Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Agricultura - Organización común de mercados - Leche y productos lácteos - Tasa suplementaria sobre la leche - Suspensión temporal de un porcentaje de las cantidades de referencia exentas de la tasa - Conversión en reducción definitiva sin indemnización - Principio de protección de la confianza legítima - Derecho de propiedad - Principio de proporcionalidad - Principio de no discriminación - Violación - Inexistencia
[Tratado CE, art. 40, ap. 3; Reglamentos (CEE) del Consejo nº 804/68, art. 5 quater, ap. 3, letra g), añadida por el Reglamento (CEE) nº 816/92, y (CEE) nº 3950/92, art. 3, tal como ha sido modificado por el Reglamento (CEE) nº 1560/93]
2 Actos de las Instituciones - Motivación - Obligación - Alcance
(Tratado CE, art. 190)
Índice
3 En la medida en que la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento nº 816/92, así como el artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento nº 1560/93, han convertido en una reducción definitiva, sin indemnización para los productores, la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia exenta de la tasa sobre la leche, en el sentido del Reglamento nº 775/87, dichas disposiciones no violan ni los principios de protección de la confianza legítima, de no discriminación y de proporcionalidad, ni el derecho fundamental de propiedad.
Efectivamente, en primer lugar, en lo que respecta al principio de protección de la confianza legítima, un operador económico prudente y diligente debía esperar, habida cuenta, especialmente, de la persistencia de la situación excendentaria del mercado de la leche, además de la indemnización decreciente, otras medidas de reducción de la producción lechera, tales como la conversión de la suspensión temporal de las cantidades de referencia en reducción definitiva.
En segundo lugar, esta normativa, que responde a objetivos de interés general, cuya finalidad es remediar la situación excedentaria en el mercado de la leche, no afecta a la esencia misma del derecho de propiedad.
En tercer lugar, la conversión de la suspensión temporal, después de cinco años de existencia, en una reducción definitiva sin indemnización tampoco vulnera el principio de proporcionalidad, ya que, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de Política Agrícola Común, dicha conversión no resulta inapropiada para lograr el objetivo del régimen de tasa suplementaria, que es reducir aún más y de manera definitiva la producción de leche.
En último lugar, tampoco es contraria al principio de no discriminación entre productores o consumidores, ya que tanto el beneficiario del programa comunitario de abandono definitivo de la producción lechera como el productor que siguió en actividad fueron indemnizados por las cantidades suspendidas. En efecto, mientras que la cantidad suspendida se incluyó en el cálculo de la cantidad que debía pagarse en concepto de indemnización en el caso del abandono definitivo, el productor que siguió en actividad recibió una indemnización por la cantidad suspendida hasta el final del octavo período de doce meses de aplicación del régimen de tasa suplementaria.
4 La motivación exigida por el artículo 190 del Tratado ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
Partes
En el asunto C-22/94,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la High Court of Ireland, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
The Irish Farmers Association y otros
y
Minister for Agriculture, Food and Forestry, Irlanda y Attorney General,
una decisión prejudicial sobre la validez, por un lado, de la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 86, p. 83), y, por otro lado, del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3950/92 (DO L 154, p. 30),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: J.L. Murray, Presidente de la Sala Cuarta, en funciones de Presidente de la Sala Sexta; C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch (Ponente) y H. Ragnemalm, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de The Irish Farmers Association y otros, por los Sres. James O'Reilly, SC, y John Gleeson, Barrister, designados por John J. O'Hare & Co., Solicitors;
- en nombre del Consejo de la Unión Europea, por los Sres. Arthur Brautigam, Consejero Jurídico, y Michael Bishop, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Xavier Lewis, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones de The Iris Farmers Association y otros, representados por los Sres. James O'Reilly y John Gleeson; del Minister for Agriculture, Food and Forestry, de Irlanda y del Attorney General, representados por la Sra. Carroll Moran, Barrister; del Consejo, representado por el Sr. Arthur Brautigam, y de la Comisión, representada por los Sres. Gérard Rozet, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, y Xavier Lewis, expuestas en la vista de 27 de junio de 1996;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de julio de 1996;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 12 de noviembre de 1993, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de enero de 1994, la High Court of Ireland planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la validez, por un lado, de la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 86, p. 83), y, por otro lado, del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3950/92 (DO L 154, p. 30).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre, por una parte, The Irish Farmers Association y otros cuatro productores de leche y, por otra parte, el Minister for Agriculture, Food and Forestry, Irlanda y el Attorney General (en lo sucesivo, «Minister») con motivo de la suspensión temporal del 4,5 % de las cantidades de referencia en el sentido del Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 78, p. 5), transformada, sin indemnización para los productores de leche afectados, en una reducción definitiva.
3 Para controlar los excedentes estructurales en el mercado de la leche, el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), estableció una tasa suplementaria percibida sobre las cantidades de leche entregadas que, según la fórmula B, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse para cada comprador, dentro del límite de una cantidad global garantizada a cada Estado miembro. De conformidad con el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 en sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), la cantidad de referencia exenta de tasa suplementaria es igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche comprada por un comprador durante el año de referencia elegido por los Estados miembros entre los años 1981 a 1983.
4 Debido a la persistencia de una producción de leche excedentaria, la Comunidad se vio obligada en varias ocasiones a reducir aún más la cantidad global inicialmente garantizada a los Estados miembros. Para realizar las diferentes reducciones en lo que se refiere a los productores individuales, la Comunidad aplicó, en el marco del régimen de tasa suplementaria, medidas variadas, tales como programas de abandono definitivo de la producción lechera o de disminución imperativa de la cantidad de referencia inicialmente concedida, incluso una combinación de los programas.
5 Entre estos programas y medidas destinados a reducir la producción lechera, el Reglamento nº 775/87 suspendió temporalmente las cantidades de referencia a razón del 4 % de toda cantidad de referencia para el período 1987/1988 y del 5,5 % para el período 1988/1989. Como contrapartida de esta suspensión temporal se previó para cada uno de dichos períodos la concesión de una indemnización de 10 ECU por 100 kg.
6 En el marco de la prórroga de tres años del régimen de tasa suplementaria, prevista por el Reglamento (CEE) nº 1109/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 110, p. 27), es decir, hasta el 31 de marzo de 1992, el Reglamento (CEE) nº 1111/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 775/87 (DO L 110, p. 30), mantuvo la suspensión temporal del 5,5 % para las tres campañas 1989/1990, 1990/1991 y 1991/1992 transformando, no obstante, el carácter de la compensación. Esta consistía en lo sucesivo en conceder directamente al productor una indemnización decreciente. El Reglamento (CEE) nº 3882/89 del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 775/87 (DO L 378, p. 6), redujo después al 4,5 % el porcentaje de las cantidades suspendidas temporalmente, incrementando al mismo tiempo la indemnización prevista por el Reglamento nº 1111/88. Sin embargo, la compensación conservó su carácter decreciente.
7 Con arreglo a esta normativa, se pagó en Irlanda una indemnización para compensar las consecuencias de la suspensión temporal de las cantidades de referencia durante el período comprendido entre el 1 de abril de 1987 y el 31 de marzo de 1992. Por lo tanto, los productores de leche demandantes en el litigio principal (en lo sucesivo, «demandantes en el litigio principal») recibieron una indemnización de 44,5 ECU por 100 kg de leche durante el período en el que la suspensión temporal era del 4,5 %.
8 Para el período siguiente, comprendido entre el 1 de abril de 1992 y el 31 de marzo de 1993, el Reglamento nº 816/92 añadió, en el apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, una letra g), a cuyo tenor:
«g) durante el período de doce meses comprendido entre el 1 de abril de 1992 y el 31 de marzo de 1993, se determinará la cantidad global tal como se establece a continuación en miles de toneladas, sin perjuicio -habida cuenta de las propuestas de la Comisión en el marco de la reforma de la PAC- de una reducción -en el transcurso del período del 1 % calculado sobre la cantidad mencionada en el párrafo segundo del presente apartado:
[...] Irlanda 4.725,600
[...]
Las cantidades previstas en el Reglamento (CEE) nº 775/87 no incluidas en el párrafo primero son las siguientes (en miles de toneladas):
[...]
Irlanda 237,600
[...]
El Consejo decidirá definitivamente acerca del futuro de estas cantidades en el marco de la reforma de la PAC.»
El segundo considerando del Reglamento nº 816/92 indica, en lo que respecta a estas cantidades temporalmente suspendidas, que «la persistencia de la situación excedentaria requiere que no se mantenga para el noveno período el 4,5 % de las cantidades de referencia de entregas en las cantidades globales garantizadas; que en el marco de la reforma de la PAC, el Consejo decidirá definitivamente el futuro de tales cantidades [...]».
9 A partir del 1 de abril de 1993, el Reglamento nº 3950/92 volvió a establecer, por siete años consecutivos, un régimen de tasa suplementaria. Al fijar, para el período 1993/1994, las cantidades globales garantizadas, previstas en lo sucesivo en el artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, el Reglamento (CEE) nº 748/93 del Consejo, de 17 de marzo de 1993, que modifica el Reglamento (CEE) nº 3950/92 (DO L 77, p. 16), excluyó también, sobre la misma base que el Reglamento nº 816/92, las cantidades suspendidas provisionalmente.
10 Por último, el Reglamento nº 1560/93 adaptó las cantidades globales garantizadas sustituyendo el artículo 3 por una nueva disposición. En lo que respecta a la suspensión temporal, el segundo considerando del Reglamento nº 1560/93 señala que «en el Reglamento (CEE) nº 816/92, por el que se prorrogó el régimen de la tasa suplementaria establecido en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 a la espera de una decisión en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común, no se incluyeron entre las cantidades globales garantizadas para el noveno período las cantidades suspendidas previamente habida cuenta de la persistencia de la situación excedentaria, que exigía que la suspensión del 4,5 % de las cantidades de referencia de las entregas se consolidase en una reducción definitiva de las cantidades globales garantizadas; que de los Reglamentos finalmente adoptados en el sector de la leche y de los productos lácteos para [aplicar] la reforma de la Política Agrícola Común [...] las cantidades en cuestión no han sido aprobadas».
11 Bajo el nuevo régimen de tasa suplementaria, vigente a partir del 1 de abril de 1993, los demandantes en el litigio principal solicitaron al Minister, mediante escrito de 28 de abril de 1993, con carácter principal, que les restituyera el 4,5 % de sus cantidades de referencia definitivas que habían sido suspendidas temporalmente entre el 1 de abril de 1987 y el 31 de marzo de 1992 y, con carácter subsidiario, que les indemnizara por las pérdidas y perjuicios sufridos a causa de la suspensión definitiva de dicho porcentaje de sus cantidades de referencia.
12 Después de la denegación de su solicitud, que el Minister basó en los Reglamentos nos 3950/92 y 748/93, los demandantes en el litigio principal sometieron el asunto ante la High Court el 10 de mayo de 1993. Impugnan en particular la validez de los Reglamentos nos 3950/92 y 1560/93, habiéndose adoptado este último después de que el asunto fuese sometido al órgano jurisdiccional remitente.
13 La High Court suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las dos cuestiones siguientes:
«1) La letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, tal como fue añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, ¿es nula y contraria al Derecho comunitario, en la medida en que las cantidades de referencia atribuidas para la campaña 1992/1993 no incluyen el 4,5 % de las cantidades de referencia suspendido temporalmente con arreglo al Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, en su versión modificada, sin que se establezca el pago de una indemnización a los productores?
2) El artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, tal como fue añadido por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, ¿es nulo y contrario al Derecho comunitario, en la medida en que las cantidades de referencia atribuidas con arreglo a dicho artículo no incluyen el 4,5 % de las cantidades de referencia anteriormente suspendido con carácter temporal conforme al Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, en su versión modificada, sin establecer el pago de una indemnización por este concepto?»
14 En la resolución de remisión, la High Court señala que es probable que los demandantes en el litigio principal no esperasen una restitución de la cantidad de referencia suspendida en 1992 y en 1993, sino una compensación en caso de retirada definitiva de dicha cantidad. Desde el punto de vista económico, la High Court estima que los productores irlandeses de leche no han sufrido probablemente ninguna pérdida porque la reducción de las cuotas, gracias a la retirada definitiva del 4,5 % de la cantidad de referencia, dio lugar a un aumento de los precios. Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente señala un valor, en el mercado de la cuota vinculada a la tierra, de 2 IRL por galón, que probablemente no ha experimentado ninguna reducción.
15 En tales circunstancias, la High Court pregunta esencialmente mediante sus dos cuestiones, que procede examinar conjuntamente, si las disposiciones, por un lado, de la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, añadida por el Reglamento nº 816/92, y, por otro lado, del artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, modificado por el Reglamento nº 1560/93, son nulas en la medida en que excluyen definitivamente de la cantidad de referencia, a partir del 1 de abril de 1993, una cantidad correspondiente al 4,5 % hasta entonces suspendida temporalmente, sin que se haya previsto indemnización alguna para los productores.
16 Los demandantes en el litigio principal formulan, en contra de la validez de dichas disposiciones, objeciones basadas en los principios generales y en los derechos fundamentales respecto de los que el Tribunal de Justicia ha reconocido que forman parte del Derecho comunitario y cuya observancia garantiza (véanse las sentencias de 13 de julio de 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, y de 24 de marzo de 1994, Bostock, C-2/92, Rec. p. I-955).
Sobre el principio de protección de la confianza legítima
17 Los demandantes en el litigio principal invocan, en primer lugar, entre los principios generales del Derecho comunitario, el del respeto de la confianza legítima, que consideran vulnerado. Pretenden que habían podido esperar, sobre la base del tenor literal y del contenido del Reglamento nº 775/87, así como de los Reglamentos modificativos que cubren el período hasta el final de marzo de 1993, que la suspensión de que se trata siguiera siendo temporal y provisional. Según ellos, todas las medidas, ya sea de reducción definitiva o de suspensión temporal, previstas en el marco de los programas destinados a reducir aún más las cantidades de referencia, van acompañadas de una indemnización. Por tanto, podían legítimamente esperar, en el supuesto de la transformación de la suspensión temporal en una reducción definitiva, que se restituyesen las cantidades suspendidas o que su pérdida definitiva fuese compensada.
18 Estas alegaciones, basadas en una vulneración del principio de protección de la confianza legítima, no pueden acogerse.
19 Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, en el ámbito de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto supone una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica, no está justificado que los operadores económicos confíen legítimamente en que no se les impongan restricciones como consecuencia de posibles reglas de la política de mercados o de estructuras. El principio de la confianza legítima sólo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que puede infundir confianza legítima (véanse las sentencias de 10 de enero de 1992, Kuehn, C-177/90, Rec. p. I-35, apartados 13 y 14, y de 15 de febrero de 1996, Duff y otros, C-63/93, Rec. p. I-569, apartado 20).
20 Pues bien, el Consejo y la Comisión no crearon ninguna situación que permitiera a los productores de leche esperar legítimamente una restitución de las cantidades de referencia suspendidas temporalmente ni, en caso de conversión en una reducción definitiva del 4,5 % de las cantidades de referencia, una indemnización.
21 Ciertamente, no puede excluirse a priori que el hecho de que el Reglamento nº 775/87 califique de temporal la suspensión no haya podido insinuar la idea de la restitución de la cantidad suspendida. No obstante, estaba previsto que el régimen de la suspensión temporal debía expirar, inicialmente después de dos períodos en virtud del Reglamento nº 775/87 y, tras ser prorrogado, al concluir otros tres períodos en virtud del Reglamento nº 1111/88, en la fechas en las que debía finalizar el propio régimen de las cantidades de referencia. Así pues, desde su entrada en vigor y desde su renovación, la duración del régimen de la suspensión temporal estaba intrínsecamente relacionada con la duración del régimen de tasa suplementaria.
22 Los productores de leche no podían esperar que, en las fechas indicadas, las cantidades hasta entonces suspendidas serían restituidas o que su pérdida definitiva sería compensada. En efecto, antes incluso de la fecha en la que el régimen de suspensión, introducido por el Reglamento nº 775/87, debía expirar en el marco de la prolongación del régimen de tasa, el régimen de la suspensión fue también prorrogado por el Reglamento nº 1111/88. Por último, en el momento en que los regímenes así prorrogados llegaban a su término, es decir, a 31 de marzo de 1992, los productores irlandeses de leche no podían ignorar la persistencia de la situación excedentaria de la producción lechera y, por tanto, la necesidad de mantener el régimen de tasa.
23 Aun cuando la normativa comunitaria anterior al Reglamento nº 816/92 no se ha referido, vista la persistencia de la situación excedentaria en el mercado de la leche, a las consecuencias de la expiración tanto del régimen de tasa suplementaria sobre la leche en general como de la suspensión temporal en particular, debe señalarse que le discusión sobre la reforma de la política agrícola común había comenzado desde hacía algún tiempo antes de dicha expiración y que la Comisión había presentado el 11 de noviembre de 1991, en el marco de sus propuestas relativas a la reforma de la Política Agrícola Común, la propuesta de Reglamento 91/C 337/04 por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos (DO C 337, p. 35). Dicha propuesta prevé en particular, en el cuarto considerando, que «la persistencia de la situación excedentaria requiere que la suspensión del 4,5 % de las cantidades de referencia de las entregas se convierta en una reducción definitiva de las cantidades globales garantizadas».
24 En lo que respecta especialmente a la indemnización que los productores podían esperar en caso de conversión en una reducción definitiva, debe señalarse que, como se desprende del primer considerando del Reglamento nº 775/87, la indemnización era proporcionada al esfuerzo suplementario exigido a los productores de leche. Pues bien, si el carácter decreciente de la indemnización concedida para compensar el efecto de la suspensión temporal, que resulta del Reglamento nº 1111/88, es la expresión de la circunstancia de que el esfuerzo pedido a los productores en el marco de la suspensión se reduce con el tiempo transcurrido, los productores afectados debían ser conscientes de que dicha indemnización sería suprimida en un momento dado, tanto más cuanto que, por otro lado, el abandono definitivo de la producción sólo daba lugar a una indemnización limitada en el tiempo.
25 Es jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la posibilidad de invocar la protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico en relación con el cual una Institución ha generado esperanzas fundadas. Por otra parte, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de tal principio si dicha medida se adopta (sentencia de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens y Van Dijk Food Products/Comisión, 265/85, Rec. p. 1155, apartado 44). A la luz de las consideraciones expuestas, procede señalar que, habida cuenta, especialmente, de la persistencia de la situación excedentaria del mercado, de las otras medidas sucesivas de reducción, de la indemnización decreciente y de la propuesta de Reglamento de la Comisión de 11 de noviembre de 1991, los demandantes en el litigio principal disponían de suficientes elementos para poder prever la adopción de las medidas que figuran en los Reglamentos nos 816/92 y 1560/93.
Sobre el derecho de propiedad
26 Los demandantes en el litigio principal mantienen que la retirada permanente del 4,5 % de sus cantidades de referencia sin indemnización es contraria al respeto del derecho de propiedad.
27 Esta argumentación tampoco puede ser acogida. Es cierto que el derecho de propiedad forma parte de los derechos fundamentales cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia. Sin embargo, estos derechos no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de tales derechos, en particular, en el ámbito de una organización común de mercados, siempre que dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que lesione la sustancia misma de esos derechos (sentencia Kuehn, antes citada, apartado 16).
28 Habida cuenta de estos criterios, procede, en primer lugar, señalar que la normativa de que se trata forma parte de un régimen destinado a remediar la situación excedentaria en el mercado de la leche y que responde, por tanto, a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad.
29 En segundo lugar, la conversión en reducción definitiva sin indemnización no puede perjudicar a la esencia misma de tal derecho en la medida en que los productores irlandeses pudieron seguir ejerciendo su actividad de productores de leche. Por otra parte, la disminución de la producción de leche permitió el aumento del precio de la leche compensando así, por lo menos parcialmente, la pérdida sufrida.
Sobre el principio de proporcionalidad
30 En contra de las pretensiones de los demandantes en el litigio principal, la conversión de la suspensión temporal, acompañada de una indemnización proporcionada, en una reducción definitiva sin indemnización, tampoco vulneró el principio de proporcionalidad.
31 En efecto, en el marco de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de Política Agrícola Común, la conversión de una suspensión temporal de las cantidades de referencia, después de cinco años de existencia, no resulta inapropiada para lograr el objetivo del régimen de tasa suplementaria sobre la leche, que es reducir aún más y de manera definitiva la producción de leche. Con relación al resultado perseguido, la conversión en una reducción sin indemnización es tanto menos desmesurada si se tiene en cuenta que los productores no sufrieron un perjuicio sustancial en sus cantidades de referencia y que recibieron, durante esos cinco años, una indemnización proporcionada al esfuerzo que se les había exigido en el pasado, pero cuyo mantenimiento ya no se consideraba necesario.
Sobre el principio de igualdad de trato
32 Los demandantes en el litigio principal pretenden haber sido objeto de una diferencia de trato con respecto, por un lado, a los productores que perciben una indemnización por el abandono definitivo de la producción lechera y, por otro lado, a los productores de otros Estados miembros. Según los demandantes en el litigio principal, a diferencia de lo que sucede con ellos, los beneficiarios de una indemnización por abandono definitivo recibieron una indemnización por todas sus cantidades de referencia, incluido el 4,5 % suspendido temporalmente. En lo que respecta a los productores de otros Estados miembros, alegan la magnitud de la producción lechera en Irlanda que, en contra de lo que ocurre con la de los Estados miembros de la cuenca mediterránea, corresponde a una parte considerable de la totalidad de la producción agrícola del país. Además, señalan que a algunos Estados miembros se les concedió, en el marco del Reglamento nº 1560/93, un aumento del 10 % de su cantidad global garantizada, a diferencia del aumento del 0,6 % concedido a Irlanda, aun cuando uno de esos Estados miembros había aplicado con retraso los Reglamentos nos 856/84 y 857/84 y luego había gestionado mal el régimen de tasa suplementaria.
33 Estas alegaciones no pueden acogerse.
34 Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad, establecido en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 25).
35 Ahora bien, la comparación de la situación del beneficiario del programa de abandono definitivo de la producción lechera con la del productor que ha seguido en actividad, como los demandantes en el litigio principal, muestra que ambas categorías de productores fueron indemnizadas por las cantidades suspendidas. En efecto, mientras que la cantidad suspendida se incluyó en el cálculo de la cantidad que debía pagarse en concepto de indemnización en el caso del abandono definitivo, el productor que siguió en actividad recibió una indemnización por la cantidad suspendida hasta el final del octavo período.
36 Además, con respecto a los productores de otros Estados miembros, de las observaciones del Consejo y de la Comisión se desprende que la situación específica de Irlanda ya había sido reconocida al establecer la cantidad global garantizada a ese Estado miembro.
37 Por último, los demandantes en el litigio principal tampoco pueden invocar un aumento mayor de la cantidad global garantizada a determinados Estados miembros por la única razón de que la situación y la evolución en esos Estados miembros eran diferentes de las de Irlanda.
Sobre la obligación de motivación
38 Debe desestimarse, asimismo, la argumentación de los demandantes en el litigio principal, según la cual se incumplió la obligación de motivación prevista en el artículo 190 del Tratado CE.
39 Es jurisprudencia reiterada que la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, C-478/93, Rec. p. I-3081, apartados 48 y 49).
40 Como ha señalado el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, los considerandos del Reglamento nº 1560/93 cumplen los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la medida en que su segundo considerando expone de manera clara e inequívoca el historial de la conversión en reducción definitiva sin indemnización.
41 En cambio, al indicar sólo en el segundo considerando del Reglamento nº 816/92 que las cantidades de referencia no se mantienen en las cantidades globales garantizadas, el tenor literal de dicho Reglamento por sí solo no permite conocer con claridad las razones de la medida adoptada. No obstante, de conformidad con los principios establecidos en la sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, y recordados en el apartado 39 de la presente sentencia, las circunstancias en las que se inscribe dicho Reglamento, a saber, el carácter decreciente de la indemnización, la limitación en el tiempo de cualquier indemnización prevista en el marco de los programas de reducción y la posibilidad de que se renovara el régimen de tasa suplementaria en las condiciones indicadas en la propuesta de Reglamento de la Comisión de 11 de noviembre de 1991, permitían a los demandantes en el litigio principal conocer las razones por las que las medidas controvertidas fueron adoptadas en el marco del Reglamento nº 816/92.
42 Del conjunto de las consideraciones expuestas se desprende que, en la medida en que estas disposiciones han convertido la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia en el sentido del Reglamento nº 775/87, sin indemnización, en una reducción definitiva, el examen de los principios generales del Derecho comunitario, tales como el de protección de la confianza legítima, el de no discriminación y el de proporcionalidad, así como el examen del derecho fundamental de propiedad no han revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez, por un lado, de la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento nº 816/92, y, por otro lado, del artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento nº 1560/93.
Decisión sobre las costas
Costas
43 Los gastos efectuados por el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Ireland mediante resolución de 12 de noviembre de 1993, declara:
En la medida en que estas disposiciones han convertido en una reducción definitiva, sin indemnización, la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia en el sentido del Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, el examen de los principios generales del Derecho comunitario, tales como el de protección de la confianza legítima, el de no discriminación y el de proporcionalidad, así como el examen del derecho fundamental de propiedad, no han revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez, por un lado, de la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, añadida por el número 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68, y, por otro lado, del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3950/92.
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