Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1. Socialpolitik ° beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ° direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden ° hjemmel ° traktatens artikel 118 A ° graenser ° fastsaettelse af den ugentlige hviledag til soendag ° annullation af direktivets artikel 5, stk. 2
(EF-traktaten, art. 100, 100 A og 118 A; Raadets direktiv 93/104, art. 5, stk. 2)
2. Institutionernes retsakter ° valg af hjemmel ° kriterier ° praksis i en institution ° ikke relevant for traktatens regler
3. EF-traktaten ° artikel 235 ° raekkevidde
4. Faellesskabsret ° principper ° proportionalitet ° raekkevidde ° tilsidesaettelse ved direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden ° foreligger ikke
(Raadets direktiv 93/104)
5. Annullationssoegsmaal ° anbringender ° magtfordrejning ° begreb ° Raadets direktiv 93/104 ° lovlighed
(Raadets direktiv 93/104)
6. Institutionernes retsakter ° begrundelse ° pligt ° raekkevidde
(EF-traktaten, art. 190)
Sammendrag
1. Traktatens artikel 118 A er den rette hjemmel for Faellesskabets vedtagelse af foranstaltninger, der har til hovedformaal at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, uanset hvilke foelgevirkninger saadanne foranstaltninger kan faa paa det indre markeds oprettelse og funktion. Eftersom bestemmelsen vedroerer sikring af denne beskyttelse, er den mere specifik end traktatens artikel 100 og 100 A ° disse bestemmelser begraenser ikke anvendelsesomraadet for artikel 118 A ° og artikel 118 A skal undergives en vid fortolkning med hensyn til, paa hvilket omraade faellesskabslovgiveren kan traeffe foranstaltninger vedroerende arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Disse foranstaltninger kan vaere generelle og er ikke begraenset til foranstaltninger for visse grupper af arbejdstagere, og de skal vaere minimumsforskrifter i den forstand, at det fortsat staar medlemsstaterne frit for at udstede regler, der sikrer en bedre beskyttelse.
Direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden kunne derfor baade paa grund af sit indhold og formaal vedtages med hjemmel i artikel 118 A, undtagen for saa vidt angaar direktivets artikel 5, stk. 2, hvorefter soendag er den ugentlige hviledag, og som derfor maa annulleres.
2. Inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet skal valget af hjemmel for en retsakt foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve. Saadanne forhold omfatter bl.a. retsaktens formaal og indhold.
En praksis i Raadet kan ikke aendre traktatens bestemmelser og kan saaledes ikke have en praecedensvirkning, der binder institutionerne, idet det paahviler dem inden vedtagelsen af en foranstaltning at afgoere, hvad der er den rette hjemmel hertil.
3. Traktatens artikel 235 kan kun vaere hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt.
4. Raadets vedtagelse af direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden udgjorde ikke en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
Den begraensede kontrol, som Domstolen kan foere med Raadets udoevelse af det vide skoen, som det har med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, et omraade, hvor der traeffes visse socialpolitiske valg og foretages komplicerede vurderinger, har ikke paavist, at direktivets foranstaltninger ° bortset fra bestemmelsen i artikel 5, stk. 2 ° ikke skulle vaere egnede til at virkeliggoere det maal, der bestaar i at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og heller ikke, at disse foranstaltninger, der indeholder en vis fleksibilitet, skulle gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at naa dette maal.
5. En retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution er tilblevet ved magtfordrejning, hvis den er udstedt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat i traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder.
Dette er ikke tilfaeldet for saa vidt angaar Raadets direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden, idet det ikke er godtgjort, at direktivet skulle vaere vedtaget udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge et andet maal end at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, idet dette er maalet med traktatens artikel 118 A, som udgoer hjemmelen for direktivet.
6. Selv om det af den begrundelse, der kraeves efter traktatens artikel 190, klart og utvetydigt skal fremgaa, hvilke betragtninger den faellesskabsmyndighed, som har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol, kraeves det ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter.
Det er overfloedigt at kraeve en saerlig begrundelse for de enkelte afgoerelser af teknisk art, som institutionen har truffet i den anfaegtede retsakt, naar det maal, der forfoelges af institutionen, i det vaesentlige fremgaar af retsakten.
Parter
I sag C-84/94,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af Michael J. Beloff, QC, og Barrister Eleanor Sharpston, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
sagsoeger,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer for Raadets Juridiske Tjeneste Antonio Sacchettini, juridisk konsulent Jill Aussant og Sophia Kyriakopoulou, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
stoettet af
Kongeriget Spanien ved Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria Alberto Navarro González og Abogado del Estado Miguel Bravo-Ferrer Delgado, Servicio Jurídico del Estado, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Spanske Ambassade, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
af
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Nicholas Khan, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionen Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
og af
Kongeriget Belgien ved directeur d' administration Jan Devadder, Service Juridique, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Belgiske Ambassade, 4, rue des Girondins,
intervenienter,
angaaende en paastand om annullation af Raadets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden (EFT L 307, s. 18) og subsidiaert af bestemmelserne i direktivets artikel 4, artikel 5, stk. 1 og 2, artikel 6, nr. 2, og artikel 7,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), J.L. Murray og L. Sevón samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 16. januar 1996,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 12. marts 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. marts 1994 har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden (EFT L 307, s. 18, herefter "direktivet") og subsidiaert af bestemmelserne i direktivets artikel 4, artikel 5, stk. 1 og 2, artikel 6, nr. 2, og artikel 7.
2 Direktivet er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 118 A, der har foelgende ordlyd:
"1. Medlemsstaterne bestraeber sig paa at forbedre navnlig arbejdsmiljoeet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og saetter sig som maal at harmonisere vilkaarene paa dette omraade paa et stadigt stigende niveau.
2. Med henblik paa at bidrage til at virkeliggoere det i stk. 1 fastlagte maal vedtager Raadet efter fremgangsmaaden i artikel 189 C og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, ved udstedelse af direktiver de minimumsforskrifter, der skal gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne.
I disse direktiver undgaas det, at der paalaegges administrative, finansielle og retlige byrder af en saadan art, at de haemmer oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder.
3. Bestemmelser, som vedtages i henhold til denne artikel, er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med denne traktat."
3 I henhold til direktivets artikel 1 indeholder direktivet minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden og finder anvendelse paa alle former for private og offentlige aktiviteter som defineret i artikel 2 i Raadets direktiv 89/391/EOEF af 12. juni 1989 om ivaerksaettelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1), med undtagelse af vej-, luft-, soe- og jernbanetransport, sejlads ad indre vandveje, havfiskeri, andre aktiviteter paa havet samt aktiviteter, der udoeves af laeger under uddannelse.
4 Direktivets afsnit II indeholder bestemmelser om mindstekravene til daglig hviletid, ugentlig hviletid og aarlig ferie samt om pauser og om den maksimale ugentlige arbejdstid. Medlemsstaterne er saaledes forpligtede til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere faar en minimumshvileperiode paa elleve sammenhaengende timer inden for hver 24-timersperiode (artikel 3), at de kan holde pause, hvis den daglige arbejdstid overstiger seks timer, hvorved de naermere bestemmelser fastsaettes af arbejdsmarkedets parter eller i den nationale lovgivning (artikel 4), at de for hver syvdagesperiode faar en sammenhaengende minimumshvileperiode paa 24 timer, hvortil laegges de elleve timers daglig hviletid, som er omhandlet i artikel 3, (artikel 5, stk. 1), idet minimumshvileperioden i princippet omfatter soendagen (artikel 5, stk. 2), og endelig, at de faar en aarlig betalt ferie af fire ugers varighed (artikel 7).
5 I henhold til artikel 6 er medlemsstaterne endvidere forpligtede til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for, at det henset til kravene om at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed sikres, at den ugentlige arbejdstid fastsaettes af arbejdsmarkedets parter eller ved national lovgivning, og at den gennemsnitlige arbejdstid i loebet af en syvdagesperiode ikke overstiger 48 timer, inklusive overarbejde.
6 Direktivets afsnit III indeholder en raekke bestemmelser om natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme. Medlemsstaterne skal saaledes traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at den normale arbejdstid for natarbejde i gennemsnit ikke overstiger otte timer pr. periode paa 24 timer, og at natarbejdere ved saerlig risikofyldt beskaeftigelse eller beskaeftigelse, der indebaerer en betydelig fysisk eller psykisk belastning, ikke arbejder mere end otte timer i loebet af en periode paa 24 timer, i hvilken de udfoerer natarbejde (artikel 8). Natarbejdere skal endvidere tilbydes gratis helbredskontrol, inden de begynder beskaeftigelse ved natarbejde, og derefter med regelmaessige mellemrum, og de skal, naar det er muligt, kunne overfoeres til dagarbejde, som passer til dem, naar de lider af helbredsproblemer, som skyldes, at de udfoerer natarbejde (artikel 9). Artikel 10 giver medlemsstaterne mulighed for at lade arbejde, der udfoeres af bestemte kategorier af natarbejdere, vaere betinget af opfyldelsen af visse garantier for saa vidt angaar arbejdere, som loeber en sikkerheds- eller sundhedsmaessig risiko, der er knyttet til natarbejdet, og artikel 12 forpligter medlemsstaterne til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for bl.a. at sikre, at der for natarbejdere og skifteholdsarbejdere gaelder et beskyttelsesniveau for sikkerhed og sundhed, som svarer til arten af det arbejde, de udfoerer.
7 Medlemsstaterne skal endvidere traeffe foranstaltninger for at sikre, at arbejdsgivere, som regelmaessigt beskaeftiger natarbejdere, paa anmodning informerer de kompetente myndigheder herom (artikel 11). Endelig skal arbejdsgiveren, naar arbejdet tilrettelaegges efter en bestemt rytme, tage hensyn til det generelle princip om, at arbejdet skal tilpasses mennesket, navnlig med henblik paa at afboede virkningen af monotont arbejde og arbejde i en fast rytme, og, alt efter arbejdets art, til kravene vedroerende sikkerhed og sundhed (artikel 13).
8 Direktivets afsnit IV indeholder diverse bestemmelser. I artikel 14 fastsaettes det, at direktivet ikke finder anvendelse, hvis andre faellesskabsbestemmelser indeholder mere specifikke forskrifter paa omraadet for saa vidt angaar visse former for beskaeftigelse eller erhverv. I artikel 15 bestemmes det, at medlemsstaterne kan traeffe bestemmelse om eller tillade anvendelse af gunstigere bestemmelser end direktivets. Artikel 16 giver medlemsstaterne mulighed for at fastsaette referenceperioder i forbindelse med anvendelsen af bestemmelser om ugentlig hviletid, maksimal ugentlig arbejdstid og natarbejdets varighed. Endelig opregnes i artikel 17 de undtagelser, der kan goeres fra visse bestemmelser, mens der i artikel 18 fastsaettes forskellige frister for gennemfoerelse af direktivet i national ret.
9 Til stoette for sine paastande har Det Forenede Kongeriges regering paaberaabt sig fire anbringender vedroerende henholdsvis anvendelse af urigtig hjemmel for direktivet, tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, magtfordrejning og tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter.
Anbringendet vedroerende den urigtige hjemmel for direktivet
10 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at direktivet burde have vaeret vedtaget i henhold til EF-traktatens artikel 100 eller eventuelt artikel 235, der begge kraever enstemmighed i Raadet.
Raekkevidden af artikel 118 A
11 Det Forenede Kongeriges regering har for det foerste anfoert, at traktatens artikel 118 A maa anses for at vaere en undtagelse fra artikel 100, hvorunder "bestemmelser vedroerende ansattes rettigheder og interesser" henhoerer i medfoer af artikel 100 A, stk. 2, og at der saaledes skal anlaegges en snaever fortolkning af artikel 118 A.
12 Det bemaerkes hertil, at Domstolen i udtalelse 2/91 af 19. marts 1993 (Sml. I, s. 1061, praemis 17) fastslog, at artikel 118 A tillaegger Faellesskabet kompetence til internt at fastsaette forskrifter paa det sociale omraade. Den omstaendighed, at traktaten indeholder andre bestemmelser, indebaerer ikke en begraensning i anvendelsesomraadet for artikel 118 A. Eftersom bestemmelsen indgaar i det kapitel i traktaten, der vedroerer "sociale bestemmelser", angaar den kun foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Den udgoer saaledes en mere specifik regulering end artikel 100 og 100 A. Denne fortolkning bekraeftes af selve ordlyden af artikel 100 A, stk. 1, hvorefter denne bestemmelse finder anvendelse, "medmindre andet er bestemt i denne traktat". Sagsoegerens argument maa derfor forkastes.
13 For det andet har Det Forenede Kongeriges regering under henvisning til selve ordlyden af artikel 118 A for det foerste gjort gaeldende, at denne bestemmelse kun giver hjemmel til at vedtage direktiver, hvis indhold har en objektiv og virkelig forbindelse med "arbejdstagernes sikkerhed og sundhed". Dette er efter sagsoegerens opfattelse ikke tilfaeldet for saa vidt angaar foranstaltninger vedroerende bl.a. den ugentlige arbejdstid, aarlig betalt ferie og hviletid, hvis tilknytning til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed er for svag. Denne fortolkning har stoette i begrebet "arbejdsmiljoeet" i artikel 118 A, der kraever, at direktiver, der har hjemmel i denne bestemmelse, udelukkende vedroerer fysiske betingelser og risici paa arbejdspladsen.
14 Det bemaerkes hertil, at artikel 118 A, stk. 2, sammenholdt med bestemmelsens stk. 1, tillaegger Raadet en befoejelse til ved udstedelse af direktiver at vedtage de minimumsforskrifter, der skal gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne, med henblik paa at bidrage til at "forbedre navnlig arbejdsmiljoeet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed" ved at harmonisere vilkaarene paa dette omraade paa et stadigt stigende niveau.
15 Der er ikke i ordlyden af artikel 118 A noget holdepunkt for, at begreberne "arbejdsmiljoe", "sikkerhed" og "sundhed" i denne bestemmelse, saafremt ikke andet er bestemt, skal forstaas i snaever forstand, men ikke saaledes, at de omfatter samtlige faktorer, fysiske eller af anden karakter, der kan paavirke arbejdstagerens sundhed og sikkerhed i arbejdsmiljoeet, herunder visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden. Tvaertimod taler saetningsleddet "navnlig arbejdsmiljoeet" for en vid fortolkning af den kompetence, som er tillagt Raadet i artikel 118 A med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. En vid fortolkning af ordene "sikkerhed" og "sundhed" har saerligt stoette i praeamblen til statutterne for Verdenssundhedsorganisationen, som alle medlemsstaterne er medlemmer af, og hvori sundhed defineres som en tilstand af fuldkommen fysisk, aandeligt og socialt velvaere og ikke blot frihed for sygdom og invaliditet.
16 Sagsoegeren har dernaest gjort gaeldende, at Raadet i medfoer af artikel 118 A, stk. 2, kun kan vedtage "minimumsforskrifter", der skal gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne. Denne bestemmelse giver derfor kun Raadet befoejelse til at vedtage harmoniseringsforanstaltninger paa et niveau, der er acceptabelt for alle medlemsstater og udgoer en mindstestandard.
17 Det bemaerkes hertil, at naar artikel 118 A, stk. 2, tillaegger Raadet befoejelse til at vedtage minimumsforskrifter, er det ikke derved paa forhaand afgjort, hvor indgribende foranstaltninger Raadet kan anse for noedvendige for at varetage den opgave, som den omtvistede bestemmelse udtrykkeligt paalaegger Raadet, og som bestaar i at arbejde for forbedring ° paa et stadigt stigende niveau ° af vilkaarene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Udtrykket "minimumsforskrifter" i artikel 118 A betyder blot, hvilket i oevrigt bekraeftes i bestemmelsens stk. 3, at medlemsstaterne kan vedtage strengere regler end dem, Faellesskabet har fastsat (jf. bl.a. ovennaevnte udtalelse 2/91, praemis 18).
18 For det tredje har Det Forenede Kongeriges regering gjort gaeldende, at naar henses til de direktiver, som hidtil er vedtaget med hjemmel i artikel 118 A, giver denne bestemmelse ikke Raadet befoejelse til at vedtage direktiver, der som det i naervaerende sag omhandlede direktiv behandler spoergsmaalet om sundhed og sikkerhed paa en generel, abstrakt og uvidenskabelig maade. Herved henvises for det foerste til direktiv 89/391/EOEF, hvorved der er indfoert en procedure til vurdering af risici, der skal belyse visse omraader, hvor det er noedvendigt at traeffe foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Dernaest henvises til de andre direktiver vedtaget med hjemmel i artikel 118 A, som falder i to kategorier, nemlig "saerdirektiverne" omhandlet i artikel 16 i direktiv 89/391 (bl.a. vedroerende signalgivning i forbindelse med sikkerhed og sundhed under arbejdet og reguleringen af risici som foelge af udsaettelse for kraeftfremkaldende stoffer), og de direktiver, som uden at vaere vedtaget med hjemmel i direktiv 89/391 klart omhandler et konkret problem vedroerende sundhed eller sikkerhed i en konkret situation.
19 Det bemaerkes i saa henseende, at ifoelge fast retspraksis kan en praksis i Raadet ikke aendre traktatens bestemmelser og kan saaledes ikke have en praecedensvirkning, der binder Faellesskabets institutioner med hensyn til spoergsmaalet om, hvad der er den rette hjemmel (jf. bl.a. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 24, og af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1689, praemis 24). Endvidere er der blevet vedtaget generelle foranstaltninger med hjemmel i traktatens artikel 118 A, saaledes bl.a. Raadets direktiv 89/654/EOEF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdsstedet (foerste saerdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EOEF) (EFT L 393, s. 1).
20 Der er endvidere ingen stoette i ordlyden af artikel 118 A for at antage, at Faellesskabets aktivitet skal begraenses til kun at bestaa i saerforanstaltninger, der skal gaelde for grupper af naermere bestemte arbejdstagere i bestemte situationer, mens foranstaltninger med videre formaal skal vedtages med hjemmel i traktatens artikel 100. Traktatens artikel 118 A vedroerer "arbejdstagerne" generelt og angiver, at dens formaal skal naas ved at harmonisere "vilkaarene" generelt for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
21 Hertil kommer, at afgraensningen af de respektive anvendelsesomraader for paa den ene side artikel 100 og 100 A, paa den anden side artikel 118 A ikke beror paa den sondring, at der kan vedtages generelle foranstaltninger for de foerstnaevnte omraader og saerforanstaltninger for det andet omraade, men paa hovedformaalet med den paataenkte foranstaltning.
22 Naar saaledes den paagaeldende foranstaltning har som hovedformaal at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, skal artikel 118 A bringes i anvendelse, uanset hvilke foelgevirkninger en saadan foranstaltning kan faa paa det indre markeds oprettelse og funktion (jf. bl.a. ovennaevnte dom i sagen Parlamentet mod Raadet, praemis 32).
23 Endelig bemaerkes, at det ikke tilkommer Domstolen at proeve hensigtsmaessigheden af de af lovgiver vedtagne foranstaltninger. Den proevelse, der foretages i henhold til artikel 173, skal begraenses til lovligheden af den anfaegtede retsakt.
24 I lyset af disse bemaerkninger skal det undersoeges, om direktivet er gyldigt vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 118 A.
Valget af hjemmel for direktivet
25 Inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet skal valget af hjemmel for en retsakt foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve (jf. bl.a. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 11). Saadanne forhold omfatter bl.a. retsakters formaal og indhold (jf. bl.a. dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867, praemis 10).
26 Med hensyn til direktivets formaal har sagsoegeren gjort gaeldende, at de omtvistede regler er en videreudvikling af Faellesskabets tidligere overvejelser og af en raekke initiativer, som foer er taget paa faellesskabsniveau vedroerende tilrettelaeggelse af arbejdstiden med henblik paa jobskabelse og nedbringelse af arbejdsloesheden. Direktivet er i realiteten en foranstaltning, der vedroerer en generel forbedring af loenmodtagernes leve- og arbejdsvilkaar og den beskyttelse, de har i almindelighed, og hvis raekkevidde og anvendelsesomraade er saa vide, at direktivet kan anses for at vaere en social- eller arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning, som der er anden hjemmel til at vedtage.
27 Det bemaerkes hertil, at ifoelge sjette betragtning til direktivet udgoer dette et konkret led i gennemfoerelsen af den sociale dimension inden for det indre marked. Den omstaendighed, at direktivet saaledes indgaar i Faellesskabets socialpolitik, er imidlertid ikke til hinder for, at det kan have gyldig hjemmel i artikel 118 A, naar det bidrager til forbedring af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Det maa saa meget mere laegges til grund, som artikel 118 A netop henhoerer under kapitel I, "Sociale bestemmelser", i traktatens afsnit VIII, der bl.a. vedroerer "Social- og arbejdsmarkedspolitikken", hvilket i oevrigt er grunden til, at Domstolen har udtalt, at denne bestemmelse har tillagt Faellesskabet en intern kompetence til at fastsaette forskrifter paa det sociale omraade (ovennaevnte udtalelse 2/91, praemis 17).
28 Som generaladvokaten har paavist i punkt 85-90 i sit forslag til afgoerelse, skal tilrettelaeggelsen af arbejdstiden dernaest ikke noedvendigvis ses som et instrument i beskaeftigelsespolitikken. I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af femte betragtning til direktivet, at forbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmaessige, hygiejnemaessige og sundhedsmaessige vilkaar er et maal, der ikke boer underordnes "rent oekonomiske hensyn". Saafremt tilrettelaeggelsen af arbejdstiden blev betragtet som et redskab til bekaempelse af arbejdsloesheden, ville dette derimod indebaere, at en lang raekke oekonomiske faktorer skulle tages i betragtning, saasom f.eks. konsekvenserne heraf for virksomhedernes produktionskapacitet og arbejdstagernes loenninger.
29 Direktivets synspunkt, hvorefter tilrettelaeggelsen af arbejdstiden i det vaesentlige betragtes ud fra den synsvinkel, at den kan have gavnlige virkninger paa arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, fremgaar af de forskellige betragtninger til direktivet. Saerlig i henhold til ottende betragtning skal arbejdstagerne i Faellesskabet, for at deres sikkerhed og sundhed kan sikres, saaledes have minimumshvileperioder og passende pauser, og i denne forbindelse boer der ogsaa fastsaettes et loft for den ugentlige arbejdstid. Endvidere anfoeres det i ellevte betragtning, at "der er foretaget undersoegelser, som viser, ... at lange perioder med natarbejde kan vaere skadelige for arbejdstagernes sundhed og vaere til fare for sikkerheden under arbejdet", og i femtende betragtning understreges det, at arbejdsvilkaarene kan have skadelige virkninger for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og at der ved tilrettelaeggelsen af arbejdet efter en bestemt rytme boer tages hensyn til det generelle princip om, at arbejdet skal tilpasses mennesket.
30 Selv om det herefter ikke kan udelukkes, at direktivet kan faa konsekvenser for beskaeftigelsen, udgoer dette tydeligvis ikke dets hovedformaal.
31 Med hensyn til direktivets indhold har sagsoegeren gjort gaeldende, at forbindelsen mellem de i direktivet fastsatte foranstaltninger paa den ene side og sikkerheden og sundheden paa den anden side er for svag til, at direktivet kan have hjemmel i traktatens artikel 118 A.
32 Sagsoegeren har i den forbindelse anfoert, at der ikke foreligger tilstraekkelige videnskabelige data til at begrunde de generelle forpligtelser til at fastsaette bestemmelse om pauser, naar den daglige arbejdstid overstiger seks timer (artikel 4), til at indfoere en sammenhaengende ugentlig minimumshvileperiode paa 24 timer, hvortil laegges de saedvanlige elleve timers daglig hviletid (artikel 5, stk. 1), til i princippet at medregne soendagen i denne minimumshvileperiode (artikel 5, stk. 2), til at begraense den gennemsnitlige arbejdstid i loebet af en syvdagesperiode til 48 timer, inklusive overarbejde (artikel 6, nr. 2), og til at give alle arbejdstagere en aarlig betalt ferie af mindst fire ugers varighed (artikel 7).
33 Sagsoegeren har i denne forbindelse anfoert, at det i direktiv 89/391 er bestemt, at arbejdsgiverne skal foretage en vurdering for at opdage de konkrete risici for arbejdstagernes sundhed og sikkerhed under hensyn til arten af virksomhedens aktiviteter. Den procedure, der er fastsat for risikovurdering i direktiv 89/391, finder imidlertid faktisk ikke anvendelse paa de begraensninger i arbejdstiden, der er indeholdt i direktivets afsnit II (og i meget begraenset omfang i afsnit III), eftersom de paagaeldende bestemmelser ganske enkelt er obligatoriske og ikke giver adgang til en saadan vurdering med henblik paa at afgoere, om de skal finde anvendelse.
34 I modsaetning til andre bestemmelser med hjemmel i traktatens artikel 118 A er de omtvistede foranstaltninger ikke forelagt Det Raadgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse paa Arbejdspladsen til udtalelse (se vedroerende denne type udvalgs rolle dom af 25.1.1994, sag C-212/91, Angelopharm, Sml. I, s. 171, praemis 31 og 32). Selv om det ikke udtrykkeligt er bestemt, at dette udvalg skal hoeres i tilfaelde som det foreliggende, giver den omstaendighed, at Raadet ikke har anmodet Kommissionen om at foretage en saadan hoering, i endnu hoejere grad anledning til tvivl om direktivets forbindelse med arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.
35 Endelig er direktivets bestemmelser i strid med kravene i artikel 118 A, stk. 2, ikke "minimumsforskrifter", "der skal gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne", og de tager ikke hensyn til konsekvenserne for "oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder".
36 Ved behandlingen af denne argumentation maa der opstilles en sondring mellem direktivets artikel 5, stk. 2, og dets bestemmelser i oevrigt.
37 Med hensyn til direktivets artikel 5, stk. 2, bemaerkes det, at selv om spoergsmaalet om, hvorvidt soendagen skal medregnes i den ugentlige hviletid, ganske vist i sidste instans overlades til medlemsstaternes skoen, bl.a. under hensyn til de forskellige kulturelle, etniske og religioese faktorer i de enkelte medlemsstater (artikel 5, stk. 2, sammenholdt med tiende betragtning), forholder det sig ikke desto mindre saaledes, at Raadet ikke har vaeret i stand til at forklare, hvorfor soendagen som ugentlig hviledag har en naermere tilknytning til arbejdstagernes sundhed og sikkerhed end en hvilken som helst anden dag i ugen. Sagsoegeren maa derfor gives medhold i sin subsidiaere paastand, og direktivets artikel 5, stk. 2, som kan udskilles fra direktivets oevrige bestemmelser, maa annulleres.
38 Med hensyn til de oevrige foranstaltninger i direktivet, som vedroerer minimumshvileperioder, ugentlig arbejdstid, natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme, bemaerkes, at disse angaar "arbejdsmiljoeet" og varetager et hensyn til beskyttelse af "arbejdstagernes sundhed og sikkerhed", saaledes som disse begrebers indhold naermere er fastlagt i praemis 15 i naervaerende dom. Som den belgiske regering i oevrigt har anfoert, bekraefter udviklingen i social- og arbejdsmarkedslovgivningen baade paa nationalt og internationalt niveau, at der er en forbindelse mellem foranstaltninger vedroerende arbejdstiden paa den ene side og arbejdstagernes sundhed og sikkerhed paa den anden side.
39 Faellesskabets lovgivende funktion, saerligt paa det sociale omraade og vedroerende arbejdsmarkedsvilkaar, kan endvidere ikke vaere begraenset til situationer, hvor det er videnskabeligt paavist, at der er grund til at lovgive (jf. punkt 165, 166 og 167 i generaladvokatens forslag til afgoerelse).
40 Det Forenede Kongeriges regerings opfattelse, hvorefter direktivet udelukker enhver risikovurdering for visse arbejdstagere eller arbejdstagere i en bestemt sektor, kan heller ikke anses for at vaere rigtig. Direktivets artikel 1, som undtager visse sektorer eller aktiviteter fra dets anvendelsesomraade, og artikel 14, der herfra undtager visse former for beskaeftigelse eller erhverv, for hvilke der findes mere specifikke faellesskabsbestemmelser, samt artikel 17, stk. 1 og 2, der giver mulighed for at goere undtagelse fra artikel 3, 4, 5, 6 og 8 for visse grupper arbejdstagere eller visse erhverv, viser, at faellesskabslovgiveren har taget hensyn til visse saerlige situationer (jf. herom punkt 114-117 i generaladvokatens forslag til afgoerelse).
41 Raadet har ganske vist ikke forelagt de paataenkte foranstaltninger i direktivet for Det Raadgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse paa Arbejdspladsen, der er nedsat ved Raadets afgoerelse 74/325/EOEF af 27. juni 1974 (EFT L 185, s. 15), til udtalelse. I henhold til afgoerelsens artikel 2, stk. 1, har denne hoering imidlertid kun til formaal "at bistaa Kommissionen ved forberedelse og ivaerksaettelse af aktiviteter inden for sikkerhed, hygiejne og sundhedsbeskyttelse paa arbejdspladsen" og er derfor ikke en noedvendig forudsaetning for Raadets virksomhed. Den omstaendighed, at der ikke er sket hoering af dette udvalg, kan herefter ikke anfoeres til stoette for anbringendet om manglende forbindelse mellem de i direktivet foreskrevne foranstaltninger og beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.
42 Hertil kommer, at direktivets bestemmelser er "minimumsforskrifter" i den i traktatens artikel 118 A anvendte betydning. Samtidig med, at det sikrer et vist beskyttelsesniveau for arbejdstagerne, giver direktivet nemlig i artikel 15 medlemsstaterne mulighed for at anvende eller fremme anvendelse af foranstaltninger, der er gunstigere med hensyn til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og saaledes i overensstemmelse med artikel 118 A, stk. 3, sikre arbejdstagerne en bedre beskyttelse. Det er endvidere tilsvarende i direktivets artikel 18, stk. 3, naermere bestemt, at selv om medlemsstaterne kan fastsaette andre foranstaltninger med hensyn til arbejdstid, naar blot direktivets minimumsforskrifter overholdes, kan gennemfoerelsen af direktivet ikke danne grundlag for at saenke det generelle niveau for beskyttelse af arbejdstagerne.
43 De i direktivet indeholdte foranstaltninger skal tillige i overensstemmelse med artikel 118 A "gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne". Det er for det foerste en kendsgerning, at lovgivningen i alle medlemsstater indeholder bestemmelser om tilrettelaeggelse af arbejdstiden. Dernaest giver direktivets artikel 18 under visse betingelser medlemsstaterne mulighed for ° efter udloebet af fristen for gennemfoerelse af direktivet den 23. november 1996 ° at undlade at anvende bestemmelserne i artikel 6 om den ugentlige arbejdstid og i en overgangsperiode paa tre aar bestemmelserne i artikel 7 om aarlig betalt ferie, som i denne periode kan begraenses til tre uger.
44 Endelig tages der i direktivet hensyn til de konsekvenser, som den tilrettelaeggelse af arbejdstiden, direktivet indfoerer, kan have for smaa og mellemstore virksomheder. Saaledes naevnes i anden betragtning til direktivet kravet om ikke at hindre udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder. Endvidere bemaerkes, at naar det i artikel 118 A, stk. 2, andet afsnit, bestemmes, at det i direktiver om arbejdstagernes sundhed og sikkerhed skal undgaas, at der paalaegges administrative, finansielle og retlige byrder af en saadan art, at de haemmer oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder, angives det hermed, at der kan vedtages saerlige oekonomiske foranstaltninger for saadanne virksomheder, hvilket Domstolen fastslog i dom af 30. november 1993 (sag C-189/91, Kirsammer-Hack, Sml. I, s. 6185, praemis 34). Denne bestemmelse er derimod ° i modsaetning til hvad sagsoegeren har gjort gaeldende ° ikke til hinder for, at de underkastes bindende foranstaltninger.
45 Eftersom det af ovenstaaende fremgaar, at direktivet efter sit formaal og indhold har det hovedformaal at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ved hjaelp af minimumsforskrifter, der skal gennemfoeres gradvis, kunne hverken artikel 100 eller artikel 100 A vaere den rette hjemmel for direktivet.
46 I oevrigt har Det Forenede Kongeriges regering gjort gaeldende, at faellesskabslovgiver ikke har foretaget en fyldestgoerende undersoegelse af, om dette omraade har visse graenseoverskridende elementer, som ikke kunne reguleres paa passende maade ved nationale foranstaltninger, om saadanne foranstaltninger ville have vaeret uforenelige med kravene i EF-traktaten, eller om de maerkbart ville have skadet medlemsstaternes interesser, og endelig, om lovgivning paa faellesskabsniveau fremboed indlysende fordele frem for lovgivning paa medlemsstatsniveau, og heller ikke tilstraekkeligt har godtgjort, at det skulle forholde sig saaledes. Artikel 118 A skal fortolkes i lyset af subsidiaritetsprincippet, som ikke giver mulighed for at vedtage et direktiv, der er formuleret saa generelt og praeceptivt som det omtvistede direktiv, i betragtning af, at omfanget og arten af reguleringen af arbejdstiden varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Det Forenede Kongeriges regering har imidlertid i denne forbindelse naermere anfoert, at det ikke paaberaaber sig en tilsidesaettelse af subsidiaritetsprincippet som et selvstaendigt anbringende.
47 Det bemaerkes hertil, at artikel 118 A paalaegger Raadet at vedtage minimumsforskrifter med henblik paa gennem harmonisering at bidrage til at virkeliggoere det maal, der bestaar i at haeve niveauet for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, hvilket i medfoer af bestemmelsens stk. 1 i foerste raekke paahviler medlemsstaterne. Eftersom Raadet har konstateret, at det er noedvendigt at forbedre det eksisterende niveau for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og at harmonisere vilkaarene paa dette omraade paa et stadigt stigende niveau, forudsaetter virkeliggoerelsen af et saadant maal ved hjaelp af minimumsforskrifter noedvendigvis en faellesskabsforanstaltning, der i oevrigt ° som i det foreliggende tilfaelde ° i vidt omfang overlader det til medlemsstaterne at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser. Argumentet om, at Raadet ikke gyldigt kunne vedtage saa generelle og bindende foranstaltninger som de i direktivet indeholdte, vil blive undersoegt nedenfor i forbindelse med anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
48 Med hensyn til traktatens artikel 235 skal der endelig blot henvises til retspraksis, hvorefter denne bestemmelse kun kan vaere hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt (jf. bl.a. ovennaevnte dom i sagen Parlamentet mod Raadet, praemis 13).
49 Direktivet findes derfor at vaere gyldigt vedtaget med hjemmel i artikel 118 A, med undtagelse af artikel 5, stk. 2, som derfor maa annulleres.
Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
50 Det Forenede Kongeriges regering har henvist til, at Raadet med hjemmel i traktatens artikel 118 A kun kan udstede "minimumsforskrifter, der skal gennemfoeres gradvis under hensyntagen til de vilkaar og tekniske bestemmelser, der gaelder i hver af medlemsstaterne", og at det i disse forskrifter skal undgaas, at der "paalaegges administrative, finansielle og retlige byrder af en saadan art, at de haemmer oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder". Efter sagsoegerens opfattelse skal fire grundlaeggende principper tages i betragtning ved undersoegelsen af spoergsmaalet, om direktivets krav til arbejdstid udgoer minimumsforskrifter i artikel 118 A' s forstand.
51 For det foerste udgoer ikke alle de foranstaltninger, der kan "forbedre" niveauet for beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, minimumsforskrifter. Saaledes udgoer navnlig foranstaltninger, der bestaar i en generel arbejdstidsnedsaettelse eller generel udvidelse af hvileperioder, selv om de har en vis gunstig virkning paa arbejdstagernes sundhed eller sikkerhed, ikke "minimumsforskrifter" i artikel 118 A' s forstand.
52 For det andet kan en bestemmelse ikke anses for at vaere en "minimumsforskrift", hvis det niveau for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, den laegger, kan naas ved foranstaltninger, der er mindre indgribende og indebaerer faerre hindringer for industriens konkurrenceevne og borgernes indtjeningsevne. Hverken Kommissionens forslag eller direktivet indeholder imidlertid forklaringer paa, hvorfor det skulle vaere umuligt at naa det oenskede beskyttelsesniveau ved mindre indgribende foranstaltninger saasom anvendelse af risikovurderinger, hvis arbejdstiden overstiger visse normer.
53 For det tredje skal der vaere en rimelig begrundelse for at antage, at de paataenkte foranstaltninger kan forbedre niveauet for beskyttelse af arbejdstagernes sundhed eller sikkerhed. Paa sit nuvaerende stadium kan den videnskabelige forskning paa omraadet imidlertid langt fra begrunde de omtvistede foranstaltninger.
54 For det fjerde er det en betingelse for, at en foranstaltning kan anses for at vaere forholdsmaessig, at subsidiaritetsprincippet er overholdt. Det Forenede Kongeriges regering har herved gjort gaeldende, at det tilkommer faellesskabsinstitutionerne at godtgoere, at de maal, der forfoelges med direktivet, lettere kan naas paa faellesskabsniveau end ved lovgivning paa medlemsstatsniveau. Dette er imidlertid ikke godtgjort i den foreliggende sag.
55 Argumentet om, at subsidiaritetsprincippet ikke er overholdt, idet faellesskabslovgiver ikke har godtgjort, at direktivets maal bedre kan forfoelges paa faellesskabsniveau, end hvis det blev overladt til medlemsstaterne hver for sig at virkeliggoere dem, skal straks forkastes. Saaledes som argumentet er formuleret, vedroerer det spoergsmaalet, om handling fra Faellesskabets side var noedvendig, hvilket allerede er undersoegt i naervaerende doms praemis 47.
56 Det bemaerkes dernaest, at som det fremgaar af praemis 17 i naervaerende dom, gaar sagsoegeren ud fra en opfattelse af "minimumsforskrifter", som ikke svarer til begrebet i artikel 118 A. Bestemmelsen begraenser ikke Faellesskabets indgreb til den laveste faellesnaevner eller endog til det laveste beskyttelsesniveau i de forskellige medlemsstater, hvorimod den angiver, at staterne har ret til at yde en beskyttelse, der er bedre end det ° efter omstaendighederne ° hoeje beskyttelsesniveau, der foelger af faellesskabsretten.
57 Med hensyn til proportionalitetsprincippet skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, er afgoerende, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggoere det tilstraebte maal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. bl.a. dom af 9.11.1995, sag C-426/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3723, praemis 42).
58 Med hensyn til domstolsproevelsen af ovennaevnte betingelser maa der imidlertid indroemmes Raadet et vidt skoen paa et omraade, hvor lovgiveren, som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, maa traeffe visse socialpolitiske valg, og hvor lovgiveren skal foretage komplicerede vurderinger. Domstolsproevelsen af udoevelsen af en saadan kompetence maa derfor vaere begraenset til en undersoegelse af, om der foreligger en aabenbar fejl eller er begaaet magtfordrejning, eller om den paagaeldende institution klart har overskredet graenserne for sit skoen.
59 Med hensyn til den foerste betingelse er det tilstraekkeligt at konstatere, at som det fremgaar af praemis 36-39 i naervaerende dom, bidrager de foranstaltninger i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden, som direktivet vedroerer, med undtagelse af den i artikel 5, stk. 2, omhandlede, direkte til at forbedre beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i artikel 118 A' s forstand, og at de derfor ikke kan anses for uegnede til at virkeliggoere det tilsigtede maal.
60 Den anden betingelse er ligeledes opfyldt. I modsaetning til, hvad sagsoegeren har gjort gaeldende, har Raadet ikke begaaet en aabenbar fejl, da det skoennede, at de omtvistede foranstaltninger var noedvendige for at naa det maal at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
61 For det foerste finder artikel 4, som vedroerer foreskrevne pauser, kun anvendelse, hvis den daglige arbejdstid overstiger seks timer. Endvidere skal de naermere bestemmelser herfor, herunder varigheden og kriterierne for tildeling af pausen, fastsaettes i kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter eller, hvor saadanne overenskomster eller aftaler ikke findes, i den nationale lovgivning. Endelig kan der goeres en raekke undtagelser fra denne bestemmelse, enten paa grund af forhold vedroerende arbejdstagerens person (artikel 17, stk. 1) eller paa grund af arten af eller de naermere omstaendigheder ved den udoevede aktivitet (artikel 17, stk. 2, punkt 2.1 og 2.2), ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter paa nationalt eller regionalt niveau (artikel 17, stk. 3).
62 For det andet kan der goeres de samme undtagelser fra den sammenhaengende minimumshvileperiode paa 24 timer, der er fastsat i artikel 5, stk. 1 ° hvortil laegges de elleve timers daglig hviletid, som er omhandlet i artikel 3 ° som dem, der er tilladt med hensyn til artikel 4. Ud over disse undtagelser findes der undtagelsesbestemmelser for skifteholdsarbejde og aktiviteter, der er kendetegnet ved flere kortere arbejdsperioder i loebet af dagen (artikel 17, stk. 2, punkt 2.3). Endvidere kan referenceperioden paa syv dage forlaenges til fjorten dage (artikel 16, nr. 1).
63 Hvad for det tredje angaar artikel 6, nr. 2, hvorefter den gennemsnitlige arbejdstid i loebet af en syvdagesperiode ikke maa overstige 48 timer, kan medlemsstaterne fastsaette en referenceperiode paa ikke over fire maaneder (artikel 16, nr. 2), som i visse tilfaelde kan vaere paa seks maaneder ved anvendelse af artikel 17, stk. 2, punkt 2.1 og 2.2, og artikel 17, stk. 3 (artikel 17, stk. 4, foerste afsnit), eller endog tolv maaneder (artikel 17, stk. 4, andet afsnit). Endelig giver artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), endog medlemsstaterne mulighed for under visse omstaendigheder at undlade at anvende artikel 6.
64 Hvad for det fjerde angaar artikel 7 om aarlig betalt ferie paa fire uger giver artikel 18, stk. 1, litra b), nr. ii), staterne mulighed for at anvende en overgangsperiode paa tre aar, hvorunder arbejdstagerne skal kunne faa en aarlig betalt ferie af tre ugers varighed.
65 Endelig skal det med hensyn til sagsoegerens argument om, at det ikke var noedvendigt at vedtage direktivet, i det omfang direktiv 89/391 allerede finder anvendelse paa de af direktivet omfattede omraader, blot paapeges, at direktiv 89/391, som det fremgaar af artikel 1, med henblik paa forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet kun opstiller generelle principper ° og almindelige retningslinjer for ivaerksaettelsen af disse principper ° om forebyggelse af erhvervsbetingede risici og beskyttelse af sikkerhed og sundhed, fjernelse af faktorer, der kan frembyde risici eller foraarsage ulykker, oplysning, hoering, deltagelse samt oplaering af arbejdstagerne og deres repraesentanter. Dette direktiv er derfor ikke egnet til at naa det maal at harmonisere minimumshvileperioderne, pauserne og den oevre graense for den ugentlige arbejdstid, som direktiv 93/104 regulerer.
66 Det foelger af ovenstaaende, at Raadet ikke begik en aabenbar fejl, da det skoennede, at maalet vedroerende harmonisering af de nationale lovgivninger om arbejdstagernes sikkerhed og sundhed paa et stadigt stigende niveau ikke kunne naas ved mindre indgribende foranstaltninger end de i direktivet indeholdte.
67 Paa baggrund af samtlige disse betragtninger maa anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet ligeledes forkastes.
Anbringendet om magtfordrejning
68 Ifoelge sagsoegeren indfoerer direktivet flere foranstaltninger, der ikke har nogen saglig forbindelse med de erklaerede maal, og det skal af den grund annulleres i sin helhed. Disse foranstaltninger overskygger nemlig de yderst begraensede omraader ° mindstekravene til den daglige hviletid, maksimal varighed af natarbejde ° hvor der efter de foreliggende videnskabelige oplysninger kan vaere en vis aarsagsforbindelse med sundheden og sikkerheden. Disse to sidste omraader, for hvilke der kunne have vaeret grundlag for begraensede og konkrete foranstaltninger, er blevet behandlet paa en upraecis, generel og derfor ulovlig maade.
69 Det bemaerkes, at ifoelge retspraksis (jf. bl.a. dom af 13.7.1995, sag C-156/93, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 2019. praemis 31) foreligger der magtfordrejning, saafremt en faellesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat i traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder.
70 Som det fremgaar af undersoegelsen af anbringendet om urigtig hjemmel, kunne Raadet imidlertid gyldigt vedtage direktivet med hjemmel i traktatens artikel 118 A, og sagsoegeren har ikke kunnet godtgoere, at direktivet skulle vaere vedtaget udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge et andet maal end at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.
71 Anbringendet om magtfordrejning maa derfor forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter
72 Det Forenede Kongeriges regering har principalt gjort gaeldende, at direktivet er utilstraekkeligt begrundet. Det fremgaar ikke klart og utvetydigt af direktivet, hvad der var begrundelsen for, at faellesskabsmyndigheden vedtog den anfaegtede retsakt, idet direktivet med hensyn til de fleste af dets foranstaltninger vedroerende arbejdstiden (artikel 3, 4 og 5, artikel 6, nr. 2, artikel 7 og 8) ikke paaviser, at der er den af faellesskabslovgiveren paaberaabte aarsagsmaessige sammenhaeng med arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Betragtningerne til direktivet indeholder i oevrigt heller ikke en begrundelse for, at handling paa faellesskabsplan skulle vaere noedvendig.
73 Subsidiaert har sagsoegeren gjort gaeldende, at direktivet er fejlagtigt begrundet. Lovgiveren burde have anfoert, at adskillige dele af direktivet vedroerer forbedring af ansattes leve- og arbejdsvilkaar eller den sociale dimension af det indre marked og ikke ° som anfoert af lovgiver ° arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.
74 Det bemaerkes, at selv om det af den begrundelse, der kraeves efter EF-traktatens artikel 190, klart og utvetydigt skal fremgaa, hvilke betragtninger den faellesskabsmyndighed, som har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol, kraeves det ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter (jf. dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 29).
75 Det maa konstateres, at det for direktivets vedkommende klart fremgaar af betragtningerne, at de foranstaltninger, direktivet indfoerer, har til formaal at harmonisere beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
76 Dette er for det foerste tilfaeldet med hensyn til foerste, anden, tredje og niende betragtning, hvori der henvises til henholdsvis traktatens artikel 118 A, direktiv 89/391 om ivaerksaettelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, faellesskabspagten om arbejdstagernes grundlaeggende arbejdsmarkedsmaessige og sociale rettigheder og Den Internationale Arbejdsorganisations principper om tilrettelaeggelse af arbejdstiden.
77 Dette er endvidere tilfaeldet med hensyn til femte, syvende og ottende betragtning samt ellevte til femtende betragtning, hvori de forskellige foranstaltninger vedroerende tilrettelaeggelse af arbejdstiden, der foreskrives i direktivet, saettes i direkte forbindelse med beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
78 Argumentet om, at Raadet i betragtningerne til direktivet burde have naevnt konkrete videnskabelige kilder som begrundelse for at vedtage de forskellige foranstaltninger i direktivet, maa forkastes.
79 Det fremgaar af praemis 39 i naervaerende dom, at artikel 118 A ikke kraever, at der foeres videnskabeligt bevis for hver enkelt foranstaltning, der vedtages med hjemmel i denne bestemmelse. Endvidere vil det ifoelge Domstolens praksis vaere overfloedigt at kraeve en saerlig begrundelse for de enkelte afgoerelser af teknisk art, som institutionen har truffet i den anfaegtede retsakt, naar det maal, der forfoelges af institutionen, i det vaesentlige fremgaar af retsakten (jf. ovennaevnte dom af 29.2.1996 i sagen Kommissionen mod Raadet, praemis 29).
80 Argumentet om, at betragtningerne til direktivet ikke indeholder en begrundelse for, at faellesskabshandling skulle vaere noedvendig, maa ligeledes forkastes.
81 Som anfoert i praemis 75, 76 og 77 i naervaerende dom fremgaar det af betragtningerne til direktivet, at Raadet fandt, at det var noedvendigt med henblik paa at sikre et hoejere niveau for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed at foretage en harmonisering af de nationale lovgivninger om tilrettelaeggelse af arbejdstiden. Som det fremgaar af praemis 47, forudsaetter virkeliggoerelsen af et saadant maal, der er anfoert i selve artikel 118 A, ved harmonisering i form af minimumsforskrifter noedvendigvis foranstaltninger paa faellesskabsniveau.
82 Hvad endelig angaar argumenterne om, at direktivets betragtninger indeholder fejlagtige skoen, skal det blot bemaerkes, at saadanne spoergsmaal ifoelge retspraksis ikke henhoerer under anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, men angaar retsaktens materielle indhold (jf. bl.a. dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 76), og at de er blevet behandlet i forbindelse med anbringendet om urigtig hjemmel.
83 Anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter maa derfor ligeledes forkastes.
84 Raadet skal derfor frifindes, undtagen for saa vidt angaar paastanden vedroerende direktivets artikel 5, stk. 2, idet denne bestemmelse skal annulleres.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
85 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Raadet for Den Europaeiske Union har nedlagt en saadan paastand, og da Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i det vaesentlige har tabt sagen, skal Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger. I medfoer af artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, skal Kongeriget Belgien, Kongeriget Spanien og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der er indtraadt i sagen, baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Artikel 5, stk. 2, i Raadets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden annulleres.
2) I oevrigt frifindes Raadet for Den Europaeiske Union.
3) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.
4) Kongeriget Belgien, Kongeriget Spanien og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer deres egne omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy