Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Landbouw ° Gemeenschappelijk landbouwbeleid ° Financiering door EOGFL ° Beschikking betreffende goedkeuring van rekeningen ° Termijn ° Niet-inachtneming ° Invloed op verplichting van Commissie, te weigeren uitgaven ten laste te brengen die niet overeenkomstig communautaire voorschriften zijn gedaan ° Afwezigheid
(Verordening nr. 729/70 van de Raad, art. 5, lid 2)
2. Handelingen van de instellingen ° Motivering ° Verplichting ° Draagwijdte ° Beschikkingen betreffende goedkeuring van rekeningen in verband met door EOGFL gefinancierde uitgaven
(EEG-Verdrag, art. 190)
3. Landbouw ° EOGFL ° Goedkeuring van rekeningen ° Weigering uitgaven ten laste te brengen, die gevolg zijn van onregelmatigheden bij toepassing van communautaire voorschriften ° Betwisting door betrokken Lid-Staat ° Bewijslast
4. Landbouw ° EOGFL ° Goedkeuring van rekeningen ° Weigering uitgaven ten laste te brengen, die gevolg zijn van onregelmatigheden bij toepassing van communautaire voorschriften ° Invoering van gradatie van niet ten laste brengen van uitgaven naar gelang van risico voor EOGFL als gevolg van ernst van aan nationale controlerende instanties toe te rekenen verzuim ° Betwisting door betrokken Lid-Staat ° Bewijslast
5. Handelingen van de instellingen ° Beschikkingen ° Communautaire beschikking ° Absolute onmogelijkheid van uitvoering in Lid-Staat ° Verplichting van Commissie en Lid-Staat om samen verdragsconforme oplossing te zoeken
(EEG-Verdrag, art. 5)
Samenvatting
1. De enkele omstandigheid dat de goedkeuring van de rekeningen in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven geschiedt na het verstrijken van de in artikel 5 van verordening nr. 729/70 gestelde termijn, ontslaat de Commissie niet van haar verplichting, vergoeding door het EOGFL te weigeren, wanneer controles die zij kan verrichten, uitwijzen dat uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan. Deze termijn kan, bij gebreke van enige sanctie op de niet-inachtneming ervan, behoudens de aantasting van de belangen van een Lid-Staat, slechts als een termijn van orde worden beschouwd.
2. Een beschikking betreffende de goedkeuring der rekeningen in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, waarbij financiering van een gedeelte van de gedeclareerde uitgaven wordt geweigerd, behoeft geen gedetailleerde motivering, voor zover de regering van de desbetreffende Lid-Staat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus bekend is met de redenen, waarom de Commissie meent de betrokken bedragen niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.
3. Wanneer de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van een aan een Lid-Staat toe te rekenen overtreding van communautaire voorschriften, moet deze Lid-Staat bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld.
4. Indien de Commissie in het kader van haar taak de rekeningen goed te keuren, in plaats van de financiering te weigeren van alle uitgaven die zijn gedaan zonder dat de volgens de communautaire voorschriften vereiste controles zijn verricht, probeert regels op te stellen om te differentiëren naar gelang van de mate van risico die verschillende niveaus van lacunes in het toezicht voor het EOGFL opleveren, moet de Lid-Staat bewijzen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn.
5. Weliswaar is erkend dat een Lid-Staat zich kan beroepen op een volstrekte onmogelijkheid om een communautaire beschikking correct uit te voeren, maar die Lid-Staat moet in ieder geval de problemen in verband met die uitvoering tijdig aan de bevoegde instelling voorleggen. Op grond van het met name in artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel dat de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, moeten in een dergelijk geval de instelling en de Lid-Staat te goeder trouw samenwerken om de moeilijkheden te overwinnen met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen.
Partijen
In zaak C-50/94,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door V. Kontolaimos en I. Chalkias, beiden adjunct-juridisch-adviseur bij de juridische dienst van de staat, en C. Sitara en V. Pelekou, beiden juridisch medewerker van deze dienst, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur X. Yataganas, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 93/659/EG van de Commissie van 25 november 1993 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1993, L 301, blz. 13), voor het gedeelte dat de Helleense Republiek betreft,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris, kamerpresident, G. Hirsch (rapporteur) en P. J. G. Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal: N. Fennelly
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 18 januari 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 februari 1994, heeft de Helleense Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 93/659/EG van de Commissie van 25 november 1993 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1993, L 301, blz. 13), voor het gedeelte dat haar betreft.
2 Het beroep strekt tot nietigverklaring van deze beschikking, voor zover de Commissie de volgende bedragen niet heeft erkend als komende ten laste van het EOGFL:
° 866 305 307 DR ter zake van restituties bij uitvoer van diervoeder;
° 981 233 150 DR ter zake van een tiende van de produktiesteun voor olijfolie;
° 4 491 969 372 DR ter zake van restitutie bij uitvoer en premies voor tabak, uitbetaald over een hoeveelheid van 9 786 652 kg, equivalent aan een bedrag van 3 632 654 033 DR, en ter zake van restitutie bij uitvoer en premies voor tabak, equivalent aan het bedrag van 859 315 339 DR, voor welke bedragen een negatief voorbehoud voor het begrotingsjaar 1990 is gemaakt.
3 Ter terechtzitting heeft de Griekse regering het onderdeel van het beroep met betrekking tot het bedrag van 4 491 969 372 DR ter zake van uitvoerrestituties en premies voor tabak ingetrokken.
De uitgaven ter zake van restitutie bij uitvoer van diervoeder
4 De redenen voor de toegepaste financiële correcties heeft de Commissie samengevat in een syntheseverslag van 10 juni 1993, waaruit blijkt dat de Commissie na een controlebezoek in 1992 heeft vastgesteld dat het Centraal Bureau voor het beheer van nationale produkten (hierna: "KYDEP") tot en met 16 november 1990 heeft geïntervenieerd op de diervoedermarkt voor wat betreft de vaststelling van de aan- en verkoopprijzen, en dat de verliezen op die transacties, verhoogd met de door de Griekse landbouwbank berekende rente, bij de staat werden gedeclareerd. Bij het controlebezoek is onder meer gebleken dat KYDEP graan (maïs, rogge) aan diervoederproducenten is blijven verkopen tegen prijzen die lager waren dan de aankoopprijs. Aangezien de bij de Griekse staat gedeclareerde tekorten als gevolg van de interventies op de diervoedermarkt veel hoger waren dan de bij het EOGFL voor uitvoerrestituties gedeclareerde bedragen, heeft de Commissie een financiële correctie toegepast van 866 305 307 DR, het totale voor het begrotingsjaar 1990 ter zake van restitutie bij uitvoer van diervoeders gedeclareerde bedrag.
5 De Griekse regering stelt in de eerste plaats, dat de Commissie zich bij de goedkeuring van de rekeningen niet mag baseren op feiten die, zoals in casu, eerst na de tijdslimiet van artikel 5, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13) ter kennis zijn gekomen. Die bepaling schrijft voor dat de goedkeuring van de rekeningen plaatsvindt vóór het einde van het op het betrokken begrotingsjaar volgende jaar. Nu de litigieuze goedkeuring betrekking had op het jaar 1990, meer in het bijzonder op de periode van 16 oktober 1989 tot en met 15 oktober 1990, heeft de Commissie ten onrechte gebruik gemaakt van informatie die zij bij haar controlebezoek in 1992 heeft verkregen en die dus dateert van na 31 december 1991.
6 Volgens de rechtspraak van het Hof (arrest van 27 januari 1988, zaak 349/85, Denemarken/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 169, r.o. 19) is de Commissie uit hoofde van artikel 2 van verordening nr. 729/70 verplicht, vergoeding door het EOGFL van restituties die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn toegekend, te weigeren. Deze verplichting wordt niet opgeheven door de enkele omstandigheid dat de rekeningen worden goedgekeurd na het verstrijken van de in artikel 5 van deze verordening gestelde termijn. Nu op de niet-naleving van deze termijn geen sanctie is gesteld, kan deze termijn, gezien het karakter van de goedkeuring van de rekeningen ° die als voornaamste doel heeft, te verzekeren dat de door de nationale instanties aanvaarde uitgaven overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan °, behoudens de aantasting van de belangen van een Lid-Staat, slechts als een termijn van orde worden beschouwd.
7 Daaruit volgt in casu dat de Commissie de resultaten van haar controlebezoek van 1992 in aanmerking mocht nemen. In die omstandigheden kan het argument van de Griekse regering op dit punt niet in aanmerking worden genomen.
8 In de tweede plaats verwijt de Griekse regering de Commissie, dat zij haar beslissing om erkenning te weigeren van alle uitgaven bij uitvoer, onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij meent dat de Commissie niet alleen had moeten aantonen dat er verband bestond tussen het beleid van KYDEP en de uitvoer van diervoeders, maar ook hoe hoog de prijzen voor diervoeders en de in verband daarmee gedane uitgaven zonder een dergelijk verband zouden zijn geweest.
9 In dit verband zij om te beginnen herinnerd aan de rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 24 maart 1988, zaak 347/85, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 1749, r.o. 60), volgens welke beschikkingen betreffende de goedkeuring der rekeningen geen gedetailleerde motivering behoeven, voor zover de regering van de desbetreffende Lid-Staat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus bekend is met de redenen, waarom de Commissie meent de litigieuze bedragen niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.
10 In casu staat vast dat de Griekse regering nauw bij de voorbereiding van de bestreden beschikking betrokken is geweest en daarom dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen. Enerzijds berusten de conclusies van de Commissie immers op informatie, verkregen bij het van 1 tot en met 4 juni 1992 in Griekenland gehouden controleonderzoek, en anderzijds heeft de Commissie over deze vaststellingen overleg gevoerd met de Griekse autoriteiten, aangezien deze blijkens het syntheseverslag de voorgestelde correcties niet konden aanvaarden en om een positief voorbehoud hebben gevraagd, hetgeen werd geweigerd.
11 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat wanneer de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van een aan een Lid-Staat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, volgens de rechtspraak van het Hof (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 14) deze Lid-Staat moet bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld.
12 In casu volgt uit de bevindingen van het syntheseverslag dat de diervoeders door KYDEP werden beheerd in het kader van een staatsmonopolie, waarbij de kosten, met name de verliezen over de verkoop van die produkten, geheel uit de staatsbegroting werden gedekt. Volgens de Commissie is de verkoop beneden de kostprijs een onwettige nationale steunmaatregel die bij uitvoer van die produkten bovenop de communautaire restitutie komt. De invloed van de verlaging van de kostprijs van de voeders is deze, dat in een normale situatie die produkten vanwege hun hoge prijs zonder nationale steun niet hadden kunnen worden uitgevoerd.
13 Tot staving van haar verklaringen verwijst de Commissie onder meer naar een brief van het Griekse Ministerie van Landbouw aan KYDEP, die voor deze laatste aanleiding was om haar interventies op de markt na 16 november 1990 te staken. Vóór de terechtzitting heeft de Griekse regering op verzoek van het Hof een kopie van deze brief overgelegd. In deze vertrouwelijke brief van 9 november 1990 bracht het ministerie KYDEP ervan op de hoogte, dat de Nationale Bank van Griekenland twee besluiten van 26 juli respectievelijk 27 augustus 1990 gedeeltelijk had ingetrokken. Op verzoek van het Hof heeft de Griekse regering na de terechtzitting een kopie van deze documenten overgelegd, die afkomstig zijn van de commissie voor prijzen en opbrengsten.
14 Onder verwijzing naar een aantal eerdere besluiten uit de jaren 1983, 1988 en 1990 inzake dezelfde aangelegenheid, wordt in voornoemd besluit van 27 augustus 1990 gespecificeerd tegen welke prijzen voedergranen via KYDEP ter beschikking worden gesteld aan de Griekse veetelers alsmede aan de industriële en ambachtelijke veevoederfabrieken, wier produkten uitsluitend zijn bestemd voor binnenlandse consumptie. Met betrekking tot de voor uitvoer bestemde diervoeders wordt KYDEP in het besluit gemachtigd om voedergranen aan de veevoederindustrie ter beschikking te stellen tegen een prijs die gelijk is aan de kostprijs (ofwel de marktprijs verhoogd met alle kosten in verband met beheer, vervoer, enz.), zonder dat dit enige kosten ten laste van de nationale schatkist meebrengt.
15 Uit dit document blijkt dat KYDEP gedurende de gehele litigieuze periode op de nationale markt voor diervoeders intervenieerde, door de prijzen kunstmatig te verlagen. Het valt niet uit te sluiten dat die interventie gevolgen heeft gehad voor de uitvoer van diervoeders. Zoals de advocaat-generaal immers terecht opmerkt in punt 25 van zijn conclusie, werden de diervoederproducenten door de steun die zij voor hun verkopen op de binnenlandse markt ontvingen, in staat gesteld hun activiteiten voort te zetten, terwijl zonder die steun andere communautaire producenten ten opzichte van hen een concurrentievoordeel zouden hebben gehad, zodat het behoud van de mogelijkheid voor hen om uit te voeren en van de restituties bij uitvoer te profiteren, afhankelijk kon zijn van die steun op de binnenlandse markt.
16 Nu het verband tussen het beleid van KYDEP om graan beneden de kostprijs te verkopen en de effecten daarvan op het stelsel van restitutie bij uitvoer is aangetoond, diende de Griekse regering de stelling van de Commissie te weerleggen, dat de bij de staat gedeclareerde tekorten ten gevolge van de interventies op de veevoedermarkt veel hoger waren dan de bedragen die bij het EOGFL zijn gedeclareerd ter zake van restitutie bij uitvoer. Aangezien de Griekse regering dit bewijs niet heeft geleverd, heeft de Commissie terecht betaling van alle ter zake van restitutie bij uitvoer voor diervoeder gedeclareerde gedane uitgaven geweigerd.
17 In de derde plaats verklaart de Griekse regering, dat de staat gedurende de relevante periode geen enkele band onderhield met KYDEP. De banden die in de voorafgaande rechtspraak van het Hof zijn beschreven, bestonden in deze periode niet. Volgens de Griekse regering had KYDEP de volledige controle over haar handelen zonder enige deelneming of aanmoediging van de Griekse regering, en werden haar tekorten niet gedekt door de Helleense Republiek en evenmin door de Griekse Landbouwbank.
18 In dit verband onderstreept de Griekse regering dat het Efeteio (Gerechtshof) van Athene bij beschikking van 31 mei 1993 KYDEP in staat van vereffening heeft verklaard. Zou KYDEP werkelijke vorderingen op de staat hebben, dan had zij twee procedures kunnen inleiden om aan vereffening op korte termijn te ontkomen, namelijk de staat aanspreken tot betaling van hetgeen hij haar verschuldigd is, dan wel een schadevordering tegen de staat instellen. Overeenkomstig de geldende nationale bepalingen verjaren vorderingen van derden op de staat binnen een termijn van vijf jaar na hun ontstaan. Voor eventuele vorderingen op de staat die op 1 januari 1988 zijn ontstaan, zou een schadevordering dus op zijn laatst in 1992 moeten zijn ingediend, hetgeen niet is gebeurd. Derhalve was er na eind 1987 geen enkele toezegging van de staat meer geweest.
19 Zoals blijkt uit de rechtsoverwegingen 12 tot en met 16 van dit arrest, staat in de eerste plaats vast dat de Griekse autoriteiten gedurende de litigieuze periode de activiteiten van KYDEP op de nationale markt voor diervoeder hebben gecontroleerd en dat die interventies repercussies hebben gehad op het stelsel van restituties bij uitvoer. Vervolgens is KYDEP weliswaar in 1993 op verzoek van de Landbouwbank van Griekenland in staat van vereffening verklaard, maar aangezien haar activa bij lange na niet voldoende waren om haar verliezen te dekken, heeft de doorhaling van haar schulden jegens een aan de staat behorende bank uiteindelijk tot gevolg dat de staat de kosten van haar interventies op de markt heeft gedekt.
20 Het middel betreffende de uitgave ter zake van restituties bij de uitvoer van diervoeders moet dus worden verworpen.
De uitgaven ter zake van produktiesteun voor olijfolie
21 Onder het hoofdstuk "Produktiesteun voor olijfolie" stelt het syntheseverslag een tekortschietende controle op de uitgaven vast. Een controle in het kader van de goedkeuring van rekeningen zou ernstige leemten in de werking van het toezicht op de steun aan het licht hebben gebracht. In het bijzonder wordt in het verslag geconstateerd dat een olijventeeltkadaster ontbrak, terwijl dit volgens verordening (EEG) nr. 154/75 van de Raad van 21 januari 1975 tot instelling van een olijfoliedossier in de olijfolieproducerende Lid-Staten (PB 1975, L 19, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3453/80 van de Raad van 22 december 1980 (PB 1980, L 360, blz. 15), uiterlijk op 31 oktober 1988 had moeten zijn voltooid. Bovendien waren er grote vertragingen bij het aanleggen van de geautomatiseerde gegevensbestanden, terwijl deze vóór 31 oktober 1990 hadden moeten zijn aangelegd [artikel 11, lid 2, eerste zin, van verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen van de produktiesteunregeling voor olijfolie (PB 1984, L 288, blz. 52), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 98/89 van de Commissie van 17 januari 1989 (PB 1989, L 14, blz. 14)]. Bij de controle is gebleken dat de gegevens betreffende belangrijke olijfolieproducerende gebieden nog altijd niet waren ingevoerd.
22 Voorts vermeldt het verslag dat Didagep, het betaalorgaan, niet de in het bestand opgenomen gegevens ter verificatie heeft gebruikt alvorens de steun te betalen. Het controlebureau voor olijfolie zou in het verkoopseizoen 1989/1990 over het gehele Griekse grondgebied slechts 499 controles ter plaatse hebben uitgevoerd, een volstrekt ontoereikend percentage, terwijl de voor dat verkoopseizoen geldende regeling een controle van 5 % van de steunaanvragen voorschreef. Gelet derhalve op het ontbreken van een olijventeeltkadaster en geautomatiseerde gegevensbestanden, zou de situatie in Griekenland niet de door het EOGFL verlangde garanties bieden. Een forfaitaire inhouding van 10 % van het voor het verkoopseizoen 1989/1990 uitgekeerde steunbedrag zou dus in het kader van deze goedkeuring zijn gerechtvaardigd.
23 De Griekse regering stelt in de eerste plaats, dat de niet-erkenning van een forfaitair percentage van de uitgaven een sanctie is die niet in de gemeenschapswetgeving is voorzien en dat de Commissie hiermee de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid te buiten gaat.
24 De Commissie herinnert eraan dat zij, wanneer zij het ontbreken van controlemechanismen constateert, volgens vaste rechtspraak van het Hof betaling van alle subsidies kan weigeren. Desondanks heeft zij slechts 10 % van de gedeclareerde bedragen in aanmerking genomen, waarbij zij de criteria toepaste die zijn vastgesteld door het uit verschillende diensten samengestelde comité, zijn goedgekeurd door de Commissie en zijn meegedeeld aan alle vertegenwoordigers van de Lid-Staten binnen het comité van beheer van het EOGFL, waar zij positief zijn ontvangen. Volgens de Commissie vormen die criteria een basis voor een wederzijdse overeenstemming in die zin dat wanneer een precieze vaststelling van het bedrag van de correcties onmogelijk blijkt, er een middenweg wordt gekozen door een forfaitair bedrag in te houden, waarmee zowel de naleving van het gemeenschapsrecht als het goede beheer van de gemeenschapsmiddelen kan worden gediend en tevens recht kan worden gedaan aan de begrijpelijke wens van de Lid-Staten om bovenmatige en buitenproportionele correcties te vermijden.
25 Volgens die criteria zijn drie niveaus van forfaitaire vermindering van terugbetalingen mogelijk, te weten 2 %, 5 % en 10 %, waarbij rekening wordt gehouden met de mate van risico die de verschillende niveaus van ontbreken van toezicht voor het EOGFL opleveren. Een correctie volgens het forfaitaire tarief van 10 % van de uitgave kan worden toegepast wanneer de lacune het gehele controlestelsel of de fundamentele onderdelen daarvan betreft dan wel de uitvoering van essentiële controles die de regelmatigheid van uitgave moeten garanderen, zodat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd, dat er een hoog risico voor algemene verliezen voor het EOGFL bestond.
26 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 13) in gevallen waarin onmogelijk met zekerheid kan worden vastgesteld, in hoeverre een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel tot een verhoging van de uitgaven op een begrotingspost van het EOGFL heeft geleid, de Commissie geen andere keuze heeft dan de financiering van alle betrokken uitgaven te weigeren.
27 Vervolgens zij opgemerkt dat wanneer de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van aan een Lid-Staat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, deze Lid-Staat moet bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 14). Blijkens rechtsoverweging 15 van dit arrest geldt hetzelfde, wanneer de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert om de financiële effecten van de onwettige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk. In een dergelijk geval dient de Lid-Staat die nietigverklaring van de financieringsweigering vordert, te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn.
28 Indien de Commissie dus in het kader van haar taak de rekeningen goed te keuren, in plaats van de financiering van alle uitgaven te weigeren, probeert regels op te stellen om te differentiëren naar gelang van de mate van risico die verschillende niveaus van lacunes in het toezicht voor het EOGFL opleveren, moet de Lid-Staat bewijzen dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn. Nu de Griekse regering dat bewijs niet heeft geleverd, moeten haar argumenten op dit punt worden verworpen.
29 In de tweede plaats wijst de Griekse regering alle verantwoordelijkheid voor de vertraging in de invoering van het olijventeeltkadaster en het aanleggen van de geautomatiseerde bestanden van de hand. De gesignaleerde vertraging is volgens haar toe te schrijven aan objectieve oorzaken.
30 Ten aanzien van het olijventeeltkadaster merkt zij in het bijzonder op, dat zij op 28 december 1988 aan de Commissie een proefprogramma heeft toegezonden met het oog op de invoering van een dergelijk kadaster. Op 21 juni 1991 zou de Commissie de minister van Landbouw hebben voorgesteld eerst proefprojecten uit te voeren alvorens het eigenlijke werk te realiseren. Terwijl dus de Griekse autoriteiten van meet af aan de Commissie rechtstreeks op de hoogte hadden gehouden van het probleem van de objectieve onmogelijkheid van een spoedige invoering en ingebruikname van het olijventeeltkadaster, en terwijl de organen van de Helleense Republiek nauw met de diensten van de Commissie hadden samengewerkt om dat probleem reeds in 1988 op te lossen, heeft de Commissie achteraf de verantwoordelijkheid aan de Helleense Republiek toegeschoven en geweigerd om de uitgaven voor produktiesteun voor olijfolie te erkennen.
31 Ten aanzien van het geautomatiseerde gegevensbestand merkt de Griekse regering op dat de vertraging bij het aanleggen alleen de speciale index betreft. De gegevens betreffende de produktie over de jaren 1985/1986 tot en met 1988/1989 zouden reeds voor 89 % zijn geautomatiseerd. De automatisering van de aanvragen van producenten voor de periode 1989/1990 zou voor 47 % zijn gerealiseerd. Ook daar zou de vertraging zijn toe te schrijven aan een objectieve onmogelijkheid.
32 De Commissie bestrijdt niet dat er in de loop van de jaren 1991/1992 tussen de Griekse en de communautaire administratie een briefwisseling is geweest met betrekking tot de problemen betreffende de invoering van een olijventeeltkadaster, en dat zij heeft toegezegd te helpen met de daarmee gemoeide werkzaamheden. Zij benadrukt dat zij zich aan die toezegging heeft gehouden en dat ook zal blijven doen, maar dat het resultaat niet werd bereikt, hetgeen op zijn minst aantoont dat de nationale administratie heeft nagelaten een instrument in te voeren dat onontbeerlijk is voor de doelmatige controle van de sector. Eigenlijk was er in 1990 geen enkele realistisch plan voor het tot stand brengen van een olijventeeltkadaster.
33 De Commissie merkt bovendien op dat de geautomatiseerde gegevensbestanden, vanouds het middel bij uitstek om op het gebied van olijfolie controle uit te oefenen, al jaren niet meer zijn bijgehouden.
34 Artikel 14, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984 houdende algemene voorschriften inzake de toekenning van de produktiesteun voor olijfolie en de steun aan de producentenorganisaties (PB 1984, L 208, blz. 3) bepaalt:
"Iedere producerende Lid-Staat past een controleregeling toe die waarborgt dat het produkt waarvoor steun wordt verleend daarvoor in aanmerking komt."
35 Voor deze controles en verificaties gebruikt de Lid-Staat onder andere de geautomatiseerde gegevensbestanden van de olijventeelt (artikel 14, lid 5, van verordening nr. 2261/84). Deze bestanden moeten alle gegevens bevatten die de controle en de snelle opsporing van onregelmatigheden kunnen vergemakkelijken (artikel 16, lid 2, van dezelfde verordening).
36 Artikel 11, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 98/89, bepaalt dat alle onderdelen van het geautomatiseerde bestand vóór 31 oktober 1990 gebruiksklaar moeten zijn. Bovendien moeten de Lid-Staten van de gegevens gebruik maken voor de controles naar mate de specifieke bestanden worden opgebouwd (artikel 11, lid 2, tweede zin).
37 Voorts moeten de Lid-Staten ingevolge artikel 11, lid 1, tweede zin, van deze verordening de basisgegevens van het olijventeeltkadaster in het bestand opnemen. Dit kadaster, dat tot doel heeft de nodige gegevens over het produktiepotentieel te verstrekken en de werking van de steunregeling te verbeteren, had in de Helleense Republiek volledig moeten zijn aangelegd op 31 oktober 1988 (artikel 1 van verordening nr. 154/75, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3453/80).
38 De Helleense regering bestrijdt niet dat zich een belangrijke vertraging heeft voorgedaan, zowel in het tot stand brengen van het olijventeeltkadaster als in de voortgang van de werkzaamheden voor de samenstelling van het geautomatiseerde gegevensbestand.
39 Voor zover de Griekse regering een objectieve onmogelijkheid aanvoert om zich aan de gestelde termijnen te houden, zij eraan herinnerd dat het Hof weliswaar erkent dat een Lid-Staat zich kan beroepen op een volstrekte onmogelijkheid om een communautaire beschikking correct uit te voeren (arrest van 2 februari 1988, zaak 213/85, Commissie/Nederland, Jurispr. 1988, blz. 281, r.o. 22), maar die Lid-Staat moet in ieder geval de problemen in verband met die uitvoering tijdig aan de bevoegde instelling voorleggen. Op grond van het met name in artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel dat de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, moeten in een dergelijk geval de instelling en de Lid-Staat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen de moeilijkheden te overwinnen (zie arrest van 4 april 1995, zaak C-348/93, Commissie/Italië, Jurispr. 1995, blz. I-673, r.o. 17).
40 Wat het olijventeeltkadaster betreft, heeft de Griekse regering pas bij schrijven van 28 december 1988, dus na het verstrijken van de in verordening nr. 3453/80 vermelde termijn, de Commissie een proefprogramma voorgelegd met het oog op de invoering van het kadaster. De vertegenwoordiger van de Griekse regering heeft ter terechtzitting bevestigd, dat de problemen bij de invoering van dit kadaster eerst na afloop van de gestelde termijn aan de Commissie zijn gemeld. Het feit dat de Commissie na die datum de Griekse regering heeft geholpen bij haar pogingen om aan haar verplichtingen te voldoen, kan in die omstandigheden evenwel niet een absolute onmogelijkheid om het kadaster op de vereiste datum tot stand te brengen, bewijzen, nu de Griekse regering geen enkel argument heeft aangevoerd, dat betrekking heeft op de daaraan voorafgaande periode tot 31 oktober 1988.
41 Wat het geautomatiseerde gegevensbestand betreft, blijkt uit het verslag van een tussen 4 en 8 november 1991 gehouden controle bij het controlebureau voor olijfolie, dat gegevens met betrekking tot belangrijke produktiegebieden niet in dat bestand voorkwamen. Het rapport vermeldt dat voor de vertraging in de samenstelling van dit bestand geen enkele rechtvaardiging kon worden verschaft.
42 Zo gezien heeft de Griekse regering niet aangetoond dat de vertraging bij de invoering van het olijventeeltkadaster en bij de samenstelling van het geautomatiseerde gegevensbestand aan een absolute onmogelijkheid was toe te schrijven.
43 In de derde plaats merkt de Griekse regering op, dat steeds wanneer zich met het inzamelen van gegevens problemen voordeden, door de plaatselijke landbouwdirectie de gegevens nog eens zijn geverifieerd. In wezen zou zich het probleem van een onvoldoende controle niet hebben voorgedaan bij diegenen wier gegevens nog niet waren ingevoerd.
44 In deze context benadrukt de Griekse regering dat het gesignaleerde gebrek aan controle ter plaatse door het controlebureau voor olijfolie, 499 controles voor het betrokken begrotingsjaar, wordt gecompenseerd door de 1 534 controles die door de plaatselijk bevoegde landbouwdirecties zouden zijn uitgevoerd. Het hiermee verwezenlijkte controlepercentage van 4,89 % voor het betrokken begrotingsjaar zou het in verordening nr. 98/89 voorgeschreven controlepercentage van 4 % dus ruimschoots bereiken.
45 De Commissie wijst erop dat in casu het EOGFL de correctie van het bedrag van 981 233 150 DR niet alleen baseert op het ontbreken van het olijventeeltkadaster, hoewel dat het controlemiddel bij uitstek is in de sector olijfolie, maar vooral op een zeer gebrekkige uitvoering van de voorgeschreven controles, onder meer door middel van de geautomatiseerde gegevensbestanden.
46 Volgens het verslag van de tussen 4 en 8 november 1991 gehouden controles, zo vervolgt de Commissie, heeft het controlebureau voor olijfolie in 1990 ongeveer 500 controles verricht, in plaats van de minimaal 2 000 die aanvankelijk waren voorzien. Gelet op dit verslag, is de Commissie van mening, dat de betaling door Didagep, het bevoegde orgaan, van de subsidies, zoals door de producenten aangevraagd via Eleourgiki, waarbij 76 producentenorganisaties zijn aangesloten, zonder enige verificatie of andere gegevenscontrole, een vaste praktijk lijkt te zijn.
47 Er zij in de eerste plaats op gewezen dat het voor de krachtens verordening nr. 2261/84 te verrichten controles verschil maakt, of de producent bij een organisatie of unie van producenten is aangesloten.
48 In het geval van de georganiseerde producenten dienen de erkende organisaties de teeltaangiften van hun leden in en verrichten zij een controle ter plaatse op 5 % van die aangiften (artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2261/84, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, van verordening nr. 3061/84). Ingevolge artikel 14, lid 2, van verordening nr. 2261/84 controleren de producerende Lid-Staten de activiteiten van iedere producentenorganisatie en -unie, in het bijzonder de door deze verrichte controlewerkzaamheden.
49 In het geval van de onafhankelijke producenten moet de betrokken Lid-Staat de controle steekproefsgewijs ter plaatse uitvoeren ten einde na te gaan of de teeltaangiften juist zijn en of de olijven voor de olieproduktie zijn bestemd en, zo mogelijk, of de olijven feitelijk tot olie zijn verwerkt (artikel 14, lid 4, van verordening nr. 2261/84). Deze controle heeft betrekking op 1 % van de olijvenproducenten in de gebieden waar de basisgegevens van het olijventeeltkadaster beschikbaar zijn, en op 4 % van de producenten in de andere gebieden (artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 98/89).
50 Wat de controles bij de aangesloten producenten betreft, blijkt om te beginnen uit het verslag van de Commissie van haar bezoek van 4 tot en met 8 november 1991, dat de producentenorganisaties enkel bij 5 % van de steunaanvragen de documenten hebben gecontroleerd op basis van eerdere inschrijvingen, in plaats van een controle ter plaatse te verrichten, zoals voorgeschreven in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2261/84. De Griekse regering en de Commissie zijn het er vervolgens over eens, dat het controlebureau voor olijfolie, dat verantwoordelijk is voor de controle van de producentenorganisaties krachtens artikel 14, lid 2, van verordening nr. 2261/84, zelf slechts 499 controles in plaats van de 2 000 voorziene controles heeft verricht.
51 Het feit dat de regionale directies van het Ministerie van Landbouw 1 534 controles ter plaatse hebben verricht, zoals de Griekse regering stelt, kan deze lacunes niet opvullen, aangezien de hier bedoelde autoriteiten alleen verantwoordelijk waren voor controle van de niet-aangesloten producenten.
52 De Griekse regering heeft derhalve niet aangetoond dat de verklaringen van de Commissie omtrent het tekort schieten van de controles onjuist zijn.
53 Voor zover de Griekse regering ten slotte betoogt dat het controlebureau voor olijfolie niet zozeer een nationale, als wel een communautaire instelling is, en dat zijn eventuele nalatigheid niet aan de Helleense Republiek kan worden toegerekend, zij erop gewezen dat dit controlebureau volgens de bevindingen van het controleverslag onder het gezag van het Griekse Ministerie van Landbouw is geplaatst en dat zijn personeelsleden overheidsambtenaren zijn. Dit argument van de Helleense regering kan derhalve niet in aanmerking worden genomen.
54 Het middel betreffende de uitgaven ter zake van produktiesteun voor olijfolie moet dus eveneens worden verworpen.
55 Uit voorgaande overwegingen volgt dat het beroep in zijn geheel dient te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
56 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Helleense Republiek in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy