Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Suspension temporaire d'un pourcentage des quantités de référence exemptes du prélèvement - Conversion en réduction définitive sans indemnité - Principe de protection de la confiance légitime - Droit de propriété - Principe de proportionnalité - Principe de non-discrimination - Violation - Absence
(Traité CE, art. 40, § 3; règlements du Conseil n_ 804/68, art. 5 quater, § 3, g), inséré par le règlement n_ 816/92, et n_ 3950/92, art. 3, tel que modifié par le règlement n_ 1560/93)
2 Actes des institutions - Motivation - Obligation - Portée
(Traité CE, art. 190)
Sommaire
3 Pour autant que l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement n_ 804/68, inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 816/92, ainsi que l'article 3 du règlement n_ 3950/92, dans sa version résultant de l'article 1er du règlement n_ 1560/93, ont converti la suspension temporaire d'un pourcentage de la quantité de référence exempte du prélèvement sur le lait, au sens du règlement n_ 775/87, en une réduction définitive de cette quantité sans indemnité pour les producteurs, ces dispositions ne violent ni les principes de protection de la confiance légitime, de non-discrimination et de proportionnalité, ni le droit fondamental de propriété.$
En effet, en premier lieu, s'agissant du principe de protection de la confiance légitime, un opérateur économique prudent et avisé devait s'attendre, eu égard, notamment, à la persistance de la situation excédentaire du marché du lait, en sus de la dégressivité de l'indemnité, à d'autres mesures de réduction de la production laitière, telles que la conversion de la suspension temporaire des quantités de référence en réduction définitive.$
En deuxième lieu, cette réglementation, qui répond aux objectifs d'intérêt général, tendant à remédier à la situation excédentaire sur le marché laitier, ne touche pas à la substance même du droit de propriété.$
En troisième lieu, la conversion de la suspension temporaire, après cinq années d'existence, en une réduction définitive sans indemnité ne porte pas davantage atteinte au principe de proportionnalité, car, dans le cadre d'un large pouvoir d'appréciation appartenant au législateur communautaire en matière de politique agricole commune, cette conversion ne paraît pas inappropriée à la réalisation de l'objectif du régime de prélèvement supplémentaire, qui est de diminuer davantage et de manière définitive la production de lait.$
En dernier lieu, elle ne se heurte pas non plus au principe de non-discrimination entre producteurs ou consommateurs, tant le bénéficiaire du programme communautaire d'abandon définitif de la production laitière que le producteur resté en activité s'étant vus indemnisés pour les quantités suspendues. En effet, tandis que la quantité suspendue a été incluse dans le calcul de la quantité à indemniser au titre du régime de l'abandon définitif, le producteur resté en activité a reçu une indemnité pour la quantité suspendue jusqu'à la fin de la huitième période de douze mois d'application du régime de prélèvement supplémentaire.$
4 La motivation exigée par l'article 190 du traité doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle. Toutefois, il n'est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation satisfait aux exigences de l'article 190 doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
Parties
Dans l'affaire C-22/94,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, par la High Court, Ireland et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
The Irish Farmers Association e.a.
et
Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland et Attorney General,$
une décision à titre préjudiciel sur la validité, d'une part, de l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 816/92 du Conseil, du 31 mars 1992, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 86, p. 83), et, d'autre part, de l'article 3 du règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), dans sa version résultant de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1560/93 du Conseil, du 14 juin 1993, modifiant le règlement (CEE) n_ 3950/92 (JO L 154, p. 30),
LA COUR
(sixième chambre),
composée de MM. J. L. Murray, président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch (rapporteur) et H. Ragnemalm, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
considérant les observations écrites présentées:
- pour The Irish Farmers Association e.a., par MM. James O'Reilly, SC, et John Gleeson, barrister, mandatés par John J. O'Hare & Co., solicitors,
- pour le Conseil de l'Union européenne, par MM. Arthur Brautigam, conseiller juridique, et Michael Bishop, membre du service juridique, en qualité d'agents,
- pour la Commission des Communautés européennes, par M. Xavier Lewis, membre du service juridique, en qualité d'agent,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de The Irish Farmers Association e.a., représentés par MM. James O'Reilly et John Gleeson, du Minister for Agriculture, Food and Forestry de l'Irlande et de l'Attorney General, représentés par Mme Carroll Moran, barrister, du Conseil, représenté par M. Arthur Brautigam, et de la Commission, représentée par MM. Gérard Rozet, conseiller juridique, en qualité d'agent, et Xavier Lewis, à l'audience du 27 juin 1996,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 11 juillet 1996,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par jugement du 12 novembre 1993, parvenu à la Cour le 24 janvier 1994, la High Court, Ireland a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles sur la validité, d'une part, de l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 816/92 du Conseil, du 31 mars 1992, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 86, p. 83), et, d'autre part, de l'article 3 du règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), dans sa version résultant de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1560/93 du Conseil, du 14 juin 1993, modifiant le règlement (CEE) n_ 3950/92 (JO L 154, p. 30).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant The Irish Farmers Association ainsi que quatre producteurs de lait au Minister for Agriculture, Food and Forestry, à l'Irlande et à l'Attorney General (ci-après le «Minister») au sujet de la suspension temporaire de 4,5 % des quantités de référence au sens du règlement (CEE) n_ 775/87 du Conseil, du 16 mars 1987, relatif à la suspension temporaire d'une partie des quantités de référence visées à l'article 5 quater, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 78, p. 5), transformée, sans indemnité pour les producteurs de lait concernés, en une réduction définitive.
3 Afin de maîtriser les excédents structurels sur le marché du lait, un prélèvement supplémentaire perçu sur les quantités de lait livrées qui, selon la formule B, dépassent une quantité de référence à déterminer pour chaque acheteur, dans la limite d'une quantité globale garantie à chaque État membre, a été instauré par le règlement (CEE) n_ 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 90, p. 10). La quantité de référence exempte de prélèvement supplémentaire est, conformément à l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), égale à la quantité de lait ou d'équivalent lait achetée par un acheteur pendant l'année de référence choisie par les États membres parmi les années 1981 à 1983.
4 En raison de la persistance d'une production de lait excédentaire, la Communauté a été contrainte, à plusieurs reprises, de réduire davantage la quantité globale initialement garantie aux États membres. En vue de réaliser les différentes réductions au niveau des producteurs individuels, la Communauté a appliqué, dans le cadre du régime de prélèvement supplémentaire, des mesures variées, telles que des programmes d'abandon définitif de la production laitière ou de diminution impérative de la quantité de référence initialement accordée, voire une combinaison des programmes.
5 Parmi ces programmes et mesures destinés à réduire la production laitière, le règlement n_ 775/87 a temporairement suspendu les quantités de référence à raison de 4 % de toute quantité de référence pour la période 1987/1988 et de 5,5 % pour la période 1988/1989. En contrepartie de cette suspension temporaire, l'octroi d'une indemnité de 10 écus par 100 kg a été prévu pour chacune de ces périodes.
6 Dans le cadre de la prorogation de trois ans du régime de prélèvement supplémentaire par le règlement (CEE) n_ 1109/88 du Conseil, du 25 avril 1988, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 110, p. 27), c'est-à-dire jusqu'au 31 mars 1992, le règlement (CEE) n_ 1111/88 du Conseil, du 25 avril 1988, modifiant le règlement (CEE) n_ 775/87 (JO L 110, p. 30), a maintenu la suspension temporaire de 5,5 % pour les trois campagnes 1989/1990, 1990/1991 et 1991/1992 en transformant toutefois le caractère de la compensation. Celle-ci consistait désormais à octroyer directement au producteur une indemnité dégressive. Le règlement (CEE) n_ 3882/89 du Conseil, du 11 décembre 1989, modifiant le règlement (CEE) n_ 775/87 (JO L 378, p. 6), a ensuite diminué à 4,5 % le pourcentage des quantités temporairement suspendues en majorant en même temps l'indemnité prévue par le règlement n_ 1111/88. Toutefois, la compensation a conservé son caractère dégressif.
7 En application de cette réglementation, une indemnité a été versée en Irlande pour compenser les conséquences de la suspension temporaire des quantités de référence pendant la période allant du 1er avril 1987 au 31 mars 1992. Aussi, les producteurs de lait demandeurs au principal (ci-après les «demandeurs au principal») ont reçu une indemnité de 44,5 écus par 100 kg de lait au cours de la période pendant laquelle la suspension temporaire était de 4,5 %.
8 Pour la période suivante allant du 1er avril 1992 au 31 mars 1993, le règlement n_ 816/92 a inséré, à l'article 5 quater, paragraphe 3, du règlement n_ 804/68, un point g), aux termes duquel:
«g) pour la période de douze mois allant du 1er avril 1992 au 31 mars 1993, la quantité globale est établie comme suit en milliers de tonnes, sans préjudice en cours de période, compte tenu des propositions de la Commission dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, d'une réduction de 1 % calculée sur les quantités visées au deuxième alinéa du présent paragraphe:
... Irlande 4 725,600 ...
Les quantités visées au règlement (CEE) n_ 775/87 et qui ne sont pas retenues au premier alinéa sont les suivantes en milliers de tonnes:
... Irlande 237,600 ...
Le Conseil décidera définitivement sur l'avenir de ces quantités dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune.»
Le deuxième considérant du règlement n_ 816/92 indique, concernant ces quantités temporairement suspendues, que «la persistance de la situation excédentaire exige que 4,5 % des quantités de référence des livraisons ne soient pas retenues pour la neuvième période dans les quantités globales garanties; que, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, le Conseil décidera définitivement de l'avenir de ces quantités ...».
9 A partir du 1er avril 1993, le règlement n_ 3950/92 a réinstallé, pour sept années consécutives, un régime de prélèvement supplémentaire. Lors de l'établissement, pour la période 1993/1994, des quantités globales garanties, désormais prévues à l'article 3 du règlement n_ 3950/92, le règlement (CEE) n_ 748/93 du Conseil, du 17 mars 1993, modifiant le règlement (CEE) n_ 3950/92 (JO L 77, p. 16), a également, au même titre que le règlement n_ 816/92, exclu les quantités provisoirement suspendues.
10 Enfin, le règlement n_ 1560/93 a adapté les quantités globales garanties en remplaçant l'article 3 par une nouvelle disposition. Concernant la suspension temporaire, le deuxième considérant du règlement n_ 1560/93 constate que «le règlement (CEE) n_ 816/92, qui a prorogé le régime de prélèvement supplémentaire établi par l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans l'attente d'une décision dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, n'a pas retenu dans les quantités globales garanties pour la neuvième période les quantités préalablement suspendues compte tenu de la persistance de la situation excédentaire qui exigeait que la suspension de 4,5 % des quantités de référence livraisons soit consolidée en réduction définitive des quantités globales garanties; que dans les règlements qui ont été finalement adoptés dans les secteurs du lait et des produits laitiers pour mettre en oeuvre la réforme de la politique agricole commune ... les quantités concernées n'ont plus été retenues».
11 Sous le nouveau régime de prélèvement supplémentaire, en vigueur à partir du 1er avril 1993, les demandeurs au principal ont demandé au Minister, par lettre du 28 avril 1993, à titre principal, de leur restituer les 4,5 % de leurs quantités de référence définitives qui avaient été temporairement suspendues entre le 1er avril 1987 et le 31 mars 1992 et, à titre subsidiaire, de les indemniser des pertes et préjudices subis en raison de la suspension définitive de ce pourcentage de leurs quantités de référence.
12 Après le rejet de leur demande que le Minister a fondé sur les règlements nos 3950/92 et 748/93, les demandeurs au principal ont saisi le 10 mai 1993 la High Court. Ils contestent notamment la validité des règlements nos 3950/92 et 1560/93, ce dernier ayant été adopté après la saisine de la juridiction de renvoi.
13 La High Court a sursis à statuer et a saisi la Cour des deux questions suivantes:
«1) L'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement (CEE) du Conseil n_ 804/68, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, tel qu'inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 816/92 du Conseil, est-il invalide et contraire au droit communautaire, dans la mesure où, sans que les producteurs soient indemnisés, les quantités de référence attribuées pour 1992-1993 excluent les 4,5 % des quantités de référence ayant fait l'objet d'une suspension temporaire en application du règlement (CEE) n_ 775/87 du Conseil, tel que modifié?
2) L'article 3 du règlement (CEE) du Conseil n_ 3950/92, tel qu'inséré par l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1560/93 du Conseil, est-il invalide et contraire au droit communautaire, dans la mesure où, sans que les producteurs soient indemnisés, les quantités de référence attribuées excluent les 4,5 % des quantités de référence ayant précédemment fait l'objet d'une suspension temporaire en application du règlement (CEE) n_ 775/87 du Conseil, tel que modifié?»
14 Dans l'ordonnance de renvoi, la High Court relève qu'il est probable que les demandeurs au principal ne s'attendaient pas à une restitution de la quantité de référence suspendue en 1992 et en 1993, mais à une compensation en cas de retrait définitif de cette quantité. Sur le plan économique, la High Court estime que les producteurs irlandais de lait n'ont vraisemblablement pas subi de perte parce qu'une réduction des quotas, grâce au retrait définitif de 4,5 % de la quantité de référence, a entraîné une majoration des prix. Au demeurant, la juridiction de renvoi constate une valeur, sur le marché du quota attaché à la terre, de 2 IRL par gallon qui n'a probablement pas subi de réduction.
15 C'est dans ces conditions que la High Court demande, en substance, par ses deux questions qu'il convient d'examiner ensemble, si les dispositions, d'une part, de l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement n_ 804/68, inséré par le règlement n_ 816/92, et, d'autre part, de l'article 3 du règlement n_ 3950/92, modifié par le règlement n_ 1560/93, sont invalides pour autant qu'elles excluent définitivement de la quantité de référence, à partir du 1er avril 1993, une quantité correspondant à 4,5 % jusqu'alors temporairement suspendue, sans qu'une indemnité ait été prévue pour les producteurs.
16 Les demandeurs au principal soulèvent, à l'encontre de la validité de ces dispositions, des objections tirées des principes généraux et des droits fondamentaux que la Cour a reconnus comme faisant partie du droit communautaire et dont elle assure le respect (voir arrêts du 13 juillet 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, et du 24 mars 1994, Bostock, C-2/92, Rec. p. I-955).
Sur le principe de protection de la confiance légitime
17 Les demandeurs au principal invoquent, en premier lieu, au nombre des principes généraux du droit communautaire, celui du respect de la confiance légitime qu'ils estiment violé. Ils prétendent qu'ils auraient pu s'attendre, sur le fondement du libellé et du contenu du règlement n_ 775/87 ainsi que des règlements modificatifs couvrant la période jusqu'à la fin du mois de mars 1993, à ce que la suspension en cause demeure temporaire et provisoire. Toutes les mesures, soit de réduction définitive, soit de suspension temporaire, prévues dans le cadre des programmes visant à réduire davantage les quantités de référence seraient accompagnées d'une indemnité. Dès lors, ils pourraient légitimement s'attendre, dans l'hypothèse de la transformation de la suspension temporaire en une réduction définitive, à ce que les quantités suspendues soient restituées ou que leur perte définitive soit compensée.
18 Ces arguments tirés d'une violation du principe de protection de la confiance légitime ne sauraient être accueillis.
19 Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le domaine des organisations communes de marchés, dont l'objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le fait qu'ils ne seront pas soumis à des restrictions résultant d'éventuelles règles de la politique des marchés ou de la politique de structure. Le principe de la confiance légitime ne peut être invoqué à l'encontre d'une réglementation communautaire que dans la mesure où la Communauté elle-même a créé au préalable une situation susceptible d'engendrer une confiance légitime (voir arrêts du 10 janvier 1992, Kühn, C-177/90, Rec. p. I-35, points 13 et 14, et du 15 février 1996, Duff e.a., C-63/93, Rec. p. I-569, point 20).
20 Or, le Conseil et la Commission n'ont pas créé de situation permettant aux producteurs de lait de s'attendre légitimement à une restitution des quantités de référence temporairement suspendues ni, en cas de conversion en une réduction définitive de 4,5 % des quantités de référence, à une indemnisation.
21 Certes, il ne peut être a priori exclu que la dénomination, comme temporaire, de la suspension par le règlement n_ 775/87, n'ait pas été susceptible d'insinuer l'idée de la restitution de la quantité suspendue. Toutefois, il était prévu que le régime de la suspension temporaire devait expirer, initialement après deux périodes en vertu du règlement n_ 775/87 et, après prorogation, à l'issue de trois autres périodes en vertu du règlement n_ 1111/88, aux dates auxquelles le régime des quantités de référence devait lui-même prendre fin. Ainsi, la durée du régime de la suspension temporaire était dès son entrée en vigueur, et dès son renouvellement, intrinsèquement liée à la durée du régime de prélèvement supplémentaire.
22 Les producteurs de lait ne pouvaient pas s'attendre à ce que, aux dates indiquées, les quantités jusqu'alors suspendues seraient restituées ou que leur perte définitive serait compensée. En effet, avant même la date à laquelle le régime de suspension introduit par le règlement n_ 775/87 devait expirer, dans le cadre de la prolongation du régime de prélèvement, le régime de la suspension a également été prorogé par le règlement n_ 1111/88. Enfin, au moment où les régimes ainsi prorogés venaient à échéance, à savoir au 31 mars 1992, les producteurs irlandais de lait ne pouvaient pas ignorer la persistance de la situation excédentaire de la production laitière et, dès lors, la nécessité de maintenir le régime de prélèvement.
23 Même si la réglementation communautaire antérieure au règlement n_ 816/92 ne s'est pas prononcée, au vu de la persistance de la situation excédentaire sur le marché du lait, sur les conséquences de l'expiration tant du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait en général et que de celui de la suspension temporaire en particulier, il convient de relever que la discussion sur la réforme de la politique agricole commune avait débuté depuis un certain temps avant cette échéance et que la Commission avait présenté, le 11 novembre 1991, dans le cadre de ses propositions relatives à la réforme de la politique agricole commune, la proposition de règlement 91/C 337/04 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO C 337, p. 35). Cette proposition prévoit notamment au quatrième considérant que «la persistance de la situation excédentaire exige que la suspension de 4,5 % des quantités de référence pour les livraisons soit consolidée en réduction définitive des quantités globales garanties».
24 S'agissant en particulier de l'indemnité que les producteurs étaient à même d'attendre en cas de conversion en une réduction définitive, il convient de relever que, ainsi qu'il ressort du premier considérant du règlement n_ 775/87, l'indemnité était proportionnée à l'effort supplémentaire demandé aux producteurs de lait. Or, si le caractère dégressif de l'indemnité accordée pour compenser l'effet de la suspension temporaire, qui résulte du règlement n_ 1111/88, est l'expression de la circonstance que l'effort demandé aux producteurs dans le cadre de la suspension se réduit avec le temps écoulé, les producteurs concernés devaient être conscients du fait que cette indemnité serait abrogée à un moment donné, d'autant plus que, d'autre part, l'abandon définitif de la production n'entraînait qu'une indemnisation limitée dans le temps.
25 Il ressort d'une jurisprudence de la Cour que la possibilité de se prévaloir de la protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique dans le chef duquel une institution a fait naître des espérances fondées. En outre, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure communautaire de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est adoptée (arrêt du 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens et Van Dijk Food Products/Commission, 265/85, Rec. p. 1155, point 44). Au vu des considérations qui précèdent, il convient de constater que les demandeurs au principal disposaient d'éléments suffisants leur permettant de s'attendre, eu égard, notamment, à la persistance de la situation excédentaire du marché, aux autres mesures successives de réduction, à la dégressivité de l'indemnité et à la proposition de règlement de la Commission du 11 novembre 1991, à l'adoption des mesures qui figurent aux règlements nos 816/92 et 1560/93.
Sur le droit de propriété
26 Les demandeurs au principal soutiennent que le retrait permanent de 4,5 % de leurs quantités de référence sans indemnisation est contraire au respect du droit de propriété.
27 Une telle argumentation ne saurait non plus être accueillie. Certes, le droit de propriété fait partie des droits fondamentaux dont la Cour assure le respect. Ces droits n'apparaissent toutefois pas comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l'exercice de ces droits notamment dans le cadre d'une organisation commune des marchés, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, compte tenu du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même de ces droits (arrêt Kühn, précité, point 16).
28 Compte tenu de ces critères, il convient, en premier lieu, de constater que la réglementation en cause fait partie d'un régime destiné à remédier à la situation excédentaire sur le marché du lait et qu'elle répond, de ce fait, à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté.
29 En second lieu, la conversion en réduction définitive sans indemnité ne saurait porter atteinte à la substance même d'un tel droit dans la mesure où les producteurs irlandais ont pu continuer à exercer leur activité de producteur de lait. Par ailleurs, la diminution de la production de lait a permis l'augmentation du prix du lait compensant ainsi, du moins partiellement, la perte subie.
Sur le principe de proportionnalité
30 Contrairement aux prétentions des demandeurs au principal, la conversion de la suspension temporaire assortie d'une indemnité proportionnée en une réduction définitive sans indemnité n'a pas davantage porté atteinte au principe de proportionnalité.
31 En effet, dans le cadre d'un large pouvoir d'appréciation appartenant au législateur communautaire en matière de politique agricole commune, la conversion d'une suspension temporaire des quantités de référence, après cinq années d'existence, ne paraît pas inappropriée à la réalisation de l'objectif du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait, qui est de diminuer davantage et de manière définitive la production de lait. Par rapport au résultat recherché, la conversion en une réduction sans indemnité est d'autant moins démesurée que les producteurs n'ont pas subi d'atteinte substantielle à leurs quantités de référence et qu'ils ont reçu, pendant ces cinq années, une indemnité proportionnée à l'effort qui avait été exigé d'eux dans le passé, mais dont le maintien n'était plus jugé nécessaire.
Sur le principe d'égalité de traitement
32 Les demandeurs au principal prétendent avoir subi un traitement inégal par rapport, d'une part, aux producteurs bénéficiant d'une indemnité pour l'abandon définitif de la production laitière et, d'autre part, aux producteurs d'autres États membres. A la différence des demandeurs au principal, les bénéficiaires d'une indemnité pour l'abandon définitif auraient reçu une indemnité pour toutes leurs quantités de référence, y compris les 4,5 % temporairement suspendus. A l'égard des producteurs d'autres États membres, ils font valoir l'importance de la production laitière en Irlande qui, contrairement à celle des États membres du pourtour méditerranéen, correspond à une part considérable de l'ensemble de la production agricole du pays. Au demeurant, ils observent que certains États membres se sont vu accorder, dans le cadre du règlement n_ 1560/93, une augmentation de 10 % de leur quantité globale garantie, à la différence de l'augmentation de 0,6 % octroyée à l'Irlande, même si l'un de ces États membres n'avait mis en oeuvre les règlements nos 856/84 et 857/84 qu'avec retard et avait ensuite mal géré le régime de prélèvement supplémentaire.
33 Ces arguments ne sauraient être accueillis.
34 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de non-discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté consacré à l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et des situations différentes ne soient pas traitées de manière identique à moins qu'un tel traitement soit objectivement justifié (voir arrêt du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil, 203/86, Rec. p. 4563, point 25).
35 Or, une comparaison de la situation du bénéficiaire du programme d'abandon définitif de la production laitière et de celle du producteur resté en activité, comme les demandeurs au principal, fait apparaître que les deux catégories de producteurs se sont vues indemnisées pour les quantités suspendues. En effet, tandis que la quantité suspendue a été incluse dans le calcul de la quantité à indemniser lors de l'abandon définitif, le producteur resté en activité a reçu une indemnité pour la quantité suspendue jusqu'à la fin de la huitième période.
36 En outre, par rapport aux producteurs d'autres États membres, il ressort des observations du Conseil et de la Commission que la situation spécifique de l'Irlande avait déjà été reconnue lors de l'établissement de la quantité globale garantie à cet État membre.
37 Enfin, les demandeurs au principal ne peuvent non plus invoquer une augmentation plus élevée de la quantité globale garantie à certains États membres pour la seule raison que la situation et l'évolution dans ces États membres différaient de celle de l'Irlande.
Sur l'obligation de motivation
38 S'agissant de l'argumentation des demandeurs au principal, selon laquelle l'obligation de motivation énoncée à l'article 190 du traité CE aurait été violée, elle doit également être écartée.
39 Il est de jurisprudence constante que la motivation exigée par l'article 190 du traité doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle. Toutefois, il n'est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation satisfait aux exigences de l'article 190 du traité doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission, C-478/93, Rec. p. I-3081, points 48 et 49).
40 Ainsi que M. l'avocat général l'a relevé au point 44 de ses conclusions, les considérants du règlement n_ 1560/93 satisfont aux conditions énoncées par la Cour dans la mesure où son deuxième considérant retrace de façon claire et non équivoque l'historique de la conversion en réduction définitive sans indemnité.
41 En revanche, en indiquant seulement au deuxième considérant du règlement n_ 816/92 que les quantités de référence ne sont plus retenues dans les quantités globales garanties, le libellé seul de ce règlement ne permet pas de connaître avec clarté les justifications de la mesure prise. Toutefois, conformément aux principes énoncés dans l'arrêt Pays-Bas/Commission, précité, et rappelés au point 39 du présent arrêt, les circonstances dans lesquelles ce règlement s'inscrit, à savoir le caractère dégressif de l'indemnité, la limitation dans le temps de toute indemnité prévue dans le cadre des programmes de réduction et la possibilité d'un renouvellement du régime de prélèvement supplémentaire aux conditions indiquées dans la proposition de règlement de la Commission du 11 novembre 1991, permettaient aux demandeurs au principal de connaître les raisons pour lesquelles les mesures critiquées ont été adoptées dans le cadre du règlement n_ 816/92.
42 Il ressort de l'ensemble des considérations qui précèdent que, pour autant que ces dispositions ont converti la suspension temporaire d'un pourcentage de la quantité de référence au sens du règlement n_ 775/87, sans indemnité, en une réduction définitive, l'examen des principes généraux du droit communautaire tels que la protection de la confiance légitime, de non-discrimination et de proportionnalité ainsi que l'examen du droit fondamental de propriété n'ont pas fait apparaître d'élément de nature à affecter la validité, d'une part, de l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement n_ 804/68, inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 816/92, et, d'autre part, de l'article 3 du règlement n_ 3950/92, dans sa version résultant de l'article 1er du règlement n_ 1560/93.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
43 Les frais exposés par le Conseil de l'Union européenne et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par la High Court, Ireland, par jugement du 12 novembre 1993, dit pour droit:
Pour autant que ces dispositions ont converti la suspension temporaire d'un pourcentage de la quantité de référence au sens du règlement (CEE) n_ 775/87 du Conseil, du 16 mars 1987, relatif à la suspension temporaire d'une partie des quantités de référence visées à l'article 5 quater, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, sans indemnité, en une réduction définitive, l'examen des principes généraux du droit communautaire tels que la protection de la confiance légitime, de non-discrimination et de proportionnalité ainsi que l'examen du droit fondamental de propriété n'ont pas fait apparaître d'élément de nature à affecter la validité, d'une part, de l'article 5 quater, paragraphe 3, sous g), du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, inséré par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n_ 816/92 du Conseil, du 31 mars 1992, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68, et, d'autre part, de l'article 3 du règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, dans sa version résultant de l'article 1er du règlement (CEE) n_ 1560/93 du Conseil, du 14 juin 1993, modifiant le règlement (CEE) n_ 3950/92.
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