Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - tillaegsafgift paa maelk - midlertidig suspension af en procentdel af de tillaegsafgiftsfrie referencemaengder - konvertering til definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse - princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - ejendomsrettens ukraenkelighed - proportionalitetsprincippet - princippet om forbud mod forskelsbehandling - tilsidesaettelse - foreligger ikke
[EF-traktaten, art. 40, stk. 3; Raadets forordning nr. 804/68, art. 5c, stk. 3, litra g), indfoejet ved forordning nr. 816/92, og nr. 3950/92, art. 3, som aendret ved forordning nr. 1560/93]
2 Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde
(EF-traktaten, art. 190)
Sammendrag
3 For saa vidt artikel 5c, stk. 3, litra g), i forordning nr. 804/68, som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i forordning nr. 816/92, og artikel 3 i forordning nr. 3950/92, som affattet ved artikel 1 i forordning nr. 1560/93, har aendret den midlertidige suspension af den referencemaengde, der er undtaget fra tillaegsafgiften paa maelk, som omhandlet i forordning nr. 775/87, til en definitiv nedsaettelse af denne maengde uden godtgoerelse til producenterne, indebaerer disse bestemmelser ikke en tilsidesaettelse hverken af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet, eller af ejendomsrettens ukraenkelighed.
Hvad angaar for det foerste princippet om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan nemlig en forudseende og paapasselig erhvervsdrivende, navnlig under hensyn til den fortsatte overskudssituation paa markedet for maelk, foruden den faldende godtgoerelse paaregne andre foranstaltninger til nedsaettelse af maelkeproduktionen, som f.eks. konverteringen af en midlertidig suspension af referencemaengderne til en definitiv nedsaettelse.
For det andet beroerer denne lovgivning ikke ejendomsrettens egentlige indhold, idet svarer til de faellesskabsformaal, der tjener almenvellet, nemlig at afhjaelpe overskudssituationen paa maelkemarkedet.
For det tredje er konverteringen af en midlertidig suspension efter fem aars forloeb til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse heller ikke i strid med proportionalitetsprincippet, da denne konvertering inden for rammerne af det vide skoen, som faellesskabslovgiver har inden for den faelles landbrugspolitik, ikke er uforholdsmaessig i forhold til gennemfoerelsen af formaalet med ordningen om tillaegsafgift paa maelk, som er en yderligere og definitiv nedsaettelse af maelkeproduktionen.
Endelig er konverteringen heller ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling af producenter eller forbrugere, idet saavel de producenter, der har deltaget i ordningen om definitiv ophoer med maelkeproduktionen, som de producenter, der er forblevet aktive, har faaet godtgoerelse for de suspenderede maengder. Mens den suspenderede maengde nemlig er blevet medtaget ved beregningen af den maengde, der skulle godtgoeres ved definitivt produktionsophoer, har den producent, der er forblevet aktiv, faaet en godtgoerelse for den suspenderede maengde indtil udloebet af den ottende tolvmaanedersperiode for anvendelsen af tillaegsafgiftsordningen.
4 Det skal klart og utvetydigt fremgaa af den begrundelse, der kraeves efter traktatens artikel 190, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at den beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol. Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade.
Parter
I sag C-22/94,
angaaende en anmodning, som High Court of Ireland i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Irish Farmers Association m.fl.
mod
Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland, og Attorney General
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden dels af artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92 af 31. marts 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 86, s. 83), og dels af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1), som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93 af 14. juni 1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92 (EFT L 154, s. 30),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, J.L. Murray, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch (refererende dommer) og H. Ragnemalm,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- The Irish Farmers Association m.fl. ved James O'Reilly, SC, og barrister John Gleeson for solicitors John J. O'Hare & Co.
- Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent Arthur Brautigam og Michael Bishop, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Xavier Lewis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 27. juni 1996 af The Irish Farmers Association m.fl. ved James O'Reilly og John Gleeson, af Minister for Agriculture, Food and Forestry, Irland, og af Attorney General ved barrister Caroll Moran, af Raadet ved Arthur Brautigam og af Kommissionen ved juridisk konsulent Gérard Rozet, som befuldmaegtiget, og Xavier Lewis,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 11. juli 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved dom af 12. november 1993, indgaaet til Domstolen den 24. januar 1994, har High Court of Ireland i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal om gyldigheden dels af artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92 af 31. marts 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 86, s. 83), og dels af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1), som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93 af 14. juni 1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92 (EFT L 154, s. 30).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem The Irish Farmers Association sammen med fire maelkeproducenter og Minister for Agriculture Food and Forestry, Irland, og Attorney General (herefter »Minister«) vedroerende den midlertidige suspension af 4,5% af referencemaengderne, som omhandlet i Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987 om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne, som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 78, s. 5), som er blevet aendret til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse til de beroerte maelkeproducenter.
3 For at faa kontrol over de strukturelle overskud paa markedet for maelk er der ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 90 s. 10) indfoert en tillaegsafgift paa de maelkeleverancer, som ifoelge formel B overstiger en referencemaengde, som skal fastsaettes for hver opkoeber inden for en samlet garantimaengde for hver medlemsstat. Den referencemaengde, der er undtaget fra tillaegsafgift, er i henhold til artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13) lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, en opkoeber har indkoebt i det referenceaar, som medlemsstaterne har valgt mellem aarene 1981, 1982 og 1983.
4 Paa grund af den fortsatte overskudsproduktion har Faellesskabet gentagne gange vaeret tvunget til at nedsaette den samlede maengde, medlemsstaterne oprindeligt blev garanteret. Faellesskabet har med henblik paa at gennemfoere de forskellige nedsaettelser over for de enkelte producenter anvendt forskellige foranstaltninger inden for rammerne af tillaegsafgiftsordningen, som f.eks. definitiv ophoer med maelkeproduktion eller tvungen nedsaettelse af den oprindeligt tildelte referencemaengde, eller en kombination heraf.
5 Som en af disse ordninger og foranstaltninger til nedsaettelse af maelkeproduktionen skete der ved forordning nr. 775/87 en midlertidig suspension paa 4% af alle referencemaengder for perioden 1987/88 og 5,5% for perioden 1988/89. Som modydelse for denne midlertidige suspension blev der ydet en godtgoerelse paa 10 ECU pr. 100 kg maelk for hver af disse perioder.
6 I forbindelse med en forlaengelse paa tre aar af tillaegsafgiftsordningen ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1109/88 af 25. april 1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 110, s. 27), dvs. indtil den 31. marts 1992, blev den midlertidige suspension paa 5,5% opretholdt for de tre mejeriaar 1989/90, 1990/91 og 1991/92 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1111/88 af 25. april 1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 775/87 (EFT L 110, s. 30), idet dog godtgoerelsens karakter blev aendret. Herefter fik producenterne tildelt en faldende godtgoerelse. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3882/89 af 11. december 1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 775/87 (EFT L 378, s. 6) blev dernaest de midlertidigt suspenderede maengder nedsat til 4,5%, idet den ved forordning nr. 1111/88 fastsatte godtgoerelse samtidig blev forhoejet. Godtgoerelsen var dog fortsat faldende.
7 Til gennemfoerelse af denne ordning er der i Irland udbetalt godtgoerelse som kompensation for foelgerne af den midlertidige suspension af referencemaengderne i perioden fra den 1. april 1987 til den 31. marts 1992. De maelkeproducenter, der er sagsoegere i hovedsagen (herefter »sagsoegerne«), har faaet udbetalt en godtgoerelse paa 44,5 ECU pr. 100 kg maelk i den periode, hvor den midlertidige suspension var paa 4,5%.
8 For den foelgende periode 1. april 1992 til 31. marts 1993 er der i artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68 ved forordning nr. 816/92 indfoejet et litra g) med foelgende indhold:
»g) For tolvmaanedersperioden 1. april 1992 til 31. marts 1993 fastsaettes den samlede garantimaengde saaledes i tusind tons, dog med forbehold af, at der paa baggrund af Kommissionens forslag som led i reformen af den faelles landbrugspolitik kan ske en nedsaettelse i periodens loeb paa 1%, der beregnes paa grundlag af den maengde, der er omhandlet i andet afsnit:
...
Irland 4 725,600
...
De i forordning (EOEF) nr. 775/87 naevnte maengder, som ikke er medtaget i foerste afsnit, udgoer i tusind tons foelgende:
...
Irland 237,600
...
Raadet traeffer endelig afgoerelse om disse maengder i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik.«
Vedroerende disse midlertidigt suspenderede maengder anfoeres i anden betragtning til forordning nr. 816/92, at »den vedvarende situation med overskud kraever, at 4,5% af referencemaengderne for leverancer i niende periode ikke medtages i de samlede garantimaengder; Raadet vil i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik traeffe endelig afgoerelse om, hvad der skal ske med disse maengder ...«.
9 Fra den 1. april 1993 er der ved forordning nr. 3950/92 indfoert en tillaegsafgiftsordning for syv paa hinanden foelgende aar. Ved fastlaeggelsen for perioden 1993/94 af de samlede garantimaengder, der fremgaar af artikel 3 i forordning nr. 3950/92, blev de midlertidigt suspenderede maengder paa samme maade som i forordning nr. 816/92 ikke medtaget, jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 748/93 af 17. marts 1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92 (EFT L 77, s. 16).
10 Endelig blev de samlede garantimaengder tilpasset ved forordning nr. 1560/93, idet artikel 3 blev erstattet af en ny bestemmelse. Vedroerende den midlertidige suspension fastslaar anden betragtning til forordning nr. 1560/93, at »forordning (EOEF) nr. 816/92, der i afventning af en afgoerelse i forbindelse med reformen af den faelles landbrugspolitik viderefoerte den tillaegsafgiftsordning, der blev indfoert ved artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, blev de tidligere suspenderede maengder ikke medtaget i de samlede garantimaengder for den niende tolvmaanedersperiode paa baggrund af den vedvarende overskudssituation, som kraevede, at suspensionen paa 4,5% af referencemaengderne for leverancer blev stadfaestet som en endelig nedsaettelse af de samlede garantimaengder; i forordningerne om ivaerksaettelsen af reformen af den faelles landbrugspolitik paa omraadet for maelk og mejeriprodukter, ... er de paagaeldende maengder ikke blevet medtaget«.
11 Under den nye tillaegsafgiftsordning, der traadte i kraft den 1. april 1993, anmodede sagsoegerne ved skrivelse af 28. april 1993 Minister om, principalt, tilbagefoerelse af de 4,5% af deres permanente referencemaengder, som var blevet midlertidigt suspenderet mellem den 1. april 1987 og den 31. marts 1992, subsidiaert, om erstatning af de tab og den skade, de havde lidt paa grund af den definitive suspension af denne andel af deres referencemaengder.
12 Denne anmodning blev afslaaet af Minister under henvisning til forordning nr. 3950/92 og nr. 748/93, hvorefter sagsoegerne den 10. maj 1993 har anlagt sag ved High Court. De bestrider bl.a. gyldigheden af forordning nr. 3950/92 og nr. 1560/93, idet sidstnaevnte er blevet udstedt, efter at sagen er blevet anlagt.
13 High Court har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende to spoergsmaal:
»1) Er artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92, ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt de referencemaengder, der blev tildelt for 1992/93, ikke omfattede de 4,5% af referencemaengderne, der blev midlertidigt suspenderet i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 med senere aendringer, naar der ikke betales godtgoerelse til producenterne?
2) Er artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92, som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93, ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt de herved tildelte referencemaengder ikke omfatter de 4,5% af referencemaengderne, som tidligere var midlertidigt suspenderet i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 med senere aendringer, naar der ikke betales godtgoerelse herfor?«
14 I forelaeggelsesdommen anfoerer High Court, at den finder det sandsynligt, at sagsoegerne ikke forventede tilbagefoerelse af den i 1992 og 1993 suspenderede del af referencemaengderne, men en godtgoerelse i tilfaelde af en permanent nedsaettelse med denne maengde. Paa det oekonomiske plan anfoerer High Court, at de irske maelkeproducenter sandsynligvis ikke har lidt noget tab, fordi kvotenedsaettelsen har medfoert en prisforhoejelse paa grund af den endelige nedsaettelse med 4,5% af referencemaengderne. I oevrigt anfoerer den forelaeggende ret, at markedsvaerdien af en kvote, der er knyttet til et landbrugsareal, er 2 IRL pr. gallon, og at denne sandsynligvis ikke er faldet.
15 Paa denne baggrund oensker High Court med de to spoergsmaal, som herefter behandles samlet, i alt vaesentligt oplyst, om dels artikel 5c, stk. 3, litra g), i forordning nr. 804/68, som indfoejet ved forordning nr. 816/92, og dels artikel 3 i forordning nr. 3950/92, som affattet ved forordning nr. 1560/93, er ugyldige, for saa vidt bestemmelserne fra og med den 1. april 1993 endeligt nedsaetter referencemaengden med en maengde svarende til de 4,5%, der indtil da var midlertidigt suspenderet, uden at der ydes producenterne en godtgoerelse herfor.
16 Sagsoegerne har gjort indsigelser mod gyldigheden af disse bestemmelser og henviser herved til de almindelige principper og grundrettigheder, Domstolen har anerkendt som en del af faellesskabsretten, og som den skal beskytte (jf. dom af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, og af 24.3.1994, sag C-2/92, Bostock, Sml. I, s. 955).
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
17 Sagsoegerne paaberaaber sig blandt faellesskabsrettens almindelige principper for det foerste princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som de finder er blevet tilsidesat. De haevder, at de paa grundlag af ordlyden og indholdet af forordning nr. 775/87 samt de aendringsforordninger, der omfatter perioden indtil udgangen af marts 1993, har kunnet forvente, at den paagaeldende suspension var midlertidig og foreloebig. Alle de foranstaltninger, enten en definitiv nedsaettelse eller en midlertidig suspension, der har vaeret en del af ordningerne med henblik paa en yderligere nedsaettelse af referencemaengderne, har vaeret ledsaget af en godtgoerelse. De har derfor med foeje kunnet forvente, i forbindelse med en aendring af den midlertidige suspension til en definition nedsaettelse, at de suspenderede maengder enten blev tilbagefoert, eller at deres tab blev endeligt erstattet.
18 Disse argumenter om en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan ikke tages til foelge.
19 Ifoelge Domstolens faste praksis kan erhvervsdrivende paa et omraade med en faelles markedsordning, hvis formaal medfoerer en vedvarende tilpasning til aendringer i den oekonomiske situation, ikke have nogen berettiget forventning om, at de ikke underkastes indskraenkninger, der foelger af eventuelle markeds- eller strukturpolitiske bestemmelser. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan kun paaberaabes i forhold til faellesskabsbestemmelser, saafremt Faellesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning (jf. dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, praemis 13 og 14, og af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff m.fl., Sml. I, s. 569, praemis 20).
20 Raadet og Kommissionen har ikke skabt en situation, som har givet maelkeproducenterne en berettiget forventning om en tilbagefoersel af de midlertidigt suspenderede referencemaengder eller, i tilfaelde af en konvertering til en definitiv nedsaettelse paa 4,5% af referencemaengderne, en godtgoerelse herfor.
21 Det kan ganske vist ikke paa forhaand udelukkes, at omtalen i forordning nr. 775/87 af suspensionen som midlertidig har kunnet medfoere en forstaaelse af, at den suspenderede maengde ville blive tilbagefoert. Det var imidlertid forudset, at den midlertidige suspensionsordning skulle udloebe - oprindeligt efter to perioder i henhold til forordning nr. 775/87 og efter forlaengelsen ved udloebet af de tre foelgende perioder i henhold til forordning nr. 1111/88 - paa det tidspunkt, hvor selve referencemaengdeordningen ophoerte. Varigheden af den midlertidige suspensionsordning var saaledes allerede ved indfoerelsen heraf og i forbindelse med forlaengelsen reelt bundet til varigheden af tillaegsafgiftsordningen.
22 Maelkeproducenterne har ikke kunnet forvente, at de indtil da suspenderede maengder ville blive tilbagefoert paa de anfoerte datoer, eller at det definitive tab heraf ville blive godtgjort. Endog foer den dato, hvor suspensionsordningen ifoelge forordning nr. 775/87 skulle udloebe, blev suspensionsordningen sammen med forlaengelsen af afgiftsordningen nemlig forlaenget ved forordning nr. 1111/88. Endelig kunne de irske maelkeproducenter paa det tidspunkt, hvor de forlaengede ordninger udloeb, nemlig den 31. marts 1992, ikke vaere uvidende om, at overskudssituationen paa maelkeproduktionsomraadet stadig bestod, og at det derfor var noedvendigt at opretholde afgiftsordningen.
23 Selv om faellesskabslovgivningen forud for forordning nr. 816/92 under hensyn til den fortsatte overskudssituation paa maelkemarkedet intet indeholdt om foelgerne af udloebet af saavel tillaegsafgiftsordningen for maelk generelt som den midlertidige suspension specielt bemaerkes, at droeftelserne af reformen af den faelles landbrugspolitik var paabegyndt allerede nogen tid forud for dette udloebstidspunkt, og at Kommissionen den 11. november 1991 i forbindelse med dens forslag vedroerende reformen af den faelles landbrugspolitik havde fremlagt forslag til forordning 91/C 337/04 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT C 337, s. 35). I fjerde betragtning til dette forslag anfoeres bl.a., at »da der fortsat foreligger en overskudssituation, er det noedvendigt at konsolidere suspension paa 4,5% af referencemaengderne, hvilket kan ske ved, at de samlede referencemaengder reduceres endeligt«.
24 Hvad angaar navnlig den godtgoerelse, som producenterne kunne forvente i forbindelse med aendringen til en definitiv nedsaettelse, bemaerkes, at godtgoerelsen, saaledes som det fremgaar af foerste betragtning til forordning nr. 775/87, skulle ydes i forhold til den yderligere indroemmelse, der blev kraevet af maelkeproducenterne. Da den godtgoerelse, der blev ydet som kompensation for virkningen af den midlertidige suspension, der foelger af forordning nr. 1111/88, er faldende, hvilket er udtryk for den omstaendighed, at den indroemmelse, som producenterne afkraeves i forbindelse med suspensionen, falder i tidens loeb, burde de beroerte producenter kunne forudse, at godtgoerelserne ville blive afskaffet paa et givet tidspunkt, saa meget desto mere fordi et endeligt produktionsophoer kun medfoerte en tidsmaessig begraenset godtgoerelse.
25 Det foelger af Domstolens praksis, at adgangen til at paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning staar aaben for enhver erhvervsdrivende i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til. Naar forudseende og paapasselige erhvervsdrivende kan paaregne gennemfoerelsen af en faellesskabsforanstaltning, der kan paavirke deres interesser, kan de imidlertid ikke paaberaabe sig et saadant princip, naar foranstaltningen gennemfoeres (dom af 11.3.1987, sag 265/85, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products mod Kommissionen, Sml. s. 1155, praemis 44). Under hensyn til de ovenstaaende betragtninger maa det fastslaas, at sagsoegerne har vaeret i besiddelse af tilstraekkelige elementer, navnlig under hensyn til den fortsatte overskudssituation paa markedet, andre efterfoelgende nedsaettelsesforanstaltninger, den faldende godtgoerelse og Kommissionens forslag til forordning af 11. november 1991, til at kunne paaregne vedtagelsen af de foranstaltninger, som fremgaar af forordning nr. 816/92 og nr. 1560/93.
Ejendomsrettens ukraenkelighed
26 Sagsoegerne anfoerer, at en permanent nedsaettelse paa 4,5% af deres referencemaengder uden godtgoerelse er en kraenkelse af ejendomsretten.
27 En saadan argumentation kan ikke tages til foelge. Ejendomsretten er ganske vist en af de grundrettigheder, som Domstolen skal beskytte. Disse rettigheder har imidlertid ikke uindskraenket gyldighed, men skal ses i sammenhaeng med deres samfundsmaessige funktion. Udoevelsen af saadanne rettigheder kan derfor underkastes begraensninger, isaer inden for rammerne af en faelles markedsordning, saafremt disse begraensninger faktisk svarer til de faellesskabsformaal, der tjener almenvellet, og ikke i lyset af det tilsigtede formaal udgoer et uforholdsmaessigt og urimeligt indgreb, der beroerer disse rettigheders egentlige indhold (ovennaevnte Kuehn-dom, praemis 16).
28 Under henvisning til disse kriterier bemaerkes for det foerste, at den anfaegtede lovgivning er en del af en ordning, der skal afhjaelpe overskudssituationen paa maelkemarkedet, og at den herved svarer til de faellesskabsformaal, der tjener almenvellet.
29 For det andet kan konverteringen til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse ikke beroere en saadan rettigheds egentlige indhold, da de irske producenter har kunnet fortsaette med at udoeve deres virksomhed som maelkeproducenter. Dernaest har nedsaettelsen af maelkeproduktionen givet grundlag for en forhoejelse af maelkeprisen, der saaledes i hvert fald delvis har godtgjort det lidte tab.
Proportionalitetsprincippet
30 I modsaetning til hvad sagsoegerne haevder, er aendringen af en midlertidig suspension, ledsaget af en forholdsmaessig godtgoerelse, til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse, heller ikke i strid med proportionalitetsprincippet.
31 Inden for rammerne af det vide skoen, som faellesskabslovgiver har inden for den faelles landbrugspolitik, er en konvertering af en midlertidig suspension af referencemaengderne efter fem aars forloeb ikke uforholdsmaessig i forhold til opnaaelsen af formaalet med ordningen om tillaegsafgift paa maelk, som er en yderligere og definitiv nedsaettelse af maelkeproduktionen. I forhold til det tilsigtede resultat er en konvertering til en nedsaettelse uden godtgoerelse saa meget desto mindre uforholdsmaessig, som producenterne ikke er blevet udsat for en vaesentlig nedsaettelse af deres referencemaengder, og fordi de i disse fem aar har modtaget en godtgoerelse, som var afpasset efter den indroemmelse, de var blevet afkraevet tidligere, men som ikke laengere blev fundet noedvendig.
Ligebehandlingsprincippet
32 Sagsoegerne haevder at vaere udsat for forskelsbehandling dels i forhold til de producenter, der har modtaget en godtgoerelse for endeligt ophoer med maelkeproduktion, dels i forhold til producenterne i andre medlemsstater. Til forskel fra sagsoegerne har modtagerne af en godtgoerelse for endeligt ophoer faaet tildelt en godtgoerelse for hele deres referencemaengde, herunder de midlertidigt suspenderede 4,5%. I forhold til producenter i andre medlemsstater henviser de til betydningen af maelkeproduktionen i Irland, som i modsaetning til maelkeproduktionen i medlemsstaterne ved Middelhavet, udgoer en vaesentlig del af landets samlede landbrugsproduktion. I oevrigt anfoerer de, at visse medlemsstater i forbindelse med forordning nr. 1560/93 har faaet deres samlede garantimaengde forhoejet med 10% til forskel fra den irske forhoejelse paa 0,6%, selv om en af disse medlemsstater gennemfoerte forordning nr. 856/84 og nr. 857/84 med forsinkelse og dernaest administrerede tillaegsafgiftsordningen daarligt.
33 Disse argumenter kan ikke tages til foelge.
34 Det bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis indebaerer det principielle forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere i henhold til EF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 25).
35 En sammenligning af forholdene for de producenter, der har deltaget i ordningen om definitivt ophoer med maelkeproduktionen, og de producenter, som er forblevet aktive, som f.eks. sagsoegerne, viser, at de to grupper af producenter har faaet godtgoerelse for de suspenderede maengder. Mens den suspenderede maengde er blevet medtaget ved beregningen af den maengde, der skulle godtgoeres ved definitivt ophoer, har den producent, der er forblevet aktiv, faaet en godtgoerelse for den suspenderede maengde indtil udloebet af den ottende periode.
36 I forhold til producenter i andre medlemsstater fremgaar det dernaest af Raadets og Kommissionens bemaerkninger, at Irlands saerlige situation allerede var taget i betragtning ved fastsaettelsen af denne medlemsstats samlede garantimaengde.
37 Endelig kan sagsoegerne heller ikke paaberaabe sig stoerre forhoejelser af den samlede garantimaengde i visse medlemsstater, alene fordi situationen og udviklingen i disse medlemsstater er forskellig fra situationen og udviklingen i Irland.
Begrundelsespligten
38 Sagsoegernes argumentation om, at begrundelsespligten, der fremgaar af EF-traktatens artikel 190, skulle vaere tilsidesat, kan heller ikke tiltraedes.
39 Det fremgaar af fast retspraksis, at det klart og utvetydigt skal fremgaa af den begrundelse, der kraeves efter traktatens artikel 190, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at den beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol. Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (jf. dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, praemis 48 og 49).
40 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 44 i forslaget til afgoerelse, opfylder betragtningerne til forordning nr. 1560/93 de betingelser herfor, Domstolen har fastslaaet, idet forordningens anden betragtning klart og tydeligt gennemgaar forhistorien til konverteringen til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse.
41 Derimod anfoeres der alene i anden betragtning til forordning nr. 816/92, at referencemaengderne ikke laengere er medtaget i de samlede garantimaengder, hvorfor denne forordnings ordlyd ikke i sig selv klart anfoerer begrundelsen for den trufne foranstaltning. I overensstemmelse med de principper, der er gengivet i ovennaevnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen, og som er gengivet ovenfor i praemis 39, giver de omstaendigheder, som forordningen er en del af, nemlig godtgoerelsens faldende karakter, den tidsmaessige begraensning af godtgoerelserne i forbindelse med ordningerne om produktionsnedsaettelse og muligheden for en fornyelse af tillaegsafgiftsordningen under de betingelser, der er anfoert i Kommissionens forslag til forordning af 11. november 1991, sagsoegerne mulighed for at faa kendskab til baggrunden for, at de anfaegtede foranstaltninger er blevet vedtaget inden for rammerne af forordning nr. 816/92.
42 Det foelger af de anfoerte overvejelser, at for saa vidt de nedenfor naevnte bestemmelser har aendret den midlertidige suspension af en procentdel af referencemaengderne, som omhandlet i forordning nr. 775/87, til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse, har gennemgangen af de almindelige faellesskabsretlige principper om beskyttelsen af den berettigede forventning, forbuddet mod forskelsbehandling samt proportionalitetsprincippet og af ejendomsrettens ukraenkelighed, intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5c, stk. 3, litra g), i forordning nr. 804/68, der er indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i forordning nr. 816/92, og af artikel 3 i forordning nr. 3950/92, som affattet ved artikel 1 i forordning nr. 1560/93.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
43 De udgifter, der er afholdt af Raadet for Den Europaeiske Union og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Ireland ved dom af 12. november 1993, for ret:
For saa vidt de nedenfor naevnte bestemmelser har aendret den midlertidige suspension af en procentdel af referencemaengderne som omhandlet i Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987 om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne, som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, til en definitiv nedsaettelse uden godtgoerelse, har gennemgangen af de faellesskabsretlige principper om beskyttelsen af den berettigede forventning, forbuddet mod forskelsbehandling samt proportionalitetsprincippet og af ejendomsrettens ukraenkelighed, intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5c, stk. 3, litra g), i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som indfoejet ved artikel 1, nr. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 816/92 af 31. marts 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68, og af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter, som affattet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1560/93 af 14. juni 1993 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3950/92.
Full & Egal Universal Law Academy