Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Melk en zuivelproducten - Extra heffing op melk - Tijdelijke schorsing van percentage van referentiehoeveelheden die van heffing zijn vrijgesteld - Omzetting in definitieve verlaging zonder vergoeding - Vertrouwensbeginsel - Eigendomsrecht - Evenredigheidsbeginsel - Non-discriminatiebeginsel - Schending - Geen
(EG-Verdrag, art. 40, lid 3; verordeningen van de Raad nr. 804/68, art. 5 quater, lid 3, sub g, ingevoegd bij verordening nr. 816/92, en nr. 3950/92, art. 3, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1560/93)
2 Handelingen van de instellingen - Motivering - Verplichting - Draagwijdte
(EG-Verdrag, art. 190)
Samenvatting
3 Voor zover bij artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening nr. 804/68, ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening nr. 816/92, en bij artikel 3 van verordening nr. 3950/92, in de versie van artikel 1 van verordening nr. 1560/93, de tijdelijke schorsing van een percentage van de referentiehoeveelheid, die van de heffing op melk is vrijgesteld in de zin van verordening nr. 775/87, zonder vergoeding voor de producenten is omgezet in een definitieve verlaging van die hoeveelheid, worden door deze bepalingen niet het vertrouwensbeginsel, het beginsel van non-discriminatie, het evenredigheidsbeginsel en het fundamentele eigendomsrecht geschonden.
In de eerste plaats wat het vertrouwensbeginsel betreft, een voorzichtig en bezonnen handelaar diende, in het bijzonder gelet op de aanhoudende overschotsituatie in de melksector, naast de degressiviteit van de vergoeding, immers ook andere maatregelen tot verlaging van de melkproductie te verwachten, zoals de omzetting van de tijdelijke schorsing van de referentiehoeveelheden in een definitieve verlaging.
In de tweede plaats tast die regeling, die aan de doeleinden van algemeen belang beantwoordt, aangezien zij strekt tot bestrijding van de overschotsituatie in de melksector, de kern van het eigendomsrecht niet aan.
In de derde plaats vormt de omzetting van de tijdelijke schorsing, nadat deze vijf jaar heeft bestaan, in een definitieve verlaging, zonder vergoeding, evenmin een schending van het evenredigheidsbeginsel, want in het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid die de gemeenschapswetgever op landbouwgebied toekomt, lijkt die omzetting niet ongeschikt ter verwezenlijking van het doel van het stelsel van de extra heffing, waarmee een verdere en definitieve verlaging van de melkproductie wordt beoogd.
In de laatste plaats maakt de regeling ook geen inbreuk op het verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers, want zowel de deelnemer aan het communautaire programma tot de definitieve beëindiging van de melkproductie als de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, blijken voor de geschorste hoeveelheden schadeloos te zijn gesteld. Terwijl de geschorste hoeveelheid is meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid waarvoor bij de definitieve beëindiging een vergoeding is toegekend, heeft de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, voor de geschorste hoeveelheid een vergoeding ontvangen tot aan het einde van het achtste tijdvak van twaalf maanden van toepassing van het stelsel van extra heffing.
4 In de door artikel 190 EG-Verdrag vereiste motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
Partijen
In zaak C-22/94,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de High Court of Ireland, in het aldaar aanhangig geding tussen
The Irish Farmers Association e.a.
en
Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ierland en Attorney General,
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13), ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 816/92 van de Raad van 31 maart 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB 1992, L 86, blz. 83), en van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1992, L 405, blz. 1), in de versie van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad van 14 juni 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92 (PB 1993, L 154, blz. 30),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J. L. Murray, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch (rapporteur) en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- The Irish Farmers Association e.a., vertegenwoordigd door J. O'Reilly, SC, en J. Gleeson, Barrister, geïnstrueerd door J. J. O'Hare & Co., Solicitors,
- de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Brautigam, juridisch adviseur, en M. Bishop, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigden,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door X. Lewis, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van The Irish Farmers Association e.a., vertegenwoordigd door J. O'Reilly en J. Gleeson; de Ierse Minister for Agriculture, Food and Forestry en de Attorney General, vertegenwoordigd door C. Moran, Barrister; de Raad, vertegenwoordigd door A. Brautigam, en de Commissie, vertegenwoordigd door G. Rozet, juridisch adviseur, als gemachtigde, en X. Lewis, ter terechtzitting van 27 juni 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 juli 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 12 november 1993, ingekomen bij het Hof op 24 januari 1994, heeft de High Court of Ireland krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13), ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 816/92 van de Raad van 31 maart 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB 1992, L 86, blz. 83), en van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1992, L 405, blz. 1), in de versie van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad van 14 juni 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92 (PB 1993, L 154, blz. 30).
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen The Irish Farmers Association alsmede vier melkproducenten, en de Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ierland en de Attorney General (hierna: de "minister"), over de tijdelijke schorsing van 4,5 % van de referentiehoeveelheden in de zin van verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad van 16 maart 1987 betreffende de tijdelijke schorsing van een deel van de referentiehoeveelheden bedoeld in artikel 5 quater, lid 1, van verordening nr. 804/68 (PB 1987, L 78, blz. 5), die zonder schadevergoeding voor de betrokken melkproducenten in een definitieve verlaging is omgezet.
3 Teneinde de structurele overschotten in de melksector te bestrijden is bij verordening nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB 1984, L 90, blz. 10) een extra heffing ingesteld op de geleverde hoeveelheden melk die volgens formule B een referentiehoeveelheid overschrijden die voor elke koper binnen de voor iedere Lid-Staat vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheid wordt bepaald. De van de extra heffing vrijgestelde referentiehoeveelheid is overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), gelijk aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die is gekocht door een koper tijdens het referentiejaar dat door de Lid-Staten uit een van de jaren 1981 tot en met 1983 is gekozen.
4 Wegens de aanhoudende overproductie is de Gemeenschap meermaals gedwongen geweest de aanvankelijk aan de Lid-Staten gegarandeerde totale hoeveelheid verder te verlagen. Teneinde de verschillende verlagingen op het niveau van de individuele producenten tot stand te brengen, heeft de Gemeenschap in het kader van het stelsel van extra heffing diverse maatregelen genomen, zoals programma's voor definitieve beëindiging van de melkproductie of gedwongen vermindering van de aanvankelijk toegekende referentiehoeveelheid, dan wel een combinatie van verschillende programma's.
5 Bij één van deze programma's en maatregelen ter vermindering van de melkproductie, namelijk verordening nr. 775/87, is overgegaan tot een tijdelijke schorsing van 4 % van elke referentiehoeveelheid voor de periode 1987/1988, en van 5,5 % voor de periode 1988/1989. Daartegenover stond, dat voor elk van deze periodes in de toekenning van een vergoeding van 10 ECU per 100 kg werd voorzien.
6 In het kader van de verlenging met drie jaar van het stelsel van extra heffingen bij verordening (EEG) nr. 1109/88 van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van verordening nr. 804/68 (PB 1988, L 110, blz. 27), dat wil zeggen tot en met 31 maart 1992, is bij verordening (EEG) nr. 1111/88 van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 775/87 (PB 1988, L 110, blz. 30) de tijdelijke schorsing van 5,5 % voor de drie periodes 1989/1990, 1990/1991 en 1991/1992 gehandhaafd, maar is het karakter van de compensatie gewijzigd. Die compensatie bestond voortaan in de rechtstreekse toekenning van een degressieve vergoeding aan de producent. Bij verordening (EEG) nr. 3882/89 van de Raad van 11 december 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 775/87 (PB 1989, L 378, blz. 6) is vervolgens het percentage van de tijdelijk geschorste referentiehoeveelheden verlaagd tot 4,5 % en is tevens de bij verordening nr. 1111/88 bedoelde vergoeding tegelijkertijd verhoogd. Wel behield de compensatie haar degressief karakter.
7 Met toepassing van deze regeling is in Ierland een vergoeding uitbetaald ter compensatie van de gevolgen van de tijdelijke schorsing van de referentiehoeveelheden tijdens de periode van 1 april 1987 tot en met 31 maart 1992. Ook de melkproducenten die verzoekers zijn in het hoofdgeding (hierna: "verzoekers in het hoofdgeding") ontvingen een vergoeding van 44,5 ECU per 100 kg melk tijdens de periode gedurende welke de tijdelijke schorsing 4,5 % bedroeg.
8 Voor de volgende periode, van 1 april 1992 tot en met 31 maart 1993, werd bij verordening nr. 816/92 in artikel 5 quater, lid 3, van verordening nr. 804/68 een nieuw punt g ingevoegd, dat luidt:
"g) bedraagt de gegarandeerde totale hoeveelheid voor het tijdvak van 1 april 1992 tot en met 31 maart 1993, onverminderd een verlaging, in de loop van het tijdvak, rekening houdend met de voorstellen van de Commissie in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met 1 % berekend op de in de tweede alinea van dit lid bedoelde hoeveelheden:
(1 000 ton)
(...) Ierland 4 725,600 (...)
De in verordening (EEG) nr. 775/87 bedoelde hoeveelheden die niet in de eerste alinea zijn opgenomen, luiden als volgt:
(1 000 ton)
(...) Ierland 237,600 (...)
De Raad zal in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid definitief besluiten wat er met deze hoeveelheden moet gebeuren."
De tweede overweging van de considerans van verordening nr. 816/92 vermeldt met betrekking tot die tijdelijk geschorste hoeveelheden, dat "wegens de aanhoudende overschotsituatie, 4,5 % van de referentiehoeveelheden voor leveringen niet in aanmerking moeten worden genomen in de gegarandeerde totale hoeveelheden voor het negende tijdvak; dat de Raad in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid definitief zal besluiten wat er met deze hoeveelheden moet gebeuren (...)".
9 Bij verordening nr. 3950/92 werd met ingang van 1 april 1993 het stelsel van extra heffingen voor een nieuwe periode van zeven jaar verlengd. Bij de vaststelling voor de periode 1993/1994 van de totale gegarandeerde hoeveelheden overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 3950/92, zijn bovendien bij verordening (EEG) nr. 748/93 van de Raad van 17 maart 1993 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92 (PB 1993, L 77, blz. 16) de voorlopig geschorste hoeveelheden evenals in verordening nr. 816/92 uitgesloten.
10 Ten slotte zijn bij verordening nr. 1560/93 de gegarandeerde totale hoeveelheden aangepast door artikel 3 te vervangen door een nieuwe bepaling. Wat de tijdelijke schorsing betreft, is in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1560/93 vastgesteld, "dat in verordening (EEG) nr. 816/92, waarbij het stelsel van de extra heffing, ingesteld bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 [is verlengd] in afwachting van een beslissing in het kader van de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, bij de gegarandeerde totale hoeveelheden voor de negende periode geen rekening is gehouden met de hoeveelheden, die vooraf waren geschorst gezien het aanhouden van de overschotsituatie die vereiste dat de schorsing van 4,5 % van de referentiehoeveelheden leveringen werd geconsolideerd in de vorm van een definitieve verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden; dat uit de verordeningen die ten slotte zijn aangenomen in de sector melk en zuivelprodukten om de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten uitvoer te leggen, (...) blijkt dat de betrokken hoeveelheden aan een definitieve verlaging onderworpen zijn geweest".
11 Onder het nieuwe, vanaf 1 april 1993 geldende stelsel van extra heffingen verzochten verzoekers in het hoofdgeding de minister bij brief van 28 april 1993 primair om teruggave van de 4,5 % van hun definitieve referentiehoeveelheden die tussen 1 april 1987 en 31 maart 1992 tijdelijk waren geschorst, en subsidiair om vergoeding van de verliezen en de schade die zij hadden geleden wegens de definitieve schorsing van dit percentage van hun referentiehoeveelheden.
12 Nadat de minister hun verzoek op grond van verordeningen nrs. 3950/92 en 748/93 had afgewezen, stelden verzoekers in het hoofdgeding op 10 mei 1993 beroep in bij de High Court. Zij betwisten met name de geldigheid van de verordeningen nrs. 3950/92 en 1560/93. Laatstgenoemde verordening is namelijk vastgesteld nadat het beroep was ingesteld.
13 De High Court besloot de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende twee vragen te stellen:
"1) Is artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten, zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 3, van verordening (EEG) nr. 816/92 van de Raad, ongeldig en in strijd met het gemeenschapsrecht, voor zover in de voor 1992/1993 toegekende referentiehoeveelheden niet zijn begrepen de 4,5 % van de referentiehoeveelheden die ingevolge verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad, zoals gewijzigd, tijdelijk zijn geschorst, en de producenten hiervoor geen vergoeding is betaald?
2) Is artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad, zoals ingevoegd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad, ongeldig en in strijd met het gemeenschapsrecht, voor zover in de daarbij toegekende referentiehoeveelheden niet zijn begrepen de 4,5 % van de referentiehoeveelheden die eerder ingevolge verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad, zoals gewijzigd, tijdelijk zijn geschorst, en de producenten hiervoor geen vergoeding is betaald?"
14 In zijn verwijzingsbeschikking wijst de High Court erop, dat de verzoekers in het hoofdgeding waarschijnlijk geen teruggave van de in 1992 en in 1993 geschorste referentiehoeveelheid verwachtten, maar wel een compensatie in geval van definitieve intrekking van die hoeveelheid. Volgens de High Court hebben de Ierse melkproducenten economisch gezien waarschijnlijk geen verliezen geleden, omdat een verlaging van de quota, dankzij de definitieve intrekking van 4,5 % van de referentiehoeveelheden, een prijsverhoging heeft teweeggebracht. Bovendien stelt de verwijzende rechter vast, dat de marktwaarde van het territoriaal gebonden quotum, dat 2 IRL per gallon bedraagt, waarschijnlijk niet is verminderd.
15 In die omstandigheden wenst de High Court met zijn twee vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, in wezen te vernemen, of artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening nr. 804/68, ingevoegd bij verordening nr. 816/92, en artikel 3 van verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1560/93, ongeldig zijn, voor zover zij met ingang van 1 april 1993 een hoeveelheid die overeenkomt met de voordien tijdelijk geschorste 4,5 %, definitief van de referentiehoeveelheid uitsluiten, zonder dat voor de producenten in een vergoeding is voorzien.
16 Verzoekers in het hoofdgeding voeren tegen de geldigheid van die bepalingen bezwaren aan die zijn ontleend aan algemene beginselen en grondrechten, waarvan het Hof heeft erkend dat zij deel uitmaken van het gemeenschapsrecht en waarvan het de naleving verzekert (zie arresten van 13 juli 1989, zaak 5/88, Wachauf, Jurispr. 1989, blz. 2609, en 24 maart 1994, zaak C-2/92, Bostock, Jurispr. 1994, blz. I-955).
Het vertrouwensbeginsel
17 Verzoekers in het hoofdgeding beroepen zich in de eerste plaats op een van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, namelijk de eerbiediging van het gewettigd vertrouwen, dat volgens hen geschonden is. Op basis van de bewoordingen en de inhoud van verordening nr. 775/87 en van de wijzigingsverordeningen die golden voor de periode tot eind maart 1993, mochten zij verwachten dat de betrokken schorsing tijdelijk en voorlopig zou blijven. Alle maatregelen, zoals definitieve verlaging dan wel tijdelijke schorsing, die in het kader van verdere verlagingen van de referentiehoeveelheden waren voorzien, gingen gepaard met een vergoeding. Zij mochten er dus op vertrouwen dat, ingeval de tijdelijke schorsing in een definitieve verlaging werd omgezet, de geschorste hoeveelheden zouden worden teruggegeven of hun definitieve verlies zou worden gecompenseerd.
18 Deze argumenten ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel, kunnen niet slagen.
19 Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen ondernemers, op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan de doelstelling meebrengt dat zij voortdurend worden aangepast aan wijzigingen in de economische situatie, er niet op vertrouwen, dat beperkingen die voortvloeien uit eventuele markt- of structuurpolitieke regels, voor hen niet zullen gelden. Een beroep op het vertrouwensbeginsel tegenover een gemeenschapsregeling is slechts mogelijk, voor zover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken (zie arresten van 10 januari 1992, zaak C-177/90, Kühn, Jurispr. 1992, blz. I-35, r.o. 13 en 14, en 15 februari 1996, zaak C-63/93, Duff e.a., Jurispr. 1996, blz. I-569, r.o. 20).
20 De Raad en de Commissie hebben evenwel geen situatie in het leven geroepen waarin melkproducenten mochten vertrouwen op teruggave van tijdelijk geschorste referentiehoeveelheden of, in geval van omzetting in een definitieve verlaging van de referentiehoeveelheden met 4,5 %, op een vergoeding.
21 Het is zeker niet bij voorbaat uitgesloten, dat de schorsing bij verordening nr. 775/87, die als tijdelijk was omschreven, de gedachte heeft kunnen doen postvatten dat de geschorste hoeveelheid zou worden teruggegeven. Er was evenwel bepaald, dat de tijdelijke schorsing zou aflopen, aanvankelijk, krachtens verordening nr. 775/87, na twee tijdvakken, en na verlenging, krachtens verordening nr. 1111/88, na afloop van nog eens drie tijdvakken, waarna het stelsel van de referentiehoeveelheden zelf zou eindigen. De duur van de regeling inzake tijdelijke schorsing was dus vanaf de inwerkingtreding en de verlenging ervan onverbrekelijk verbonden met de duur van het stelsel van de extra heffing.
22 De melkproducenten konden niet verwachten, dat de voordien geschorste hoeveelheden op bedoelde data zouden worden teruggegeven of dat hun definitief verlies zou worden gecompenseerd. Nog vóór de datum waarop de bij verordening nr. 775/87 ingevoerde schorsing zou aflopen, werd namelijk in het kader van de verlenging van het stelsel van extra heffing ook de schorsingsregeling verlengd, bij verordening nr. 1111/88. Ten slotte, toen de aldus verlengde regelingen eindigden, namelijk op 31 maart 1992, konden de Ierse melkproducenten niet ontkennen, dat er in de melksector nog steeds overschotten waren, zodat het stelsel van extra heffing moest worden gehandhaafd.
23 Ook al is in de aan verordening nr. 816/92 voorafgaande gemeenschapsregeling in het licht van de aanhoudende overschotsituatie in de melksector geen standpunt bepaald over de gevolgen van het aflopen van zowel het stelsel van de extra heffing op melk in het algemeen als van de tijdelijke schorsing in het bijzonder, toch moet erop worden gewezen, dat de discussie over de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid reeds enige tijd voordien was begonnen, en dat de Commissie op 11 november 1991 in het kader van haar voorstellen met betrekking tot de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid het voorstel voor verordening nr. 91/C 337/04 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB 1991, C 337, blz. 35) had ingediend. In de vierde overweging van de considerans van dit voorstel heet het, dat "de schorsing van 4,5 % van de referentiehoeveelheden voor leveringen wegens de aanhoudende overschotsituatie moet worden geconsolideerd in de vorm van een definitieve verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden".
24 Wat in het bijzonder de vergoeding betreft die de producenten mochten verwachten in geval van omzetting in een definitieve verlaging, moet worden opgemerkt, dat blijkens de eerste overweging van de considerans van nr. 775/87 de vergoeding in verhouding staat tot de van de producenten gevraagde extra inspanning. Wanneer uit het degressieve karakter van de vergoeding die is toegekend ter compensatie van de gevolgen van de uit verordening nr. 1111/88 voortvloeiende tijdelijke schorsing echter blijkt dat de van de producenten in het kader van de schorsing gevraagde inspanning na verloop van tijd vermindert, moesten de betrokken producenten zich ervan bewust zijn, dat die vergoeding op een gegeven moment zou worden afgeschaft, te meer omdat ook voor de definitieve beëindiging van de productie slechts gedurende een beperkte tijd een vergoeding werd toegekend.
25 Volgens de rechtspraak van het Hof kan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere ondernemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer echter een voorzichtig en bezonnen handelaar de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, kan hij zich op dit beginsel niet beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (arrest van 11 maart 1987, zaak 265/85, Van den Bergh en Jurgens, Jurispr. 1987, blz. 1155, r.o. 44). Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat verzoekers in het hoofdgeding over voldoende elementen beschikten op grond waarvan zij, onder meer gelet op de aanhoudende overschotsituatie op de markt, andere opeenvolgende verlagingen, de degressiviteit van de vergoeding en het voorstel voor een verordening van de Commissie van 11 november 1991, de bij verordeningen nrs. 816/92 en 1560/93 vastgestelde maatregelen konden verwachten.
Het eigendomsrecht
26 Verzoekers in het hoofdgeding betogen, dat de permanente intrekking van 4,5 % van hun referentiehoeveelheden, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat, in strijd is met de eerbiediging van het eigendomsrecht.
27 Dat betoog kan evenmin slagen. Het eigendomsrecht behoort inderdaad tot de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Zij hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Bijgevolg kan de uitoefening van deze rechten met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast (arrest Kühn, reeds aangehaald, r.o. 16).
28 Gelet op deze criteria, moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de betrokken regeling behoort tot een stelsel ter bestrijding van de overschotsituatie in de melksector, en dus beantwoordt aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft.
29 In de tweede plaats kon de omzetting in een definitieve verlaging zonder vergoeding dat recht niet in de kern aantasten, omdat de Ierse producenten hun activiteit als melkproducent konden voortzetten. Bovendien zijn door de vermindering van de melkproductie de prijzen gestegen, waardoor het geleden verlies althans gedeeltelijk is gecompenseerd.
Het evenredigheidsbeginsel
30 Anders dan verzoekers in het hoofdgeding beweren, vormt de omzetting van de tijdelijke schorsing, gekoppeld aan een proportionele vergoeding, in een definitieve verlaging zonder vergoeding, evenmin een schending van het evenredigheidsbeginsel.
31 In het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid die de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toekomt, lijkt de omzetting na vijf jaar van een tijdelijke schorsing van de referentiehoeveelheden, niet ongeschikt ter verwezenlijking van het doel van het stelsel van de extra heffing op melk, waarmee een verdere en definitieve verlaging van de melkproductie wordt beoogd. In verhouding tot het nagestreefde resultaat is de omzetting in een vermindering zonder vergoeding zeker niet buitensporig, aangezien de referentiehoeveelheden van de producenten niet wezenlijk zijn aangetast en zij gedurende vijf jaar een vergoeding hebben ontvangen die in een correcte verhouding stond tot de van hen in het verleden verlangde inspanning, maar waarvan de handhaving niet meer als noodzakelijk werd beschouwd.
Het beginsel van gelijke behandeling
32 De verzoekers in het hoofdgeding beweren ongelijk te zijn behandeld ten opzichte van de producenten die een vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproductie ontvingen, én ten opzichte van de producenten van de overige Lid-Staten. Anders dan verzoekers in het hoofdgeding, ontvingen zij die in aanmerking kwamen voor een vergoeding wegens definitieve beëindiging, voor al hun referentiehoeveelheden een vergoeding, ook voor de tijdelijk geschorste 4,5 %. In verband met de producenten van andere Lid-Staten wijzen zij op het belang van de melkproductie in Ierland, die anders dan die van de Lid-Staten rond de Middellandse Zee, een aanzienlijk deel van de totale landbouwproductie van het land uitmaakt. Bovendien merken zij op, dat aan sommige Lid-Staten in het kader van verordening nr. 1560/93 een verhoging van 10 % van hun gegarandeerde totale hoeveelheid werd toegekend, terwijl Ierland maar een verhoging van 0,6 % kreeg, hoewel één van die Lid-Staten de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 niet tijdig had uitgevoerd en daarna het stelsel van de extra heffing slecht beheerde.
33 Deze argumenten kunnen niet worden aanvaard.
34 Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap namelijk in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke handelwijze objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 20 september 1988, zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r.o. 25).
35 Uit een vergelijking van de situatie van de deelnemer aan het programma tot definitieve beëindiging van de melkproductie, en die van de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, zoals verzoekers in het hoofdgeding, blijkt dat beide categorieën producenten voor de geschorste hoeveelheden schadeloos zijn gesteld. Terwijl de geschorste hoeveelheid is meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid waarvoor bij definitieve beëindiging een vergoeding is toegekend, heeft de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, voor de geschorste hoeveelheid een vergoeding ontvangen tot aan het einde van het achtste tijdvak.
36 Ten opzichte van de producenten uit andere Lid-Staten, blijkt bovendien uit de opmerkingen van de Raad en van de Commissie, dat met de specifieke situatie van Ierland reeds bij de vaststelling van de gegarandeerde totale hoeveelheid voor die Lid-Staat rekening is gehouden.
37 Ten slotte kunnen verzoekers in het hoofdgeding zich er evenmin op beroepen, dat de gegarandeerde totale hoeveelheid voor sommige Lid-Staten verder is verhoogd, op de enkele grond dat de situatie en de ontwikkeling in die Lid-Staten verschilden van die in Ierland.
De motiveringsplicht
38 Het argument van verzoekers in het hoofdgeding dat de motiveringsplicht van artikel 190 EG-Verdrag zou zijn geschonden, moet eveneens worden afgewezen.
39 Volgens vaste rechtspraak moet in de door artikel 190 EG-Verdrag vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 17 oktober 1995, zaak C-478/93, Nederland/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-3081, r.o. 48 en 49).
40 Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie opmerkt, voldoet de considerans van verordening nr. 1560/93 aan de door het Hof genoemde voorwaarden, aangezien de tweede overweging ervan de historiek van de omzetting in een definitieve verlaging, zonder vergoeding, duidelijk en ondubbelzinnig weergeeft.
41 Waar daarentegen alleen in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 816/92 is vermeld, dat de referentiehoeveelheden niet meer in de gegarandeerde totale hoeveelheden zijn opgenomen, is het niet mogelijk om uitsluitend uit de tekst van die verordening duidelijk af te leiden welke de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel zijn. Overeenkomstig de in het arrest Nederland/Commissie (reeds aangehaald in r.o. 39 van het onderhavige arrest) genoemde beginselen, kunnen verzoekers in het hoofdgeding evenwel uit de context van deze verordening, namelijk het degressief karakter van de vergoeding, de beperking in de tijd van elke vergoeding in het kader van verminderingsprogramma's en de mogelijke verlenging van het stelsel van de extra heffing onder de in het voorstel van verordening van de Commissie van 11 november 1991 aangegeven voorwaarden, afleiden om welke redenen de betwiste maatregelen in het kader van verordening nr. 816/92 zijn genomen.
42 Uit een en ander volgt dat, voor zover bij die bepalingen de tijdelijke schorsing van een percentage van de referentiehoeveelheid in de zin van verordening nr. 775/87, zonder vergoeding, is omgezet in een definitieve verlaging, bij toetsing aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht zoals het vertrouwensbeginsel, het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel en het fundamentele eigendomsrecht, niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening nr. 804/68, ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening nr. 816/92, en van artikel 3 van verordening nr. 3950/92, in de versie van artikel 1 van verordening nr. 1560/93.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
43 De kosten door de Raad van de Europese Unie en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Ireland bij beschikking van 12 november 1993 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Voor zover de tijdelijke schorsing van een percentage van de referentiehoeveelheid in de zin van verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad van 16 maart 1987 betreffende de tijdelijke schorsing van een deel van de referentiehoeveelheden bedoeld in artikel 5 quater, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, bij die bepalingen is omgezet in een definitieve verlaging zonder vergoeding, blijkt bij toetsing ervan aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht zoals het vertrouwensbeginsel, het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel en het fundamentele eigendomsrecht, niet van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 816/92 van de Raad van 31 maart 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68, en van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten, in de versie van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1560/93 van de Raad van 14 juni 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92.
Full & Egal Universal Law Academy