dans les décisions de renvoi ne servent pas seulement à permettre à la Cour de donner des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu'aux parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l'article 20 du statut de la Cour. Il incombe, en effet, à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait qu'en vertu de la disposition précitée seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées.»
Vous avez réaffirmé cette position dans deux ordonnances récentes, du 23 mars 1995, Saddik (9), et du 7 avril 1995, Grau Gomis e.a. (10).
14 Examinons si, en l'espèce, l'ordonnance de renvoi répond aux exigences de votre jurisprudence afin de dire s'il y a lieu soit de déclarer cette question préjudicielle irrecevable, soit de dire qu'il n'y a pas lieu à statuer ou encore si une autre solution doit être adoptée.
15 Nous l'avons vu, le juge a quo ne s'est pas montré très explicite dans la motivation de son ordonnance de renvoi et il fournit peu d'éléments sur le cadre factuel et réglementaire de son affaire. En ce qui concerne le cadre factuel, il ne nous semble pas que la nature de l'affaire aurait mérité des développements beaucoup plus substantiels. S'agissant du cadre réglementaire, nous voulons souligner que, si le juge de renvoi a bien fourni quelques données sur les caractéristiques de sa réglementation nationale, elles ne sont pas suffisamment complètes pour nous permettre d'identifier les règles de droit communautaire qui éventuellement s'opposeraient à une telle réglementation.
16 D'ailleurs, la Commission et M. Perfili soutiennent que le juge national aurait soit mal interprété son propre droit, soit invoqué un texte national non pertinent en l'espèce. Ainsi, selon M. Perfili, l'article 78 du CPP invoqué par le juge a quo ne réglerait pas le problème de la constitution de partie civile, mais énumérerait les formalités relatives à la présentation de la déclaration de constitution de partie civile (par exemple, celle-ci doit comporter les nom et prénom de l'avocat et l'indication du mandat de cet avocat) (11). Toutefois, contrairement aux observations de la Commission, M. Perfili ne conteste pas que le droit italien comporte l'obligation du mandat spécial tel que décrit par le juge de renvoi.
17 Il n'appartient pas à la Cour de dire si le juge s'est trompé dans l'appréciation de son droit national. En effet, selon une jurisprudence constante (12), l'article 177 du traité est fondé sur une nette séparation de fonctions entre les juridictions nationales et la Cour. En revanche, la nature même de cette procédure que vous avez définie comme instituant un mécanisme de coopération directe (13), étroite (14) et réciproque (15) entre la Cour et les juridictions nationales impose des obligations respectives et galement réciproques à la Cour et aux juridictions nationales. Pour pouvoir donner une réponse utile à la solution d'un litige encore faut-il percevoir les contours et la portée du problème juridique qui se pose au juge a quo.
18 Il ne nous semble pas que l'on puisse déclarer cette demande irrecevable car le juge de renvoi a fourni un minimum d'informations permettant à la Cour d'identifier la règle communautaire en cause. De même, nous ne pensons pas qu'il faille déclarer le non-lieu à statuer, dans la mesure où les éléments d'information fournis à la Cour ne font pas apparaître que la question posée n'est manifestement pas pertinente pour la solution de ce litige. En revanche, le juge national n'ayant pas exposé de façon plus substantielle le cadre juridique et factuel de cette affaire et afin d'éviter de formuler une opinion purement consultative, nous devons nous limiter aux termes de la question.
19 Nous vous demandons donc d'adopter la solution que vous avez déjà antérieurement retenue, notamment dans l'arrêt du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (16):
«Les indications données dans les ordonnances de renvoi sur le contenu des règles du droit national applicable ne permettent pas à la Cour de développer des éléments supplémentaires d'interprétation du droit communautaire à cet égard.»
20 En l'état de l'exposé des motifs de l'ordonnance et du libellé de la question, celle-ci devrait être reformulée comme suit: l'article 6 du traité interdit-il à un État membre d'imposer aux ressortissants des autres États membres, victimes d'une infraction pénale et désireux d'exercer leur action civile dans le cadre d'un procès pénal, de produire un mandat spécial en vue de cette constitution de partie civile?
21 Le principe de l'autonomie des systèmes procéduraux nationaux doit vous conduire à répondre par la négative à cette question. En effet, force est de constater que rien dans les éléments d'information fournis par le juge de renvoi ne nous permet d'identifier dans la réglementation nationale litigieuse en matière de protection juridictionnelle l'existence d'un traitement discriminatoire condamné par l'article 6 du traité.
Sur la seconde question
22 Le juge de renvoi vous demande d'interpréter une disposition de la convention européenne des droits de l'homme. Cette convention ne fait pas partie des actes pour l'interprétation desquels la Cour est compétente en vertu de l'article 177 du traité. En outre, elle instaure un système autonome de protection des droits et des libertés qui prévoit notamment la compétence d'une juridiction spécifique.
23 Ainsi, dans la mesure où, dans la présente affaire, nous ne pouvons identifier quel serait le droit fondamental dont la protection est spécifiquement assurée par une des dispositions du traité, nous vous demandons de dire qu'il n'y a pas lieu à statuer sur la seconde question préjudicielle (17).
24 En conclusion, pour les considérations ci-dessus développées, nous vous proposons de répondre comme suit à la première question posée par la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Frascati:
«L'article 6 du traité CE doit être interprété en ce sens que, dans une espèce similaire, il ne s'oppose pas à ce qu'un État membre soumette les ressortissants des autres États membres, victimes d'une infraction pénale et désireux d'exercer leur action civile dans le cadre d'un procès pénal, de produire un mandat spécial en vue de cette constitution de partie civile.»
(1) - Notamment arrêts du 6 octobre 1970, Grad (9/70, Rec. p. 825, attendu 17), et du 8 juin 1971, Deutsche Grammophon (78/70, Rec. p. 487, attendu 3).
(2) - C-343/90, Rec. p. I-4673, points 17 à 21.
(3) - C-83/91, Rec. p. I-4871, point 31.
(4) - C-320/90, C-321/90 et C-322/90, Rec. p. I-393.
(5) - C-157/92, Rec. p. I-1085.
(6) - C-386/92, Rec. p. I-2049, point 7.
(7) - Points 17 à 20, souligné par nous.
(8) - 141/81, 142/81 et 143/81, Rec. p. 1299, point 6.
(9) - C-458/93, Rec. p. I-511, point 8.
(10) - C-167/94, Rec. p. I-1023, point 10.
(11) - Observations de M. Perfili, p. 5 de la traduction française.
(12) - Arrêts du 5 octobre 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555, attendus 17 à 19), et récemment du 23 février 1995, Bordessa e.a. (C-358/93 et C-416/93, Rec. p. I-361, point 10).
(13) - Voir arrêt du 9 décembre 1965, Maison Singer (44/65, Rec. p. 1191, 1199).
(14) - Arrêt du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Rec. p. 2727, point 10).
(15) - Arrêt Meilicke, précité, point 25.
(16) - 205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, point 36.
(17) - En ce sens, lire notamment les considérations émises par l'avocat général M. Trabucchi au point 4 de ses conclusions dans l'affaire Watson et Belmann (arrêt du 7 juillet 1976, 118/75, Rec. p. 1185).
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