Conclusions de l'avocat général
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1 La République italienne demande, conformément à l'article 173 du traité CE, l'annulation de la décision 94/281/CE de la Commission, du 29 avril 1994, relative à l'apurement des comptes de l'Italie au titre de certaines dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice 1991 (1), en ce qu'elle exclut la somme de 18 934 858 259 LIT du financement communautaire.
2 Avant d'exposer les motifs de cette exclusion et d'analyser les moyens articulés par la République italienne à l'appui de sa demande, il nous semble indispensable d'exposer la législation applicable en la matière ainsi que les faits à l'origine du litige.
Le cadre réglementaire
3 Le Conseil a adopté, le 5 mars 1991, le règlement (CEE) n_ 598/91, relatif à une action d'urgence pour la fourniture de produits agricoles destinés à la population de l'Union soviétique (2).
4 Ce règlement est fondé sur les articles 43 et 235 du traité CEE. Le premier considérant du règlement prévoit: «[...] la Communauté dispose de produits agricoles en stocks, à la suite de mesures d'intervention, et [...] il convient, compte tenu de la situation des marchés, d'écouler ces produits en priorité [...]; [...] la régularisation des marchés agricoles peut également être atteinte si de tels produits sont fournis sous forme de produits transformés»; le deuxième considérant expose: «[...] l'action envisagée poursuit, pour l'essentiel, un objectif d'aide humanitaire [...]; il y a lieu, en conséquence, de la fonder également sur l'article 235 du traité».
5 L'objet de ce règlement est défini à l'article 1er. La Communauté a prévu de procéder à une action d'urgence pour la fourniture de produits agricoles à l'Union soviétique et a fixé les dépenses au titre de cette action à 250 millions d'écus budgétaires.
6 L'article 2 énonce les principes qui guident la mise en oeuvre de cette action.
7 Son point 1 indique ainsi que «la Communauté cède gratuitement à l'Union soviétique des produits agricoles disponibles à la suite d'une mesure d'intervention».
8 Le point 2 de cet article ajoute que «la fourniture est prise en charge financièrement par la Communauté et attribuée par voie d'adjudication. Les frais de transport sont supportés par la Communauté, pour autant que le pays bénéficiaire de l'action ne prenne pas lui-même en charge dans la Communauté les produits. Ces frais peuvent comprendre la transformation du produit mobilisé conformément au point 1».
9 L'article 4 de ce règlement précise en outre que «La Commission est chargée du contrôle sur place des opérations de livraison ainsi que de l'application des critères adoptés lors de la distribution de l'aide à la population».
10 Enfin, l'article 5 charge la Commission de l'exécution de l'action.
11 Conformément à la procédure prévue par le paragraphe 2 de cet article 5, la Commission a arrêté, le 11 juin 1991, le règlement (CEE) n_ 1582/91 fixant certaines modalités d'application du règlement (CEE) n_ 598/91 (3).
12 L'article 1er du règlement n_ 1582/91 prévoit une procédure d'adjudication pour la fourniture de conserves de viande bovine d'intervention.
13 Selon l'article 2 de ce règlement, la fourniture comprend, en premier lieu, la transformation et le conditionnement de cette viande, en second lieu, le stockage éventuel à la charge du fabricant, jusqu'à la prise en charge des conserves de viande bovine par l'organisation désignée par la Commission pour assurer le transport de l'aide alimentaire jusqu'à sa destination finale (ci-après le «transporteur»), et, enfin, la livraison effective des conserves de viande bovine au transporteur.
14 Les articles 3 et 4 arrêtent la procédure d'adjudication.
15 L'article 3, paragraphe 2, prévoit que les soumissionnaires font leur offre par écrit aux organismes d'intervention nationaux.
16 L'article 4, paragraphe 1, indique que les organismes d'intervention transmettent à la Commission les offres présentées.
17 Le paragraphe 2 de cet article précise que, sur la base de ces offres, la Commission décide soit de fixer un montant maximal des coûts, soit de ne pas donner suite à l'adjudication. Si le montant maximal des coûts est fixé, les offres ne dépassant pas ce montant sont acceptées.
18 Le paragraphe 3 de l'article 4 dispose que, dans les trois jours ouvrables suivant la date à laquelle la décision de la Commission a été notifiée aux États membres, l'organisme d'intervention intéressé informe tous les soumissionnaires de cette décision. Si une offre est acceptée, le contrat est réputé conclu à la date de la notification adressée par l'organisme d'intervention à l'adjudicataire.
19 L'article 6, paragraphe 3, impose à l'adjudicataire de constituer une caution auprès de l'organisme d'intervention, conformément au règlement (CEE) n_ 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles (4).
20 L'adjudicataire doit, selon l'article 8, veiller à ce que les conserves de viande produites soient placées et conservées en entrepôt sous forme de lots facilement identifiables.
21 L'article 9 précise que les organismes d'intervention sont responsables de la surveillance de tous les mouvements et opérations relatifs aux viandes bovines en cause jusqu'au moment où les conserves de viande sont prises en charge par le transporteur. Selon cette disposition, la surveillance comprend un contrôle physique permanent destiné à vérifier que toutes les viandes prises en charge sont utilisées pour la fabrication de conserves de viande bovine conformément aux spécifications figurant à l'annexe I du règlement n_ 1582/91 et, en cas de livraison effective, un contrôle physique pour vérifier que les conserves de viande bovine produites et stockées sont entièrement conformes aux conserves de viande à livrer. Pour tout contrat de livraison, il est établi un rapport indiquant les résultats de l'opération de surveillance. Si ceux-ci sont considérés comme satisfaisants par le fonctionnaire responsable, celui-ci établit le certificat approprié à l'intention de l'adjudicataire.
22 Aux termes de l'article 10, toutes les conserves sont livrées au transporteur contre remise d'un certificat de prise en charge.
23 L'article 11 prévoit que, sur présentation de la demande de paiement accompagnée de certificats de prise en charge et de conformité, l'organisme d'intervention considéré verse immédiatement à l'adjudicataire le montant indiqué dans son offre.
24 L'article 12 précise que la caution de livraison prévue à l'article 6, paragraphe 3, est immédiatement libérée après transmission par l'adjudicataire à l'organisme d'intervention des deux certificats précités.
25 Le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (5), prévoit, en ses articles 2 et 3, que seules les dépenses effectuées en conformité avec les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles sont prises en charge par le FEOGA.
26 Aux termes de l'article 5 de ce règlement, les dépenses engagées par les États membres au titre d'une mesure financée par le FEOGA ne sont imputées au budget communautaire qu'après apurement des comptes effectué par la Commission.
27 Le système d'apurement des comptes ne se résume pas à une simple opération comptable. L'article 9 du règlement n_ 729/70 prévoit, en effet, que la Commission peut, à certaines conditions et dans le respect des formes prescrites, rechercher les éléments de preuve nécessaires pour vérifier la conformité des dépenses des États membres avec le droit communautaire.
Les faits
Antécédents du litige
28 A la suite de la procédure d'adjudication engagée en application du règlement n_ 1582/91, certaines sociétés du groupe italien BECA se sont vu adjuger une part du marché de la fourniture de conserves de viande bovine destinées à la population de l'Union soviétique. La viande provenant de l'organisme d'intervention allemand (le BALM) a donc été transformée par certaines sociétés de ce groupe. Un lot important de viande a été notamment transformé et mis en conserve par la société Nuova Irpinia (1 153 926 boîtes de 2,6 kg chacune) dans son usine d'Avellino. L'objet de la décision de la Commission est limité à ces seules conserves.
29 L'organisme d'intervention italien (l'AIMA) chargé, aux termes du règlement n_ 1582/91, du contrôle de la régularité des opérations de transformation et de mise en conserve a confié à un organisme dénommé «INCA» la surveillance des opérations relatives aux viandes bovines. L'INCA ayant certifié la conformité des conserves provenant des établissements de la société Nuova Irpinia avec les caractéristiques exigées par le règlement n_ 1582/91, l'AIMA a payé à l'entreprise adjudicataire le montant de la transformation des viandes bovines et libéré la caution qui s'y rapportait. La société de transport Wesotra a été désignée par la Commission pour effectuer le transport des conserves aux populations des anciennes républiques soviétiques.
30 A la suite des griefs avancés par les autorités de certains États bénéficiaires quant à la comestibilité des conserves ainsi livrées, la Commission a conduit des investigations. Elle a fait procéder à l'inspection des établissements de la société Nuova Irpinia et à l'analyse de plusieurs séries d'échantillons pour vérifier la qualité du produit suspect. Les résultats de ces investigations ont convaincu la Commission que l'origine de la non-comestibilité des marchandises livrées aux anciennes républiques soviétiques résidait dans l'insuffisance de la stérilisation des conserves pratiquée par la société Nuova Irpinia. En effet, la Commission a produit les résultats d'analyses biologiques mettant en évidence la présence de germes révélateurs d'une stérilisation insuffisante de la viande et le constat de la défectuosité d'un des neuf autoclaves de l'usine. De plus, en raison du défaut d'identification des lots de marchandises confectionnées par cette société, le rapatriement de l'ensemble de ces conserves a dû être organisé. De nouvelles analyses pratiquées sur les conserves après leur rapatriement par trois laboratoires désignés contradictoirement par l'AIMA, le groupe BECA et la Commission ont confirmé les résultats des premières investigations. La Commission a donc décidé d'exclure du financement communautaire la somme correspondant à la transformation des viandes par la société Nuova Irpinia.
La décision litigieuse
31 Les motifs de cette exclusion sont exposés au cinquième considérant de la décision attaquée:
«considérant qu'une partie considérable des conserves fabriquées par certaines firmes adjudicatrices italiennes et fournies sur le territoire de l'ex-URSS s'est révélée impropre à la consommation humaine; que, en outre, il a été constaté que dans certaines conserves la teneur en viande ne correspondait pas aux spécifications prévues à l'annexe du règlement (CEE) n_ 1582/91; que les conserves affectées n'étant pas identifiables par lot, la totalité de la marchandise fournie a dû être retirée et devra être détruite; que la cause de la détérioration des produits est à rechercher dans l'insuffisance de l'opération de stérilisation des viandes à transformer qui est imputable à la firme productrice; que les contrôles physiques permanents devant être effectués conformément à l'article 9 dudit règlement n'ont pas permis de détecter les vices de transformation susmentionnés; que, en conséquence, l'organisme d'intervention italien a, à tort, payé les frais de transformation aux firmes adjudicatrices et n'a pas acquis les garanties constatées en vertu de l'article 6, paragraphe 3, du règlement précité; que les dépenses positives et négatives y afférentes qui ont été supportées par le Fonds au titre de l'exercice 1991 ne peuvent dès lors pas être prises en charge par le budget communautaire».
32 La Commission reproche à la République italienne d'avoir effectué des dépenses non conformes à la réglementation communautaire. Elle soutient que, dans le cadre des règles relatives au financement du FEOGA, section «garantie», il incombe aux États membres de s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds, de prévenir et poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences (6). Or, en permettant la livraison de conserves avariées à des pays tiers, la République italienne a mis en évidence l'insuffisance du contrôle effectué par ses services pour vérifier la conformité des conserves aux prescriptions communautaires édictées.
Les moyens d'annulation
33 La République italienne soutient que la Commission aurait violé les articles 4 du règlement n_ 598/91, 9 du règlement n_ 729/70 et 9 du règlement n_ 1582/91 et, ce faisant, commis un détournement de pouvoir. Selon elle, il résulterait de l'analyse des règlements en cause que, à la suite de l'adjudication publique pour le conditionnement de la viande, la Commission aurait passé un contrat avec les entreprises adjudicataires. Cette analyse est développée dans deux moyens interdépendants. Nous synthétiserons ces moyens de la manière suivante. Le premier moyen consiste à affirmer que la nature juridique des liens unissant le groupe BECA et la Commission est contractuelle. La République italienne invoque de ce fait l'application des règles de droit contractuel. Le second moyen revient à contester les résultats des investigations menées par la Commission qui tendent à démontrer que l'origine de la non-comestibilité des produits livrés aux anciennes républiques soviétiques réside exclusivement dans les opérations de transformation et de mise en conserve de la viande bovine.
Sur le premier moyen d'annulation
34 La République italienne invoque l'application des règles en matière de responsabilité contractuelle. Selon elle, la nature des liens juridiques unissant la Commission aux entreprises adjudicataires est contractuelle. La Commission aurait passé un contrat avec le groupe BECA. De ce fait, il incomberait à la Commission dans le cadre du présent litige de rapporter la preuve de la responsabilité du groupe BECA dans la réalisation du sinistre, conformément aux règles en matière de responsabilité contractuelle. La République italienne n'interviendrait qu'en sa qualité de représentant de la Commission, c'est-à-dire en lieu et place de la Commission dans les relations contractuelles préexistantes. Les fonctions ainsi confiées étant purement instrumentales (elles ne concerneraient que le respect des conditions et des modalités de la transformation), les actes accomplis par elle seraient directement imputables, sur le plan contractuel, à la Commission.
35 En l'espèce, il ne saurait lui être imputé les conséquences d'un dommage dont l'origine réside dans l'action du groupe BECA, cocontractant principal. En effet, si les résultats des investigations diligentées par la Commission doivent être retenus comme pertinents, la cause de la survenance du sinistre doit être trouvée dans la réalisation non conforme des opérations de transformation de la viande par la société Nuova Irpinia et non dans le défaut de surveillance ou de contrôle de ces opérations par la République italienne. Cette dernière affirme que l'action dirigée contre elle par la Commission doit s'analyser comme une action récursoire dont le principe ne saurait être admis en l'absence de poursuite engagée par la Commission contre le cocontractant, responsable principal, c'est-à-dire le groupe BECA.
36 Au soutien de cette argumentation, la République italienne ne produit aucune pièce ni début de preuve. Elle se contente d'affirmer l'existence d'un contrat entre la Commission et le groupe BECA. Dans son mémoire en réplique, elle se fonde sur les dispositions des règlements nos 598/91 et 1582/91 qui, selon elle, prouveraient que cette action ne s'inscrit pas dans le cadre de la politique agricole commune et que, de ce fait, les règles prescrites en cette matière sont inopérantes.
37 Ainsi, s'agissant du règlement n_ 598/91, tant le renvoi à l'article 235 du traité, que les dispositions de l'article 2, point 4, prouveraient amplement que l'action menée par la Commission s'inscrit essentiellement dans le cadre d'une politique d'aide humanitaire.
38 La Commission conteste ce moyen et les arguments avancés à son soutien. De plus, elle fait valoir que l'argument selon lequel les dispositions et principes propres à la politique agricole commune ne peuvent pas s'appliquer aux rapports issus de l'initiative visée au règlement n_ 598/91 n'avait pas été soulevé par la requérante dans son recours. Toutefois, elle ne vous demande pas de déclarer cet argument irrecevable.
39 A cet égard, nous ne pensons pas qu'il pourrait être fait application de l'article 42, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement de procédure de la Cour. Cet argument constitue, en effet, un élément nécessaire du raisonnement développé par la République italienne à l'occasion du premier moyen avancé dans sa requête initiale. Nous estimons donc que cet argument est intimement lié au moyen tiré de l'applicabilité des règles contractuelles au présent litige, moyen soulevé et amplement développé par la République italienne dans sa requête initiale. Cet argument est, de ce fait, parfaitement recevable (7).
40 Selon la Commission, il résulte de l'analyse des règlements communautaires pertinents que le présent litige entre dans le cadre juridique de la politique agricole commune. Le règlement n_ 598/91 est également fondé sur l'article 43 du traité et le fait qu'il prévoit une action d'urgence pour la fourniture de produits agricoles à la population de l'Union soviétique ne saurait assurément exclure ce règlement de la politique agricole commune. Les actions humanitaires ont également pour finalité de réduire les stocks d'intervention et, de ce fait, sont des instruments de politique agricole. La Commission illustre son propos en évoquant les distributions gratuites aux personnes les plus démunies, les ventes à prix réduits aux collectivités, le «beurre de Noël». En outre, elle réfute l'argument selon lequel les interventions en matière de politique agricole n'ont pour but exclusif que de stabiliser les prix des produits agricoles.
41 Le cadre juridique étant délimité, la Commission invoque l'application des règles de fonctionnement du compte FEOGA, section «garantie». L'article 9 du règlement n_ 1582/91 confie expressément la surveillance de toutes les opérations relatives aux viandes bovines en cause aux organismes d'intervention; selon cet article, la surveillance comprend un contrôle physique permanent pour vérifier que les conserves de viande bovine produites sont entièrement conformes aux conserves de viande à livrer. En délivrant les certificats de prise en charge et de conformité des conserves en question, l'AIMA a permis l'envoi de conserves avariées. Ce non- respect des règles communautaires prescrites par le règlement n_ 1582/91 justifie amplement le refus d'imputer la somme correspondant aux opérations de transformation et de mise en conserve sur le compte FEOGA pour l'exercice financier 1991 au titre de l'action d'urgence ainsi prévue.
42 Nous soutenons que le premier moyen soulevé par la République italienne doit être rejeté. En effet, il résulte non seulement de l'analyse formelle, mais également de l'économie générale et de la finalité des textes communautaires invoqués que la décision attaquée entre dans le cadre naturel des règles de fonctionnement du FEOGA et s'inscrit dans la politique agricole commune.
43 En premier lieu, le règlement n_ 598/91 est expressément fondé sur l'article 43 du traité relatif à la politique agricole commune. D'ailleurs, dans ses premier et deuxième considérants, le législateur communautaire précise bien que l'action humanitaire envisagée est conçue comme un instrument de politique agricole, à savoir comme un déstockage de viande bovine dans un but de régularisation des marchés agricoles. De plus, l'article 3 dudit règlement renvoie expressément au règlement n_ 729/70.
44 En second lieu, la mise en oeuvre de cette action de politique agricole commune décidée par le Conseil a été confiée à la Commission (8) et s'est concrétisée par l'adoption par cette dernière du règlement n_ 1582/91.
45 L'analyse du règlement n_ 1582/91 démontre amplement que les autorités nationales ont un rôle essentiel dans le fonctionnement de l'action politique ainsi décidée par le Conseil. En outre, la Commission n'a aucun contact direct avec les soumissionnaires et les adjudicataires. Au contraire, ce sont les organismes d'intervention nationaux qui sont les interlocuteurs privilégiés de ces derniers. Dès lors, faute de lien direct entre la Commission et les entreprises adjudicataires, l'existence d'un contrat entre elles est exclue.
46 Ainsi, la Commission ne choisit pas les entreprises adjudicataires, mais se contente de fixer un montant maximal des coûts au-delà duquel les offres ne sont pas acceptées au vu des candidatures transmises par l'organisme d'intervention compétent (article 4, paragraphe 2); la Commission ne notifie pas sa décision aux entreprises adjudicataires mais aux États membres (article 3, paragraphe 3).
47 En revanche, l'analyse minutieuse de ce règlement démontre manifestement que le rôle des États membres est fondamental dans le bon déroulement de cette action.
48 C'est auprès des autorités compétentes nationales que les soumissionnaires doivent fournir la preuve de leur compétence dans le secteur de la viande bovine (article 3, paragraphe 1); les offres sont adressées par écrit aux organismes d'intervention compétents (article 3, paragraphe 2); ces derniers les transmettent à la Commission (article 4, paragraphe 1), puis notifient la décision de la Commission relative à ces offres à tous les soumissionnaires (article 4, paragraphe 3); c'est auprès des organismes d'intervention que la caution d'adjudication est constituée [article 3, paragraphe 3, sous j)]; c'est toujours auprès de l'organisme d'intervention que la caution de livraison est constituée (article 6, paragraphe 3); c'est encore à l'organisme d'intervention que l'adjudicataire communique par écrit les coordonnées des établissements où les viandes doivent être transformées et à partir desquels la livraison des conserves doit avoir lieu (article 6, paragraphe 2); l'organisme d'intervention de l'État membre où s'effectue la transformation (en l'espèce, l'AIMA) doit donner son autorisation à l'adjudicataire (à savoir les entreprises du groupe BECA) pour que ce dernier puisse prendre livraison de la viande et la désosser (article 6, paragraphe 5). Cette autorisation n'est accordée que si l'État membre en cause peut garantir le contrôle nécessaire relatif aux opérations de transport et de désossage (article 6, paragraphe 6). L'article 9, disposition fondamentale du règlement n_ 1582/91, prévoit expressément que les organismes d'intervention sont responsables de la surveillance de tous mouvements et opérations relatifs aux viandes bovines jusqu'au moment où les conserves de viande sont prises en charge par le transporteur. Ce texte précise, en outre, ce qu'il faut entendre par surveillance (article 9, paragraphe 2). Enfin, l'organisme d'intervention doit établir un rapport indiquant les résultats de l'opération de surveillance; un certificat de conformité sera alors délivré à l'adjudicataire (article 9, paragraphe 3). La livraison des conserves au transporteur donne lieu à la délivrance d'un certificat de prise en charge (article 10). La présentation de ces deux certificats permet à l'adjudicataire d'être payé par l'organisme d'intervention et de voir sa caution restituée (articles 11 et 12).
49 Il résulte de cette analyse que le règlement n_ 1582/91 organise et définit des obligations mutuelles et réciproques entre les organismes d'intervention et les adjudicataires et que de telles obligations s'assimilent à des relations classiques résultant de l'existence d'un contrat synallagmatique. D'ailleurs, le législateur communautaire utilise à plusieurs reprises le terme «contrat» pour qualifier les liens unissant les organismes d'intervention et les adjudicataires (9). Dès lors, ce n'est pas entre la Commission et les adjudicataires qu'il existe un contrat, mais entre les États membres et les adjudicataires. En ce qui concerne les rapports entre les États membres et la Commission, ce sont les règles normales du fonctionnement et du financement du FEOGA, section «garantie», qui s'appliquent. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n_ 729/70, le FEOGA, section «garantie», finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles.
50 Nous avons démontré que l'action d'urgence pour la fourniture de produits agricoles destinés à la population de l'Union soviétique entre bien dans le champ d'application du règlement n_ 729/70. Toutefois, pour qu'une telle action soit financée par la Communauté, encore faut-il que les règles communautaires soient respectées (10). Le problème à examiner maintenant est donc celui de savoir si la Commission a rapporté la preuve de la carence de la République italienne dans l'exécution de ses obligations prévues de façon générale à l'article 8 du règlement n_ 729/70 et de façon spécifique à l'article 9 du règlement n_ 1582/91. Dans son second moyen, la République italienne prétend que cette preuve n'a pas été rapportée.
Sur le second moyen d'annulation
51 Les griefs de la République italienne portent sur le fait qu'elle n'aurait pas été associée aux investigations menées par la Commission et sur la force probante des éléments avancés par la Commission. Selon elle, la Commission n'aurait pas démontré l'existence d'irrégularités substantielles de la part des autorités nationales compétentes dans le déroulement de cette procédure. En outre, la République italienne soutient que la Commission aurait dû faire application des règles de preuve en matière contractuelle. Selon elle, la Commission et les entreprises adjudicataires sont liées par des contrats. Elle n'interviendrait qu'en lieu et place de la Commission et l'action de la Commission doit être analysée comme une action récursoire. De ce fait, selon elle, cette action ne serait recevable que pour autant que la Commission a agi contre les entreprises adjudicataires et que la Commission se trouverait dans l'impossibilité de récupérer les sommes versées à l'entreprise adjudicataire fautive.
52 La Commission, quant à elle, soutient que, dans le cadre de la politique agricole commune et des règles normales de fonctionnement et de financement du FEOGA, section «garantie», il importe de prouver que la viande était avariée lorsqu'elle a été livrée par l'entreprise de transformation au transporteur; si tel était le cas, il convient de prouver que l'obligation de surveillance incombant à la République italienne en vertu de l'article 9 du règlement n_ 1582/91 n'a pas été exécutée correctement pour exclure du financement communautaire le paiement des sommes octroyées à l'entreprise adjudicataire fautive.
53 La thèse développée par la République italienne ne saurait être admise. En effet, elle réclame l'application des règles de la responsabilité contractuelle alors qu'elle ne fournit aucun début de preuve de l'existence d'un tel contrat et que, de plus, elle ne précise ni la portée ni le contenu de cette responsabilité.
54 Conformément à l'analyse développée lors de notre examen du premier moyen d'annulation, nous soutenons que les règles de la responsabilité contractuelle ne s'appliquent pas. Nous sommes, en effet, dans le cadre des règles de fonctionnement et de financement du FEOGA, section «garantie».
55 Vous avez rappelé que, «[...] en matière de financement de la politique agricole commune, il appartient en premier lieu à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles. Une fois cette violation établie, il incombe alors à l'État membre concerné de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer» (11).
56 Vérifions si la Commission a démontré que la République italienne n'a pas respecté ses obligations spécifiquement prévues à l'article 8 du règlement n_ 729/70 et à l'article 9 du règlement n_ 1582/91.
57 En application de l'article 9, paragraphe 3, du règlement n_ 1582/91, la République italienne doit établir un rapport indiquant les résultats des opérations de surveillance visés au paragraphe 1 dudit article. Cette surveillance comprend notamment un contrôle physique permanent qui doit être effectué conformément aux indications figurant à l'annexe I du règlement n_ 1582/91 (12).
58 Or, il ne résulte pas des procès-verbaux établis par l'INCA (13) que les conserves de viande fabriquées à l'usine Nuova Irpinia étaient conformes aux prescriptions de l'annexe I. Par exemple, il n'est fait mention d'aucun numéro d'identification des lots, d'aucune spécification de la composition du contenu des boîtes, d'aucun résultat de tests bactériologiques et d'aucune information quant à la qualité des autoclaves.
59 A ce stade de l'examen des données factuelles du litige, il faut donc conclure que les opérations de surveillance et de contrôle n'ont pas été effectuées de façon satisfaisante.
60 En outre, d'autres pièces fournies tant par la requérante que par la Commission confirment cette conclusion (transport sur les lieux et analyses bactériologiques de prélèvements effectués à différents stades du contentieux) et établissent que la non-comestibilité des conserves fabriquées à l'usine Nuova Irpinia est due à un défaut de stérilisation des conserves (14), nonobstant les contestations de la République italienne.
61 Examinons maintenant si les investigations menées par la Commission sont régulières.
62 En effet, vous avez dit que, dans le cadre du système prévu par le règlement n_ 729/70, la Commission exerce une fonction complémentaire à celles des États membres (15). Le caractère complémentaire de ces deux sortes de contrôles résulte notamment de l'article 9, paragraphe 2, du règlement précité où il apparaît que les vérifications menées sur place par la Commission ont pour but d'établir l'exactitude des contrôles effectués par les États membres (16). Vous en avez conclu que l'article 9 du règlement n_ 729/70 ne confère pas à la Commission le pouvoir de définir les modalités de son intervention ni de prélever des échantillons dans le cas où elle agit indépendamment des États membres en précisant toutefois que «[...] la Commission peut, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de la même disposition, procéder à certaines autres vérifications ou enquêtes, y compris des prélèvements d'échantillons sur place [si] l'accord préalable des États membres [a été obtenu] et [si ces vérifications ont eu lieu] en présence des représentants des administrations nationales intéressées» (17).
63 En l'occurrence, force est de constater que les premiers prélèvements analysés par des laboratoires désignés par la Commission ont été pratiqués par les autorités des anciennes républiques soviétiques destinataires de l'aide humanitaire. Toutefois, ces investigations n'entrent pas dans le cadre de la procédure de contrôle prévue par l'article 9 du règlement n_ 729/70. Le résultat des ces investigations a été à l'origine de la procédure de contrôle prévue par cet article. La suite des investigations menées par la Commission, que ce soit le transport sur place dans les locaux de l'entreprise Nuova Irpinia située à Avellino (18), les analyses des prélèvements effectués par les autorités destinataires de l'action humanitaire sur place (19) ou encore celles des prélèvements accomplis en Italie une fois le rapatriement des conserves pratiqué (20), a été effectuée par la Commission conjointement avec des représentants des autorités administratives italiennes et ces dernières dûment avisées. La République italienne produit des analyses prouvant que parmi ces conserves certaines étaient saines, mais elle ne démontre pas et ne conteste même pas que les lots n'étaient pas identifiables. Dans ce cas, c'est à bon droit que la Commission a fait rapatrier l'ensemble des conserves produites par la société Nuova Irpinia.
64 Reste l'argument tiré de l'impossibilité pratique de récupérer les sommes indûment perçues par l'entreprise adjudicataire au motif que la Commission n'aurait pas démontré l'existence d'irrégularités substantielles de la part des autorités nationales compétentes dans le déroulement de cette procédure.
65 Vous avez été amenés à répondre à cet argument à de nombreuses reprises et avez dit pour droit que, dès lors que la Commission a prouvé l'absence de contrôle par les autorités nationales compétentes et que cette carence était susceptible de conduire à des irrégularités importantes, la Commission était fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l'État membre concerné. En l'espèce, en délivrant le certificat de conformité prévu à l'article 9 du règlement n_ 1582/91 à l'adjudicataire, une entreprise du groupe BECA, sans s'être assurée de la réalité et de la régularité des opérations de transformation et de mise en conserve des viandes bovines destinées à l'action d'urgence pour la fourniture de produits agricoles destinés à la population de l'Union soviétique, en versant à cet adjudicataire le montant indiqué dans son offre et en libérant la caution de livraison, la République italienne a failli à ses obligations communautaires et a permis l'envoi de conserves avariées à cette population (21).
66 En outre, vous avez précisé à de nombreuses reprises que «[...] l'obligation, pour les États membres, de récupérer les sommes indûment versées aux opérateurs économiques dans le cadre des aides FEOGA découle de l'article 8 du règlement (CEE) n_ 729/70, précité. Cette disposition est considérée comme l'expression, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, de l'obligation de diligence générale imposée par l'article 5 du traité CEE. En son paragraphe 1, l'article 8 impose aux États membres l'obligation de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités et de négligences [...] Complémentairement, l'article 8, paragraphe 2, prévoit que, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres sont supportées par ceux-ci» (22). D'ailleurs, lors de l'audience, le représentant du gouvernement italien indiquait que des poursuites avaient été engagées contre une entreprise adjudicataire du groupe BECA.
67 Par conséquent, il y a lieu de conclure que la République italienne n'a pas démontré les faiblesses de l'enquête menée par la Commission ni apporté des éléments susceptibles de contredire les résultats de ces investigations. Dès lors, son recours doit être rejeté.
Conclusion
68 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour:
1) de rejeter le recours; 2) de condamner la République italienne aux dépens.
(1) - JO L 120, p. 59.
(2) - JO L 67, p. 19.
(3) - JO L 147, p. 20.
(4) - JO L 205, p. 5.
(5) - JO L 94, p. 13.
(6) - Article 8 du règlement n_ 729/70.
(7) - Sur ce point, voir notamment l'arrêt du 19 mai 1983, Verros/Parlement (306/81, Rec. p. 1755, points 9 et 10).
(8) - Article 5 du règlement n_ 598/91.
(9) - Ainsi à l'article 4, paragraphe 3, in fine, et à l'article 9, paragraphe 3.
(10) - Article 3, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70.
(11) - Arrêt du 6 octobre 1993, Italie/Commission (C-55/91, Rec. p. I-4813, point 13).
(12) - Article 9, paragraphe 2, sous a).
(13) - Annexe 11 de la requête et annexe 9 du mémoire en défense.
(14) - Voir, notamment, annexe 29 de la requête et annexe 6 du mémoire en défense.
(15) - En ce sens arrêt du 9 octobre 1990, France/Commission (C-366/88, Rec. p. I-3571, point 20).
(16) - Voir arrêt Italie/Commission, précité, point 32.
(17) - Ibidem, point 33.
(18) - Annexe 29 de la requête.
(19) - Annexe 5 du mémoire en défense.
(20) - Annexes 6 et 7 du mémoire en défense.
(21) - Arrêt Italie/Commission, précité, point 55; arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission (C-8/88, Rec. p. I-2321, point 21).
(22) - Arrêt Italie/Commission, précité, point 56.
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