Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Milch und Milcherzeugnisse - Zusätzliche Abgabe für Milch - Vorübergehende Aussetzung eines Prozentsatzes der von der Abgabe befreiten Referenzmenge - Umwandlung in eine endgültige Kürzung ohne Vergütung - Grundsatz des Vertrauensschutzes - Eigentumsrecht - Grundsatz der Verhältnismässigkeit - Nichtdiskriminierungsverbot - Keine Verletzung
(EG-Vertrag, Artikel 40 Absatz 3; Verordnung Nr. 804/68 des Rates, Artikel 5c Absatz 3 Buchstabe g, eingefügt durch die Verordnung Nr. 816/92, und Verordnung Nr. 3950/92 des Rates, Artikel 3, in der Fassung der Verordnung Nr. 1560/93)
2 Handlungen der Organe - Begründungspflicht - Umfang
(EG-Vertrag, Artikel 190)
Leitsätze
3 Soweit durch Artikel 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung Nr. 804/68, eingefügt durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 816/92, und Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1560/93 die vorübergehende Aussetzung eines Prozentsatzes der von der Zusatzabgabe für Milch befreiten Referenzmenge im Sinne der Verordnung Nr. 775/87 ohne Vergütung für die Erzeuger in eine endgültige Kürzung dieser Referenzmenge umgewandelt wurde, verletzen diese Bestimmungen weder die Grundsätze des Vertrauensschutzes, des Diskriminierungsverbots und der Verhältnismässigkeit noch das Eigentumsgrundrecht.
Was nämlich erstens den Grundsatz des Vertrauensschutzes angeht, musste ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer insbesondere angesichts der fortbestehenden Überschüsse auf dem Markt zusätzlich zum degressiven Charakter der Vergütung weitere Maßnahmen zur Kürzung der Milcherzeugung, wie die Umwandlung der vorläufigen Aussetzung der Referenzmengen in eine endgültige Kürzung, erwarten.
Zweitens tastet diese dem Gemeinwohl entsprechende Regelung, die zum Abbau von Überschüssen auf dem Milchmarkt bestimmt ist, das Eigentumsgrundrecht nicht in seinem Wesensgehalt an.
Drittens verletzt die Umwandlung der vorübergehenden Aussetzung nach fünf Jahren ihres Bestehens in eine endgültige Kürzung ohne Vergütung auch nicht den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, denn im Rahmen eines weiten Ermessens, das dem Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik zukommt, erscheint diese Umwandlung nicht als ungeeignet zur Verwirklichung des Zieles der Zusatzabgabenregelung für Milch, das darin besteht, die Milcherzeugung weiter und endgültig zu verringern.
Schließlich verstösst sie auch nicht gegen das Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern, da sowohl den Teilnehmern am Gemeinschaftsprogramm der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung als auch den Erzeugern, die ihre Tätigkeit beibehalten, eine Vergütung für die ausgesetzten Mengen gewährt worden ist. Während nämlich die ausgesetzte Menge in die Berechnung der bei der endgültigen Aufgabe zu vergütenden Menge einbezogen worden ist, hat der Erzeuger, der seine Tätigkeit beibehält, eine Vergütung für die ausgesetzte Menge bis zum Ende des achten Zwölfjahreszeitraums erhalten.
4 Die nach Artikel 190 des Vertrages vorgeschriebene Begründung muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Jedoch brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung den Erfordernissen des Artikels 190 genügt, nicht nur nach ihrem Wortlaut zu beurteilen ist, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.
Entscheidungsgründe
1 Der High Court of Ireland hat mit Urteil vom 12. November 1993, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Januar 1994, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag zwei Fragen nach der Gültigkeit des Artikels 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13), eingefügt durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 86, S. 83), und des Artikels 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1) in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 (ABl. L 154, S. 30) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit der Irish Farmer Association und vier anderer Milcherzeuger gegen den Minister for Agriculture, Food an Forestry, Irland, und den Attorney General (im folgenden: Minister) über die vorübergehende Aussetzung von 4,5 % der Referenzmengen im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 des Rates vom 16. März 1987 über die vorübergehende Aussetzung eines Teils der Referenzmengen gemäß Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 78, S. 5), die ohne Vergütung für die betroffenen Milcherzeuger in eine endgültige Kürzung umgewandelt wurde.
3 Zur Bewältigung der strukturellen Überschüsse auf dem Milchmarkt wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 90, S. 10) eine zusätzliche Abgabe auf die gelieferten Milchmengen eingeführt, die nach der Formel B eine für jeden Käufer im Rahmen einer jedem Mitgliedstaat gewährleisteten Gesamtgarantiemenge zu bestimmende Referenzmenge überschritten. Die von der Zusatzabgabe befreite Referenzmenge entspricht gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13) der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von einem Käufer in dem von den Mitgliedstaaten aus den Jahren 1981 bis 1983 ausgewählten Jahr gekauft worden ist.
4 Wegen der anhaltenden Erzeugung von Milchüberschüssen sah sich die Gemeinschaft mehrmals gezwungen, die den Mitgliedstaaten ursprünglich gewährleistete Gesamtgarantiemenge weiter zu kürzen. Zur Vornahme der verschiedenen Kürzungen auf der Ebene der einzelnen Erzeuger wandte die Kommission im Rahmen der Zusatzabgabenregelung verschiedene Maßnahmen an, wie Programme für die endgültige Einstellung der Milcherzeugung oder die Zwangskürzung der ursprünglich zugeteilten Referenzmenge oder eine Kombination der Programme.
5 Im Rahmen dieser zur Verringerung der Milcherzeugung bestimmten Programme und Maßnahmen wurden die Referenzmengen durch die Verordnung Nr. 775/87 um 4 % jeder Referenzmenge im Zeitraum 1987/88 und um 5,5 % im Zeitraum 1988/89 ausgesetzt. Für diese vorübergehende Aussetzung wurde eine Vergütung von 10 ECU je 100 kg für jeden der Zeiträume gewährt.
6 Im Rahmen der Verlängerung der Zusatzabgabenregelung durch die Verordnung (EWG) Nr. 1109/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 110, S. 27) um drei Jahre, d. h. bis zum 31. März 1992, wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1111/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 (ABl. L 110, S. 30) die vorübergehende Aussetzung von 5,5 % für die drei Wirtschaftsjahre 1989/90, 1990/91 und 1991/92 beibehalten, wobei jedoch der Charakter der Vergütung geändert wurde. Diese wurde nunmehr als degressive Vergütung unmittelbar an den Erzeuger gezahlt. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 3882/89 des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 (ABl. L 378, S. 6) wurde sodann der Prozentsatz der vorübergehend ausgesetzten Mengen auf 4,5 herabgesetzt, während gleichzeitig die in der Verordnung Nr. 1111/88 vorgesehene Vergütung erhöht wurde. Allerdings behielt die Vergütung ihren degressiven Charakter.
7 Aufgrund dieser Regelung wurde in Irland eine Vergütung zum Ausgleich der Folgen der vorübergehenden Aussetzung der Referenzmengen im Zeitraum vom 1. April 1987 bis 31. März 1992 gezahlt. Daher erhielten die Milcherzeuger (nachstehend: Kläger des Ausgangsverfahrens) in dem Zeitraum, als die vorübergehende Aussetzung 4,5 % betrug, eine Vergütung von 44,5 ECU je 100 kg Milch.
8 Für den folgenden Zeitraum vom 1. April 1992 bis 31. März 1993 fügte die Verordnung Nr. 816/92 dem Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 einen Buchstaben g hinzu, der wie folgt lautet:
"g) Im Zwölfmonatszeitraum vom 1. April 1992 bis zum 31. März 1993 gilt folgende Gesamtgarantiemenge (in 1 000 Tonnen), unbeschadet einer in Anbetracht der Vorschläge der Kommission im Rahmen der GAP-Reform während dieses Zeitraums vorzunehmenden Verringerung um 1 %, die auf der Grundlage der in Unterabsatz 2 genannten Mengen errechnet wird:
...
Irland 4 725,600
...
Folgende Mengen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 sind in Unterabsatz 1 nicht berücksichtigt (in 1 000 Tonnen):
...
Irland 237,600
...
Die endgültige Entscheidung des Rates über die künftige Behandlung dieser Mengen erfolgt im Rahmen der GAP-Reform."
In der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 816/92 heisst es in bezug auf die vorübergehend ausgesetzten Mengen, daß es "angesichts der fortbestehenden Überschüsse ... erforderlich [wird], 4,5 % der Referenzmengen für Lieferungen für den neunten Anwendungszeitraum nicht in die Gesamtgarantiemengen aufzunehmen. Der Rat wird im Rahmen der GAP-Reform endgültig über die künftige Behandlung dieser Mengen entscheiden ..."
9 Mit Wirkung vom 1. April 1993 führte die Verordnung Nr. 3950/92 eine Zusatzabgabenreglung für weitere sieben aufeinanderfolgende Jahre ein. Bei der Festlegung der Gesamtgarantiemengen für das Wirtschaftsjahr 1993/94, nunmehr geregelt in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92, wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 748/93 des Rates vom 17. März 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 (ABl. L 77, S. 16) ebenfalls in gleicher Weise wie durch die Verordnung Nr. 816/92 die vorübergehend ausgesetzten Mengen ausgenommen.
10 Schließlich wurden durch die Verordnung Nr. 1560/93 die Gesamtgarantiemengen angepasst, indem Artikel 3 durch eine neue Bestimmung ersetzt wurde. In bezug auf die vorübergehende Aussetzung wird in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1560/93 ausgeführt: "Mit der Verordnung (EWG) Nr. 816/92, mit der die durch Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Hinblick auf einen entsprechenden Beschluß im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführte Zusatzabgabenregelung verlängert worden ist, sind in die Gesamtgarantiemengen für den neunten Anwendungszeitraum nicht die Mengen aufgenommen worden, die zuvor in Anbetracht der fortbestehenden Überschüsse - welche eine Konsolidierung der Aussetzung von 4,5 % der Referenzmengen für Lieferungen als endgültige Verringerung der Gesamtgarantiemengen erforderlich machten - ausgesetzt wurden. In die Verordnungen, die im Milchsektor schließlich angenommen worden sind, damit die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik durchgeführt werden kann ..., wurden die betreffenden Mengen nicht mehr aufgenommen."
11 Aufgrund der neuen Zusatzabgabenregelung, die am 1. April 1993 in Kraft getreten ist, beantragten die Kläger des Ausgangsverfahrens beim Minister mit Schreiben vom 28. April 1993 in erster Linie, ihnen 4,5 % ihrer ständigen Referenzmengen, die vom 1. April 1987 bis zum 31. März 1992 vorübergehend ausgesetzt waren, wieder zuzuteilen, hilfsweise, ihnen die aufgrund der endgültigen Verringerung ihrer Referenzmengen um diesen Prozentsatz entstandenen Einbussen und Schäden zu vergüten.
12 Nach der Ablehnung ihres Antrags, die der Minister auf die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 748/93 stützte, erhoben die Kläger des Ausgangsverfahrens am 10. Mai 1993 Klage beim High Court. Sie fechten insbesondere die Gültigkeit der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 1560/93 an; die letztgenannte Verordnung ist nach Klageerhebung beim vorlegenden Gericht erlassen worden.
13 Der High Court hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen vorgelegt:
1. Ist Artikel 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, eingefügt durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 816/92 des Rates, insofern ungültig und gemeinschaftsrechtswidrig, als die gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 des Rates in der geänderten Fassung vorübergehend ausgesetzten 4,5 % der Referenzmengen nicht in die Referenzmengen für 1992/93 einbezogen wurden und den Erzeugern keine Vergütung gezahlt wurde?
2. Ist Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates, eingefügt durch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates, insofern ungültig und gemeinschaftsrechtswidrig, als die gemäß der Verordnung Nr. 775/87 des Rates in der geänderten Fassung zuvor vorübergehend ausgesetzten 4,5 % der Referenzmengen nicht in die mit dieser Vorschrift zugeteilten Referenzmengen einbezogen wurden und hierfür keine Vergütung gezahlt wurde?
14 Im Vorlageurteil führt der High Court aus, daß die Kläger des Ausgangsverfahrens wahrscheinlich keine Wiederzuteilung der 1992 und 1993 ausgesetzten Referenzmenge, sondern eine Vergütung im Falle der endgültigen Kürzung dieser Menge erwarteten. In wirtschaftlicher Hinsicht meint der High Court, daß die irischen Erzeuger wahrscheinlich keine Einkommenseinbussen erlitten hätten, da eine Kürzung der Quote durch die endgültige Verringerung der Referenzmenge um 4,5 % zu einer Preiserhöhung geführt habe. Im übrigen betrage der Marktwert der flächengebundenen Quote 2 IRL pro Gallone, und er sei wahrscheinlich nicht gesunken.
15 Demnach möchte der High Court mit seinen beiden Fragen, die gemeinsam zu prüfen sind, im Kern wissen, ob Artikel 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung Nr. 804/68, eingefügt durch die Verordnung Nr. 816/92, und Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92, geändert durch die Verordnung Nr. 1560/93, ungültig sind, soweit sie vom 1. April 1993 an von der Referenzmenge eine 4,5 % entsprechende Menge, die bisher vorläufig ausgesetzt war, endgültig ausschließen, ohne daß eine Vergütung für die Erzeuger vorgesehen ist.
16 Die Kläger des Ausgangsverfahrens erheben gegen die Gültigkeit dieser Bestimmungen Rügen, die sie auf allgemeine Grundsätze und Grundrechte stützen, die der Gerichtshof als Teil des Gemeinschaftsrechts anerkannt habe und deren Wahrung er gewährleiste (vgl. Urteile vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88, Wachauf, Slg. 1989, 2609, und vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-2/92, Bostock, Slg. 1994, I-955).
Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes
17 Die Kläger des Ausgangsverfahrens sehen als ersten einer Reihe allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Sie machen geltend, sie hätten aufgrund des Wortlauts und des Inhalts der Verordnung Nr. 775/87 sowie der Änderungsverordnungen für die Zeit bis Ende März 1993 erwarten dürfen, daß die fragliche Aussetzung vorübergehend und vorläufig bleibe. Im Zusammenhang mit allen im Rahmen der Programme zur weiteren Kürzung der Referenzmengen vorgesehenen Maßnahmen sowohl der endgültigen Kürzung als auch der vorübergehenden Aussetzung sei eine Vergütung gewährt worden. Daher hätten sie für den Fall der Umwandlung der vorübergehenden Aussetzung in eine endgültige Kürzung darauf vertrauen können, daß die ausgesetzten Mengen wieder zugeteilt würden oder ihr endgültiger Verlust ausgeglichen würde.
18 Diesem Vorbringen, das auf eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes gestützt wird, kann nicht gefolgt werden.
19 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dürfen die Wirtschaftsteilnehmer auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderung der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt, nicht darauf vertrauen, daß sie Beschränkungen nicht unterworfen werden, die sich aus eventuellen markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen ergeben. Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur insoweit möglich, als die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen erwecken kann (Urteile vom 10. Januar 1992 in der Rechtssache C-177/90, Kühn, Slg. 1992, I-35, Randnrn. 13 und 14, und vom 15. Februar 1996 in der Rechtssache C-63/93, Duff u. a., Slg. 1996, I-569, Randnr. 20).
20 Der Rat und die Kommission haben keine Lage geschaffen, aufgrund deren die Milcherzeuger eine Wiederzuteilung der vorübergehend ausgesetzten Referenzmengen oder, im Falle der Umwandlung in eine endgültige Kürzung der Referenzmengen um 4,5 %, eine Vergütung hätten erwarten dürfen.
21 Zwar lässt sich nicht von vornherein ausschließen, daß die Bezeichnung der Aussetzung durch die Verordnung Nr. 775/87 als vorübergehend den Gedanken an die Wiederzuteilung der ausgesetzten Menge nahelegen konnte. Es war jedoch vorgesehen, daß die Regelung der vorübergehenden Aussetzung ursprünglich, nach der Verordnung Nr. 775/87, nach zwei Zwölfmonatszeiträumen und nach Verlängerung, gemäß der Verordnung Nr. 1111/88, nach drei weiteren Zwölfmonatszeiträumen zu den Zeitpunkten auslaufen sollte, zu denen die Referenzmengenregelung selbst beendet werden sollte. Somit war die Dauer der Regelung der vorübergehenden Aussetzung von ihrem Inkrafttreten und von ihrer Verlängerung an untrennbar mit der Dauer der Zusatzabgabenregelung verbunden.
22 Die Milcherzeuger durften nicht erwarten, daß zu den angegebenen Zeitpunkten die bis dahin ausgesetzten Mengen wieder zugeteilt würden oder daß ihr endgültiger Verlust ausgeglichen würde. Denn bereits vor dem Zeitpunkt, zu dem die durch die Verordnung Nr. 775/87 eingeführte Aussetzungsregelung auslaufen sollte, wurde sie im Rahmen der Verlängerung der Abgabenregelung ebenfalls durch die Verordnung Nr. 1111/88 verlängert. Schließlich konnte zum Zeitpunkt des Ablaufs der auf diese Weise verlängerten Regelungen am 31. März 1992 den irischen Milcherzeugern nicht unbekannt sein, daß weiter Milchüberschüsse erzeugt wurden und somit die Beibehaltung der Abgabenregelung notwendig war.
23 Zwar enthielt vor der Verordnung Nr. 816/92 die bestehende Gemeinschaftsregelung keine Aussage zu den Folgen des Auslaufs sowohl der Zusatzabgabenregelung für Milch im allgemeinen als auch der vorübergehenden Aussetzung im besonderen im Hinblick auf die anhaltenden Überschüsse auf dem Milchmarkt, doch hatte die Erörterung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik einige Zeit vor diesem Zeitpunkt begonnen, und die Kommission hatte am 11. November 1991 im Rahmen ihrer Vorschläge für eine Reform der gemeinsamen Agrarpolitik den Vorschlag 91/C 337/04 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. C 337, S. 35) vorgelegt. Dieser Vorschlag sah in der vierten Begründungserwägung vor: "Angesichts der fortbestehenden Überschüsse ist die Aussetzung von 4,5 % der Referenzmenge für Lieferungen als endgültige Kürzung der Gesamtgarantiemengen festzuschreiben."
24 Die Vergütung, die die Erzeuger im Falle der Umwandlung in eine endgültige Kürzung erwarten durften, entsprach, wie aus der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 775/87 hervorgeht, der den Erzeugern abverlangten zusätzlichen Anstrengung. Wenn nun der degressive Charakter der Vergütung, die gewährt wurde, um die Wirkung der vorübergehenden Aussetzung aufgrund der Verordnung Nr. 1111/88 auszugleichen, den Umstand zum Ausdruck bringt, daß die den Erzeugern im Rahmen der Aussetzung abverlangte zusätzliche Anstrengung im Laufe der Zeit abnimmt, mussten sich die betroffenen Erzeuger dessen bewusst sein, daß die Vergütung zu einem bestimmten Zeitpunkt eingestellt werden würde, zumal bei der endgültigen Einstellung der Erzeugung nur eine zeitlich beschränkte Entschädigung erfolgte.
25 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich jeder Wirtschaftsteilnehmer, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat, auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Ist ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlaß einer seine Interessen berührenden Gemeinschaftsmaßnahme vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen (Urteil vom 11. März 1987 in der Rechtssache 265/85, Van den Bergh en Jurgens/Kommission, Slg. 1987, 1155, Randnr. 44). Nach allem ist festzustellen, daß die Kläger des Ausgangsverfahrens über genügend Anhaltspunkte verfügten, aufgrund deren sie insbesondere angesichts der fortbestehenden Überschüsse auf dem Markt, der weiteren aufeinanderfolgenden Kürzungsmaßnahmen, des degressiven Charakters der Vergütung und des Verordnungsvorschlags der Kommission vom 11. November 1991 den Erlaß der Maßnahmen erwarten konnten, die in den Verordnungen Nrn. 816/92 und 1560/93 enthalten waren.
Zum Eigentumsrecht
26 Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen geltend, daß die endgültige Kürzung ihrer Referenzmengen um 4,5 % ohne Vergütung den Schutz des Eigentumsrechts verletze.
27 Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar gehört das Eigentumsrecht zu den Grundrechten, die der Gerichtshof zu wahren hat. Diese Rechte können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern sind im Zusammenhang mit ihrer gesellschaftlichen Funktion zu sehen. Daher kann die Ausübung dieser Rechte, insbesondere im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation, Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismässigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet (Urteil Kühn, a. a. O., Randnr. 16).
28 Unter Berücksichtigung dieser Kriterien ist erstens festzustellen, daß die fragliche Regelung Teil eines Systems ist, das zum Abbau von Überschüssen auf dem Milchmarkt bestimmt ist, und daß sie daher dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entspricht.
29 Zweitens kann die Umwandlung in eine endgültige Kürzung ohne Vergütung ein solches Recht nicht in seinem Wesensgehalt antasten, da die irischen Erzeuger ihre Tätigkeit der Milcherzeugung fortsetzen konnten. Im übrigen hat die Verringerung der Milcherzeugung die Erhöhung des Milchpreises ermöglicht; dadurch wurden zumindest teilweise die erlittenen Einbussen ausgeglichen.
Zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit
30 Entgegen der Ansicht der Kläger des Ausgangsverfahrens hat die Umwandlung der vorübergehenden Aussetzung, für die eine entsprechende Vergütung gewährt wurde, in eine endgültige Kürzung ohne Vergütung auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzt.
31 Im Rahmen eines weiten Ermessens, das dem Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik zukommt, erscheint die Umwandlung einer vorübergehenden Aussetzung der Referenzmengen nach fünf Jahren ihres Bestehens nicht als ungeeignet zur Verwirklichung des Zieles der Zusatzabgabenregelung für Milch, das darin besteht, die Milcherzeugung weiter und endgültig zu verringern. Im Vergleich zum angestrebten Ergebnis ist die Umwandlung in eine Kürzung ohne Vergütung um so weniger unverhältnismässig, als die Erzeuger keine wesentliche Einbusse an ihren Referenzmengen erlitten und fünf Jahre lang eine den ihnen in der Vergangenheit abverlangten Anstrengungen entsprechende Vergütung erhalten haben, deren Beibehaltung jedoch nicht mehr als erforderlich erachtet wurde.
Zum Gleichheitssatz
32 Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen geltend, sie seien gegenüber den Erzeugern, die eine Entschädigung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung erhalten hätten, und gegenüber den Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten benachteiligt worden. Im Unterschied zu den Klägern des Ausgangsverfahrens hätten die Empfänger einer Entschädigung für die endgültige Aufgabe eine Vergütung ihrer gesamten Referenzmengen einschließlich des vorübergehend ausgesetzten Anteils von 4,5 % erhalten. In bezug auf die Hersteller aus anderen Mitgliedstaaten heben sie die Bedeutung der Milcherzeugung in Irland hervor, die anders als in den am Mittelmeer gelegenen Mitgliedstaaten einen erheblichen Teil der gesamten landwirtschaftlichen Erzeugung des Landes darstelle. Im übrigen sei im Rahmen der Verordnung Nr. 1560/93 bestimmten Mitgliedstaaten eine Erhöhung ihrer Gesamtgarantiemenge um 10 % im Unterschied zur Erhöhung für Irland um 0,6 % bewilligt worden, obwohl einer dieser Mitgliedstaaten die Verordnungen Nrn. 856/84 und 857/84 erst mit Verspätung durchgeführt und anschließend die Zusatzabgabenregelung nicht ordnungsgemäß verwaltet habe.
33 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
34 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes untersagt das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG-Vertrag niedergelegte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, daß eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre (Urteil vom 20. September 1988 in der Rechtssache 203/86, Spanien/Rat, Slg. 1988, 4563, Randnr. 25).
35 Ein Vergleich der Lage eines Teilnehmers am Programm der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung mit derjenigen eines Erzeugers, der seine Tätigkeit beibehält, wie die Kläger des Ausgangsverfahrens, zeigt, daß beiden Gruppen von Erzeugern eine Vergütung für die ausgesetzten Mengen gewährt worden ist. Während nämlich die ausgesetzte Menge in die Berechnung der bei der endgültigen Aufgabe zu vergütenden Menge einbezogen worden ist, hat der Erzeuger, der seine Tätigkeit beibehält, eine Vergütung für die ausgesetzte Menge bis zum Ende des achten Zwölfjahreszeitraums erhalten.
36 Im übrigen geht zum Vergleich mit den anderen Mitgliedstaaten aus den Erklärungen des Rates und der Kommission hervor, daß die besondere Situation Irlands bereits bei der Festsetzung der Gesamtgarantiemenge für diesen Staat anerkannt worden ist.
37 Schließlich können sich die Kläger des Ausgangsverfahrens auch auf eine stärkere Erhöhung der Gesamtgarantiemenge für bestimmte Mitgliedstaaten schon deshalb nicht berufen, weil die Situation und die Entwicklung in diesen Mitgliedstaaten von denjenigen in Irland abweichen.
Zur Begründungspflicht
38 Auch das Vorbringen der Kläger des Ausgangsverfahrens, daß die Begründungspflicht gemäß Artikel 190 EG-Vertrag verletzt worden sei, ist zurückzuweisen.
39 Nach ständiger Rechtsprechung muß die nach Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Jedoch brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung den Erfordernissen des Artikels 190 des Vertrages genügt, nicht nur nach ihrem Wortlaut zu beurteilen ist, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteil vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-478/93, Niederlande/Kommission, Slg. 1995, I-3081, Randnrn. 48 und 49).
40 Wie der Generalanwalt in Nummer 44 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, erfuellen die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1560/93 die vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen, da ihre zweite Begründungserwägung die Entwicklung hin zu der Umwandlung in eine definitive Kürzung ohne Vergütung klar und eindeutig schildert.
41 Dagegen lassen sich dem Wortlaut der Verordnung Nr. 816/92 allein die Gründe für die erlassene Maßnahme nicht klar entnehmen, da in der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung nur angegeben ist, daß die Referenzmengen nicht in die Gesamtgarantiemengen aufgenommen worden sind. Entsprechend den im Urteil Niederlande/Kommission (a. a. O.) aufgestellten und in Randnummer 39 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Grundsätzen ermöglichten es jedoch die Umstände, in deren Rahmen sich diese Verordnung einfügt, nämlich der degressive Charakter der Vergütung, die zeitliche Begrenzung jeder in den Kürzungsprogrammen vorgesehenen Vergütung und die Möglichkeit einer Erneuerung der Zusatzabgabenregelung unter den im Verordnungsvorschlag der Kommission vom 11. November 1991 angegebenen Voraussetzungen, den Klägern des Ausgangsverfahrens, die Gründe zu erkennen, aus denen die beanstandeten Maßnahmen im Rahmen der Verordnung Nr. 816/92 erlassen wurden.
42 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich insgesamt, daß die Untersuchung der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, des Diskriminierungsverbots und der Verhältnismässigkeit sowie die Untersuchung des Eigentumsgrundrechts nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des Artikels 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung Nr. 804/68, eingefügt durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 816/92, und des Artikels 3 der Verordnung Nr. 3950/92 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1560/93 beeinträchtigen könnte, soweit durch diese Bestimmungen die vorübergehende Aussetzung des Prozentsatzes der Referenzmenge im Sinne der Verordnung Nr. 775/85 ohne Vergütung in eine endgültige Kürzung umgewandelt wurde.
Kostenentscheidung
Kosten
43 Die Auslagen des Rates der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
auf die ihm vom High Court of Ireland mit Urteil vom 12. November 1993 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Die Untersuchung der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, des Diskriminierungsverbots und der Verhältnismässigkeit sowie die Untersuchung des Eigentumsgrundrechts haben nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5c Absatz 3 Buchstabe g der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, eingefügt durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, und des Artikels 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 beeinträchtigen könnte, soweit durch diese Bestimmungen die vorübergehende Aussetzung eines Prozentsatzes der Referenzmenge im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 des Rates vom 16. März 1987 über die vorübergehende Aussetzung eines Teils der Referenzmengen gemäß Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ohne Vergütung in eine endgültige Kürzung umgewandelt wurde.
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