Schlußanträge des Generalanwalts
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1 Die vorliegenden Rechtssachen bilden ein Nachspiel zu den Rechtssachen Faust und Wünsche über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzen aus Drittländern(1). In drei Urteilen vom 16. Oktober 1991(2) hat der Gerichtshof drei Verordnungen der Kommission, durch die derartige Schutzmaßnahmen eingeführt wurden, hinsichtlich der Höhe des für die Einfuhr von Mengen, die über die in diesen Verordnungen festgesetzten Mengen hinausgingen, erhobenen Zusatzbetrags für ungültig erklärt(3). Die Verordnungen waren Teil einer Reihe von Maßnahmen, die seit 1978 erlassen wurden, um den durch die niedrigeren Preise eingeführter Pilze, die in grossen Mengen auf den Markt gebracht wurden, bewirkten Störungen des Gemeinschaftsmarkts entgegenzutreten. Die Verordnungen setzten einen Zusatzbetrag von 175 ECU je 100 kg und von 160 ECU je 100 kg für die Einfuhren fest, die über die in ihnen festgelegten Mengen hinausgingen(4). Jede Verordnung war während eines Zeitraums von drei Monaten anwendbar. Zusammen galten sie im Zeitraum vom 1. Januar 1981 bis zum 30. September 1981.
2 Diese Verordnungen wurden auf der Grundlage des Artikels 14 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse(5) erlassen. Diese Vorschrift betraf die Durchführung des Artikels 14 Absatz 1 derselben Richtlinie, der bestimmte:
"Wird der Markt in der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse auf Grund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden, so können im Handel mit dritten Ländern geeignete Maßnahmen angewandt werden, bis die tatsächliche oder die drohende Störung behoben ist.
Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Durchführungsbestimmungen zu diesem Absatz fest und bestimmt, in welchen Fällen und innerhalb welcher Grenzen die Mitgliedstaaten Schutzmaßnahmen treffen können."
3 Der letzte Satz des Artikels 14 Absatz 1 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 521/77 des Rates zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse(6) durchgeführt. Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung, die die Maßnahmen betraf, die nach Artikel 14 der Verordnung Nr. 516/77 erlassen werden konnten, bestimmt:
"Die ... Maßnahmen dürfen nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind. Sie tragen der besonderen Lage der Erzeugnisse Rechnung, die sich auf dem Weg nach der Gemeinschaft befinden. Sie dürfen sich nur auf Erzeugnisse erstrecken, deren Herkunfts- oder Bestimmungsland ein drittes Land ist. Sie können auf Einfuhren mit Herkunft aus oder Ursprung in bestimmten Ländern, Ausfuhren nach bestimmten Ländern, bestimmte Qualitäten oder Aufmachungen beschränkt werden. Sie können auf Einfuhren nach oder Ausfuhren aus bestimmten Gebieten der Gemeinschaft beschränkt werden."
4 In seinen Urteilen in den Rechtssachen Faust und Wünsche hat der Gerichtshof den Grundsatz wiederholt, daß Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmässig sind, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind, und daß, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende Maßnahme zu wählen ist und die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen(7). Der Gerichtshof hat sodann ausgeführt, daß die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77(8) auf die Verordnung, um die es ging, anwendbar waren. Er hat anerkannt, daß das Erfordernis eines Zusatzbetrags zur Erreichung des Zieles der streitigen Verordnungen, nämlich zum Schutz des Gemeinschaftsmarkts für Champignons, der durch die Einfuhren aus Drittländern von ernstlichen Störungen bedroht war, geeignet und erforderlich war. Er hat jedoch entschieden, daß die festgesetzten Beträge die Grenze überschritten, die mit der Beachtung des in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 niedergelegten Grundsatzes der Verhältnismässigkeit verbunden ist(9). Er hat eine Reihe von Argumenten der Kommission für die Gültigkeit der streitigen Verordnungen zurückgewiesen.
5 Die Kommission hatte geltend gemacht, ihre Maßnahmen beschränkten den Handelsverkehr weniger als das völlige Einfuhrverbot, das sie hätte verhängen können. Der Gerichtshof führte jedoch aus, die Verordnungen hätten nicht zum Ziel gehabt, die über bestimmte Mengen hinausgehenden Einfuhren zu verbieten, sondern, auch über die festgelegten Mengen hinaus, die Möglichkeit der Erteilung von Einfuhrlizenzen gegen Zahlung eines Zusatzbetrags offenzulassen(10).
6 Die Kommission hatte weiter vorgetragen, der Zusatzbetrag habe auf einem hohen Niveau festgesetzt werden müssen, um abschreckend zu wirken. Der Gerichtshof wies dagegen erneut darauf hin, daß das Ziel der Verordnung nicht darin bestand, die über die festgelegten Mengen hinausgehenden Einfuhren auszuschließen, und fügte hinzu, daß es nicht das Ziel der Verordnung war, die Einfuhr ohne Einfuhrlizenz zu bestrafen, sondern den Gemeinschaftsmarkt zu schützen(11).
7 Die Kommission hatte ausgeführt, die Höhe des Zusatzbetrags sei gerechtfertigt gewesen, da dieser dem Gestehungspreis der Champignonkonserven erster Qualität aus der Französischen Republik, die auf dem deutschen Markt verkauft worden seien, entsprochen habe (Frankreich sei das wichtigste Erzeugerland der Gemeinschaft und Deutschland der Hauptabnehmer). Die Kommission war der Auffassung, daß ein Zusatzbetrag lediglich in Höhe der Differenz zwischen dem Exportland und dem in der Gemeinschaft angewandten Preis es nicht ermöglicht hätte, die Ziele der Verordnung zu erreichen. Der Gerichtshof stellte jedoch fest, daß die Höhe des Zusatzbetrags zur Folge hatte, daß sich die Kosten der Champignonkonserven, die - wie im Ausgangsverfahren - in China hergestellt waren, gegenüber den Kosten der auf dem Gemeinschaftsmarkt hergestellten Champignonkonserven spürbar erhöhten(12).
8 Der Gerichtshof wies ferner auf die Folgen für die Einfuhren von Champignons der niedrigeren Güteklassen hin, die viel schwerwiegender waren als bei den Einfuhren von Champignons erster Qualität, da der Zusatzbetrag die Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven niedrigerer Güteklassen ganz erheblich überstieg; er stellte folgendes klar:
"Ein Zusatzbetrag in einer solchen Höhe, der für die Importeure eine beträchtliche finanzielle Belastung darstellte, ist deshalb gegenüber dem [gesetzten] Ziel ... unverhältnismässig."(13)
9 Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, daß die Verordnungen, die ohne Unterschied auf alle Champignonkonserven jedes Ursprungs und jeder Güteklasse anwendbar waren, dazu führten, daß die Importeure von Champignons geringerer Qualität stärker bestraft wurden als die Importeure von Champignons erster Qualität, obgleich Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 die Kommission ermächtigt hatte, den Ursprung und die Qualität der Champignons zu berücksichtigen und eventuell im Hinblick auf diese Faktoren unterschiedliche Zusatzbeträge festzusetzen(14).
10 "Aufgrund all dieser Erwägungen" hat der Gerichtshof die Verordnungen hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags für ungültig erklärt.
11 Die vorliegenden Rechtssachen betreffen die Konsequenzen der von der Kommission erlassenen ungültigen Maßnahmen. An die Stelle des Systems von Kommissionsverordnungen, die zeitlich begrenzte Schutzmaßnahmen vorsahen, trat die Verordnung (EWG) Nr. 1796/81 des Rates über Maßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven(15), die eine dauerhaftere Schutzregelung mit Jahresquoten und einem Zusatzbetrag von 160 ECU je 100 kg für Einfuhren über diese Mengen hinaus vorsah. Um die Gültigkeit dieser Verordnung geht es in der Rechtssache C-295/94 (Hüpeden). Gegenstand der Rechtssache C-296/94 (Pietsch) ist die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2163/92 der Kommission betreffend die Erhebung eines in den Verordnungen Nr. 3429/80, Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven vorgesehenen Zusatzbetrags(16). Diese Verordnung wurde nach den Urteilen des Gerichtshofes erlassen und setzte den Zusatzbetrag rückwirkend auf 105 ECU je 100 kg netto anstelle der für ungültig erklärten 175 ECU und 160 ECU fest. Ich wende mich nunmehr der Prüfung der Fragen zu, die sich in den vorliegenden Rechtssachen stellen.
Rechtssache C-295/94: Die Hüpeden & Co. KG
12 Die Rechtssache Hüpeden betrifft drei Partien von Einfuhren von Pilzen aus China, die im Juli und Dezember 1987 in Hamburg getätigt wurden. Für eine im Juli eingeführte Warenpartie stellte sich heraus, daß ein Angestellter der Hüpeden & Co. KG, der Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Pilzmengen, die noch innerhalb der in den Gemeinschaftsbestimmungen festgesetzten Mengen eingeführt werden konnten, falsch berechnet hatte. Hinsichtlich der beiden im Dezember eingeführten Warenpartien glaubte die Klägerin wegen der mit den chinesischen Exporteuren geschlossenen Verträge, daß die Einfuhren innerhalb dieser Mengen erfolgen könnten: Die chinesischen Behörden wenden ein System von Ausfuhrquoten an, das normalerweise den Einfuhrquoten der Gemeinschaft entsprechen sollte. Es stellte sich jedoch heraus, daß die Mengen ausgeschöpft waren. Das Hauptzollamt Hamburg-Jonas forderte den in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1796/81 (im folgenden: Verordnung) festgesetzten Zusatzbetrag nach(17). Der nacherhobene Zusatzbetrag beläuft sich auf 165 467,13 DM, was nach dem Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens 150 % des Warenwerts und mehr als 1 300 % des Nutzens aus dem Geschäft entspricht. Die Klägerin hat vor dem Finanzgericht Hamburg geltend gemacht, die Verordnung, auf der die Nacherhebung beruht, sei ungültig.
13 Das Finanzgericht ist der Auffassung, daß die Zweifel der Klägerin an der Gültigkeit der Verordnung möglicherweise berechtigt sind. Es hat deshalb dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:
Ist Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1796/81 des Rates vom 30. Juni 1981 gültig?
Die Verordnung
14 Die Verordnung Nr. 1796/81 des Rates über Maßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven(18) (Verordnung) war auf Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung Nr. 516/77(19) gestützt. Diese Bestimmung lautete:
"Vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung oder vorbehaltlich einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit beschlossenen Ausnahme ist im Handel mit Drittländern folgendes untersagt:
- die Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung;
- die Anwendung von mengenmässigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung."
15 In der Präambel der Verordnung heisst es: "Der Markt für Zuchtpilzkonserven ist durch Angebotspreise der Hauptlieferländer gekennzeichnet, die weit unter dem Gestehungspreis der Gemeinschaftsindustrie liegen, sowie durch so grosse Angebotsmengen in diesen Ländern, daß eine Störung des Gemeinschaftsmarktes droht." Weiter heisst es, daß "die Kommission seit 1978 mehrfach Schutzmaßnahmen gegen die Einfuhr von Zuchtpilzkonserven getroffen" habe. Es sei davon auszugehen, daß sich daran in naher Zukunft nichts ändern werde und daß die getroffenen Schutzmaßnahmen ihrer Art nach nicht das geeignetste Mittel für eine Abhilfe darstellten. Daher seien Marktverwaltungsmaßnahmen vorzusehen, die in der Erhebung eines Zusatzbetrags auf alle Einfuhren bestuenden, die die den traditionellen Handelsströmen der Gemeinschaft entsprechenden Mengen überschritten.
16 Dementsprechend bestimmt Artikel 1 der Verordnung:
"Ausgenommen in den in Artikel 4 genannten Fällen wird bei der Abfertigung zum zollrechtlich freien Verkehr in der Gemeinschaft von Zuchtpilzkonserven der Tarifstelle ex 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, die die in Artikel 3 festgesetzte Menge überschreiten, ein Zusatzbetrag erhoben."
17 Artikel 2 Absatz 1 setzt den Zusatzbetrag wie folgt fest:
"Der Zusatzbetrag wird auf 160 ECU je 100 kg netto festgesetzt."
18 Artikel 3 setzt die in Artikel 1 genannte Menge wie folgt fest:
"Die Menge nach Artikel 1 wird auf 34 750 Tonnen festgesetzt. Sie wird jedes Jahr zwischen den Lieferländern aufgeteilt, wobei die herkömmlichen Handelsströme der Gemeinschaft und in angemessener Weise neue Lieferländer Berücksichtigung finden."
19 Artikel 4 betrifft Einfuhren aus den Maghreb- und den AKP-Staaten und spielt in den vorliegenden Verfahren keine Rolle. Die Artikel 5 bis 7 betreffen die Durchführung der Verordnung.
Die Frage der Gültigkeit
20 Wie Sie sehen, entspricht die Verordnung weitgehend den Verordnungen der Kommission, die der Gerichtshof für ungültig erklärt hat. Insbesondere wird der Zusatzbetrag in derselben Höhe von 160 ECU je 100 kg netto festgesetzt wie in der Verordnung Nr. 1755/81 der Kommission. Der Rat und die Kommission machen allerdings geltend, es bestuenden grundlegende Unterschiede, die den Gerichtshof dazu veranlassen sollten, die Gültigkeit der Verordnung zu bejahen. Dieses Vorbringen überzeugt mich jedoch nicht.
21 In erster Linie wird vorgetragen, daß die Verordnung eine auf der Grundlage des Artikels 13 Absatz 2 der Verordnung Nr. 516/77 erlassene Marktverwaltungsmaßnahme und nicht eine von der Kommission auf der Grundlage des Artikels 14 Absatz 2 derselben Verordnung erlassene Schutzmaßnahme sei. Dies bedeutet nach dem Vorbringen des Rates und der Kommission, daß der in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77(20) festgelegte besondere Verhältnismässigkeitsgrundsatz, nämlich das Erfordernis, daß "die ... Maßnahmen ... nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden [dürfen], die unbedingt notwendig sind" (Hervorhebung von mir), nicht anwendbar ist. Sie werden sich daran erinnern, daß diese Vorschrift ausdrücklich auf Maßnahmen Bezug nimmt, die gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 516/77 getroffen werden. Sie nimmt nicht auf Maßnahmen Bezug, die gemäß Artikel 13 dieser Verordnung getroffen werden. Auch der Rat und die Kommission sind der Meinung, daß die fragliche Verordnung dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz, der ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist, entsprechen muß, machen jedoch geltend, daß dieser Grundsatz weniger streng ist als die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2.
22 Es trifft zu, daß Artikel 2 Absatz 2 nicht auf gemäß Artikel 13 der Verordnung Nr. 516/77 getroffene Maßnahmen anwendbar ist, obwohl die Maßnahme des Rates natürlich den von der Kommission erlassenen früheren Maßnahmen inhaltlich weitgehend entspricht. Wie wir gesehen haben, nimmt die Präambel der Verordnung ausdrücklich auf die von der Kommission getroffenen früheren Schutzmaßnahmen Bezug: Es sei davon auszugehen, daß sich an der drohenden Störung des Gemeinschaftsmarkts, die die Maßnahmen der Kommission gerechtfertigt habe, in naher Zukunft nichts ändern werde und daß daher dauerhaftere "Marktverwaltungsmaßnahmen" vorzusehen seien. Diese Beschreibung scheint sich jedoch mehr auf die Form als auf den Inhalt zu beziehen. Die Marktverwaltungsmaßnahmen der Verordnung laufen weitgehend auf dasselbe hinaus wie die zuvor von der Kommission getroffenen Schutzmaßnahmen. Das Ziel war dasselbe, und die angewandte Methode war dieselbe. Der Rat ersetzte einfach die durch zeitlich begrenzte Verordnungen der Kommission getroffene Schutzregelung durch eine auf dauerhafterer Grundlage anzuwendende allgemeine Regelung.
23 Aus diesen Gründen bin ich, selbst wenn nicht die strengeren Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77, sondern der allgemeine Verhältnismässigkeitsgrundsatz anwendbar ist, der Auffassung, daß die Verordnung aus denselben Gründen unwirksam ist, die den Gerichtshof veranlasst haben, die Verordnungen der Kommission für ungültig zu erklären.
24 Erstens hat sich der Gerichtshof meines Erachtens, auch wenn er auf Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 Bezug genommen hat, nicht ausdrücklich auf diesen Artikel gestützt, um die Verordnungen der Kommission für ungültig zu erklären. Er hat ausgeführt, daß die Belastung der Importeure hauptsächlich deshalb unverhältnismässig war, weil das Ziel der Verordnungen nicht darin bestand, über die festgesetzten Mengen hinausgehende Einfuhren zu bestrafen. Der Gerichtshof kam zu diesem Ergebnis aufgrund des Prinzips, daß Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmässig sind, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind(21). In meinen Schlussanträgen in den vorhergehenden Rechtssachen habe ich ausgeführt: "Mangels einer ganz zwingenden Rechtfertigung erscheint es offensichtlich übertrieben, von einem Importeur zu verlangen, daß er eine Abgabe in Höhe der vollen Kosten des einheimischen Produkts zahlt."(22) Wenn eine Abgabe offensichtlich übertrieben ist, verletzt sie den allgemeinen Verhältnismässigkeitsgrundsatz mindestens genauso wie die besonderen Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2.
25 Ich akzeptiere, daß zur Erreichung des Zieles, die Importeure von über die Quote hinausgehenden Einfuhren abzuhalten, der Zusatzbetrag so hoch festgesetzt werden kann, daß er den Kostenunterschied zwischen dem Gemeinschafts- und dem Importerzeugnis übersteigt. Dies mag zur Abschreckung von zu hohen Einfuhren notwendig sein. Der Zusatzbetrag darf jedoch nicht bedeutend höher festgesetzt werden, als zu diesem Zweck erforderlich ist. Wird er dies doch, so werden Importeure, die, gleich, aus welchen Gründen, die Quote aus Versehen überschreiten, bestraft. Wie die vorhergehenden Rechtssachen und die vorliegende Rechtssache zeigen, können die Importeure sich über die noch zur Verfügung stehenden Mengen irren oder zu Unrecht glauben, daß noch Raum für Einfuhren im Rahmen der ihnen erteilten Einfuhrlizenzen ist. Nach allgemeiner Auffassung ist es nicht praktikabel, für den Fall solcher versehentlich getätigter Einfuhren besondere Vorschriften zu erlassen: Sie unterliegen zwangsläufig dem Zusatzbetrag. Wenn der Zusatzbetrag sehr hoch festgesetzt ist, werden sie in der Tat wahrscheinlich die einzigen Einfuhren sein, auf die dieser erhoben wird. Ist er zu hoch festgesetzt, so stellt er in derartigen Fällen eine unzulässige Strafe dar. Der Zusatzbetrag ist somit in allen Fällen gleich hoch, ob nun ein Importeur versehentlich die Quote überschreitet, ob er beschließt, die Quote zu überschreiten und den Zusatzbetrag zu zahlen, oder ob er sogar versucht, die Zahlung zu vermeiden. Im letzten Fall setzt er sich natürlich strafrechtlichen Sanktionen aus; in keinem Fall darf der Zusatzbetrag jedoch als Strafe angesehen oder so hoch festgesetzt werden, daß er die Wirkung einer Strafe hat.
26 Aus diesen Gründen liegt der Hinweis des Rates und der Kommission darauf, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet der Agrarpolitik über ein weites Ermessen verfügt(23), neben der Sache. Sie tragen insbesondere vor, daß die in der Verordnung enthaltene Regelung als Ganzes betrachtet werden muß und daß bei Erlaß der Verordnung beschlossen worden war, die Mengen zu erhöhen, die ohne Zusatzbetrag eingeführt werden konnten, anstatt den Zusatzbetrag selbst zu senken. Der Bevollmächtigte der Kommission hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, daß die Mengen von ungefähr 27 000 Tonnen 1981 auf ungefähr 34 000 Tonnen erhöht worden sind. Deshalb wird geltend gemacht, daß die Verordnung insgesamt liberaler sei als die Verordnungen der Kommission und daß dies einen hohen Zusatzbetrag rechtfertige. Die in den fraglichen Verordnungen festgesetzten Mengen waren jedoch in den vorhergehenden Rechtssachen nicht umstritten und sind es auch in der vorliegenden Rechtssache nicht. Insoweit besitzt der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Tat ein weites Ermessen. Der Punkt, um den es geht, ist die Belastung der Importeure in den Fällen, in denen über die festgesetzten Mengen hinausgehende Einfuhren getätigt worden sind.
27 Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, daß zur Zeit der Geltung der Verordnung kein Importeur freiwillig Pilze über die vom Rat festgesetzten Mengen hinaus eingeführt hätte, und der Bevollmächtigte der Kommission hat eingeräumt, daß keine derartigen Einfuhren stattgefunden haben. Er versuchte jedoch, diese Situation durch den Hinweis darauf zu erklären, daß die Mengen so hoch festgesetzt worden waren, daß sie - mit Sicherheit in den ersten Jahren des Bestehens des Verfahrens - nicht einmal voll ausgeschöpft wurden. Dies zeige, daß die fragliche Verordnung liberaler sei als die für ungültig erklärten Verordnungen der Kommission. Meines Erachtens zeigt es jedoch auch, daß die drohende Störung des Marktes nicht sehr groß war. Weshalb war es dann aber notwendig, einen so hohen Zusatzbetrag festzusetzen?
28 Ich kann auch dem Argument des Rates nicht folgen, daß die Verordnung als Dauermaßnahme im Gegensatz zu den vorhergehenden Ad-hoc-Maßnahmen der Kommission es den Importeuren ermöglicht, ihre Geschäftstätigkeiten zu planen, ihnen einen festen Rahmen für ihre Einfuhren zur Verfügung stellt und es deshalb rechtfertigt, über die festgesetzten Mengen hinausgehende Einfuhren mit Strafe zu belegen. Ich verstehe nicht, woraus sich dies ergeben soll. Eine langfristige Planung war natürlich schwieriger, solange zeitlich begrenzte Verordnungen galten (obwohl die in den für ungültig erklärten Verordnungen der Kommission von 1981 festgesetzten Mengen offensichtlich den 1980 festgesetzten weitgehend entsprachen); der Umstand, daß eine langfristige Planung erleichtert wird, rechtfertigt jedoch nicht die Verhängung von Strafen.
29 Der Rat und die Kommission machen weiter geltend, daß der Rat die strengere Maßnahme des Verbots von über die festgesetzten Mengen hinausgehenden Einfuhren hätte ergreifen können. Dieses Argument hat der Gerichtshof jedoch in den Urteilen Faust und Wünsche unter Berücksichtigung der Ziele der angefochtenen Verordnungen zurückgewiesen, die dieselben waren wie das Ziel der hier streitigen Verordnung. Darüber hinaus bin ich nicht davon überzeugt, daß ein Verbot im Verhältnis zu der Belastung der Importeure strenger gewesen wäre. Wenn ein völliges Verbot bestuende, könnten verbotswidrig getätigte Einfuhren natürlich zu Sanktionen führen - es bleibt jedoch zu prüfen, ob diese Sanktionen in einem Fall, in dem die Quote aus Versehen überschritten wurde, ebenso streng wären wie eine Zusatzabgabe in Höhe von 150 % des Warenwerts. Auch in einem derartigen Fall würden übermässig hohe Strafen gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstossen. Ausserdem ist darauf hinzuweisen, daß die Erhebung einer Zusatzabgabe strafrechtliche Sanktionen - z. B. in Fällen, in denen die Absicht bestand, die Entrichtung des Zusatzbetrags rechtswidrig zu umgehen - nicht ausschließt. In der vorliegenden Rechtssache haben die deutschen Behörden erwogen, ein Strafverfahren einzuleiten, jedoch beschlossen, dies nicht zu tun, da der Importeur nicht rechtswidrig gehandelt hatte.
30 Die Kommission weist ferner darauf hin, daß der Zusatzbetrag von den pilzexportierenden Ländern in den Verhandlungen der Uruguay-Runde anstandslos akzeptiert worden ist. Dies bedeutet aber natürlich nicht, daß die Maßnahme verhältnismässig ist. Ausserdem haben sich Drittländer wahrscheinlich nicht um die Belastung gekümmert, die den Gemeinschaftsimporteuren für über die festgesetzten Mengen hinausgehende Einfuhren auferlegt wurde. Wenn der Zusatzbetrag in abschreckender Höhe festgesetzt wird, werden Drittländer dazu neigen, die Regelung als eine mengenmässige Beschränkung anzusehen. Dann wird es sie nicht interessieren, ob die Importeure bestraft werden; was Drittländer interessiert, sind die Mengen, die in die Gemeinschaft ausgeführt werden können.
31 Die Kommission trägt ausserdem vor, daß der Zusatzbetrag in Höhe von 160 ECU je 100 kg - was den Produktionskosten von Pilzen erster Qualität in der Gemeinschaft entspricht - festgesetzt wurde, da angestrebt wurde, daß nur hochwertige Pilze über die festgesetzten Mengen hinaus importiert werden sollten. Nun wird die Wirkung des Zusatzbetrags bei Einfuhren von Pilzen erster Qualität in der Tat verhältnismässig weniger einschneidend sein. Er entspricht gleichwohl 100 % der Produktionskosten dieser eingeführten Pilze, wenn diese so hoch sind wie die innerhalb der Gemeinschaft - und man sollte annehmen, daß sie niedriger sind, da anderenfalls keine Störung drohen würde. Der Zusatzbetrag wird somit 100 % der Produktionskosten übersteigen. Zusätzlich ist der normale Zoll zu zahlen. Deshalb besitzt der Zusatzbetrag offensichtlich auch für Einfuhren von hochwertigen Pilzen über die festgesetzten Mengen hinaus eine abschreckende Wirkung und stellt eine Bestrafung der Importeure derartiger Pilze dar.
32 Die Kommission führt schließlich aus, es sei sehr schwer, den Zusatzbetrag unterschiedlich je nach der Qualität der eingeführten Pilze festzusetzen, wie der Gerichtshof in seinen Urteilen angeregt habe. Selbst wenn sie dies getan hätte, würde es nicht die offensichtlich unangemessene Höhe des Zusatzbetrags rechtfertigen.
33 Ich komme zu dem Ergebnis, daß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1796/81 des Rates hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig ist.
Rechtssache C-296/94: Bernhard Pietsch
34 Die Rechtssache Pietsch betrifft im Februar/März 1981 getätigte Einfuhren von Champignonkonserven. Die im Vorlagebeschluß geschilderten zugrundeliegenden Handelsgeschäfte sind ziemlich komplex.
35 Der Kläger des Ausgangsverfahrens Bernhard Pietsch beantragte im März 1981 beim Zollamt Veddel die Abfertigung von 8 665 Kartons mit je 24 Champignonkonserven zum freien Verkehr. Als Ursprungsland der Ware gab er "Republik Korea" an und legte eine Einfuhrlizenz vor, die zur Einfuhr von Champignons aus Korea berechtigte. Das Zollamt Veddel setzte die Eingangsabgaben auf insgesamt 50 700,65 DM Zoll fest. Ein Zusatzbetrag wurde nicht erhoben, weil dies nach der Einfuhrlizenz nicht erforderlich war (die Lizenz trug nicht den Vermerk "zu erhebender Zusatzbetrag - Verordnung [EWG] Nr. 3429/80")(24).
36 Amtliche Ermittlungen führten zu dem Ergebnis, daß die Champignonkonserven mit der Ware aus einem Einfuhrgeschäft der Firma C. L. Eduard Blume, Hamburg, identisch waren. Die Firma Blume hatte die Champignons von Abladern in Taiwan bezogen und als Waren mit Ursprung in Taiwan in ihrem offenen Zollager eingelagert. Nach Auffassung des im Ausgangsverfahren beklagten Hauptzollamts Hamburg-Waltershof wurden sodann zwei Scheingeschäfte getätigt: Am 24. Februar 1981 verkaufte die Firma Blume die Ware zum Schein an eine belgische Firma, und am 26. Februar 1981 kaufte die Firma Blume zum Schein dieselbe Ware vom Kläger zurück. Sowohl beim "Zwischenverkauf" als auch beim "Rückkauf" wurde nach den Feststellungen der Zollverwaltung die Verfügungsmacht über die Ware nicht durch Lieferscheine oder ähnliche Belege übertragen. Die Firma Blume verkaufte die Ware im März 1981 im Inland. Erst danach wurden die einzelnen Teilmengen aus dem offenen Zollager entnommen, in den Freihafen Hamburg ausgeführt und auf Antrag von Herrn Pietsch als Ware mit Ursprung in Korea zum freien Verkehr abgefertigt.
37 Aufgrund dieser Feststellungen forderte der Beklagte mit Änderungsbescheid vom 27. Februar 1984 Zoll in Höhe von 6 640,57 DM nach. Des weiteren wurden mit demselben Bescheid auf der Grundlage des Artikels 1 der Verordnung Nr. 3429/80(25) Zusatzbeträge in Höhe von 365 530,06 DM nachgefordert, da die zum freien Verkehr abgefertigten Champignonkonserven nach Auffassung des Zollamts ihren Ursprung in Taiwan hatten und der Kläger bei der Zollabfertigung eine Einfuhrlizenz für Champignons mit Ursprung in Taiwan nicht vorgelegt hat.
38 Der Kläger legte gegen den Steueränderungsbescheid Einspruch ein, den der Beklagte als unbegründet zurückwies. Der Kläger erhob sodann gegen die Einspruchsentscheidung Klage beim Finanzgericht Hamburg. Um diese geht es im Ausgangsverfahren.
39 Der Beklagte reduzierte durch einen weiteren Steueränderungsbescheid vom 22. November 1993 den nachzuerhebenden Zusatzbetrag von 365 530,06 DM auf 219 213,47 DM. Rechtsgrundlage für diese Änderung war die Verordnung Nr. 2163/92(26), die aufgrund der Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen Faust und Wünsche erlassen worden war.
40 Der Kläger beantragte sodann, diesen Steueränderungsbescheid anstelle des ursprünglich mit der Klage angefochtenen Steueränderungsbescheids vom 27. Februar 1984 zum Gegenstand des Ausgangsverfahrens zu machen. Er machte u. a. geltend, daß die Verordnung, obwohl sie den Zusatzbetrag von 175 ECU je 100 kg netto auf 105 ECU pro 100 kg netto reduziere, ungültig sei, weil auch dieser reduzierte Betrag nicht sachgerecht und unangemessen hoch sei.
41 Das Finanzgericht Hamburg ist der Auffassung, daß für die Entscheidung des Rechtsstreits die Antwort des Gerichtshofes auf folgende Frage erforderlich sei:
Ist Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2163/92 der Kommission gültig?
Die Verordnung
42 Die Verordnung (EWG) Nr. 2163/92 der Kommission wurde auf der Grundlage der Verordnung Nr. 426/86(27) erlassen, die die Verordnung Nr. 516/77(28) aufgehoben hat; die letztgenannte Verordnung bildete die Grundlage für die Verordnung Nr. 3429/80 der Kommission, die zur entscheidungserheblichen Zeit anwendbar war, jedoch vom Gerichtshof für ungültig erklärt wurde.
43 In der Präambel der Verordnung Nr. 2163/92 (im folgenden: Verordnung) heisst es, daß die drei Verordnungen der Kommission von 1980 und 1981 insoweit für ungültig erklärt wurden,
"als die Höhe des ... [Zusatz]betrags unterschiedslos für alle Zuchtpilzkonserven gleich welchen Ursprungs und gleich welcher Kategorie festgesetzt wurde, was dazu führte, die Kosten der eingeführten Pilzkonserven insbesondere bei den niedrigeren Kategorien zu erhöhen, so daß die Einfuhren von Erzeugnissen minderer Qualität stark benachteiligt wurden".
44 Weiter war es nach der Präambel Zweck der genannten Verordnungen, die Einfuhr von Zuchtpilzkonserven über die erwähnten Mengen hinaus zu verhindern:
"Um dies zu erreichen, müssen bei der Einfuhr jeder Kategorie aus allen Drittländern Schutzmaßnahmen angewandt werden."
Der Betrag müsse deshalb ausreichend hoch festgesetzt werden, und er müsse
"für alle in Frage kommenden Erzeugnisse einheitlich sein, damit insbesondere kein Anlaß gegeben wird, Konserven bei der Einfuhr niedriger einzustufen als es ihrer wirklichen Qualität entspricht. Bei einer Differenzierung des Betrags je nach Qualität würde eine wirksame Überprüfung der betreffenden Erzeugnisse in Frage gestellt, da die jeweiligen Kategorien auf Gemeinschaftsebene nicht genau definiert sind."
45 Die letzte Begründungserwägung lautet:
"Der Gerichtshof hat die Berücksichtigung eines Betrags, der etwa dem Selbstkostenpreis der Zuchtpilzkonserven in der Gemeinschaft entspricht, nicht beanstandet. Damit die zusätzliche Abgabe, die gegebenenfalls bei der Einfuhr niedriger Kategorien von Zuchtpilzkonserven zu erheben ist, die in der Gemeinschaft bei der Erzeugung der gleichen Konserven entstehenden Kosten nicht erheblich überschreitet, sollte sie dem Selbstkostenpreis entsprechen, der in der Gemeinschaft für Zuchtpilzkonserven dritter Wahl gilt."
46 Artikel 1 der Verordnung lautet:
"Der in Artikel 1 der Verordnungen (EWG) Nr. 3429/80, (EWG) Nr. 796/81 und (EWG) Nr. 1755/81 genannte Zusatzbetrag wird auf 105 ECU/100 kg netto festgesetzt."
47 Artikel 2 bestimmt:
"Diese Verordnung tritt am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.
Sie gilt für Einfuhren, die zwischen dem 1. Januar und 30. September 1981 getätigt wurden und deren Akten noch nicht geschlossen sind."
Die Frage der Gültigkeit
48 Das Finanzgericht führt in seinem Vorlagebeschluß aus, warum es Zweifel an der Gültigkeit des herabgesetzten Zusatzbetrags hat. Es ist der Auffassung, daß auch dieser Betrag Strafcharakter habe und die für die Wirksamkeit der Schutzmaßnahme notwendige Höhe erheblich überschreite. Es nimmt auf meine Schlussanträge in den Rechtssachen Faust und Wünsche Bezug, wo ich den Gestehungspreis für Champignonkonserven dritter Wahl in Frankreich im Jahre 1981 mit 1,00 DM je 315-Gramm-Dose angegeben und die entsprechende Zahl für chinesische Erzeugnisse (0,81 DM) genannt habe. Das Finanzgericht rechnet bei der Einfuhr von Pilzen in die Gemeinschaft zu der letztgenannten Zahl 0,19 DM Zoll und 0,90 DM Zusatzbetrag (auf der Grundlage von 105 ECU je 100 kg netto) hinzu, was einen Gesamtbetrag von 1,90 DM ergibt. Die Kosten chinesischer Pilzkonserven dritter Wahl hätten deshalb im Jahre 1981 bei Anwendung eines Zusatzbetrags von 105 ECU je 100 kg netto die Kosten französischer Pilzkonserven um 90 % überstiegen. Das Finanzgericht ist der Meinung, daß die Belastung mit einem Zusatzbetrag dieser Grössenordnung auf eine wirtschaftliche Bestrafung des Wirtschaftsteilnehmers, der eine Einfuhr ohne Einfuhrlizenz tätige, hinauslaufen dürfte.
49 Es weist weiter darauf hin, daß die Kommission den Zusatzbetrag nicht nach den unterschiedlichen Güteklassen der Champignonkonserven differenziert hat, obwohl der Gerichtshof dies in den vorhergehenden Urteilen beanstandet hatte.
50 Schließlich ergeben sich die Bedenken des Finanzgerichts auch daraus, daß der in der Verordnung festgesetzte Zusatzbetrag dem Selbstkostenpreis für Zuchtpilzkonserven dritter Wahl entspricht, die zur entscheidungserheblichen Zeit anwendbare Verordnung Nr. 3429/80 jedoch zum Schutz von Champignonkonserven allgemein ergangen ist.
51 Es erscheint zweckmässig, diese drei Einwände in umgekehrter Reihenfolge zu behandeln.
Die Pilzarten
52 Was den Unterschied zwischen Preserved mushrooms (Champignonkonserven) und Preserved cultivated mushrooms (Zuchtpilzkonserven) betrifft, scheint zwischen den verschiedenen sprachlichen Fassungen der Verordnungen ein gewisser Mangel an Übereinstimmung zu bestehen. So bezieht sich die Verordnung Nr. 3429/80, die zur Zeit der Einfuhren anwendbar war, in ihrer englischen Fassung allgemein auf Preserved mushrooms. Dasselbe gilt für die deutsche Fassung, die sich auf "Champignonkonserven" bezieht. In der französischen Fassung ist dagegen von "conserves de champignons de couche" die Rede, was auf Englisch normalerweise "preserved cultivated mushrooms" heissen würde.
53 Die englische Fassung der streitigen Verordnung spricht in ihrem Titel von Preserved cultivated mushrooms. In der letzten Begründungserwägung heisst es jedoch, daß der Zusatzbetrag auf der Grundlage des Selbstkostenpreises, der in der Gemeinschaft für "Preserved mushrooms" dritter Wahl gilt, berechnet wurde; von Zuchtpilzen ist nicht die Rede. Die französische Fassung ist ähnlich: Im Titel wird auf "conserves de champignons de couche" Bezug genommen, während in der letzten Begründungserwägung von "conserves de champignons" die Rede ist. Die deutsche Fassung spricht dagegen durchgehend von "Zuchtpilzkonserven".
54 Der Kläger behauptet keineswegs, daß diese Verwirrung irgendeine nachteilige Auswirkung auf die von ihm getätigten Einfuhren oder auf andere Einfuhren gehabt hat. Die nachlässige Formulierung der Kommission muß Anlaß zur Sorge geben. Da jedoch keine nachteiligen Wirkungen geltend gemacht worden sind, sehe ich die mangelnde Übereinstimmung in den vorgenannten Punkten nicht als Unwirksamkeitsgrund an.
Die Güteklassen für Pilze
55 Die Kommission macht geltend, der Umstand, daß die Verordnung nicht zwischen den verschiedenen Güteklassen für Pilze differenziere, beeinträchtige ihre Gültigkeit nicht. Es sei unmöglich, eine solche Differenzierung vorzunehmen, weil dadurch für die Importeure ein Anreiz geschaffen würde, Importwaren niedriger einzustufen, und es sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch auf der Ebene der Lieferstaaten an einem Verwaltungsverfahren fehle, das eine kontrollierbare Differenzierung der Pilze ermöglichen würde. Soweit die Kommission die Wirkung des herabgesetzten Zusatzbetrags auf Pilze geringerer Qualität berücksichtigt habe, sei sie den Urteilen in den Rechtssachen Faust und Wünsche nachgekommen.
56 Ich stimme dem Vorbringen der Kommission zu, sie sei nicht verpflichtet gewesen, verschieden hohe Beträge für die verschiedenen Güteklassen bei Pilzen festzusetzen, wenn dies nachweislich praktisch möglich war. Der Gerichtshof hat in den Urteilen unter Hinweis auf die Rechtssache National Dried Fruit Trade Association(29) ausgeführt, daß "eine ... Ausgleichsabgabe nicht allein deshalb rechtswidrig ist, weil sie zu einem festen Satz vorgesehen ist". Darüber hinaus hat Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 die Kommission ermächtigt, aber nicht verpflichtet, verschiedene Zusatzbeträge für Pilze verschiedener Qualitäten festzusetzen.
Verhältnismässigkeit
57 Der Kläger des Ausgangsverfahrens vertritt den Standpunkt, daß die Kommission die Urteile in den Rechtssachen Faust und Wünsche nicht richtig ausgelegt habe. Seiner Meinung nach hat der Gerichtshof die Verordnungen nicht nur deshalb für ungültig erklärt, weil zwischen den verschiedenen Güteklassen für Pilze kein Unterschied gemacht wurde. Er habe den Zusatzbetrag für unangemessen hoch gehalten und auf den Umstand, daß keine Unterscheidung vorgenommen wurde, nur zusätzlich abgestellt. Der Kläger ist der Ansicht, daß auch der herabgesetzte Zusatzbetrag unangemessen hoch sei und daß die Verordnung mehr tü, als Wirtschaftsteilnehmer nur von Importen abzuhalten: Kein Importeur würde jemals freiwillig einen derartigen Betrag zusätzlich zu den anderen Einfuhrkosten bezahlen. Die Verordnung belege "illegale" Einfuhren auf eine Art und Weise mit Strafe, die auf die Ursachen der "Illegalität" und auf das Maß des Verschuldens des Importeurs keinerlei Rücksicht nehme.
58 Nach Auffassung des Klägers hatte die Kommission beim Erlaß der Verordnung die Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77(30) zu beachten. Der Zusatzbetrag hätte so hoch festgesetzt werden sollen, daß er dem Unterschiedsbetrag zwischen den Gestehungskosten in der Gemeinschaft und dem Preis für eingeführte Pilze einschließlich des Eingangszolls entsprochen hätte. Nur dann wären Störungen des Gemeinschaftsmarktes verhindert worden, und andererseits wäre die Möglichkeit von Importen aus Drittländern offengehalten worden.
59 Die Kommission vertritt in ihren schriftlichen Erklärungen den Standpunkt, daß die Verordnung gültig sei. Sie erläutert zunächst, wie sie den herabgesetzten Zusatzbetrag berechnet hat, nämlich auf der Grundlage des Durchschnittspreises von Zuchtpilzen dritter Qualität auf dem deutschen Markt (der offensichtlich für den Gemeinschaftsmarkt repräsentativ ist) im ersten Quartal 1981. Sie weist ferner auf die Wirkungen hin, die dies für Einfuhren von Zuchtpilzkonserven dritter Qualität aus China hatte. Die Zahlen, zu denen sie im Ergebnis gelangt, entsprechen weitgehend den im Vorlageschluß genannten Zahlen(31).
60 Die Kommission ist der Überzeugung, daß der herabgesetzte Zusatzbetrag nicht übermässig hoch ist und im Einklang mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz steht. Sie trägt vor, in den Rechtssachen Faust und Wünsche habe der Gerichtshof nur die unangemessene Höhe des ursprünglichen Zusatzbetrags bei Einfuhren von Pilzen geringerer Qualität festgestellt. Die Verordnung habe den Zusatzbetrag von ungefähr 150 % auf ungefähr 90 % des Warenwerts zurückgeführt. Es sei nicht möglich gewesen, den Betrag weiter zu senken, ohne dem verfolgten Ziel, die Wirtschaftsteilnehmer von Einfuhren abzuhalten, entgegenzuwirken.
61 Die spanische Regierung bringt ähnliche Argumente vor.
62 Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit ist der entscheidende Punkt natürlich der, ob ein Zusatzbetrag von 90 % des Warenwerts unverhältnismässig hoch ist und Strafcharakter hat oder ob er geeignet ist, die Wirtschaftsteilnehmer von Einfuhren abzuhalten. Die Urteile geben auf diese Frage keine unmittelbare Antwort. Zum einen bestehen Anhaltspunkte dafür, daß der Gerichtshof der Auffassung war, daß die Kommission nicht dargetan hatte, warum ein Zusatzbetrag lediglich in Höhe der Differenz zwischen dem im Exportland und dem in der Gemeinschaft angewandten Preis nicht ausreichend gewesen wäre. Der Gerichtshof nimmt in Randnummer 24 des Urteils in der Rechtssache C-24/90 auf das Argument der Kommission, dies habe nicht ausgereicht, Bezug und weist es mit der Begründung zurück, daß
"die in der Verordnung Nr. 3429/80 festgesetzte Höhe des Zusatzbetrags, der dem Gestehungspreis der Champignons aus der Gemeinschaftserzeugung entsprach, zur Folge [hatte], daß sich die Kosten der Champignonkonserven, die - wie im Ausgangsverfahren - in der Volksrepublik China hergestellt waren, gegenüber den Kosten der auf dem Gemeinschaftsmarkt hergestellten Champignonkonserven spürbar erhöhten".
63 Isoliert gesehen, gilt die in dieser Randnummer enthaltene Erwägung auch für den herabgesetzten Zusatzbetrag in der vorliegenden Rechtssache. Auch hier war die Wirkung die, daß die Einfuhrkosten wesentlich höher waren als die Kosten des Gemeinschaftserzeugnisses.
64 Andererseits hat der Gerichtshof damals weiter die Auswirkung auf Pilze geringerer Qualität geprüft und ausgeführt, daß insbesondere diese Wirkung unverhältnismässig war. Es trifft zu, daß die Verordnung diese Wirkung verringert hat.
65 Aus dem Urteil insgesamt ergibt sich jedoch, daß die Wirkung auf Pilze geringerer Qualität entgegen dem Vorbringen der Kommission und der spanischen Regierung nicht der einzige Grund für die Ungültigkeit war. Ganz im Gegenteil wird sie in den Urteilen als zusätzlicher Punkt angeführt. Darüber hinaus ergeht die Entscheidung des Gerichtshofes, wie ich oben in Nummer 10 ausgeführt habe, ausdrücklich "aufgrund all dieser Erwägungen". Deshalb bin ich nicht der Meinung, daß die Wirkung des Urteils in der Präambel der angefochtenen Verordnung(32) korrekt wiedergegeben wird.
66 Darüber hinaus könnte die angefochtene Verordnung selbst dann, wenn die Wirkung für Pilze geringerer Qualität der einzige Ungültigkeitsgrund gewesen wäre, nicht aufrechterhalten werden. Es genügt nicht, wie die Kommission vorträgt, daß der Zusatzbetrag unter Bezugnahme auf die Kosten von Pilzen geringerer Qualität festgesetzt wurde, wenn der Betrag selbst nach wie vor unangemessen hoch war. Meines Erachtens war der Betrag von 105 ECU je 100 kg insoweit unangemessen hoch, als er in Höhe des gesamten Betrages des Gestehungspreises der Gemeinschaft für Champignonkonserven dritter Qualität festgesetzt wurde. Ich verweise auf meine allgemeinen Überlegungen zur Rechtmässigkeit des in der Rechtssache Hüpeden streitigen Zusatzbetrags(33); diese gelten meines Erachtens im grossen und ganzen auch für den vorliegenden Fall. Wenn das Ziel darin besteht, Störungen des Gemeinschaftsmarkts durch Niedrigpreisimporte zu verhindern, muß ein auf solche Einfuhren erhobener Zusatzbetrag in einem gewissen Verhältnis zu dem Preisunterschied zu den Gemeinschaftserzeugnissen stehen. Dies ist offensichtlich nicht der Fall, wenn der Zusatzbetrag den gesamten Herstellungskosten in der Gemeinschaft entspricht. Selbst wenn man einen Vergleich mit dem Herstellungspreis der Gemeinschaft von 160 ECU für Pilze erster Qualität zieht, machte der Zusatzbetrag nicht weniger als zwei Drittel dieses Betrages aus und ist offensichtlich nach wie vor unangemessen hoch.
67 Das Argument der Kommission, jede geringere Belastung hätte nicht ausgereicht, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, kann deshalb nicht akzeptiert werden. Es ist ohnehin ein merkwürdiges Argument, da die Einfuhren mehrere Jahre vor Inkrafttreten der Verordnung getätigt wurden, und es wird nirgends - weder in der Präambel der Verordnung noch in den Erklärungen der Kommission - erklärt, wie die Verordnung unter diesen Umständen ihr Ziel erreichen konnte. Ich würde mich jedoch nicht allein auf diese Erwägung stützen, um die Verordnung als ungültig anzusehen. Die Kommission konnte mit Recht annehmen, daß es ihr, da ihre früheren Verordnungen nur "hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Zusatzbeträge" für ungültig erklärt worden waren, freistand, selbst für lange vorher vorgenommene Einfuhren einen neuen, geringeren Betrag festzusetzen. Wie schon gesgt, würde ich auch nicht dem Vorbringen des Klägers zustimmen, daß der Zusatzbetrag so hoch hätte festgesetzt werden müssen, daß er lediglich den Unterschied zwischen dem Gestehungspreis in der Gemeinschaft und dem Preis für eingeführte Pilze entsprach. Ich bin jedoch aus den oben genannten Gründen der Auffassung, daß der in der angefochtenen Verordnung festgesetzte Zusatzbetrag unangemessen hoch war und gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstieß.
Ergebnis
68 Die dem Gerichtshof in den vorliegenden Rechtssachen gestellten Fragen sollten deshalb wie folgt beantwortet werden:
1. Rechtssache C-295/94 (Hüpeden): Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1796/81 des Rates ist hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig.
2. Rechtssache C-296/94 (Pietsch): Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2163/92 der Kommission ist hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig.
(1) - Rechtssache C-24/90 (Werner Faust, Slg. 1991, I-4905); Rechtssache C-25/90 (Wünsche, Slg. 1991, I-4939) und Rechtssache C-26/90 (Wünsche, Slg. 1991, I-4961); siehe auch die vorhergehenden Rechtssachen 345/82 (Wünsche/Deutschland, Slg. 1984, 1995) und 69/85 (Wünsche/Deutschland, Slg. 1986, 947).
(2) - Rechtssachen C-24/90, C-25/90 und C-26/90 (Fußnote 1).
(3) - Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 der Kommission zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. 1980, L 358, S. 66); Verordnung (EWG) Nr. 796/81 der Kommission zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. 1981, L 82, S. 8) und Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 der Kommission über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABl. 1981, L 175, S. 23).
(4) - 175 ECU nach den Verordnungen Nrn. 3429/80 und 796/81 (zitiert in Fußnote 3) und 160 ECU nach der Verordnung Nr. 1755/81 (zitiert in Fußnote 3).
(5) - ABl. 1977, L 73, S. 1. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 426/86 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. 1986, L 49, S. 1) aufgehoben.
(6) - ABl. 1977, L 73, S. 28. Diese Verordnung wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1995 durch die Verordnung (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte (ABl. 1994, L 349, S. 105, siehe Artikel 6 und Anhang XIV) aufgehoben.
(7) - Siehe Rechtssache C-24/90 (zitiert in Fußnote 1), Randnr. 12, wo auf die Rechtssache C-265/67 (Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 21) verwiesen wird. Die in Fußnote 1 genannten Urteile in den Rechtssachen C-25/90 und C-26/90 sind ähnlich formuliert. Im folgenden werde ich nur auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-24/90 Bezug nehmen.
(8) - Zitiert in Nr. 3.
(9) - Rechtssache C-24/90 (zitiert in Fußnote 1, Randnrn. 19 ff.)
(10) - Randnrn. 20 und 21.
(11) - Randnrn. 22 und 23.
(12) - Randnrn. 24 und 25.
(13) - Randnr. 26.
(14) - Randnrn. 27 bis 29.
(15) - ABl. 1981, L 183, S. 1. Diese Verordnung wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1995 durch die Verordnung Nr. 3290/94 (zitiert in Fußnote 6, siehe Artikel 6 und Anhang XIV) aufgehoben.
(16) - ABl. 1992, L 217, S. 16.
(17) - Zitiert in Fußnote 15.
(18) - Siehe oben, Nr. 11.
(19) - Zitiert in Fußnote 5.
(20) - Zitiert in Nr. 3.
(21) - Randnr. 12 des Urteils in der Rechtssache C-24/90 (zitiert in Fußnote 1).
(22) - Nr. 40 meiner Schlussanträge in den Rechtssachen C-24/90, C-25/90 und C-26/90 (zitiert in Fußnote 1).
(23) - Vgl. Urteil C-306/93 (SMW Winzersekt, Slg. 1994, I-5555, Randnr. 21) und Urteil C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnrn. 89 und 90); zahlreiche andere Urteile könnten angeführt werden.
(24) - Zitiert in Fußnote 3.
(25) - Zitiert in Fußnote 3.
(26) - Zitiert in Fußnote 16.
(27) - Zitiert in Fußnote 5.
(28) - Zitiert in Fußnote 5.
(29) - Rechtssache 77/86 (Slg. 1988, 757, Randnr. 29).
(30) - Zitiert in Nr. 3.
(31) - Siehe oben, Nr. 47.
(32) - Zitiert in Nr. 42.
(33) - Siehe oben, insbes. Nrn. 24 bis 26.
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