Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1. Recours en manquement ° Droit d' action de la Commission ° Recours visant à faire constater le non-respect d' un accord international ° Consultations en cours au sein du comité de l' article 113 ° Absence d' incidence
(Traité CE, art. 113, 155, 169 et 228)
2. Recours en manquement ° Avis motivé ° Requête introductive d' instance ° Identité de motifs et de moyens ° Examen du bien-fondé par la Cour ° Situation à prendre en considération ° Situation à l' expiration du délai fixé par l' avis motivé
(Traité CE, art. 169)
3. Droit communautaire ° Interprétation ° Méthodes ° Interprétation du droit dérivé au regard des accords internationaux conclus par la Communauté
4. Accords internationaux ° Arrangement international concernant le secteur laitier ° Régime du perfectionnement actif ° Octroi d' autorisations d' importer des produits d' une valeur en douane inférieure aux prix minimaux imposés par l' arrangement ° Manquement ° Violation de la réglementation communautaire concernant le perfectionnement actif
(Arrangement international concernant le secteur laitier, annexe I, art. 6, § 1, a), annexes II et III, art. 6, a); règlement du Conseil n 1999/85; règlement de la Commission n 2228/91)
5. Recours en manquement ° Preuve du manquement ° Charge incombant à la Commission ° Présomptions ° Inadmissibilité
(Traité CE, art. 169)
Sommaire
1. Le bon accomplissement par la Commission de la tâche, lui incombant conformément à l' article 155 du traité, de veiller à l' application des dispositions du traité et donc au respect d' un accord international conclu par la Communauté qui, en vertu de l' article 228 de ce même traité, lie les institutions et les États membres, suppose que le pouvoir que la Commission tient de l' article 169 du traité et qui lui permet de saisir la Cour en cas de manquement par un État membre aux obligations qui lui incombent en vertu de l' accord ne soit pas entravé. La saisine de la Cour ne saurait donc dépendre des résultats d' une éventuelle consultation au sein du comité spécial désigné par le Conseil conformément à l' article 113 du traité et a fortiori de la question de savoir si un consensus entre les États membres sur l' interprétation des engagements souscrits par la Communauté dans le cadre de l' accord international en cause a été préalablement constaté au sein du comité.
2. Un recours introduit en vertu de l' article 169 du traité ne peut être fondé que sur des motifs et des moyens déjà énoncés dans l' avis motivé. Il en résulte que, dans le cadre d' un tel recours, l' existence d' un manquement doit être appréciée au regard de la législation communautaire en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l' État membre en cause pour se conformer à son avis motivé.
3. Lorsqu' un texte de droit communautaire dérivé exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité. Un règlement d' exécution doit également faire l' objet, si possible, d' une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base. De même, la primauté des accords internationaux conclus par la Communauté sur les textes de droit communautaire dérivé commande d' interpréter ces derniers, dans la mesure du possible, en conformité avec ces accords.
4. Manque aux obligations lui incombant en vertu de l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et de l' article 6, sous a), des annexes II et III de l' arrangement international concernant le secteur laitier, approuvé par la Communauté par la décision 80/271, concernant la conclusion des accords multilatéraux résultant des négociations commerciales de 1973-1979, ainsi qu' à celles qui découlent du règlement n 1999/85, relatif au régime du perfectionnement actif, un État membre qui autorise l' importation de produits laitiers dans le cadre du régime du perfectionnement actif alors que leur valeur en douane est inférieure aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement.
A cet égard, en ce qui concerne l' arrangement international, les marchandises importées dans la Communauté et placées sous le régime du perfectionnement actif et celles qui sont exportées ou réexportées au terme d' une opération de perfectionnement entrent dans le champ d' application de cet arrangement. En outre, l' engagement de faire respecter les prix minimaux fixés conformément à l' arrangement s' applique aussi bien aux importations qu' aux exportations des pays participants. En ce qui concerne le règlement relatif au perfectionnement actif, le règlement n 2228/91 pris en son application n' exonère pas de l' application de l' arrangement les marchandises placées sous le régime de perfectionnement, et les conditions économiques pour l' octroi d' une autorisation imposées par le règlement de base ne sont pas remplies lorsque les importations ne s' effectuent pas dans le respect desdits prix minimaux.
5. Dans le cadre de la procédure prévue à l' article 169 du traité, la Commission a l' obligation d' établir l' existence du manquement allégué et ne peut se fonder sur une présomption quelconque.
Parties
Dans l' affaire C-61/94,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. Joern Sack, conseiller juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République fédérale d' Allemagne, représentée par M. Bernd Kloke, Oberregierungsrat au ministère fédéral de l' Économie, D - 53107 Bonn, en qualité d' agent, assisté de Me Dietrich Ehle, avocat à Cologne,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en autorisant l' importation de produits laitiers dans le cadre du régime du perfectionnement actif alors que leur valeur en douane était inférieure aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement international concernant le secteur laitier, approuvé par la Communauté par la décision 80/271/CEE du Conseil, du 10 décembre 1979, concernant la conclusion des accords multilatéraux résultant des négociations commerciales de 1973-1979 (JO 1980, L 71, p. 1), et en omettant ainsi de prendre en considération, d' abord, l' obligation de coopération visée à l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et à l' article 6, sous a), des annexes II et III de l' arrangement, ensuite, l' obligation visée à l' article 3, paragraphe 1, des trois annexes précitées et, enfin, s' agissant des conditions économiques relatives à l' octroi de l' autorisation du régime douanier, les articles 5 à 8 du règlement (CEE) n 1999/85 du Conseil, du 16 juillet 1985, relatif au régime du perfectionnement actif (JO L 188, p. 1), la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE,
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (rapporteur) et G. Hirsch, présidents de chambre, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann et J. L. Murray, juges,
avocat général: M. G. Tesauro,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 5 juillet 1995,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 7 mai 1996,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 14 février 1994, la Commission des Communautés européennes a introduit, en application de l' article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en autorisant l' importation de produits laitiers dans le cadre du régime du perfectionnement actif alors que leur valeur en douane était inférieure aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement international concernant le secteur laitier, approuvé par la Communauté par la décision 80/271/CEE du Conseil, du 10 décembre 1979, concernant la conclusion des accords multilatéraux résultant des négociations commerciales de 1973-1979 (JO 1980, L 71, p. 1, ci-après l' "arrangement"), et en omettant ainsi de prendre en considération, d' abord, l' obligation de coopération visée à l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et à l' article 6, sous a), des annexes II et III de l' arrangement, ensuite, l' obligation visée à l' article 3, paragraphe 1, des trois annexes précitées et, enfin, s' agissant des conditions économiques relatives à l' octroi de l' autorisation du régime douanier, les articles 5 à 8 du règlement (CEE) n 1999/85 du Conseil, du 16 juillet 1985, relatif au régime du perfectionnement actif (JO L 188, p. 1), la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.
2 Par la décision 80/271, la Communauté a approuvé une série d' accords multilatéraux conclus dans le cadre de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en application de la déclaration des ministres adoptée à Tokyo le 14 septembre 1973 et notamment un arrangement concernant le secteur laitier.
3 L' article 1er de l' arrangement stipule que ce dernier vise à réaliser l' expansion et une libéralisation de plus en plus large du commerce mondial des produits laitiers dans des conditions de marché aussi stables que possible, sur la base d' avantages mutuels des pays exportateurs et importateurs, ainsi qu' à favoriser le développement économique et social des pays en voie de développement.
4 L' arrangement s' applique au secteur des produits laitiers, comprenant principalement les produits suivants: lait et crème de lait, frais ou conservés, concentrés ou sucrés; beurre, fromages et caillebotte, caséines (article II).
5 Il fixe des obligations générales d' information et de coopération entre les participants (articles III et IV), ainsi que d' aide aux pays en voie de développement (article V). Il institue un Conseil international des produits laitiers, composé des représentants de tous les participants à l' arrangement, qui est chargé de son exécution (article VII).
6 Des dispositions spécifiques font l' objet de trois protocoles annexés à l' arrangement, portant respectivement sur certaines poudres de lait (annexe I), sur les matières grasses laitières (annexe II) et sur certains fromages (annexe III). Les protocoles annexés font partie intégrante de l' arrangement et lient les parties, sauf réserve formulée par l' une d' entre elles lors de l' acceptation de l' accord et approuvée par les participants.
7 Les trois protocoles annexés, dont les dispositions sont pratiquement identiques, fixent principalement des engagements relatifs au respect de prix minimaux à l' exportation de produits laitiers:
° pour chaque participant, les protocoles sont applicables aux exportations des produits "manufacturés ou reconditionnés sur son propre territoire douanier" (article 3, paragraphe 7, de l' annexe I et article 3, paragraphe 6, des annexes II et III);
° les participants s' engagent à prendre les dispositions nécessaires pour que les prix à l' exportation de produits retenus comme produits pilotes ne soient pas inférieurs aux prix minimaux fixés par chaque protocole ou ultérieurement réajustés, compte tenu des résultats de l' application de l' arrangement et de l' évolution de la situation du marché international, par le comité institué en vertu de l' arrangement pour l' exécution du protocole (article 3 de chaque annexe);
° lorsqu' ils importent des produits visés dans l' un des protocoles, les participants s' engagent en particulier à coopérer à la réalisation de l' objectif du protocole en matière de prix minimaux et à veiller, dans la mesure du possible, à ce que ces produits ne soient pas importés à des prix inférieurs à la valeur en douane appropriée équivalant aux prix minimaux prescrits; ils s' engagent également à examiner avec bienveillance les propositions visant à appliquer des mesures correctives appropriées si des importations réalisées à des prix incompatibles avec les prix minimaux compromettent l' application du présent protocole [article 6, paragraphe 1, sous a) et c), de l' annexe I et article 6, sous a) et c), des annexes II et III].
8 L' arrangement est entré en vigueur le 1er janvier 1980 pour les participants qui l' ont approuvé antérieurement. Pour ceux d' entre eux qui l' ont approuvé après cette date, il est entré en vigueur à compter de leur acceptation. D' une durée de validité initiale de trois ans, il est tacitement prorogé par périodes successives de trois ans, sauf décision contraire du Conseil international des produits laitiers. La Communauté n' a pas formulé de réserve en devenant partie à l' arrangement.
9 Il ressort du dossier de l' affaire que, en 1990, la Commission a constaté que certains États membres ne respectaient pas l' arrangement au motif qu' ils accordaient des autorisations de perfectionnement actif pour des produits laitiers importés de pays tiers dont la valeur en douane était inférieure aux prix minimaux imposés par l' arrangement. Par télex du 8 novembre 1990, elle a invité ces États membres à révoquer les autorisations accordées dans ces conditions. La République fédérale d' Allemagne s' y est refusée en faisant principalement valoir que les marchandises placées sous le régime du perfectionnement actif n' entraient pas dans le circuit commercial, que les produits obtenus étaient réexportés vers des pays tiers qui n' étaient pas nécessairement parties à l' arrangement et que, plus généralement, l' arrangement ne s' appliquait pas aux opérations effectuées dans le cadre du régime du perfectionnement actif.
10 Dans la lettre de mise en demeure du 26 mars 1991 adressée au gouvernement allemand, la Commission a rejeté cette interprétation. Selon elle, l' arrangement s' appliquait à toute importation de produits laitiers à des prix inférieurs aux prix minimaux, même dans le cadre du régime du perfectionnement actif. Elle ajoutait que les articles 5 à 8 du règlement n 1999/85 s' opposaient à l' octroi d' autorisations de placement sous perfectionnement actif de marchandises d' une valeur en douane inférieure aux prix minimaux spécifiés par l' arrangement. En outre, une telle pratique risquait de conduire, en cas de mise en libre pratique ultérieure de ces marchandises, à une taxation sur la base d' une valeur en douane incompatible avec l' arrangement.
11 Le gouvernement allemand a rejeté les griefs de la Commission. Dans sa réponse du 8 mai 1991, il rappelait qu' il avait saisi le comité spécial désigné par le Conseil conformément à l' article 113 du traité CE (ci-après le "comité de l' article 113") de cette question d' interprétation de l' arrangement. En attendant une décision unanime du comité, rien ne justifiait que l' admission des produits laitiers destinés au perfectionnement actif fût subordonnée à des constatations établies au sujet de la valeur du produit.
12 Le 3 février 1993, la Commission a adressé au gouvernement allemand un avis motivé au titre de l' article 169 du traité, dans lequel elle réitérait l' intégralité de ses griefs. Dans sa communication du 27 avril 1993, le gouvernement allemand a de nouveau rejeté ces derniers. La Commission a alors décidé d' introduire le présent recours.
Sur la recevabilité
13 Bien que le gouvernement allemand ne soulève pas formellement d' exception d' irrecevabilité, il observe toutefois dans son mémoire en défense que la Commission aurait dû attendre l' avis du comité de l' article 113 avant d' introduire sa requête. Selon lui, ce comité a précisément été institué pour débattre l' interprétation et l' application des accords internationaux et fixer une attitude unique de la Communauté sur ce point. Tant que le comité n' a pas dégagé de consensus, la Commission ne pourrait pas introduire un recours en manquement contre un État membre pour violation alléguée d' un accord international par ce dernier.
14 Il convient cependant de constater que l' observation du gouvernement allemand n' est pas fondée. Ainsi qu' il résulte des termes de l' article 113, paragraphe 3, deuxième alinéa, le comité de l' article 113 a pour mission d' assister la Commission dans la négociation des accords tarifaires et commerciaux. Son rôle est purement consultatif.
15 Conformément à l' article 155 du traité CE, il incombe à la Commission de veiller à l' application des dispositions du traité et donc au respect d' un accord international conclu par la Communauté qui, en vertu de l' article 228 de ce même traité, lie les institutions de cette dernière et les États membres. Le bon accomplissement de cette tâche par la Commission suppose que le pouvoir qu' elle tient de l' article 169 du traité et qui lui permet de saisir la Cour en cas de manquement par un État membre aux obligations qui lui incombent en vertu de l' accord ne soit pas entravé. La saisine de la Cour par la Commission ne saurait donc dépendre des résultats d' une consultation au sein du comité de l' article 113 et a fortiori de la question de savoir si un consensus entre les États membres sur l' interprétation des engagements souscrits par la Communauté dans le cadre de l' accord international en cause a été préalablement constaté au sein du comité.
16 Au surplus, il y a lieu de rappeler qu' il incombe à la Cour, dans le cadre de sa compétence pour interpréter les accords conclus par la Communauté, d' assurer leur application uniforme dans cette dernière (arrêt du 26 octobre 1982, Kupferberg, 104/81, Rec. p. 3641, point 14).
Sur le fond
Quant aux premier et troisième griefs
17 Par ses premier et troisième griefs, qu' il convient d' examiner en premier lieu, la Commission reproche à la République fédérale d' Allemagne, d' une part, de n' avoir pas respecté les dispositions de l' arrangement, en vertu desquelles les participants s' engagent à veiller, dans la mesure du possible, à ce que les produits laitiers en cause ne soient pas importés à des prix inférieurs à la valeur en douane appropriée équivalant aux prix minimaux prescrits et, d' autre part, d' avoir violé la réglementation communautaire relative au régime du perfectionnement actif.
Sur le premier grief
18 A l' appui de ce grief, la Commission soutient en premier lieu que l' arrangement s' applique à tous les échanges commerciaux entre la Communauté et les pays tiers, y compris aux marchandises importées et placées dans la Communauté sous le régime du perfectionnement actif et à celles exportées ou réexportées à la suite d' une opération de perfectionnement.
19 Le gouvernement allemand affirme au contraire que les marchandises importées dans la Communauté et placées sous le régime du perfectionnement actif et celles qui sont exportées ou réexportées au terme d' une opération de perfectionnement actif n' entrent pas dans le champ d' application de l' arrangement, car ces marchandises ne peuvent être considérées comme "importées" ou "exportées" au sens de l' arrangement.
20 L' interprétation du gouvernement allemand doit être sur ce point rejetée.
21 Conformément à l' article 3, paragraphe 7, de l' annexe I et à l' article 3, paragraphe 6, des annexes II et III, chaque protocole est applicable "aux exportations des produits spécifiés à l' article 1er qui sont manufacturés ou reconditionnés sur son propre territoire douanier". Aucun des trois protocoles annexés ne pose de restriction au champ d' application de l' arrangement s' agissant des produits exportés à partir du territoire douanier d' un participant après une opération de perfectionnement actif.
22 L' arrangement fixe des obligations aux pays importateurs, lesquelles ne comportent pas non plus de restriction pour les produits importés placés sous le régime du perfectionnement actif.
23 L' arrangement prévoit des dérogations aux obligations qu' il contient en ce qui concerne l' engagement de respecter les prix minimaux fixés conformément à l' accord. Mais celles-ci ne concernent pas les marchandises placées sur le territoire douanier d' une partie contractante sous le régime du perfectionnement actif.
24 En dehors des exceptions explicitement mentionnées, l' arrangement ne prévoit pas d' autres dérogations que celles accordées, à la demande d' un participant et conformément à l' article 7 de chacune des annexes, par le comité chargé de veiller à l' application de cet arrangement. En réponse à une question posée par la Cour, la Commission a indiqué qu' aucune dérogation n' avait été demandée par la Communauté.
25 La thèse du gouvernement allemand, selon laquelle les marchandises placées dans la Communauté sous le régime du perfectionnement actif ne peuvent pas être considérées comme "importées" ou "exportées", ne trouve d' ailleurs pas davantage de confirmation dans la réglementation communautaire elle-même.
26 Même en droit communautaire, ainsi qu' il résulte clairement de l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n 1999/85, les marchandises non communautaires qui ont fait l' objet de formalités de placement sous le régime du perfectionnement actif sont considérées comme des marchandises d' "importation". Quant aux produits compensateurs résultant des opérations de perfectionnement, ils sont soit "réexportés", soit, lorsqu' ils sont obtenus à partir de marchandises équivalentes, "exportés" (article 2 du règlement n 1999/85).
27 Enfin, contrairement à ce que soutient le gouvernement allemand, si, dans le système dit "de la suspension", les marchandises d' importation ne sont pas soumises aux droits à l' importation, elles n' en sont pas moins introduites sur le territoire douanier de la Communauté. En outre, dans le système du rembours, le régime du perfectionnement actif s' applique à des marchandises déjà mises en libre pratique dans celle-ci.
28 La Commission soutient en second lieu, à l' appui du premier grief, que l' engagement de faire respecter les prix minimaux fixés conformément à l' arrangement s' applique aussi bien aux importations qu' aux exportations des pays participants. Elle admet toutefois que, à la différence de l' article 3, l' article 6 de chaque annexe ne fixe pas une obligation absolue. L' atténuation de l' obligation du respect des prix minimaux à l' importation s' expliquerait par le fait qu' un participant à l' arrangement n' est pas toujours en mesure d' interdire une importation à des prix inférieurs aux prix minimaux. Mais, en l' espèce, le droit communautaire donnerait aux États membres les moyens de s' opposer à une telle importation.
29 Le gouvernement allemand conteste cette interprétation. Il soutient que l' arrangement n' édicte aucune obligation juridique de respecter les prix minimaux lors de l' importation de produits laitiers. L' article 6 de chacune des annexes stipulerait seulement un engagement de coopération volontaire sans caractère contraignant.
30 Pour interpréter cette disposition, il convient de tenir compte de l' objet de l' arrangement, du contexte de l' article 6 et de la règle générale du droit international, selon laquelle tout accord doit être exécuté de bonne foi par les parties (arrêt Kupferberg, précité, point 18).
31 En effet, l' objet de l' arrangement étant de parvenir à une stabilisation du marché mondial des produits laitiers dans l' intérêt réciproque des exportateurs et des importateurs, les stipulations de celui-ci ne sauraient être interprétées par la Communauté que d' une manière propre à favoriser la réalisation de l' objectif poursuivi.
32 Dans les échanges de produits laitiers entre participants, il est en principe exclu qu' une importation en provenance de l' un d' entre eux soit opérée à des prix inférieurs aux prix minimaux, dès lors que le participant d' où provient le produit veille au respect de ses engagements par les exportateurs qui opèrent à partir de son territoire.
33 Dans les échanges entre les participants et les pays qui ne sont pas parties à l' arrangement, les premiers sont tenus de faire respecter les prix minimaux à l' exportation fixés conformément à l' arrangement par les exportateurs opérant à partir de leur territoire. L' arrangement a, sur ce point, une portée universelle: son champ d' application n' est nullement restreint aux seuls échanges entre participants.
34 En revanche, les opérateurs qui exportent leurs produits laitiers à partir de pays ne participant pas à l' arrangement et qui ne sont donc pas soumis au régime des prix minimaux à l' exportation pourraient mettre en danger l' application de l' arrangement s' ils avaient la possibilité d' exporter leurs produits dans un pays participant ou dans la Communauté à des prix inférieurs aux prix minimaux, sans craindre d' être concurrencés par les exportateurs opérant à partir du territoire des pays participants et tenus, quant à eux, au respect des prix minimaux.
35 L' article 6 de chaque protocole annexé a précisément pour objet d' engager les participants à s' opposer dans toute la mesure du possible à de telles opérations. Aussi une obligation d' information est-elle spécifiquement prévue par l' article 6, paragraphe 1, sous b), de l' annexe I et par l' article 6, sous b), des annexes II et III, en ce qui concerne les importations en provenance de non-participants.
36 L' interprétation de la Commission se trouve d' ailleurs corroborée par le libellé même de l' article 3, paragraphe 5, de l' annexe I. Cette disposition introduit une dérogation expresse au respect des prix minimaux non seulement à l' exportation, mais également à l' importation de produits destinés à l' alimentation du bétail. En outre, les négociateurs de l' arrangement ont estimé nécessaire d' introduire un second paragraphe à l' article 6 de l' annexe I, stipulant expressément que le paragraphe 1 de cet article ne s' applique pas aux importations de ce type, ce qui confirme le caractère contraignant du paragraphe 1.
37 Dans ce contexte, l' expression "dans la mesure du possible" figurant à l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et à l' article 6, sous a), des annexes II et III n' a pas pour objet de dispenser les participants de l' obligation qu' impose cette stipulation, mais de dégager la responsabilité éventuelle d' un participant dans l' hypothèse où, en dépit des moyens à sa disposition, ce dernier ne pourrait empêcher que des produits laitiers soient importés sur son territoire à des prix inférieurs aux prix fixés conformément à l' arrangement. C' est d' ailleurs la raison pour laquelle l' article 6, paragraphe 1, sous c), de l' annexe I et l' article 6, sous c), des annexes II et III prévoient que les participants coopèrent pour établir des mesures correctives destinées à interdire à l' avenir les importations réalisées à des prix incompatibles avec les prix minimaux compromettant l' application des protocoles annexés.
38 En l' espèce, la Commission fait valoir à bon droit que la République fédérale d' Allemagne disposait des moyens de faire respecter l' arrangement, dans la mesure où toute opération de perfectionnement actif est subordonnée à une autorisation délivrée par l' État membre.
39 La Commission est donc fondée à soutenir que l' article 6 des annexes s' opposait à ce que la République fédérale d' Allemagne autorisât les importations de produits laitiers à des prix inférieurs aux prix minimaux, y compris celles réalisées dans le cadre du régime du perfectionnement actif.
Sur le troisième grief
40 La Commission soutient également que la réglementation communautaire relative au régime du perfectionnement actif s' opposait à ce que la République fédérale d' Allemagne accordât des autorisations dans le cadre de ce régime douanier: dès lors que les produits laitiers n' étaient pas importés dans le respect des prix minimaux fixés conformément à l' arrangement, les autorités de la République fédérale d' Allemagne auraient dû considérer que les conditions économiques visées aux articles 5 et 6 du règlement n 1999/85 n' étaient pas remplies. Par suite, la République fédérale d' Allemagne aurait manqué non seulement au respect des stipulations de l' arrangement relatives aux prix minimaux à l' importation, mais encore au respect de ce règlement.
41 A titre liminaire, le gouvernement allemand fait valoir qu' il convient d' apprécier le manquement éventuellement commis au regard du règlement (CEE) n 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1), qui a notamment abrogé le règlement n 1999/85 et s' est substitué à lui, même si ce règlement n' est entré en vigueur que le 1er janvier 1994, c' est-à-dire plusieurs mois après la date d' expiration du délai imparti dans l' avis motivé de la Commission. Il ressortirait en effet d' une jurisprudence constante de la Cour (voir arrêt du 25 octobre 1978, Koninklijke Scholten-Honig et De Verenigde Zetmeelbedrijven "De Bijenkorf", 125/77, Rec. p. 1991), que les lois modificatives d' une autre loi s' appliquent, sauf dérogation, aux effets futurs de situations nées sous l' empire de la loi ancienne.
42 Cette thèse ne saurait être retenue. Un recours introduit en vertu de l' article 169 du traité ne peut en effet être fondé que sur des motifs et des moyens déjà énoncés dans l' avis motivé (voir, notamment, arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, C-347/88, Rec. p. I-4747, point 16). Il en résulte que, dans le cadre d' un tel recours, l' existence d' un manquement doit être appréciée au regard de la législation communautaire en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l' État membre en cause pour se conformer à son avis motivé.
43 Le gouvernement allemand rejette en tout état de cause le troisième grief de la Commission. Il fait valoir en premier lieu que, contrairement à ce qu' affirme la Commission, les intérêts essentiels des producteurs de la Communauté visés à l' article 5 du règlement n 1999/85 ne sont pas atteints du fait des autorisations litigieuses. Au contraire, les producteurs de la Communauté pourraient trouver intérêt à une transformation ou à une ouvraison dans le cadre du régime du perfectionnement actif, sans être tenus par le respect des prix minimaux fixés en vertu de l' arrangement.
44 L' article 5 du règlement n 1999/85 dispose que les autorités douanières des États membres accordent l' autorisation de perfectionnement actif "dans le cas où le régime ... peut contribuer à créer les conditions les plus favorables à l' exportation des produits compensateurs, pour autant que les intérêts essentiels des producteurs de la Communauté ne soient pas atteints (conditions économiques)".
45 Compte tenu de la conclusion à laquelle la Cour est parvenue au point 39 du présent arrêt, il suffit sur ce point d' observer que les intérêts essentiels des producteurs de la Communauté seraient nécessairement atteints si, en l' absence de dérogations prévues par l' arrangement, certains opérateurs pouvaient obtenir dans un État membre des autorisations de perfectionnement actif pour des produits laitiers importés à des prix inférieurs aux prix minimaux fixés conformément à ce dernier, c' est-à-dire pour des produits introduits sur le territoire douanier de la Communauté au mépris des disciplines que l' arrangement a précisément pour objet de mettre en place "dans l' intérêt réciproque des producteurs et des consommateurs, des exportateurs et des importateurs" (préambule de l' arrangement).
46 En second lieu, le gouvernement allemand soutient que les conditions économiques imposées par le règlement n 1999/85 sont respectées. Il rappelle que, aux termes de l' article 6, paragraphe 1, sous d), de ce règlement, ces conditions sont considérées comme remplies lorsque les marchandises destinées à subir les opérations de perfectionnement actif sont produites dans la Communauté, mais ne peuvent pas être utilisées parce que leur prix rend économiquement impossible l' opération commerciale envisagée.
47 En l' espèce, selon la défenderesse, il serait possible que les fabricants de la Communauté n' utilisent pas les marchandises produites dans la Communauté au motif que, compte tenu des prix minimaux à l' exportation, l' opération ne serait pas rentable. Dans ce cas, ces opérateurs devraient être autorisés à réaliser les opérations de perfectionnement actif avec des produits laitiers importés de pays tiers non soumis au respect des prix minimaux.
48 Il doit à nouveau être relevé que la prémisse du gouvernement allemand est erronée, puisque, comme la Cour l' a précédemment constaté, il incombe également aux participants de veiller au respect des prix minimaux à l' importation des produits laitiers.
49 Dès lors, le gouvernement allemand ne saurait invoquer l' application de l' article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement n 1999/85 précisément dans des hypothèses où la concurrence entre les marchandises produites dans la Communauté et celles produites dans des pays non participants, importées dans un État membre à des prix inférieurs aux prix minimaux, en violation de l' arrangement, serait inévitablement faussée au détriment des premières, soumises au respect des prix minimaux.
50 Le gouvernement allemand objecte, en troisième lieu, que le régime communautaire de perfectionnement actif exclut lui-même l' application des mesures prévues par l' arrangement. En effet, conformément à l' article 16 du règlement (CEE) n 2228/91 de la Commission, du 26 juin 1991, fixant certaines dispositions d' application du règlement (CEE) n 1999/85 (JO L 210, p. 1), qui, sur ce point, reprend des dispositions du règlement (CEE) n 3677/86 du Conseil, du 24 novembre 1986 (JO L 351, p. 1), le placement des marchandises non communautaires sous le régime du perfectionnement actif, en cas de recours au système de la suspension, a pour conséquence la non-application des mesures spécifiques de politique commerciale à l' importation prévues pour lesdites marchandises.
51 Cette objection doit être rejetée.
52 En effet, lorsqu' un texte de droit communautaire dérivé exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité. Un règlement d' exécution doit également faire l' objet, si possible, d' une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (voir arrêt du 24 juin 1993, Dr Tretter, C-90/92, Rec. p. I-3569, point 11). De même, la primauté des accords internationaux conclus par la Communauté sur les textes de droit communautaire dérivé commande d' interpréter ces derniers, dans la mesure du possible, en conformité avec ces accords.
53 Or, il résulte des conclusions qui précèdent, relatives au premier grief avancé par la Commission, que l' arrangement s' applique aux importations de marchandises placées dans la Communauté sous le régime du perfectionnement actif. Une interprétation de l' article 16 du règlement n 2228/91 qui exonérerait ces marchandises de l' application de l' arrangement serait donc contraire à ce dernier.
54 A cet égard, il apparaît toutefois que les marchandises placées sous le régime du perfectionnement actif, en cas de recours au système de la suspension, ne bénéficient de l' exonération prévue à l' article 16 du règlement n 2228/91 qu' en raison du fait qu' elles sont destinées à être réexportées hors du territoire douanier de la Communauté et ne sont donc pas mises en vente sur le marché communautaire.
55 Il en découle que l' exonération prévue à l' article 16 du règlement n 2228/91 n' a vocation à s' appliquer qu' aux seules mesures non tarifaires de politique commerciale qui, à l' instar des droits de douane, frappent les marchandises importées dans le but de protéger le marché communautaire.
56 Or, tel n' est pas l' objet de l' arrangement, qui a une portée beaucoup plus générale. Il fixe des règles minimales d' organisation du marché mondial des produits laitiers, qui ont pour objet de garantir un niveau de prix minimaux dans les échanges commerciaux internationaux. En particulier, la présence de dispositions relatives aux prix minimaux à l' importation ne vise pas à protéger le marché communautaire, mais s' explique par le fait que tous les pays ne participent pas à l' arrangement et qu' il convient, dans ces conditions, d' éviter que les opérateurs établis dans un pays non participant puissent perturber le régime de stabilisation mis en place en exportant leurs produits dans un pays participant à des prix inférieurs aux prix minimaux.
57 Dès lors, l' article 16 du règlement n 2228/91 doit être interprété en ce sens qu' il n' exonère pas de l' application de l' arrangement les marchandises placées dans la Communauté sous le régime du perfectionnement actif, en cas de recours au système de la suspension.
58 La Commission est donc fondée à soutenir que la réglementation communautaire relative au régime du perfectionnement actif s' opposait à ce que la République fédérale d' Allemagne accordât des autorisations dans le cadre de ce régime douanier pour les produits laitiers importés à des prix inférieurs aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement.
Quant au deuxième grief
59 La Commission soutient que la République fédérale d' Allemagne, en autorisant les importations de produits laitiers réalisées dans le cadre du perfectionnement actif à des prix inférieurs aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement, n' a pas assuré le respect des prix minimaux à l' exportation en violation de l' article 3, paragraphe 1, des trois annexes de l' arrangement.
60 A cet égard, la Commission, comme l' a souligné M. l' avocat général au point 14 de ses conclusions, s' est bornée à soutenir que le non-respect des prix minimaux lors de l' importation des produits laitiers impliquerait nécessairement que leur réexportation s' effectue aussi en méconnaissance de ces prix. Le gouvernement allemand a répondu sur ce point que, eu égard aux coûts des opérations de perfectionnement et de transport, les réexportations des produits en cause ne peuvent intervenir qu' à des prix supérieurs à ceux fixés conformément à l' arrangement.
61 Conformément à une jurisprudence constante, la Commission, dans le cadre de la procédure prévue à l' article 169 du traité, a l' obligation d' établir l' existence du manquement allégué et ne peut se fonder sur une présomption quelconque (voir arrêt du 5 octobre 1989, Commission/Pays-Bas, 290/87, Rec. p. 3083, point 11).
62 Au vu des circonstances qui précèdent, il convient cependant de considérer que la Commission n' a pas apporté la preuve du manquement invoqué. Le deuxième grief de la Commission doit donc être rejeté.
63 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que, en autorisant l' importation de produits laitiers dans le cadre du régime du perfectionnement actif alors que leur valeur en douane était inférieure aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et de l' article 6, sous a), des annexes II et III de l' arrangement, ainsi qu' à celles qui découlent du règlement n 1999/85.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
64 Aux termes de l' article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. La République fédérale d' Allemagne ayant cependant succombé en l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En autorisant l' importation de produits laitiers dans le cadre du régime du perfectionnement actif alors que leur valeur en douane était inférieure aux prix minimaux fixés conformément à l' arrangement international concernant le secteur laitier, approuvé par la Communauté par la décision 80/271/CEE du Conseil, du 10 décembre 1979, concernant la conclusion des accords multilatéraux résultant des négociations commerciales de 1973-1979, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 6, paragraphe 1, sous a), de l' annexe I et de l' article 6, sous a), des annexes II et III de l' arrangement, ainsi qu' à celles qui découlent du règlement (CEE) n 1999/85 du Conseil, du 16 juillet 1985, relatif au régime du perfectionnement actif.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République fédérale d' Allemagne est condamnée aux dépens.
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