Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Agricultura ° Política Agrícola Comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Decisão relativa ao apuramento das contas ° Prazo ° Incumprimento ° Incidência na obrigação da Comissão de se recusar a assumir as despesas irregularmente feitas nos termos das regras comunitárias ° Inexistência
(Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 5. , n. 2)
2. Actos das instituições ° Fundamentação ° Obrigação ° Alcance ° Decisão relativa ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA
(Tratado CE, artigo 190. )
3. Agricultura ° FEOGA ° Apuramento das contas ° Recusa de assumir despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária ° Contestação pelo Estado-Membro em causa ° Ónus da prova
4. Agricultura ° FEOGA ° Recusa de assumir despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária ° Introdução de uma modulação da recusa de assumir despesas em função do risco criado para o FEOGA pela gravidade da omissão imputável às autoridades nacionais de controlo ° Impugnação pelo Estado-Membro em causa ° Ónus da prova
5. Actos das instituições ° Decisões ° Decisão comunitária ° Impossibilidade absoluta de cumprimento num Estado-Membro ° Obrigação da Comissão e do Estado-Membro de colaborarem na procura de uma solução que respeite o Tratado
(Tratado CE, artigo 5. )
Sumário
1. O simples facto de o apuramento das contas a título de despesas financiadas pelo FEOGA ocorrer após expiração do prazo previsto no artigo 5. do Regulamento n. 729/70 não dispensa a Comissão da sua obrigação de recusar o pagamento pelo Fundo quando os controlos que está em condições de efectuar revelarem que algumas despesas não foram efectuadas segundo as regras comunitárias. Com efeito, esse prazo deve, na falta de qualquer penalização pela sua inobservância, ser considerado, sob reserva de violação dos interesses de um Estado-Membro, como um simples prazo indicativo.
2. Uma decisão relativa ao apuramento das contas a título de despesas financiadas pelo FEOGA e que recusa o pagamento por este de uma parte das despesas declaradas não exige uma fundamentação detalhada, na medida em que o Governo interessado tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e conheça, portanto, a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio.
3. Quando a Comissão se recusa a imputar ao FEOGA determinadas despesas, pelo facto de elas terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este último demonstrar que estão preenchidas as condições de obtenção do financiamento recusado pela Comissão.
4. Se, no âmbito da sua missão de apurar as contas, a Comissão, em vez de recusar o financiamento da totalidade das despesas efectuadas sem terem sido operados os controlos prescritos pela regulamentação comunitária, se esforçar por estabelecer regras destinadas a diferenciar consoante o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, diferentes níveis de falta de controlo, o Estado-Membro deve demonstrar que esses critérios são arbitrários e injustos.
5. Embora se admita que o Estado-Membro possa invocar impossibilidade absoluta de cumprir correctamente uma decisão comunitária, esse Estado-Membro deve, em todo o caso, submeter os problemas ligados a essa execução em tempo útil à apreciação da instituição comunitária. Nesse caso, a instituição e o Estado-Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal, que inspira, nomeadamente, o artigo 5. do Tratado, colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, no pleno respeito das disposições do Tratado.
Partes
No processo C-50/94,
República Helénica, representada por Vassileios Kontolaimos e Ioannis Chalkias, consultores jurídicos adjuntos no Conselho Jurídico do Estado, e Christina Sitara e Vassileia Pelekou, mandatárias judiciais no Conselho Jurídico do Estado, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Grécia, 117, Val Sainte-Croix,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Xenophon Yataganas, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da Decisão 93/659/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção "Garantia", com respeito ao exercício financeiro de 1990 (JO L 301, p. 13), na parte que concerne à República Helénica,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: C. N. Kakouris, presidente de secção, G. Hirsch (relator) e P. J. G. Kapteyn, juízes,
advogado-geral: N. Fennelly,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 18 de Janeiro de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Março de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Fevereiro de 1994, a República Helénica pediu, ao abrigo do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação parcial da Decisão 93/659/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção "Garantia", com respeito ao exercício financeiro de 1990 (JO L 301, p. 13), na parte que a concerne.
2 O recurso tem por objecto a anulação desta decisão na medida em que a Comissão declarou não imputáveis ao FEOGA os montantes seguintes:
° 866 305 307 DR a título de restituições à exportação de alimentos para animais;
° 981 233 150 DR a título de um décimo da ajuda à produção de azeite;
° 4 491 969 372 DR a título de restituições à exportação e de prémios ao tabaco, pagos com base numa quantidade de 9 786 652 kg, equivalentes a um montante de 3 632 654 033 DR, e a título de restituições à exportação e de prémios ao tabaco equivalentes a um montante de 859 315 339 DR, montantes que foram objecto de uma reserva negativa em relação ao exercício de 1990.
3 Na audiência, o Governo helénico desistiu do seu recurso no que respeita à soma de 4 491 969 372 DR a título de restituições à exportação e de prémios ao tabaco.
Quanto às despesas a título de restituições à exportação de alimentos para animais
4 A Comissão resumiu as razões das correcções financeiras impostas num relatório de síntese de 10 de Junho de 1993, do qual resulta que, com base numa missão de controlo efectuada em 1992, a Comissão concluiu que tinha havido, até 16 de Novembro de 1990, e no que toca à fixação dos preços de compra e de venda, intervenção do Serviço Central de Gestão da Produção Nacional (a seguir "KYDEP") no mercado dos alimentos para animais e que os prejuízos resultantes destas operações, acrescidos dos juros impostos pelo Banco Agrícola da Grécia, foram declarados ao Estado. Durante a visita de controlo, verificou-se nomeadamente que o KYDEP continuou a vender cereais (milho, cevada) aos produtores de alimentos para animais, a preços inferiores ao custo de compra. Dado que os défices declarados ao Estado na sequência das intervenções no mercado de alimentos para animais eram largamente superiores aos montantes declarados ao FEOGA a título de restituições à exportação, a Comissão impôs uma correcção financeira de 866 305 307 DR, ou seja, a totalidade dos montantes declarados a título de restituições à exportação de alimentos para animais com respeito ao exercício de 1990.
5 O Governo helénico alega, em primeiro lugar, que a Comissão, para proceder ao apuramento das contas, não tem direito a basear-se em factos que, como neste caso, só chegaram ao seu conhecimento após a data-limite mencionada no artigo 5. , n. 2, alínea b), do Regulamento (CEE) n. 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), uma vez que esta disposição prevê que o apuramento das contas tenha lugar antes do fim do ano que sucede ao exercício considerado. Ora, referindo-se o apuramento impugnado ao ano de 1990, e mais particularmente ao período de 16 de Outubro de 1989 a 15 de Outubro de 1990, a Comissão tomou erradamente em consideração informações obtidas no decurso da missão de controlo de 1992, que, por conseguinte, são posteriores a 31 de Dezembro de 1991.
6 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, Colect., p. 169, n. 19), enquanto as contas não estiverem devidamente apuradas, a Comissão é obrigada, por força do artigo 2. do Regulamento n. 729/70, a recusar a tomada a cargo pelo FEOGA de restituições que não tiverem sido concedidas de acordo com as normas comunitárias. Esta obrigação não desaparece só pelo facto de o apuramento de contas ocorrer após a extinção do prazo previsto pelo artigo 5. do mesmo regulamento. Na falta de qualquer sanção ligada à inobservância desse prazo e tendo em conta a natureza da decisão de apuramento de contas, cujo objecto essencial é assegurar que as despesas efectuadas pelas autoridades nacionais o tenham sido de acordo com as normas comunitárias, aquele tem de ser considerado como um prazo indicativo, sob reserva de violação dos interesses dos Estados-Membros.
7 Segue-se que, neste caso, a Comissão tinha o direito de ter em conta os resultados da missão de controlo efectuada em 1992. Nestas condições, a argumentação do Governo helénico nesta matéria não pode ser acolhida.
8 Em segundo lugar, o Governo helénico acusa a Comissão de ter insuficientemente fundamentado a sua decisão de não reconhecer todas as despesas com a exportação. Considera, assim, que a Comissão deveria não somente ter demonstrado que existia um nexo entre a política do KYDEP e as exportações de alimentos para animais mas também qual teria sido, na falta desse nexo, o nível dos preços dos alimentos para animais e o das despesas correspondentes.
9 A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão, 347/85, Colect., p. 1749, n. 60), as decisões de apuramento das contas não exigem uma fundamentação detalhada, na medida em que o Governo interessado esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, conhece a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio.
10 No caso em apreço, é pacífico que o Governo helénico esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão impugnada e, portanto, conhecia a razão pela qual a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA o montante em litígio. Com efeito, por um lado, as conclusões da Comissão assentam em informações obtidas durante a visita de controlo efectuada na Grécia de 1 a 4 de Junho de 1992 e, por outro, a Comissão discutiu estas verificações com as autoridades helénicas, pois, tal como resulta do relatório de síntese, estas, não podendo aceitar as correcções propostas, pediram uma reserva positiva, que foi recusada.
11 É conveniente recordar seguidamente que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n. 14), quando a Comissão se recusa a imputar ao FEOGA determinadas despesas, devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão.
12 No caso em apreço, resulta das conclusões contidas no relatório de síntese que os alimentos para animais eram geridos pelo KYDEP no quadro da execução de um monopólio estatal e que dava lugar a uma cobertura total pelo orçamento do Estado das despesas efectuadas, entre as quais nomeadamente os prejuízos com a venda destes produtos. Segundo a Comissão, a venda abaixo do preço de custo constitui uma ajuda nacional ilegal que, no caso de exportação desses produtos, se junta à restituição comunitária. Ora, numa situação normal, o impacto destas diminuições do preço de custo dos alimentos seria tal que, sem qualquer ajuda nacional, esses produtos não teriam podido ser exportados, devido ao seu preço elevado.
13 Para apoiar as suas afirmações, a Comissão referiu-se nomeadamente a uma carta do Ministério da Agricultura helénico ao KYDEP, que levou este a cessar as suas intervenções no mercado a partir de 16 de Novembro de 1990. O Governo helénico apresentou antes da audiência, a pedido do Tribunal, cópia desta carta. Nesta carta confidencial de 9 de Novembro de 1990, o ministério informava o KYDEP da revogação parcial, pelo Banco Nacional da Grécia, de duas das suas decisões, as de 26 de Julho e de 27 de Agosto de 1990. A pedido do Tribunal, o Governo helénico apresentou, após a audiência, a cópia destes documentos, cujo autor é a Comissão dos Preços e dos Rendimentos.
14 Referindo-se a diversas decisões anteriores dos anos de 1983, 1988 e 1990, relativas ao mesmo assunto, a decisão de 27 de Agosto de 1990, já referida, especifica os preços de colocação dos cereais forrageiros, por intermédio do KYDEP, à disposição dos criadores da Grécia, bem como das empresas industriais e artesanais de fabrico de alimentos compostos para animais, cujos produtos são exclusivamente destinados à colocação no consumo interno. No que concerne aos alimentos para animais destinados à exportação, a decisão autoriza o KYDEP a colocar cereais forrageiros à disposição das indústrias de fabrico de alimentos compostos para animais a um preço igual ao preço de custo (ou seja, o preço do mercado acrescido de todas as despesas inerentes à gestão, ao transporte, etc.), sem que daí resultem encargos, quaisquer que sejam, para o Tesouro Público.
15 Resulta deste documento que, durante todo o período em litígio, o KYDEP intervinha no mercado nacional dos alimentos para animais, diminuindo artificialmente os preços. Não se pode excluir que esta intervenção tenha tido incidência nas exportações de alimentos para animais. Com efeito, como salientou o advogado-geral no n. 25 das suas conclusões, a ajuda atribuída aos produtores de alimentos para animais, no que respeita às suas vendas no mercado nacional, pode ter-lhes permitido prosseguir as suas actividades, quando, na falta dessa ajuda, outros produtores comunitários teriam tido, em relação a eles, uma vantagem concorrencial, de modo que a manutenção da sua capacidade para exportarem e para beneficiarem de restituições à exportação podia depender desta ajuda no mercado nacional.
16 Tendo sido provado o nexo entre a política do KYDEP, que consistia em vender cereais abaixo do preço de custo, e os seus efeitos no regime das restituições à exportação, competia ao Governo helénico refutar a tese da Comissão de que os défices reclamados ao Estado na sequência das intervenções no mercado dos alimentos para animais eram largamente superiores aos montantes declarados ao FEOGA a título de restituições à exportação. Não tendo o Governo helénico apresentado essa prova, a Comissão tinha o direito de recusar o pagamento da totalidade do montante das despesas declaradas a título de restituições à exportação de alimentos para animais.
17 O Governo helénico afirma, em terceiro lugar, que, durante o período em litígio, o Estado não tinha qualquer ligação com o KYDEP. As ligações descritas na jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça não existiam neste período. Segundo ele, o KYDEP controlava absolutamente as suas operações, sem qualquer participação ou encorajamento do Governo helénico, e os seus défices não eram cobertos nem pela República Helénica nem pelo Banco Agrícola da Grécia.
18 Neste contexto, o Governo helénico sublinha que, por decisão de 31 de Maio de 1993, o Efeteio colocou o KYDEP em regime de liquidação especial. Se o KYDEP dispusesse de verdadeiros créditos em relação ao Estado, teria podido recorrer a dois processos para escapar à sua dissolução a breve prazo, a saber, chamar o Estado ao processo para que este pagasse o que devia ou intentar uma acção de indemnização contra este. Em conformidade com as disposições nacionais em vigor, os créditos de terceiros em relação ao Estado prescrevem no prazo de cinco anos a contar do seu nascimento. Portanto, no que toca a eventuais créditos em relação ao Estado surgidos em 1 de Janeiro de 1988, a acção de indemnização deveria ter sido intentada o mais tardar em 1992, o que não aconteceu. Em consequência, não houve qualquer envolvimento do Estado após o termo do ano de 1987.
19 Tal como resulta dos n.os 12 a 16 do presente acórdão, é, em primeiro lugar, pacífico que, durante o período em litígio, as autoridades helénicas controlaram as operações efectuadas pelo KYDEP no mercado nacional dos alimentos para animais e que estas intervenções tiveram repercussão no regime das restituições à exportação. Em segundo lugar, embora o KYDEP tenha sido colocado em liquidação em 1993, a pedido do Banco Agrícola da Grécia, estando os seus activos longe de serem suficientes para cobrir os seus prejuízos, o perdão das suas dívidas a um banco pertencente ao Estado teve, finalmente, por consequência ter este coberto deste modo os custos das suas intervenções no mercado.
20 O argumento relativo às despesas a título de restituições às exportações de alimentos para animais deve, por conseguinte, ser rejeitado.
Quanto às despesas a título de ajudas à produção de azeite
21 Quanto ao capítulo "Ajuda à produção de azeite", o relatório de síntese refere uma insuficiência no controlo das despesas. Uma auditoria efectuada no âmbito do apuramento das contas revelou graves lacunas na organização do controlo da ajuda. Em particular, o relatório verifica a falta de um cadastro olivícola, quando o Regulamento (CEE) n. 154/75 do Conselho, de 21 de Janeiro de 1975, que estabelece o cadastro olivícola nos Estados-Membros produtores de azeite (JO L 19, p. 1; EE 03 F8 p. 72), com as alterações nele introduzidas pelo Regulamento (CEE) n. 3453/80 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1980 (JO L 360, p. 15; EE 03 F20 p. 73), previa o dia 31 de Outubro de 1988 como data-limite para a ultimação deste. Além disso, havia atrasos importantes na constituição de ficheiros informatizados, quando estes deviam ter sido criados até 31 de Outubro de 1990 [artigo 11. , n. 2, primeiro período, do Regulamento (CEE) n. 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda à produção de azeite (JO L 288, p. 52; EE 03 F32 p. 169), na versão resultante do Regulamento (CEE) n. 98/89 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1989 (JO L 14, p. 14)]. Aquando do controlo, verificou-se que os dados referentes a importantes regiões produtoras de azeite ainda não tinham sido registados.
22 O relatório salienta, além disso, que nomeadamente o DIDAGEP, o organismo pagador, não utiliza as informações contidas no ficheiro para efectuar verificações antes de pagar a ajuda. O serviço de controlo do azeite só realizou 499 controlos no local, em relação a todo o território helénico, no âmbito da campanha de 1989/1990, ou seja, uma percentagem absolutamente insuficiente, quando a regulamentação em vigor para esta campanha previa o controlo de 5% dos pedidos de ajuda. Em consequência, tendo em conta a inexistência de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados, a situação existente na República Helénica não oferecia as garantias reclamadas pelo FEOGA. Uma retenção fixa de 10% do montante da ajuda paga a título da campanha de 1989/1990 estaria, portanto, justificada no âmbito do apuramento.
23 O Governo helénico alega, em primeiro lugar, que a falta de reconhecimento de uma quota-parte fixa das despesas constitui uma sanção que não está prevista na legislação comunitária e que excede os limites do poder discricionário da Comissão.
24 A Comissão recorda que, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal, quando verifica a falta de mecanismos de controlo, pode recusar-se a pagar todas as subvenções. Apesar disso, só teve em conta, no caso em apreço, 10% dos montantes declarados, aplicando os critérios adoptados pelo comité interserviços, aprovados pela Comissão e comunicados a todos os Estados-Membros no seio do Comité de Gestão do FEOGA, onde tiveram um acolhimento favorável. Segundo a Comissão, estes critérios constituem uma base de acordo comum no sentido de que, se se verificar ser impossível determinar exactamente o montante das correcções, é seguida uma via média, escolhendo-se um montante fixo, o que permite simultaneamente o respeito do direito comunitário e a boa gestão dos recursos comunitários e satisfazer a vontade compreensível dos Estados-Membros, que desejam evitar correcções desmesuradas e desproporcionadas.
25 Os critérios prevêem três níveis de reduções fixas dos reembolsos, a saber, 2%, 5% e 10%, para ter em conta o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, os diferentes níveis de falta de controlo. Uma correcção à taxa fixa de 10% da despesa pode ser operada se a falta disser respeito a todos ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou ainda à execução de controlos essenciais destinados a garantir a regularidade da despesa, de modo que se pode razoavelmente concluir que existe um risco elevado de perda generalizada para o FEOGA.
26 É conveniente recordar, em primeiro lugar, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n. 13), na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão.
27 Há que salientar, em seguida, que, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este Estado-Membro demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n. 14). Resulta do n. 15 deste acórdão que estas mesmas considerações são válidas quando a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procura demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão se não tivesse existido a infracção. Em tal caso, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado que pede a anulação da recusa de financiamento.
28 Ora, embora, no âmbito da sua missão de apurar as contas, a Comissão se esforce, em lugar de recusar o financiamento da totalidade das despesas, por estabelecer regras destinadas a distinguir consoante o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, os diferentes níveis de falta de controlo, o Estado-Membro deve demonstrar que estes critérios são arbitrários e injustos. Não tendo o Governo helénico feito essa prova, há que rejeitar a sua argumentação nesta matéria.
29 Em segundo lugar, o Governo helénico rejeita toda a responsabilidade da sua parte no atraso verificado na criação tanto do cadastro olivícola como dos ficheiros informatizados. O atraso verificado é, antes, imputável a razões objectivas.
30 Quanto ao cadastro olivícola, o Governo helénico salienta em especial que, em 28 de Dezembro de 1988, tinha enviado à Comissão um programa de ensaios para o estabelecimento desse cadastro. Em 21 de Junho de 1991, a Comissão propôs ao ministro da Agricultura a execução de trabalhos-piloto, antes de se realizar a tarefa principal. Ora, tendo as autoridades helénicas, de imediato, informado directamente a Comissão do problema da impossibilidade objectiva da criação e da rápida aplicação do cadastro olivícola e tendo os órgãos da República Helénica colaborado estreitamente com os da Comissão para resolver, desde o ano de 1988, este problema, a Comissão vem imputar a posteriori responsabilidades à República Helénica e recusa-se a reconhecer despesas efectuadas com as ajudas à produção de azeite.
31 No que diz respeito aos ficheiros informatizados, o Governo helénico observa que o atraso na sua constituição diz apenas respeito ao índice especial. 89% dos dados relativos à produção dos anos de 1985/1986 a 1988/1989 foram já informatizados. A informatização dos pedidos dos produtores relativos ao período de 1989/1990 foi realizada em 47%. Aqui também, o atraso será devido a uma impossibilidade objectiva.
32 A Comissão não contesta que tenha sido trocada correspondência durante os anos de 1991/1992 entre as administrações helénica e comunitária relativamente às dificuldades de constituição do cadastro olivícola, nem que se tenha comprometido a apoiar as operações a ele referentes. Sublinha que respeitou os seus compromissos e continuará a respeitá-los, mas que o resultado não foi atingido, o que prova, pelo menos, a negligência da administração nacional em instituir um meio indispensável para o controlo eficaz do sector. De facto, não existiu, em 1990, qualquer plano realista de elaboração de um cadastro olivícola.
33 A Comissão observa, além disso, que os ficheiros informatizados, ou seja, o meio tradicional de exercício dos controlos no domínio do azeite, não são actualizados desde há muitos anos.
34 Segundo o artigo 14. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite e às organizações de produtores (JO L 208, p. 3); EE 03 F31 p. 232), "cada Estado-Membro produtor aplica um regime de controlos que garanta que o produto para o qual a ajuda é concedida tem direito ao benefício dessa ajuda".
35 Para a realização dos controlos e verificações, o Estado-Membro utiliza, entre outros meios, ficheiros informatizados de dados olivícolas (artigo 14. , n. 5, do Regulamento n. 2261/84). Estes ficheiros devem conter todos os elementos adequados para facilitar as operações de controlo e a investigação rápida das irregularidades (artigo 16. , n. 2, do mesmo regulamento).
36 O artigo 11. , n. 2, primeiro período, do Regulamento n. 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 98/89, prevê que todos os elementos do ficheiro informatizado deviam estar operacionais até 31 de Outubro de 1990. Além disso, os Estados-Membros utilizam os dados para os controlos, à medida que constituam ficheiros específicos (artigo 11. , n. 2, segundo período).
37 Além disso, segundo o artigo 11. , n. 1, segundo período, do mesmo regulamento, os Estados-Membros procederão à introdução dos dados de base do cadastro olivícola no ficheiro. Este cadastro, cuja função é fornecer os dados necessários sobre o potencial de produção e melhorar o funcionamento do regime das ajudas, devia estar plenamente constituído na República Helénica em 31 de Outubro de 1988 (artigo 1. do Regulamento n. 154/75, tal como alterado pelo Regulamento n. 3453/80).
38 O Governo helénico não contesta que, tanto na constituição do cadastro olivícola como no estado de adiantamento dos trabalhos de constituição do ficheiro informatizado, havia um atraso importante.
39 Uma vez que o Governo helénico alega impossibilidade objectiva de cumprir os prazos previstos, é conveniente recordar que, embora o Tribunal admita que um Estado-Membro possa invocar a impossibilidade absoluta de cumprir correctamente uma decisão comunitária (acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Países Baixos, 213/85, Colect., p. 281, n. 22), esse Estado-Membro deve, em todo o caso, submeter em tempo útil os problemas ligados a essa execução à apreciação da instituição competente. Em tal caso, a instituição e o Estado-Membro devem, por força da regra que impõe aos Estados-Membros e às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal, que inspira, nomeadamente, o artigo 5. do Tratado CE, colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, no pleno respeito das disposições do Tratado (v., nomeadamente, acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C-348/93, Colect., p. I-673, n. 17).
40 Quanto ao cadastro olivícola, só por carta de 28 de Dezembro de 1988, ou seja, após a expiração do prazo fixado pelo Regulamento n. 3453/80, é que o Governo helénico apresentou à Comissão um programa de ensaios com vista à constituição do cadastro. O representante do Governo helénico confirmou, na audiência, que as dificuldades para constituir esse cadastro só foram notificadas à Comissão após a expiração do prazo prescrito. Ora, o facto de a Comissão ter apoiado, após esta data, os esforços do Governo helénico para cumprir as suas obrigações não pode, nestas condições, provar uma impossibilidade absoluta de constituição do cadastro na data exigida, não tendo o Governo helénico invocado qualquer argumento referente ao período anterior a 31 de Outubro de 1988.
41 No que diz respeito ao ficheiro informatizado, resulta do relatório dos controlos efectuados entre 4 e 8 de Novembro de 1991, junto do serviço de controlo do azeite, que os dados relativos a importantes regiões produtoras não constavam desse ficheiro. O relatório nota que não pôde ser apresentada qualquer justificação quanto ao atraso na constituição deste ficheiro.
42 Nestas condições, o Governo helénico não demonstrou que o atraso na constituição do cadastro olivícola e na constituição do ficheiro informatizado se devia a uma impossibilidade absoluta.
43 Em terceiro lugar, o Governo helénico observa que, quando surgiram problemas na recolha de dados, se procedeu a uma verificação suplementar dos dados através das direcções locais da agricultura. Essencialmente, não terá havido um problema de insuficiência de controlos em relação àqueles cujos dados não tinham ainda sido registados.
44 Neste contexto, o Governo helénico sublinha que a registada falta de controlos no local efectuados pelo serviço de controlo do azeite, controlos que atingem o número de 499 em relação ao exercício considerado, foi compensada pelos 1 534 controlos efectuados pelas direcções de agricultura localmente competentes. Elevando-se, assim, a taxa de controlo a 4,89% no que toca ao exercício considerado, a taxa de controlo de 4% imposta pelo Regulamento n. 98/89 foi largamente atingida.
45 A Comissão salienta que, neste caso, o FEOGA baseia a correcção do montante de 981 233 150 DR não apenas na falta do cadastro olivícola, constituindo este o instrumento privilegiado do controlo no sector do azeite, mas sobretudo numa execução muito deficiente dos controlos previstos, nomeadamente através dos ficheiros informatizados.
46 A Comissão observa ainda que, segundo o relatório dos controlos efectuados entre 4 e 8 de Novembro de 1991, o serviço de controlo do azeite procedeu, em 1990, a cerca de 500 controlos, em vez dos, pelo menos, 2 000 inicialmente previstos. Com base neste relatório, a Comissão estima que o pagamento pelo DIDAGEP, o organismo competente, das ajudas, como são pedidas pelos produtores por intermédio do Eleourgiki, que agrupa 76 organizações de produtores, sem qualquer verificação nem qualquer outro controlo dos dados, parece ser uma prática bem estabelecida.
47 É conveniente salientar, em primeiro lugar, que os controlos que devem ser efectuados nos termos do Regulamento n. 2261/84 são função da eventual inscrição do produtor numa organização ou associação de produtores.
48 No que concerne aos produtores associados, as organizações reconhecidas apresentam as declarações de cultura dos seus membros e efectuam um controlo no local de 5% destas declarações (artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 2261/84, conjugado com o artigo 4. , n. 2, do Regulamento n. 3061/84). Nos termos do artigo 14. , n. 2, do Regulamento n. 2261/84, os Estados-Membros produtores controlarão a actividade de cada organização de produtores e de cada união e, nomeadamente, as operações de controlo efectuadas por estes organismos.
49 No caso dos produtores independentes, o Estado-Membro em causa deve efectuar controlos por sondagem, no local, a fim de verificar a exactidão das declarações de cultura e o destino das azeitonas colhidas para a produção de azeite e, se possível, a transformação efectiva destas azeitonas em azeite (artigo 14. , n. 4, do Regulamento n. 2261/84). Estes controlos incidem sobre 1% dos olivicultores nas zonas em que os dados de base do cadastro olivícola estejam disponíveis e sobre 4% dos olivicultores nas outras zonas (artigo 10. , n. 2, do Regulamento n. 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 98/89).
50 No que diz respeito ao controlo dos produtores associados, resulta, em primeiro lugar, do relatório da Comissão sobre a sua visita de 4 a 8 de Novembro de 1991, que as organizações de produtores só efectuaram um controlo puramente documental de 5% dos pedidos de ajuda com base em registos anteriores, em vez de proceder a um controlo no local, tal como previsto no artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 2261/84. O Governo helénico e a Comissão estão de acordo, seguidamente, sobre o facto de que o serviço de controlo do azeite, sendo responsável pelo controlo das organizações de produtores nos termos do artigo 14. , n. 2, do Regulamento n. 2261/84, apenas fez ele próprio 499 controlos em vez dos 2 000 previstos.
51 O facto de, como defende o Governo helénico, as direcções departamentais do Ministério da Agricultura terem procedido a 1 534 controlos no local não pode colmatar estas lacunas, pois as autoridades em causa só são responsáveis pelo controlo dos produtores não associados.
52 O Governo helénico não demonstrou, portanto, que as afirmações da Comissão sobre a insuficiência dos controlos são inexactas.
53 Por último, e quanto à alegação do Governo helénico de que o serviço de controlo do azeite é mais um organismo comunitário do que um organismo nacional e que as suas eventuais carências não podem ser imputadas à República Helénica, é conveniente salientar que, segundo as verificações constantes do relatório do controlo, este serviço de controlo está colocado sob a autoridade do Ministério da Agricultura helénico e os seus agentes são funcionários públicos. Este argumento do Governo helénico não pode, portanto, ser acolhido.
54 O fundamento referente às despesas a título de ajudas à produção de azeite deve, por conseguinte, ser também rejeitado.
55 Resulta das considerações que precedem que deve ser negado provimento a todo o recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Helénica sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Helénica é condenada nas despesas.
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