Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1. Sozialpolitik ° Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer ° Richtlinie 93/104 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung ° Rechtsgrundlage ° Artikel 118a des Vertrages ° Grenzen ° Festsetzung des Sonntags als wöchentlicher Ruhetag ° Nichtigkeit des Artikels 5 Absatz 2 der Richtlinie
(EG-Vertrag, Artikel 100, 100a und 118a; Richtlinie 93/104 des Rates, Artikel 5 Absatz 2)
2. Handlungen der Organe ° Entscheidung über die Rechtsgrundlage ° Kriterien ° Praxis eines Organs ° Keine Bedeutung gegenüber den Regeln des Vertrages
3. EG-Vertrag ° Artikel 235 ° Bedeutung
4. Gemeinschaftsrecht ° Grundsätze ° Verhältnismässigkeit ° Bedeutung ° Keine Verletzung durch die Richtlinie 93/104 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung
(Richtlinie 93/104 des Rates)
5. Nichtigkeitsklage ° Klagegründe ° Befugnismißbrauch ° Begriff ° Richtlinie 93/104 des Rates ° Rechtmässigkeit
(Richtlinie 93/104 des Rates)
6. Handlungen der Organe ° Begründungspflicht ° Umfang
(EG-Vertrag, Artikel 190)
Leitsätze
1. Artikel 118a des Vertrages ist die zutreffende Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Gemeinschaft, deren wesentliches Ziel der Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer ist, selbst wenn diese Maßnahmen sich daneben auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken können. Er stellt nämlich insoweit, als es um diesen Schutz geht, gegenüber den Artikeln 100 und 100a des Vertrages, deren Vorliegen seinen Anwendungsbereich nicht einschränkt, eine Sonderregelung dar. Die dem Rat in Artikel 118a zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer übertragene Zuständigkeit ist weit auszulegen. Diese Zuständigkeit erfasst auch allgemeine und nicht nur Maßnahmen, die auf bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern anwendbar sind; Mindestvorschriften brauchen diese Maßnahmen nur insoweit zu sein, als die Mitgliedstaaten weitergehende Maßnahmen treffen können.
Aus diesen Gründen konnte die Richtlinie 93/104 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung mit Ausnahme des Artikels 5 Absatz 2, der den Sonntag als wöchentlichen Ruhetag festlegt und folglich für nichtig zu erklären ist, sowohl nach ihrem Inhalt wie nach ihrem Ziel auf der Grundlage des Artikels 118a erlassen werden.
2. Im Rahmen der Zuständigkeitsregelung der Gemeinschaft muß die Entscheidung über die Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts.
Eine schlichte Praxis des Rates kann Regeln des Vertrages nicht abändern und folglich auch kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Gemeinschaft bei der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage eines zu erlassenden Rechtsakts binden würde.
3. Artikel 235 des Vertrages kommt als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nur in Betracht, wenn keine andere Bestimmung des Vertrages den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht.
4. Der Rat hat mit dem Erlaß der Richtlinie 93/104 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen.
Die beschränkte gerichtliche Kontrolle des weiten Entscheidungsspielraums, der dem Rat auf dem Gebiet des Schutzes der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer zusteht, auf dem er sozialpolitische Entscheidungen zu treffen und komplexe Abwägungen zu tätigen hat, lässt weder erkennen, daß die Bestimmungen der Richtlinie mit Ausnahme des Artikels 5 Absatz 2 zur Erreichung des Ziels der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer nicht geeignet wären, noch, daß diese Maßnahmen, die weitgehend nachgiebiges Recht sind, über das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinausgingen.
5. Der Befugnismißbrauch besteht im Erlaß eines Rechtsakts durch ein Gemeinschaftsorgan ausschließlich oder zumindest überwiegend zu anderen als den angegebenen Zielen oder mit dem Ziel, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.
So verhält es sich bei der Richtlinie 93/104 des Rates über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung nicht, da nicht nachgewiesen ist, daß diese Richtlinie ausschließlich oder zumindest überwiegend zu einem anderen Zweck als dem Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer erlassen wurde, der in Artikel 118a des Vertrages, der Rechtsgrundlage, vorgesehen ist.
6. Die in Artikel 190 des Vertrages vorgeschriebene Begründung muß zwar die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten.
Hierbei ist eine besondere Begründung für jede der fachlichen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, dann nicht erforderlich, wenn sich dem angegriffenen Rechtsakt der vom Organ verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zuegen entnehmen lässt.
Entscheidungsgründe
1 Mit Klageschrift, die am 8. März 1994 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gemäß Artikel 173 EG-Vertrag beantragt, die Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 307, S. 18; Richtlinie), hilfsweise Artikel 4, Artikel 5 Absätze 1 und 2, Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Richtlinie für nichtig zu erklären.
2 Die Richtlinie wurde gestützt auf Artikel 118a EG-Vertrag erlassen. Dieser lautet:
"(1) Die Mitgliedstaaten bemühen sich, die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zu fördern, um die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen, und setzen sich die Harmonisierung der in diesem Bereich bestehenden Bedingungen bei gleichzeitigem Fortschritt zum Ziel.
(2) Als Beitrag zur Verwirklichung des Ziels gemäß Absatz 1 erlässt der Rat gemäß dem Verfahren des Artikels 189c und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen durch Richtlinien Mindestvorschriften, die schrittweise anzuwenden sind.
Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmässigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben entgegenstehen.
(3) Die aufgrund dieses Artikels erlassenen Bestimmungen hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, Maßnahmen zum verstärkten Schutz der Arbeitsbedingungen beizubehalten oder zu treffen, die mit diesem Vertrag vereinbar sind."
3 Nach Artikel 1 der Richtlinie enthält diese Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung. Sie findet mit Ausnahme des Strassen-, Luft-, See- und Schienenverkehrs, der Binnenschiffahrt, der Seefischerei, anderer Tätigkeiten auf See sowie der Tätigkeiten der Ärzte in der Ausbildung auf alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche im Sinne des Artikels 2 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183, S. 1) Anwendung.
4 In Abschnitt II der Richtlinie werden die täglichen Mindestruhezeiten, die wöchentliche Ruhezeit, der Jahresurlaub sowie die Ruhepause und die wöchentliche Hoechstarbeitszeit geregelt. Danach treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, damit jedem Arbeitnehmer folgendes gewährt wird: pro 24-Stunden-Zeitraum eine Mindestruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden (Artikel 3), bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden eine Ruhepause, deren Einzelheiten von den Sozialpartnern oder im nationalen Recht festgelegt werden (Artikel 4), pro Siebentageszeitraum eine kontinuierliche Mindestruhezeit von 24 Stunden zuzueglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden gemäß Artikel 3 (Artikel 5 Absatz 1), die grundsätzlich den Sonntag einschließt (Artikel 5 Absatz 2), und schließlich ein bezahlter Mindestjahresurlaub von vier Wochen (Artikel 7).
5 Nach Artikel 6 treffen die Mitgliedstaaten weiter alle erforderlichen Maßnahmen, damit nach Maßgabe der Erfordernisse der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer die wöchentliche Arbeitszeit von den Sozialpartnern oder im nationalen Recht festgelegt wird, wobei die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreitet.
6 Abschnitt III der Richtlinie enthält Bestimmungen über die Nachtarbeit, die Schichtarbeit und den Arbeitsrhythmus. Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit die normale Arbeitszeit für Nachtarbeiter im Durchschnitt acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreitet und Nachtarbeiter, deren Arbeit mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden ist, in einem 24-Stunden-Zeitraum, während dem sie Nachtarbeiten verrichten, nicht mehr als acht Stunden arbeiten (Artikel 8). Zudem muß der Gesundheitszustand der Nachtarbeiter vor Aufnahme der Arbeit und danach regelmässig unentgeltlich untersucht werden; Nachtarbeiter mit gesundheitlichen Schwierigkeiten, die mit der Nachtarbeit verbunden sind, sind, soweit jeweils möglich, auf eine Arbeitsstelle mit Tagarbeit zu versetzen, für die sie geeignet sind (Artikel 9). Nach Artikel 10 können die Mitgliedstaaten die Arbeit bestimmter Gruppen von Nachtarbeitern, die im Zusammenhang mit der Arbeit während der Nachtzeit einem Sicherheits- oder Gesundheitsrisiko ausgesetzt sind, von bestimmten Garantien abhängig machen. Nach Artikel 12 treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, damit Nacht- und Schichtarbeitern hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit in einem Masse Schutz zuteil wird, das der Art ihrer Arbeit Rechnung trägt.
7 Weiter treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, damit der Arbeitgeber bei regelmässiger Inanspruchnahme von Nachtarbeitern die zuständigen Behörden auf Ersuchen davon in Kenntnis setzt (Artikel 11). Schließlich muß ein Arbeitgeber, wenn die Arbeit nach einem bestimmten Rhythmus gestaltet ist, dem allgemeinen Grundsatz Rechnung tragen, daß die Arbeitsgestaltung dem Menschen angepasst sein muß, insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der eintönigen Arbeit und des maschinenbestimmten Arbeitsrhythmus, nach Maßgabe der Art der Tätigkeit und der Erfordernisse der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes (Artikel 13).
8 Abschnitt IV enthält sonstige Bestimmungen. Nach Artikel 14 gelten die Bestimmungen der Richtlinie nicht, soweit andere Gemeinschaftsinstrumente spezifischere Vorschriften für bestimmte Beschäftigungen oder berufliche Tätigkeiten enthalten. Nach Artikel 15 können die Mitgliedstaaten günstigere als die in der Richtlinie vorgesehene Bestimmungen vorsehen oder gestatten. Nach Artikel 16 können die Mitgliedstaaten für die Anwendung der Bestimmungen über die wöchentliche Ruhezeit, die wöchentliche Hoechstarbeitszeit und die Dauer der Nachtarbeit einen Bezugszeitraum vorsehen. Artikel 17 führt die Bestimmungen an, von denen die Mitgliedstaaten abweichen können; Artikel 18 legt Fristen für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht fest.
9 Das Vereinigte Königreich stützt seine Klage darauf, die Rechtsgrundlage der Richtlinie sei unzutreffend, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit sei verletzt, das Ermessen sei mißbraucht und wesentliche Formvorschriften seien verletzt worden.
Unzutreffende Rechtsgrundlage
10 Das Vereinigte Königreich trägt vor, die Rechtsgrundlage der Richtlinie hätte Artikel 100 oder sogar Artikel 235 EG-Vertrag sein müssen, so daß der Rat sie nur einstimmig hätte erlassen können.
Die Bedeutung von Artikel 118a
11 Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs stellt Artikel 118a EG-Vertrag eine Ausnahme von Artikel 100 dar, unter den nach Artikel 100a Absatz 2 die Bestimmungen "über die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer" fielen; Artikel 118a sei daher eng auszulegen.
12 Wie der Gerichtshof im Gutachten 2/91 vom 19. März 1993 (Slg. 1993, I-1061, Randnr. 17) ausgeführt hat, verfügt die Gemeinschaft kraft Artikel 118a über eine interne Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Sozialrechts. Aus dem Vorliegen anderer Bestimmungen des EG-Vertrags darf nicht geschlossen werden, daß der Anwendungsbereich des Artikels 118a einzuschränken sei. Da dieser im Kapitel "Sozialvorschriften" des EG-Vertrags steht, bezieht er sich nur auf Maßnahmen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer. Er stellt gegenüber den Artikeln 100 und 100a eine Sonderregelung dar. Für diese Auslegung spricht auch der Wortlaut des Artikels 100a Absatz 1, wonach dieser nur Anwendung findet, "soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist". Folglich ist dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs nicht zu folgen.
13 Das Vereinigte Königreich stützt sich weiterhin auf den Wortlaut des Artikels 118a. Diese Bestimmung erlaube nur den Erlaß von Richtlinien, deren Ziel in einem echten objektiven Zusammenhang mit "der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer" stehe. Das sei insbesondere bei den Bestimmungen über die wöchentliche Arbeitszeit, den bezahlten Jahresurlaub und die Ruhezeiten, die mit der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer nur am Rande zu tun hätten, nicht der Fall. Für diese Auslegung spreche der Begriff der "Arbeitsumwelt" in Artikel 118a, der belege, daß auf diese Bestimmung gestützte Richtlinien sich nur auf körperliche Umstände und Gefahren am Arbeitsplatz bezögen.
14 Artikel 118a Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 1 ermächtigt den Rat, durch Richtlinien unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen Mindestvorschriften zu erlassen, die schrittweise anzuwenden sind, um die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt durch die Harmonisierung der in diesem Bereich bestehenden Bedingungen bei gleichzeitigem Fortschritt mit dem Ziel zu fördern, die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen.
15 Im Wortlaut des Artikels 118a finden sich keine Anhaltspunkte für die Auffassung, die Begriffe "Arbeitsumwelt", "Sicherheit" und "Gesundheit" im Sinne dieser Bestimmung müssten in Ermangelung anderer Anhaltspunkte eng und nicht dahin ausgelegt werden, daß sie sämtliche körperlichen und sonstigen Faktoren, die die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer in ihrem Arbeitsumfeld unmittelbar oder mittelbar berührten, insbesondere bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung erfassten. Im Gegenteil spricht der Satzteil "insbesondere der Arbeitsumwelt" für eine weite Auslegung der dem Rat in Artikel 118a zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer übertragenen Zuständigkeit. Eine solche Auslegung der Begriffe Sicherheit und Gesundheit kann sich zudem insbesondere auf die Präambel der Satzung der Weltgesundheitsorganisation stützen, der sämtliche Mitgliedstaaten angehören; diese definiert die Gesundheit als den Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefindens und nicht nur als das Freisein von Krankheiten und Gebrechen.
16 Das Vereinigte Königreich macht weiter geltend, kraft Artikel 118a Absatz 2 könne der Rat nur unter Berücksichtigung der in den Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen "Mindestvorschriften" erlassen, die schrittweise anzuwenden seien. Der Rat sei daher nur ermächtigt, Harmonisierungsvorschriften auf einem für alle Mitgliedstaaten annehmbaren Niveau zu erlassen, die einen Mindestanhaltspunkt darstellten.
17 Wenn Artikel 118a den Rat ermächtigt, Mindestvorschriften zu erlassen, so bestimmt er damit nicht die Intensität des Handelns, das dieser bei der Erfuellung der ihm in der fraglichen Bestimmung ausdrücklich übertragenen Aufgabe für erforderlich hält, auf die Verbesserung ° bei gleichzeitigem Fortschritt ° der Bedingungen für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer hinzuwirken. Der Ausdruck "Mindestvorschriften" in Artikel 118a bedeutet, wie sich auch aus Artikel 118a Absatz 3 ergibt, nur, daß die Mitgliedstaaten weitergehende Maßnahmen treffen können, als sie das Gemeinschaftsrecht vorsieht (vgl. insbesondere Gutachten 2/91, Randnr. 18).
18 An dritter Stelle macht das Vereinigte Königreich geltend, die Richtlinien, die bisher auf Artikel 118a gestützt worden seien, belegten, daß diese Bestimmung den Rat nicht zum Erlaß von Richtlinien von der Art der streitgegenständlichen ermächtige, die die Frage der Sicherheit und der Gesundheit generell, abstrakt und ohne wissenschaftliche Grundlage angingen. Das zeige zunächst die Richtlinie 89/391, die ein Verfahren für die Bewertung von Gefahren enthalte, das bestimmte Gebiete erkennen lassen solle, in denen Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer erforderlich seien. Das zeigten auch andere auf Artikel 118a gestützte Richtlinien, von denen es zwei Gruppen gebe, zum einen die Einzelrichtlinien im Sinne des Artikels 16 der Richtlinie 89/391 (betreffend insbesondere die Sicherheits- und Gesundheitskennzeichnung am Arbeitsplatz und die Regelung der Gefährdung durch Kontakt mit krebserregenden Stoffen) und zum anderen die Richtlinien, die nicht auf die Richtlinie 89/391 gestützt seien, aber sich offensichtlich auf ein konkretes Gesundheits- oder Sicherheitsproblem in einer konkreten Situation bezögen.
19 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann eine schlichte Praxis des Rates Regeln des EG-Vertrags nicht abändern und folglich auch kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Gemeinschaft bei der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage binden würde (vgl. Urteile vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 68/86, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855, Randnr. 24, und vom 26. März 1996 in der Rechtssache C-271/94, Parlament/Rat, Slg. 1996, I-1689, Randnr. 24). Zudem wurden auf der Grundlage des Artikels 118a EG-Vertrag allgemeine Regelungen erlassen, wie insbesondere die Richtlinie 89/654/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz in Arbeitsstätten (Erste Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) (ABl. L 393, S. 1) belegt.
20 Zudem findet die Auffassung, das Tätigwerden der Gemeinschaft sei auf Einzelmaßnahmen beschränkt, die auf bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern in besonderen Situationen anwendbar seien, Maßnahmen mit weitergehender Zielrichtung müssten aber auf der Grundlage des Artikels 100 EG-Vertrag erlassen werden, keine Stütze im Wortlaut des Artikels 118a. Dieser betrifft "Arbeitnehmer" generell. Zudem heisst es dort, das verfolgte Ziel müsse durch die Harmonisierung der im Bereich der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer bestehenden "Bedingungen" ganz allgemein erreicht werden.
21 Hinzu kommt, daß der jeweilige Anwendungsbereich der Artikel 100 und 100a einerseits und des Artikels 118a andererseits nach dem Hauptziel der beabsichtigten Maßnahme und nicht danach abzugrenzen ist, daß im ersteren Fall allgemeine Maßnahmen, im letzteren aber nur Einzelmaßnahmen erlassen werden könnten.
22 Da das Hauptziel der Richtlinie der Gesundheitsschutz und die Sicherheit der Arbeitnehmer ist, ist im vorliegenden Fall die Berufung auf Artikel 118a ungeachtet der Nebenwirkungen zwingend, die diese Maßnahme auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes haben kann (vgl. insbesondere Urteil Parlament/Rat, Randnr. 32).
23 Schließlich ist es nicht Sache des Gerichtshofes, die Zweckmässigkeit gesetzgeberischer Maßnahmen zu überprüfen. Die Kontrolle einer angefochtenen Handlung nach Artikel 173 EG-Vertrag beschränkt sich auf deren Rechtmässigkeit.
24 Im Lichte dieser Erwägungen ist zu untersuchen, ob die Richtlinie auf Artikel 118a EG-Vertrag gestützt werden durfte.
Die Entscheidung über die Rechtsgrundlage der Richtlinie
25 Im Rahmen der Zuständigkeitsregelung der Gemeinschaft muß die Entscheidung über die Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen (vgl. insbesondere Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 11). Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts (vgl. insbesondere Urteil vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Randnr. 10).
26 Zum Ziel der Richtlinie macht das Vereinigte Königreich geltend, die streitige Regelung führe frühere Überlegungen der Gemeinschaft und eine Reihe von Gemeinschaftsinitiativen weiter, die der Regelung der Arbeitszeit mit dem Ziel gedient hätten, Arbeitsplätze zu schaffen und die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Es handele sich in Wirklichkeit um eine Maßnahme zur Verbesserung der allgemeinen Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer und zu ihrem allgemeinen Schutz. Bedeutung und Anwendungsbereich der Richtlinie seien so weit, daß sie als sozialpolitische Maßnahme anzusehen sei, für deren Erlaß es andere Rechtsgrundlagen gebe.
27 Nach der 6. Begründungserwägung der Richtlinie stellt diese einen konkreten Beitrag zur Ausgestaltung der sozialen Dimension des Binnenmarktes dar. Jedoch lässt sich aus dem Umstand, daß die Richtlinie sich somit in den Zusammenhang der Sozialpolitik der Gemeinschaft stellt, nicht schließen, daß sie nicht wirksam auf Artikel 118a gestützt werden konnte, da sie einen Beitrag zur Förderung der Verbesserung der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer leistet. Das trifft schon deshalb zu, weil Artikel 118a gerade zu Kapitel I ° Sozialvorschriften ° des Titels VIII des EG-Vertrags gehört, der u. a. die "Sozialpolitik" betrifft, was den Gerichtshof bereits zu der Auffassung veranlasst hat, diese Bestimmung räume der Gemeinschaft eine interne Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Sozialrechts ein (Gutachten 2/91, Randnr. 17).
28 Wie der Generalanwalt in den Randnummern 85 bis 90 seiner Schlussanträge gezeigt hat, wird die Regelung der Arbeitszeit im übrigen nicht notwendig als Mittel der Beschäftigungspolitik verstanden. Im vorliegenden Fall heisst es in der 5. Begründungserwägung der Richtlinie, daß die Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer eine Zielsetzung darstelle, die keinen "rein wirtschaftlichen Überlegungen" untergeordnet werden dürfe. Hingegen müssten zahlreiche Wirtschaftsfaktoren berücksichtigt werden, wenn man eine Arbeitszeitregelung als Mittel im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit verstehen wollte, unter anderem ihre Auswirkungen auf die Produktionskapazitäten der Unternehmen und die Löhne der Arbeitnehmer.
29 Die Richtlinie betrachtet die Arbeitszeitregelung im wesentlichen derart, daß sie sich auf die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstig auswirken kann, wie sich aus mehreren Begründungserwägungen ergibt. So heisst es etwa in der 8. Begründungserwägung, um die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft zu gewährleisten, müssten ihnen Mindestruhezeiten sowie angemessene Ruhepausen zugestanden werden; in diesem Zusammenhang müsse auch eine wöchentliche Hoechstarbeitszeit festgelegt werden. In der 11. Begründungserwägung heisst es, "Untersuchungen zeigen, ... daß lange Nachtarbeitszeiträume für die Gesundheit der Arbeitnehmer nachteilig sind und ihre Sicherheit bei der Arbeit beeinträchtigen können". In der 15. Begründungserwägung heisst es, daß die Arbeitsbedingungen die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer beeinträchtigen könnten; die Gestaltung der Arbeit nach einem bestimmten Rhythmus müsse dem allgemeinen Grundsatz Rechnung tragen, daß die Arbeitsgestaltung dem Menschen angepasst sein müsse.
30 Wenn sich auch angesichts dieser Erwägungen nicht ausschließen lässt, daß die Richtlinie Auswirkungen auf die Beschäftigung hat, so ist dies doch offensichtlich nicht ihr wesentliches Ziel.
31 Zum Inhalt der Richtlinie macht das Vereinigte Königreich geltend, der Zusammenhang der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen mit der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz sei zu lose, als daß diese auf Artikel 118a EG-Vertrag gestützt werden könnte.
32 Es gebe keine hinreichenden wissenschaftlichen Daten, die die allgemeinen Verpflichtungen rechtfertigen könnten, Ruhepausen vorzusehen, wenn die tägliche Arbeitszeit mehr als sechs Stunden betrage (Artikel 4), eine kontinuierliche Mindestruhezeit von 24 Stunden zuzueglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden vorzusehen (Artikel 5 Absatz 1), den Sonntag grundsätzlich in die Mindestruhezeit einzuschließen (Artikel 5 Absatz 2), die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum einschließlich der Überstunden auf 48 Stunden zu begrenzen (Artikel 6 Absatz 2) und jedem Arbeitnehmer einen bezahlten Mindestjahresurlaub von vier Wochen zuzusprechen (Artikel 7).
33 Von Bedeutung sei in diesem Zusammenhang, daß der Arbeitgeber nach der Richtlinie 89/391 Bewertungen vornehme, um konkrete Gefahren für die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer je nach Art der Tätigkeiten des Unternehmens festzustellen. Dieses Gefahrenbewertungsverfahren der Richtlinie 89/391 könne auf die in Abschnitt II (und in sehr beschränktem Masse auch auf die in Abschnitt III) der Richtlinie vorgesehenen Arbeitszeitbeschränkungen nicht wirksam angewandt werden, da diese Bestimmungen schlichte Verpflichtungen enthielten und keinen Raum für die Bewertung ließen, ob sie angewandt werden müssten.
34 Anders als zu den übrigen auf Artikel 118a EG-Vertrag gestützten Bestimmungen sei im übrigen der Beratende Ausschuß für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zu der Richtlinie nicht gehört worden (zur Aufgabe solcher Ausschüsse vgl. Urteil vom 25. Januar 1994 in der Rechtssache C-212/91, Angelopharm, Slg. 1994, I-171, Randnrn. 31 und 32). Wenn die Anhörung dieses Ausschusses auch in Fällen der vorliegenden Art nicht ausdrücklich vorgeschrieben sei, wecke doch der Umstand, daß der Rat die Kommission hierzu nicht aufgefordert habe, weitere Zweifel am Zusammenhang der Richtlinie mit der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer.
35 Entgegen Artikel 118a Absatz 2 stellten die Bestimmungen der Richtlinie im übrigen keine "Mindestvorschriften" dar, die "unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen ... schrittweise anzuwenden" wären; auch berücksichtigten sie ihre Auswirkungen auf die "Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben" nicht.
36 Bei der Erörterung dieses Vorbringens ist zwischen Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie und den übrigen Bestimmungen zu unterscheiden.
37 Was Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie betrifft, so hängt zwar der Einschluß des Sonntags in die wöchentliche Mindestruhezeit letztlich in Anbetracht der Unterschiedlichkeit der kulturellen, ethnischen und religiösen Faktoren in den einzelnen Mitgliedstaaten von diesen ab (Artikel 5 Absatz 2 in Verbindung mit der zehnten Begründungserwägung). Gleichwohl hat der Rat nicht dargetan, warum der Sonntag als wöchentlicher Ruhetag in engerem Zusammenhang mit der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer stehen solle als ein anderer Wochentag. Daher ist dem Hilfsantrag des Vereinigten Königreichs stattzugeben, Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie, der von deren übrigen Bestimmungen abgetrennt werden kann, für nichtig zu erklären.
38 Die übrigen in der Richtlinie angeführten Maßnahmen, die sich auf die Mindestruhezeiten, die Arbeitsdauer, die Nachtarbeit, die Schichtarbeit und den Arbeitsrhythmus beziehen, betreffen die "Arbeitsumwelt" und dienen dem Schutz der "Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer"; diese Begriffe sind in Randnummer 15 definiert. Zu Recht trägt daher das Königreich Belgien vor, daß die Entwicklung sowohl des nationalen wie des Völkersozialrechts den Zusammenhang zwischen Arbeitszeitregelungen und der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer belege.
39 Im übrigen darf die Rechtsetzung der Gemeinschaft insbesondere auf dem Gebiet der Sozialpolitik nicht auf die Fälle beschränkt werden, die wissenschaftlich gerechtfertigt sind (vgl. Nrn. 165 bis 167 der Schlussanträge des Generalanwalts).
40 Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs schließt die Richtlinie im übrigen nicht jede Bewertung der Gefahren für bestimmte Arbeitnehmer oder Arbeitnehmer eines bestimmten Sektors aus. Vielmehr belegen Artikel 1 der Richtlinie, der von deren Anwendungsbereich bestimmte Sektoren oder Tätigkeiten ausnimmt, Artikel 14, der davon Beschäftigungen und berufliche Tätigkeiten ausnimmt, für die spezifischere gemeinschaftsrechtliche Vorschriften gelten, sowie Artikel 17 Absätze 1 und 2, der für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern oder Sektoren von Tätigkeiten Abweichungen von den Artikeln 3, 4, 5, 6 und 8 gestattet, die Berücksichtigung bestimmter Sonderfälle durch den Gemeinschaftsgesetzgeber (vgl. hierzu Nrn. 114 bis 117 der Schlussanträge des Generalanwalts).
41 Sicherlich hat der Rat die mit der Richtlinie beabsichtigten Maßnahmen dem mit dem Beschluß 74/325/EWG des Rates vom 27. Juni 1974 (ABl. L 185, S. 15) errichteten Beratenden Ausschuß für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz nicht unterbreitet. Nach Artikel 2 Absatz 1 dieses Beschlusses hat diese Anhörung jedoch nur zum Ziel, "die Kommission bei der Vorbereitung und Durchführung der Tätigkeiten auf den Gebieten der Sicherheit, der Arbeitshygiene und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz zu unterstützen"; sie ist keine Vorbedingung für das Tätigwerden des Rates. Aus der unterbliebenen Anhörung dieses Ausschusses lässt sich daher kein Hinweis darauf entnehmen, daß der Zusammenhang der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen mit der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer zweifelhaft sei.
42 Weiter stellen die Bestimmungen der Richtlinie "Mindestvorschriften" im Sinne des Artikels 118a EG-Vertrag dar. Die Richtlinie garantiert den Arbeitnehmern ein bestimmtes Schutzniveau. Sie ermächtigt aber die Mitgliedstaaten in Artikel 15, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigere Maßnahmen anzuwenden oder zu fördern und den Arbeitnehmern somit gemäß Artikel 118a Absatz 3 ein erhöhtes Schutzniveau zu gewährleisten. Entsprechend heisst es in Artikel 18 Absatz 3 der Richtlinie, unbeschadet des Rechts der Mitgliedstaaten, im Bereich der Arbeitszeit unterschiedliche Vorschriften zu entwickeln, sofern die Mindestvorschriften der Richtlinie eingehalten würden, stelle die Durchführung der Richtlinie keine wirksame Rechtfertigung für eine Zurücknahme des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes dar.
43 Die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen sind im übrigen entsprechend Artikel 118a schrittweise unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen anzuwenden. Zunächst steht fest, daß das Recht aller Mitgliedstaaten Bestimmungen über die Arbeitszeit enthält. Dazu ermächtigt Artikel 18 der Richtlinie die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen, bei Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie am 23. November 1996 Artikel 6 über die wöchentliche Arbeitszeit sowie während einer Übergangszeit von drei Jahren Artikel 7 über den bezahlten Jahresurlaub nicht anzuwenden; der letztere kann während dieser Übergangszeit auf drei Wochen gekürzt werden.
44 Schließlich berücksichtigt die Richtlinie die Auswirkungen, die die von ihr eingeführte Arbeitszeitregelung auf die Klein- und Mittelbetriebe haben kann. So darf nach der 2. Begründungserwägung der Richtlinie die Entwicklung der Klein- und Mittelbetriebe nicht behindert werden. Wie der Gerichtshof im übrigen im Urteil vom 30. November 1993 in der Rechtssache C-189/91 (Kirsammer-Hack, Slg. 1993, I-6185, Randnr. 34) entschieden hat, belegt Artikel 118a Absatz 2 Unterabsatz 2, wonach die Richtlinien, die auf dem Gebiet der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer erlassen werden, keine verwaltungsmässigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben entgegenstehen, daß für diese Unternehmen besondere wirtschaftliche Regelungen getroffen werden können. Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs verstösst es daher nicht gegen diese Bestimmung, wenn für solche Betriebe bindende Maßnahmen erlassen werden.
45 Da die Richtlinie somit schrittweise anzuwendende Mindestvorschriften enthält und es nach ihrem Ziel und ihrem Inhalt ihr Hauptzweck ist, die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen, wären weder Artikel 100 noch Artikel 100a eine zutreffende Rechtsgrundlage für die Richtlinie.
46 Im übrigen bringt das Vereinigte Königreich vor, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe weder vollständig geprüft noch hinreichend dargetan, daß dieses Gebiet transnationale Aspekte aufweise, die durch nationale Maßnahmen nicht angemessen geregelt werden könnten, daß solche Maßnahmen mit den Anforderungen des EG-Vertrags unvereinbar seien oder daß sie die Interessen der Mitgliedstaaten fühlbar verletzt hätten, schließlich, daß ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene offenkundige Vorzuege gegenüber einem Vorgehen auf Ebene der Mitgliedstaaten habe. Artikel 118a sei nämlich im Lichte des Subsidiaritätsprinzips auszulegen, das den Erlaß einer derart weitreichenden und verbindlichen Richtlinie nicht zulasse, da sich der Anwendungsbereich und die Art der Arbeitszeitregelung von einem Mitgliedstaat zum anderen erheblich unterschieden. Das Vereinigte Königreich bringt jedoch keine autonome Rüge des Verstosses gegen das Subsidiaritätsprinzip vor.
47 Artikel 118a beauftragt den Rat, Mindestvorschriften zu erlassen, um durch Harmonisierung zur Hebung des Niveaus der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer beizutragen, die gemäß Artikel 118a Absatz 1 in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt. Sobald der Rat also festgestellt hat, daß das bestehende Niveau des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit der Arbeitnehmer verbessert und die in diesem Bereich bestehenden Bedingungen bei gleichzeitigem Fortschritt harmonisiert werden müssen, setzt die Erreichung dieses Zieles durch das Setzen von Mindestvorschriften unvermeidlich ein gemeinschaftsweites Vorgehen voraus, das es im übrigen wie im vorliegenden Fall den Mitgliedstaaten in weitem Umfang überlässt, die erforderlichen Durchführungsmodalitäten zu regeln. Die weitere Rüge, der Rat habe eine derart weitreichende und verbindliche Richtlinie nicht erlassen dürfen, wird im Rahmen der Rüge des Verstosses gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit erörtert.
48 Artikel 235 EG-Vertrag schließlich kommt als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nur in Betracht, wenn keine andere Bestimmung des EG-Vertrags den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht (vgl. u. a. Urteil Parlament/Rat, Randnr. 13).
49 Mit Ausnahme ihres Artikels 5 Absatz 2, der für nichtig zu erklären ist, ist die Richtlinie somit auf der Grundlage des Artikels 118a wirksam erlassen worden.
Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
50 Das Vereinigte Königreich trägt vor, der Rat könne gestützt auf Artikel 118a EG-Vertrag unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen nur Mindestvorschriften erlassen, die schrittweise anzuwenden seien; diese Regelungen sollten keine verwaltungsmässigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben entgegenstuenden. Bei der Untersuchung der Frage, ob die Anforderungen der Richtlinie über die Arbeitszeit Mindestvorschriften im Sinne des Artikels 118a darstellten, seien vier grosse Prinzipien zu berücksichtigen.
51 Zunächst stellten nicht alle Maßnahmen, die das Niveau des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit der Arbeitnehmer "verbessern" könnten, Mindestvorschriften dar. Insbesondere Globalverkürzungen der Arbeitszeit oder Globalverlängerungen der Ruhezeiten wirkten sich zwar in gewissem Umfang günstig auf den Gesundheitsschutz oder die Sicherheit der Arbeitnehmer aus, stellten aber keine "Mindestvorschriften" im Sinne des Artikels 118a dar.
52 Weiter stelle eine Bestimmung keine "Mindestvorschrift" dar, wenn das von ihr verlangte Niveau der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer mit weniger einschneidenden Maßnahmen erreicht werden könnte, die die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und die Verdienstmöglichkeiten der einzelnen weniger behinderten. Weder die Vorschläge der Kommission noch die Richtlinie selbst enthielten Erklärungen dazu, daß das gewünschte Schutzniveau nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen, beispielsweise eine Bewertung der Risiken, die die Überschreitung gewisser Arbeitszeiten mit sich brächte, hätte erreicht werden können.
53 Dann müsse die Auffassung, die beabsichtigten Maßnahmen seien geeignet, das Niveau des Gesundheitsschutzes oder der Sicherheit der Arbeitnehmer zu verbessern, auf vernünftigen Erwägungen beruhen. Der Stand der Wissenschaft auf dem fraglichen Gebiet rechtfertige die streitigen Maßnahmen aber nicht.
54 Schließlich sei eine Maßnahme nur verhältnismässig, wenn sie dem Subsidiaritätsprinzip gerecht werde. Es sei Sache der Gemeinschaftsorgane, zu zeigen, daß die mit der Richtlinie verfolgten Ziele auf Gemeinschaftsebene einfacher als durch Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden könnten. Das sei im vorliegenden Fall nicht dargelegt.
55 Auf das Vorbringen, es liege ein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vor, weil der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht dargetan habe, daß die Ziele der Richtlinie auf Gemeinschaftsebene besser als auf der Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden können, ist von vornherein nicht einzugehen. Denn so, wie das Vorbringen formuliert ist, betrifft es die Erforderlichkeit des Gemeinschaftshandelns; diese Frage wurde bereits in Randnummer 47 erörtert.
56 Wie in Randnummer 17 dargelegt, geht das Vereinigte Königreich weiter von einem Begriff der "Mindestvorschriften" aus, der nicht derjenige des Artikels 118a ist. Diese Bestimmung beschränkt das Tätigwerden der Gemeinschaft nicht auf den kleinsten gemeinsamen Nenner, nämlich auf das niedrigste in einem Mitgliedstaat erreichte Schutzniveau, sondern bedeutet, daß die Mitgliedstaaten über den gegebenenfalls hohen Schutz hinausgehen können, der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt.
57 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kommt es für die Frage, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht, darauf an, ob die gewählten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sind und ob sie das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen (vgl. u. a. Urteil vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-426/93, Deutschland/Rat, Slg. 1995, I-3723, Randnr. 42).
58 Was die richterliche Kontrolle dieser Voraussetzungen betrifft, so ist dem Rat ein weiter Ermessensspielraum zuzuerkennen, wenn es sich wie im vorliegenden Fall um ein Gebiet handelt, auf dem der Gesetzgeber sozialpolitische Entscheidungen zu treffen und komplexe Abwägungen zu tätigen hat. Die Ausübung einer solchen Befugnis kann daher gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob ein offensichtlicher Irrtum oder ein Ermessensmißbrauch vorliegt oder ob das Organ die Grenzen seines Ermessens offenkundig überschritten hat.
59 Wie sich aus den Randnummern 36 bis 39 ergibt, ist die erste Voraussetzung erfuellt, da die Arbeitszeitregelung, die die Richtlinie enthält, mit Ausnahme der Regelung in Artikel 5 Absatz 2 unmittelbar zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 118a beiträgt, so daß sie nicht als zur Erreichung ihres Zieles ungeeignet angesehen werden kann.
60 Auch die zweite Voraussetzung ist erfuellt. Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs hat der Rat nicht offensichtlich geirrt, als er davon ausging, die streitigen Maßnahmen seien zur Erreichung des Zieles der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer erforderlich.
61 Zunächst findet Artikel 4 über die obligatorische Ruhepause nur Anwendung, wenn die tägliche Arbeitszeit sechs Stunden überschreitet. Im übrigen werden Einzelheiten, insbesondere die Dauer dieser Ruhepause und die Voraussetzungen ihrer Gewährung, in Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern, hilfsweise im nationalen Recht festgelegt. Schließlich sind von dieser Bestimmung Abweichungen sowohl aufgrund der Person des Arbeitnehmers (Artikel 17 Absatz 1) als auch aufgrund der Art oder des Wesens der ausgeuebten Tätigkeit (Artikel 17 Absatz 2 Nrn. 2.1 und 2.2) im Wege von Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf nationaler oder regionaler Ebene (Artikel 17 Absatz 3) möglich.
62 Auch von der in Artikel 5 Absatz 1 vorgesehenen kontinuierlichen Mindestruhezeit von 24 Stunden zuzueglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden gemäß Artikel 3 sind dieselben Abweichungen zulässig wie von Artikel 4. Hinzu kommen Abweichungen bei Schichtarbeit und bei Tätigkeiten, bei denen die Arbeitszeiten über den Tag verteilt sind (Artikel 17 Absatz 2 Nr. 2.3). Zudem kann der Bezugszeitraum von sieben Tagen nach Artikel 16 Nummer 1 auf bis zu vierzehn Tage erstreckt werden.
63 Zu Artikel 6 Absatz 2, wonach die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden nicht überschreiten darf, können die Mitgliedstaaten einen Bezugszeitraum von bis zu vier Monaten vorsehen (Artikel 16 Nr. 2), der unter bestimmten Umständen für die Anwendung des Artikels 17 Absatz 2 Nummern 2.1 und 2.2 und Absatz 3 sechs Monate (Artikel 17 Absatz 4 Unterabsatz 1) oder auch zwölf Monate (Artikel 17 Absatz 4 Unterabsatz 2) nicht übersteigen darf. Schließlich ermächtigt Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i die Mitgliedstaaten sogar, unter bestimmten Umständen Artikel 6 nicht anzuwenden.
64 Für Artikel 7, der den bezahlten Jahresurlaub von vier Wochen betrifft, können die Mitgliedstaaten nach Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii eine Übergangszeit von höchstens drei Jahren vorsehen, während derer die Arbeitnehmer einen bezahlten Jahresurlaub von drei Wochen erhalten müssen.
65 Was schließlich das Vorbringen des Vereinigten Königreichs betrifft, der Erlaß der Richtlinie sei nicht erforderlich, da bereits die Richtlinie 89/391 auf die von der Richtlinie geregelten Gebiete Anwendung finde, so ergibt sich aus Artikel 1 der Richtlinie 89/391, daß diese zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz nur allgemeine Grundsätze für die Verhütung berufsbedingter Gefahren, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz, die Ausschaltung von Risiko- und Unfallfaktoren, die Information, die Anhörung, die Beteiligung und die Unterweisung der Arbeitnehmer und ihrer Vertreter sowie allgemeine Regeln für die Durchführung dieser Grundsätze enthält. Sie ist somit nicht geeignet, das Ziel der Harmonisierung von Mindestruhezeiten, Ruhepausen und einer wöchentlichen Hoechstarbeitszeit zu erreichen, das Gegenstand der Richtlinie ist.
66 Nach alledem hat der Rat auch nicht offensichtlich geirrt, als er davon ausging, daß das Ziel der Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften im Bereich der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer bei gleichzeitigem Fortschritt nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden könnte, als sie die Richtlinie vorsieht.
67 Damit ist der Klagegrund eines Verstosses gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit ebenfalls zurückzuweisen.
Ermessensmißbrauch
68 Das Vereinigte Königreich trägt vor, die Richtlinie sehe mehrere Maßnahmen vor, die ausserhalb jeden Zusammenhangs mit ihren erklärten Zielen stuenden; daher sei sie insgesamt für nichtig zu erklären. So sei nicht berücksichtigt worden, daß nur für sehr beschränkte Aspekte ° tägliche Mindestruhezeiten, Beschränkungen der Dauer der Nachtarbeit ° wissenschaftliche Daten vorlägen, die auf einen möglichen Kausalzusammenhang zu Gesundheit und Sicherheit hinwiesen. Für diese beiden Aspekte möchten zwar beschränkte, konkrete Maßnahmen gerechtfertigt sein; die getroffenen Maßnahmen seien jedoch ungenau, weitreichend und daher rechtswidrig.
69 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. namentlich Urteil vom 13. Juli 1995 in der Rechtssache C-156/93, Parlament/Kommission, Slg. 1995, I-2019, Randnr. 31) besteht der Ermessensmißbrauch im Erlaß eines Rechtsaktes durch ein Gemeinschaftsorgan ausschließlich oder zumindest überwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel, ein Verfahren zu umgehen, das der EG-Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.
70 Wie sich aus der Prüfung der Rüge der unzutreffenden Rechtsgrundlage ergibt, durfte der Rat die Richtlinie auf Artikel 118a EG-Vertrag stützen. Das Vereinigte Königreich hat nicht nachgewiesen, daß die Richtlinie ausschließlich oder zumindest überwiegend zu einem anderen Zweck als der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer erlassen wurde.
71 Damit ist die Rüge eines Ermessensmißbrauchs zurückzuweisen.
Verletzung wesentlicher Formvorschriften
72 Hierzu bringt das Vereinigte Königreich vor, die Richtlinie sei ungenügend begründet. Aus ihr ergäben sich die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen habe, nicht klar und unzweideutig, da der vom Gemeinschaftsgesetzgeber behauptete Kausalzusammenhang zwischen der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer und der Mehrzahl der zur Arbeitszeit getroffenen Maßnahmen (Artikel 3, 4, 5, 6 Absatz 2, 7 und 8) nicht nachgewiesen sei. Im übrigen erlaubten die Begründungserwägungen der Richtlinie nicht den Schluß auf die Erforderlichkeit des gemeinschaftlichen Vorgehens.
73 Hilfsweise macht das Vereinigte Königreich geltend, daß die Richtlinie mangelhaft begründet sei. Der Gesetzgeber hätte erklären müssen, daß zahlreiche Aspekte der Richtlinie die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer bzw. die soziale Dimension des Binnenmarkts beträfen und nicht, wie er es getan habe, den Gesundheitsschutz und die Sicherheit der Arbeitnehmer.
74 Die in Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung muß zwar die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten (vgl. Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-122/94, Kommission/Rat, Slg. 1996, I-881, Randnr. 29).
75 Die Begründungserwägungen der Richtlinie lassen klar erkennen, daß die dort getroffenen Maßnahmen der Harmonisierung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer dienen.
76 Das gilt zunächst für die 1., die 3., die 4. und die 9. Begründungserwägung, die auf Artikel 118a EG-Vertrag, auf die Richtlinie 89/391 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit, auf die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer und auf die Grundsätze der Internationalen Arbeitsorganisation hinsichtlich der Arbeitszeitgestaltung Bezug nehmen.
77 Das gilt auch für die 5., die 7., die 8. und die 11. bis 15. Begründungserwägung, die einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen den mit der Richtlinie erlassenen Maßnahmen über die Arbeitszeitgestaltung und der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer herstellen.
78 Das Vorbringen, der Rat hätte in den Begründungserwägungen der Richtlinie konkrete wissenschaftliche Erkenntnisse anführen müssen, die den Erlaß der mit der Richtlinie getroffenen Maßnahmen gerechtfertigt hätten, ist zurückzuweisen.
79 Nach Randnummer 39 schreibt nämlich Artikel 118a nicht vor, daß für jede auf der Grundlage dieser Bestimmung getroffene Maßnahme wissenschaftliche Beweise erbracht werden müssten. Im übrigen ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine besondere Begründung für jede der fachlichen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, dann nicht erforderlich, wenn sich dem angegriffenen Rechtsakt der vom Gemeinschaftsorgan verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zuegen entnehmen lässt (Urteil vom 29. Februar 1996, Kommission/Rat, a. a. O., Randnr. 29).
80 Auch das Vorbringen, die Begründungserwägungen der Richtlinie erlaubten nicht den Schluß auf die Erforderlichkeit des gemeinschaftlichen Vorgehens, ist nicht begründet.
81 Nach den Randnummern 75 bis 77 ergibt sich aus den Begründungserwägungen der Richtlinie, daß der Rat es für erforderlich hielt, das nationale Recht über die Arbeitszeitgestaltung zu harmonisieren, um ein höheres Niveau der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer zu gewährleisten. Nach Randnummer 47 setzt die Erreichung dieses Zieles, das in Artikel 118a selbst niedergelegt ist, durch Harmonisierung im Wege von Mindestvorschriften zwingend ein gemeinschaftliches Vorgehen voraus.
82 Schließlich betrifft das Vorbringen, die Begründungserwägungen der Richtlinie enthielten Beurteilungsfehler, nach der Rechtsprechung (vgl. namentlich Urteil vom 29. Februar 1996 in den Rechtssachen C-296/93 und C-307/93, Frankreich und Irland/Kommission, Slg. 1996, I-795, Randnr. 76) nicht die Verletzung wesentlicher Formvorschriften, sondern die Begründetheit. Es wurde bereits im Zusammenhang mit dem Klagegrund der unzutreffenden Rechtsgrundlage erörtert.
83 Der Klagegrund der Verletzung wesentlicher Formvorschriften ist daher ebenfalls zurückzuweisen.
84 Somit ist die Klage abzuweisen, soweit sie sich nicht auf Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie bezieht, der für nichtig zu erklären ist.
Kostenentscheidung
Kosten
85 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat der Europäischen Union einen entsprechenden Antrag gestellt hat und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland mit seinem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß § 4 Absatz 1 tragen das Königreich Belgien und das Königreich Spanien sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung wird für nichtig erklärt.
2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Das Königreich Belgien und das Königreich Spanien sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen ihre eigenen Kosten.
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