Περίληψη
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Λέξεις κλειδιά
1. Κοινωνική πολιτική * Προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων * Οδηγία 93/104 σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας * Νομική βάση * Άρθρο 118 Α της Συνθήκης * Όρια * Κυριακή ως ημέρα εβδομαδιαίας αναπαύσεως * Ακύρωση του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας
(Συνθήκη ΕΚ, άρθρα 100, 100 Α και 118 A οδηγία 93/104 του Συμβουλίου, άρθρο 5, εδ. 2)
2. Πράξεις των οργάνων * Επιλογή της νομικής βάσεως * Κριτήρια * Πρακτική κοινοτικού οργάνου * Δεν ασκεί επιρροή έναντι των κανόνων της Συνθήκης
3. Συνθήκη ΕΚ * Άρθρο 235 * Περιεχόμενο
4. Κοινοτικό δίκαιο * Αρχές * Αναλογικότητα * Περιεχόμενο * Παραβίαση με την οδηγία 93/104 σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας * Δεν συντρέχει
(Οδηγία 93/104 του Συμβουλίου)
5. Προσφυγή ακυρώσεως * Λόγοι * Κατάχρηση εξουσίας * Έννοια * Οδηγία 93/104 του Συμβουλίου * Νομιμότητα
(Οδηγία 93/104 του Συμβουλίου)
6. Πράξεις των οργάνων * Αιτιολόγηση * Υποχρέωση * Έκταση
(Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 190)
Περίληψη
1. Το άρθρο 118 Α της Συνθήκης αποτελεί την κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση από μέρους της Κοινότητας μέτρων που έχουν ως βασικό σκοπό την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, παρά τις παρεπόμενες επιπτώσεις που μπορούν να έχουν τέτοια μέτρα στην εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, το εν λόγω άρθρο, δεδομένου ότι σκοπεί να διασφαλίσει την προστασία αυτή, αποτελεί ειδικότερη διάταξη σε σχέση με τα άρθρα 100 και 100 Α της Συνθήκης, τα οποία δεν περιορίζουν το πεδίο εφαρμογής του, και πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως όσον αφορά το περιθώριο δράσεως που απονέμει στον κοινοτικό νομοθέτη στον τομέα της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων. Η δράση αυτή μπορεί να περιλαμβάνει όχι μόνο μέτρα προσιδιάζοντα σε ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων αλλά και μέτρα γενικής ισχύος, τα οποία πρέπει να έχουν χαρακτήρα ελαχίστων προδιαγραφών, αποκλειστικά υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να θεσπίζουν κανόνες που παρέχουν ακόμη μεγαλύτερη προστασία.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η οδηγία 93/104, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας, λαμβανομένων υπόψη του περιεχομένου και του σκοπού της, μπορούσε εγκύρως να εκδοθεί βάσει του άρθρου 118 Α, εξαιρουμένων των διατάξεων του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, αυτής, το οποίο προκρίνει την Κυριακή ως ημέρα εβδομαδιαίας αναπαύσεως και το οποίο πρέπει, κατά συνέπεια, να ακυρωθεί.
2. Στο πλαίσιο του συστήματος αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά και δεκτικά δικαστικού ελέγχου στοιχεία. Μεταξύ των στοιχείων αυτών περιλαμβάνονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως.
Μια απλή πρακτική του Συμβουλίου δεν μπορεί να συνιστά παρέκκλιση από κανόνες της Συνθήκης ούτε, κατά συνέπεια, να δημιουργεί προηγούμενο που δεσμεύει τα κοινοτικά όργανα οσάκις σ' αυτά εναπόκειται να καθορίσουν, πριν από την έκδοση ενός μέτρου, την ορθή νομική βάση για την έκδοσή του.
3. Το άρθρο 235 της Συνθήκης μπορεί να χρησιμεύσει ως νομική βάση μιας πράξεως μόνον αν καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν παρέχει στα κοινοτικά όργανα την αναγκαία αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξεως αυτής.
4. Το Συμβούλιο δεν παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας καθόσον εξέδωσε την οδηγία 93/104 σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας.
Πράγματι, από τον περιορισμένο έλεγχο που ασκεί ο δικαστής επί της ασκήσεως της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτει το Συμβούλιο στον τομέα της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, ο οποίος προϋποθέτει επιλογές κοινωνικής πολιτικής και σύνθετες εκτιμήσεις, δεν προέκυψε ούτε ότι τα μέτρα τα οποία περιέχει η οδηγία, εξαιρουμένου του μέτρου που περιέχεται στο άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, είναι ακατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων ούτε ότι τα μέτρα αυτά, τα οποία χαρακτηρίζονται από ορισμένη ελαστικότητα, βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού μέτρου.
5. Μια πράξη κοινοτικού οργάνου ενέχει κατάχρηση εξουσίας εάν εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό άλλον από τον αναφερόμενο ή με σκοπό την καταστρατήγηση μιας διαδικασίας που προβλέπεται ειδικά από τη Συνθήκη για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων.
Τούτο δεν συμβαίνει στην περίπτωση της οδηγίας 93/104 του Συμβουλίου, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας, δεδομένου ότι δεν αποδείχθηκε ότι η οδηγία αυτή εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό διαφορετικό από τον σκοπό της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 118 Α της Συνθήκης, που αποτελεί τη νομική βάση της οδηγίας αυτής.
6. Μολονότι είναι αληθές ότι από την επιβαλλόμενη κατά το άρθρο 190 της Συνθήκης αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο παρερμηνεία η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να μπορούν να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, το δε Δικαστήριο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του, δεν απαιτείται, ωστόσο, η αιτιολογία να εξειδικεύει όλα τα ουσιώδη πραγματικά ή νομικά στοιχεία.
Συνεπώς, δεν χρειάζεται ειδική αιτιολογία για κάθε μία από τις τεχνικής φύσεως επιλογές στις οποίες προέβη το οικείο όργανο με την έκδοση της προσβαλλομένης πράξεως, εφόσον από την πράξη αυτή προκύπτει το ουσιώδες στοιχείο του επιδιωκομένου από το κοινοτικό όργανο σκοπού.
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-84/94,
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τον John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, επικουρούμενο από τον Michael J. Beloff, QC, και την Eleanor Sharpston, barrister, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία του Ηνωμένου Βασιλείου, 14, boulevard Roosevelt,
προσφεύγον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπουμένου από τον Antonio Sacchettini, διευθυντή της Νομικής Υπηρεσίας, τη Jill Aussant, νομικό σύμβουλο, και τη Σοφία Κυριακοπούλου, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Bruno Eynard, διευθυντή της Διευθύνσεως Νομικών Υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, 100, boulevard Konrad Adenauer,
καθού,
υποστηριζομένου από το
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από τους Alberto Navarro Gonzalez, γενικό διευθυντή της υπηρεσίας νομικού και θεσμικού συντονισμού επί κοινοτικών υποθέσεων, και Miguel Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado, του ισπανικού Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Ισπανίας, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
από την
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένη από τον Nicholas Khan, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Carlos Gomez de la Cruz, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
και από το
Βασίλειο του Βελγίου, εκπροσωπούμενο από τον Jan Devadder, διευθυντή διοικήσεως στη Νομική Υπηρεσία του Υπουργείου Εξωτερικών Υποθέσεων, Εξωτερικού Εμπορίου και Συνεργασίας με τις Αναπτυσσόμενες Χώρες, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία του Βελγίου, 4, rue des Girondins,
παρεμβαίνοντες,
που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση της οδηγίας 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (ΕΕ L 307, σ. 18), και, επικουρικώς, των διατάξεων του άρθρου 4, του άρθρου 5, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του άρθρου 6, παράγραφος 2, και του άρθρου 7 της οδηγίας αυτής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodriguez Iglesias, Πρόεδρο, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida (εισηγητή), J. L. Murray και L. Sevon, προέδρους τμήματος, Κ. N. Κακούρη, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann και H. Ragnemalm, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Leger
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 16ης Ιανουαρίου 1996,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 12ης Μαρτίου 1996,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 8 Μαρτίου 1994, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΚ, την ακύρωση της οδηγίας 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (ΕΕ L 307, σ. 18, στο εξής: οδηγία), και, επικουρικώς, των διατάξεων του άρθρου 4, του άρθρου 5, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του άρθρου 6, παράγραφος 2, και του άρθρου 7 της οδηγίας.
2 Η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 118 Α της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο ορίζει τα εξής:
"1. Τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη προσοχή στην προώθηση της καλυτέρευσης ιδίως του χώρου της εργασίας, για να προστατεύσουν την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων, και θέτουν ως στόχο την εναρμόνιση των συνθηκών που υφίστανται σε αυτό τον τομέα μέσα σε μια οπτική προόδου.
2. Προκειμένου να συμβάλλει στην πραγματοποίηση του στόχου που προβλέπεται στην παράγραφο 1, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 189 Γ και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, θεσπίζει, με οδηγίες, τις ελάχιστες προδιαγραφές, οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες και τις τεχνικές ρυθμίσεις που υφίστανται σε κάθε κράτος μέλος.
Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών οι οποίοι θα εμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων.
3. Οι διατάξεις που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος άρθρου δεν εμποδίζουν κάθε κράτος μέλος να διατηρήσει και να καθιερώσει αυστηρότερα μέτρα προστασίας των συνθηκών εργασίας, τα οποία δεν αντίκεινται στην παρούσα Συνθήκη."
3 Η οδηγία καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο της 1, τις ελάχιστες προδιαγραφές ασφάλειας και υγείας όσον αφορά την οργάνωση του χρόνου εργασίας και εφαρμόζεται σε όλους τους ιδιωτικούς ή δημόσιους τομείς δραστηριοτήτων, κατά την έννοια του άρθρου 2 της οδηγίας 89/391/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτίωσης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία (ΕΕ L 183, σ. 1), εξαιρουμένων των αεροπορικών, σιδηροδρομικών, οδικών, θαλάσσιων, ποτάμιων και λιμναίων μεταφορών, της θαλάσσιας αλιείας και λοιπών θαλασσίων δραστηριοτήτων, καθώς και των δραστηριοτήτων των ασκουμένων ιατρών.
4 Το μέρος ΙΙ της οδηγίας ρυθμίζει τον ελάχιστο χρόνο ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως και ετήσιας άδειας, καθώς και τον χρόνο διαλείμματος και τη μέγιστη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας. Ενδεικτικά, τα κράτη υποχρεούνται να λάβουν τα αναγκαία μέτρα, ώστε κάθε εργαζόμενος να διαθέτει, ανά εικοσιτετράωρο, χρόνο αναπαύσεως ελάχιστης διάρκειας ένδεκα συναπτών ωρών (άρθρο 3), χρόνο διαλείμματος, όταν ο χρόνος ημερήσιας εργασίας υπερβαίνει τις έξι ώρες, χρόνο του οποίου οι τεχνικές λεπτομέρειες καθορίζονται από τους κοινωνικούς εταίρους ή από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 4), έναν ελάχιστο χρόνο συνεχούς αναπαύσεως εικοσιτεσσάρων ωρών, για κάθε περίοδο επτά ημερών, στον οποίο προστίθενται οι ένδεκα ώρες ημερήσιας αναπαύσεως που προβλέπονται στο άρθρο 3 (άρθρο 5, πρώτο εδάφιο) και συμπεριλαμβάνεται κατ' αρχήν η Κυριακή (άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο), και, τέλος, ετήσια άδεια μετ' αποδοχών τεσσάρων εβδομάδων (άρθρο 7).
5 Επιπλέον, το άρθρο 6 επιβάλλει στα κράτη την υποχρέωση να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα, ώστε, σε συνάρτηση με τις επιταγές προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, η εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας να καθορίζεται μεν από τους κοινωνικούς εταίρους ή από την εθνική νομοθεσία, ο χρόνος εργασίας όμως να μην υπερβαίνει, κατά μέσον όρο, τις σαράντα οκτώ ώρες ανά επταήμερο, συμπεριλαμβανομένων των υπερωριών.
6 Το μέρος ΙΙΙ της οδηγίας περιέχει διάφορες προδιαγραφές σχετικά με τη νυχτερινή εργασία, την εργασία κατά βάρδιες και τον ρυθμό εργασίας. Ενδεικτικά, τα κράτη μέλη οφείλουν να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα, ώστε αφενός ο κανονικός χρόνος νυχτερινής εργασίας των εργαζομένων να μην υπερβαίνει, κατά μέσον όρο, τις οκτώ ώρες ανά εικοσιτετράωρο και αφετέρου, όταν η εργασία ενέχει είτε ιδιαίτερους κινδύνους είτε μεγάλη σωματική ή πνευματική ένταση, οι εργαζόμενοι να μην εργάζονται περισσότερο από οκτώ ώρες κατά τη διάρκεια εικοσιτετράωρης περιόδου κατά την οποία παρέχουν νυχτερινή εργασία (άρθρο 8). Επιπλέον, οι εργαζόμενοι τη νύχτα πρέπει να τυγχάνουν δωρεάν ιατρικής εξετάσεως πριν από την ανάληψη της εργασίας τους και κατά τακτά χρονικά διαστήματα και, εφόσον υποφέρουν από προβλήματα υγείας οφειλόμενα στη νυχτερινή εργασία, πρέπει να μπορούν να μετατίθενται, όποτε είναι δυνατό, σε θέση ημερήσιας εργασίας για την οποία είναι κατάλληλοι (άρθρο 9). Το άρθρο 10 επιτρέπει στα κράτη να θέσουν ως προϋπόθεση της νυχτερινής εργασίας ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων ορισμένες εγγυήσεις για τους εργαζομένους οι οποίοι διατρέχουν κίνδυνο ασφάλειας ή υγείας οφειλόμενο στη νυχτερινή εργασία, ενώ το άρθρο 12 επιβάλλει στα κράτη, μεταξύ άλλων, την υποχρέωση να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι εργαζόμενοι τη νύχτα και οι εργαζόμενοι σε βάρδιες να απολαύουν προστασίας της υγείας και της ασφάλειάς τους, ανάλογης προς τη φύση της εργασίας τους.
7 Επιπλέον, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν μέτρα ώστε ο εργοδότης που χρησιμοποιεί τακτικά εργαζομένους τη νύχτα να ενημερώνει τις αρμόδιες αρχές εφόσον το ζητήσουν (άρθρο 11). Τέλος, όταν η εργασία είναι οργανωμένη με έναν ορισμένο ρυθμό, ο εργοδότης οφείλει να λαμβάνει υπόψη τη γενική αρχή της προσαρμογής της εργασίας στον άνθρωπο, ιδίως προκειμένου να περιοριστεί η μονότονη και η ρυθμική εργασία, σε συνάρτηση με το είδος της δραστηριότητας και τις απαιτήσεις ασφάλειας και υγείας (άρθρο 13).
8 Το μέρος ΙV της οδηγίας περιλαμβάνει διάφορες διατάξεις. Το άρθρο 14 ορίζει ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται αν υπάρχουν στον τομέα αυτό ειδικότερες κοινοτικές διατάξεις σχετικά με ορισμένες επαγγελματικές ασχολίες ή δραστηριότητες. Το άρθρο 15 ορίζει ότι τα κράτη μπορούν να προβλέπουν ή να επιτρέπουν την εφαρμογή διατάξεων ευνοϊκότερων από εκείνες που περιέχει η οδηγία. Το άρθρο 16 θεσπίζει τη δυνατότητα των κρατών να προβλέπουν περιόδους αναφοράς στο πλαίσιο της εφαρμογής των διατάξεων που αφορούν την εβδομαδιαία ανάπαυση, την ανώτατη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας και τη διάρκεια της νυχτερινής εργασίας. Τέλος, το άρθρο 17 απαριθμεί τις επιτρεπόμενες παρεκκλίσεις από ορισμένες διατάξεις, ενώ το άρθρο 18 τάσσει διάφορες προθεσμίες μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο.
9 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου προβάλλει τέσσερις λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι στηρίζονται, πρώτον, στην ύπαρξη εσφαλμένης νομικής βάσεως της οδηγίας, δεύτερον, στην παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, τρίτον, σε κατάχρηση εξουσίας και, τέταρτον, στην παράβαση ουσιωδών τύπων.
Επί του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στην ύπαρξη εσφαλμένης νομικής βάσεως της οδηγίας
10 Η προφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η οδηγία έπρεπε να θεσπιστεί βάσει του άρθρου 100 της Συνθήκης ΕΚ ή, έστω, βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης, τα οποία απαιτούν τη λήψη ομόφωνης αποφάσεως εκ μέρους του Συμβουλίου.
Ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 118 Α
11 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει καταρχάς ότι το άρθρο 118 Α της Συνθήκης πρέπει να θεωρείται ως εξαίρεση από το άρθρο 100, στο οποίο εμπίπτουν, σύμφωνα με το άρθρο 100 Α, παράγραφος 2, οι διατάξεις "για τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των μισθωτών" άρα το άρθρο 118 Α πρέπει να ερμηνεύεται στενά.
12 Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, με τη γνωμοδότηση 2/91, της 19ης Μαρτίου 1993 (Συλλογή 1993, σ. Ι-1061, σκέψη 17), το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι το άρθρο 118 Α απονέμει στην Κοινότητα εσωτερική κανονιστική αρμοδιότητα στον κοινωνικό τομέα. Η ύπαρξη άλλων διατάξεων της Συνθήκης δεν συνεπάγεται τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 118 Α. Η διάταξη αυτή, δεδομένου ότι έχει ενταχθεί στο κεφάλαιο της Συνθήκης που είναι αφιερωμένο στις "κοινωνικές διατάξεις", αφορά μόνο τα μέτρα που είναι σχετικά με την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Επομένως, αποτελεί ειδικότερη ρύθμιση σε σχέση με τα άρθρα 100 και 100 Α. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 100 Α, παράγραφος 1, το οποίο προβλέπει ότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται "εκτός αν ορίζει άλλως η παρούσα Συνθήκη". Συνεπώς, το επιχείρημα της προσφεύγουσας κυβερνήσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτό.
13 Δεύτερον, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, επικαλούμενη το ίδιο το γράμμα του άρθρου 118 Α, ισχυρίζεται καταρχάς ότι η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει παρά μόνο τη θέσπιση οδηγιών των οποίων το αντικείμενο έχει πραγματική και αντικειμενική συνάφεια με "την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων". Τούτο δεν συμβαίνει στην περίπτωση μέτρων τα οποία αφορούν, μεταξύ άλλων, την εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας, τις ετήσιες άδειες μετ' αποδοχών και τους χρόνους αναπαύσεως, των οποίων η σχέση με την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων είναι υπερβολικά χαλαρή. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται, κατά την άποψη της εν λόγω κυβερνήσεως, από την έννοια του "χώρου της εργασίας" που χρησιμοποιείται στο άρθρο 118 Α και από την οποία προκύπτει ότι οι οδηγίες που στηρίζονται στη διάταξη αυτή πρέπει να αφορούν αποκλειστικά τις υλικές συνθήκες και κινδύνους στον χώρο της εργασίας.
14 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η παράγραφος 2 του άρθρου 118 Α, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με την παράγραφο 1, απονέμει στο Συμβούλιο την εξουσία να θεσπίζει, με οδηγίες, τις ελάχιστες προδιαγραφές, οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες και τις τεχνικές ρυθμίσεις που υφίστανται σε κάθε κράτος μέλος, προκειμένου να συμβάλλει "στην προώθηση της καλυτέρευσης ιδίως του χώρου της εργασίας, για να προστατεύσ[-ει] την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων", με την εναρμόνιση των υφισταμένων σε αυτόν τον τομέα συνθηκών μέσα από μια οπτική προόδου.
15 Η διατύπωση του άρθρου 118 Α δεν περιέχει καμία ένδειξη περί του ότι οι έννοιες "χώρος της εργασίας", "ασφάλεια" και "υγεία", όπως χρησιμοποιούνται στη διάταξη αυτή, θα έπρεπε, ελλείψει περαιτέρω διευκρινίσεων, να ερμηνεύονται στενά και όχι υπό την έννοια ότι καλύπτουν όλους τους υλικούς ή άλλους παράγοντες που μπορούν να είναι επιβλαβείς για την υγεία και την ασφάλεια του εργαζομένου στο περιβάλλον εργασίας του, ιδίως δε ορισμένα στοιχεία της οργανώσεως του χρόνου εργασίας. Αντιθέτως, η φράση "ιδίως του χώρου της εργασίας" συνηγορεί υπέρ μιας ευρείας ερμηνείας της αρμοδιότητας που απονέμει το άρθρο 118 Α στο Συμβούλιο στον τομέα της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων. Επιπλέον, η ερμηνεία αυτή των εννοιών "ασφάλεια" και "υγεία" μπορεί να στηριχθεί, μεταξύ άλλων, στο προοίμιο του Καταστατικού Χάρτη της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας, στην οποία μετέχουν όλα τα κράτη μέλη, το οποίο ορίζει την υγεία ως μια κατάσταση πλήρους σωματικής, πνευματικής και κοινωνικής ευεξίας, και όχι μόνο ως μια κατάσταση συνιστάμενη στην απουσία ασθένειας ή αναπηρίας.
16 Ακολούθως, η προσφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 118 A, παράγραφος 2, το Συμβούλιο δεν μπορεί να θεσπίζει παρά μόνο "ελάχιστες προδιαγραφές", οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες και τις τεχνικές ρυθμίσεις που υφίστανται στα κράτη μέλη. Συνεπώς, τα μέτρα εναρμονίσεως που το Συμβούλιο εξουσιοδοτείται με τη διάταξη αυτή να θεσπίζει δεν μπορούν να υπερβαίνουν το όριο που μπορεί να γίνει δεκτό από όλα τα κράτη μέλη και το οποίο συνιστά ένα ελάχιστο σημείο αναφοράς.
17 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι το άρθρο 118 A, καθόσον απονέμει στο Συμβούλιο την εξουσία θεσπίσεως ελαχίστων προδιαγραφών, δεν προδικάζει την εμβέλεια της δράσεως που το όργανο αυτό μπορεί να θεωρήσει αναγκαία για την επίτευξη του έργου που του αναθέτει ρητά η επίμαχη διάταξη και το οποίο συνίσταται στη δράση για την καλυτέρευση * μέσα από μια οπτική προόδου * των συνθηκών που αφορούν την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων. Η έκφραση "ελάχιστες προδιαγραφές" που περιέχεται στο άρθρο 118 A σημαίνει απλώς, όπως επιβεβαιώνεται εξάλλου από την παράγραφο 3 της διατάξεως αυτής, ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να θεσπίζουν κανόνες αυστηρότερους από εκείνους που αποτελούν το αντικείμενο της κοινοτικής παρεμβάσεως (βλ., ιδίως, την προαναφερθείσα γνωμοδότηση 2/91, σκέψη 18).
18 Τρίτον, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι, ενόψει των οδηγιών που εκδόθηκαν στο παρελθόν βάσει του άρθρου 118 A, η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει στο Συμβούλιο να εκδίδει οδηγίες οι οποίες, όπως η οδηγία που αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής, προσεγγίζουν το ζήτημα της ασφάλειας και της υγείας κατά τρόπο γενικό, αφηρημένο και μη επιστημονικό. Κατά την άποψη της κυβερνήσεως αυτής, τούτο συμβαίνει καταρχάς στην περίπτωση της οδηγίας 89/391, η οποία προβλέπει μια διαδικασία εκτιμήσεως των κινδύνων με σκοπό τον εντοπισμό ορισμένων τομέων στους οποίους είναι αναγκαία η ανάληψη δράσεως για την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων. Τούτο συμβαίνει επιπλέον στην περίπτωση των λοιπών οδηγιών που έχουν εκδοθεί βάσει του άρθρου 118 A, οι οποίες μπορούν να καταταγούν σε δύο κατηγορίες, και συγκεκριμένα στις "ειδικές" οδηγίες υπό την έννοια του άρθρου 16 της οδηγίας 89/391 (οι οποίες αφορούν, μεταξύ άλλων, τη σήμανση ασφάλειας και υγείας στην εργασία ή τη ρύθμιση περί των κινδύνων που ενέχει η έκθεση σε καρκινογόνους παράγοντες) και στις οδηγίες που, χωρίς να στηρίζονται στην οδηγία 89/391, αφορούν προδήλως ένα συγκεκριμένο πρόβλημα υγείας ή ασφάλειας σε μια συγκεκριμένη κατάσταση.
19 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η απλή πρακτική του Συμβουλίου δεν μπορεί να συνιστά παρέκκλιση από κανόνες της Συνθήκης και, επομένως, δεν μπορεί να δημιουργήσει προηγούμενο που να δεσμεύει τα κοινοτικά όργανα όσον αφορά την ορθή νομική βάση (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 1988, 68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 855, σκέψη 24, και της 26ης Μαρτίου 1996, C-271/94, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. Ι-1689, σκέψη 24). Επιπλέον, το άρθρο 118 A της Συνθήκης έχει αποτελέσει τη βάση για την έκδοση μέτρων γενικής ισχύος, από τα οποία μπορεί να αναφερθεί ενδεικτικά η οδηγία 89/654/EΟΚ του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 1989, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές ασφάλειας και υγείας στους χώρους εργασίας (πρώτη ειδική οδηγία κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391/EΟΚ) (ΕΕ L 393, σ. 1).
20 Επιπλέον, η άποψη κατά την οποία η κοινοτική παρέμβαση θα πρέπει να περιορίζεται μόνο στα ειδικά μέτρα που έχουν εφαρμογή σε ορισμένες ομάδες εργαζομένων ευρισκομένων σε ειδικές καταστάσεις, ενώ τα μέτρα που εξυπηρετούν ευρύτερους σκοπούς θα πρέπει να θεσπίζονται βάσει του άρθρου 100 της Συνθήκης, δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στο γράμμα του άρθρου 118 A. Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή αναφέρεται γενικά στους "εργαζομένους" και διευκρινίζει ότι ο σκοπός που επιδιώκει πρέπει να επιτευχθεί με την εναρμόνιση των εν γένει "συνθηκών" που υφίστανται στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας των εν λόγω εργαζομένων.
21 Σε τούτο πρέπει να προστεθεί ότι η χάραξη της διαχωριστικής γραμμής μεταξύ των πεδίων εφαρμογής των άρθρων 100 και 100 A, αφενός, και του άρθρου 118 A, αφετέρου, δεν στηρίζεται στη διάκριση μεταξύ της δυνατότητας θεσπίσεως γενικών μέτρων, την οποία παρέχουν τα δύο πρώτα άρθρα, και της δυνατότητας θεσπίσεως ειδικών μέτρων, την οποία παρέχει το άρθρο 118 Α, αλλά στον βασικό σκοπό του σχεδιαζομένου μέτρου.
22 Επομένως, εφόσον το επίμαχο μέτρο έχει ως βασικό σκοπό την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, επιβάλλεται να τύχει εφαρμογής το άρθρο 118 A, παρά τις παρεπόμενες επιπτώσεις που μπορεί να έχει ένα τέτοιο μέτρο στην εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (βλ., μεταξύ άλλων, προαναφερθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 32).
23 Τέλος, πρέπει να υπομνησθεί ότι δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να ελέγχει τη σκοπιμότητα των μέτρων που θεσπίζει ο νομοθέτης. Ο έλεγχος που ασκείται δυνάμει του άρθρου 173 πρέπει να περιορίζεται στη νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως.
24 Επομένως, το ζήτημα αν η οδηγία εγκύρως εκδόθηκε βάσει του άρθρου 118 A της Συνθήκης πρέπει να εξεταστεί ενόψει των ανωτέρω σκέψεων.
Ως προς την επιλογή της νομικής βάσεως της οδηγίας
25 Στο πλαίσιο του συστήματος αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά και δεκτικά δικαστικού ελέγχου στοιχεία (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 11). Μεταξύ των στοιχείων αυτών περιλαμβάνονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1991, σ. I-2867, σκέψη 10).
26 Όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκει η οδηγία, η προσφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η επίμαχη ρύθμιση συνιστά το αποτέλεσμα της εξελίξεως ενός προγενέστερου προβληματισμού της Κοινότητας και μιας σειράς πρωτοβουλιών που είχαν αναλάβει τα κοινοτικά όργανα σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας, με σκοπό τη δημιουργία θέσεων εργασίας και τη μείωση της ανεργίας. Στην πραγματικότητα, κατά την άποψη της εν λόγω κυβερνήσεως, η οδηγία αποτελεί μέτρο για την εν γένει βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας των μισθωτών και για την εν γένει προστασία τους, το οποίο έχει τόσο ευρύ περιεχόμενο και πεδίο εφαρμογής, ώστε να μπορεί να χαρακτηριστεί ως μέτρο κοινωνικής πολιτικής, για τη θέσπιση του οποίου υπάρχουν άλλες νομικές βάσεις.
27 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, όπως προκύπτει από την έκτη αιτιολογική της σκέψη, η οδηγία αποτελεί συγκεκριμένο στοιχείο στο πλαίσιο της υλοποιήσεως της κοινωνικής διαστάσεως της εσωτερικής αγοράς. Ωστόσο, το γεγονός ότι η οδηγία εντάσσεται επομένως στο πλαίσιο της κοινοτικής κοινωνικής πολιτικής δεν σημαίνει ότι δεν θα μπορούσε εγκύρως να εκδοθεί βάσει του άρθρου 118 A, δεδομένου ότι συμβάλλει στην προώθηση της βελτιώσεως της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων. Τούτο επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι το άρθρο 118 A έχει ακριβώς περιληφθεί στο επιγραφόμενο "Κοινωνικές διατάξεις" κεφάλαιο 1 του τίτλου VIII της Συνθήκης, ο οποίος αφορά, μεταξύ άλλων, την "κοινωνική πολιτική", γεγονός που οδήγησε εξάλλου το Δικαστήριο στο συμπέρασμα ότι η διάταξη αυτή έχει απονείμει στην Κοινότητα εσωτερική κανονιστική αρμοδιότητα στον κοινωνικό τομέα (προαναφερθείσα γνωμοδότηση 2/91, σκέψη 17).
28 Επιπλέον, όπως κατέδειξε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 85 έως 90 των προτάσεών του, η οργάνωση του χρόνου εργασίας δεν νοείται κατ' ανάγκην ως μέσο της πολιτικής για την απασχόληση. Εν προκειμένω, από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας προκύπτει ότι η βελτίωση της ασφάλειας, της υγιεινής και της υγείας των εργαζομένων αποτελεί σκοπό ο οποίος δεν μπορεί να εξαρτάται από "καθαρά οικονομικές εκτιμήσεις". Αντιθέτως, η αντίληψη ότι η οργάνωση του χρόνου εργασίας αποτελεί μέσο καταπολεμήσεως της ανεργίας θα επέβαλλε να λαμβάνονται υπόψη πολυάριθμοι οικονομικοί παράγοντες, όπως π.χ. η επίπτωσή της στις ικανότητες παραγωγής των επιχειρήσεων και στους μισθούς των εργαζομένων.
29 Η αντίληψη που διαπνέει την οδηγία, στην οποία η οργάνωση του χρόνου εργασίας εξετάζεται κυρίως από την άποψη των θετικών επιπτώσεων που μπορεί να έχει επί της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, προκύπτει από διάφορες αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας. Για παράδειγμα, σύμφωνα με την όγδοη αιτιολογική σκέψη, προκειμένου να διασφαλιστεί η υγεία και η ασφάλεια των εργαζομένων στην Κοινότητα, οι εργαζόμενοι πρέπει να διαθέτουν ορισμένες ελάχιστες περιόδους αναπαύσεως και επαρκή διαλείμματα από την εργασία, ενώ πρέπει να προβλέπεται σχετικά και μια μέγιστη κατ' εβδομάδα διάρκεια εργασίας. Επιπλέον, στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη τονίζεται ότι από "μελέτες έχει αποδειχθεί ότι (...) μακριές περίοδοι νυκτερινής εργασίας είναι επιζήμιες για την υγεία των εργαζομένων και μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ασφάλειά τους" κατά την εργασία, ενώ στη δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη υπογραμμίζεται ότι ο τρόπος εργασίας μπορεί να είναι επιβλαβής για την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων και ότι κατά την οργάνωση της εργασίας με έναν ορισμένο ρυθμό πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η γενική αρχή της προσαρμογής της εργασίας στον άνθρωπο.
30 Μολονότι, ενόψει αυτών των σκέψεων, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η οδηγία να έχει επιπτώσεις στην απασχόληση, είναι προφανές ότι τούτο δεν αποτελεί τον βασικό σκοπό της.
31 Όσον αφορά το περιεχόμενο της οδηγίας, η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η σχέση μεταξύ των μέτρων που προβλέπει η οδηγία, αφενός, και της ασφάλειας και της υγείας, αφετέρου, είναι υπερβολικά χαλαρή για να μπορεί να στηρίζεται στο άρθρο 118 A της Συνθήκης.
32 Συναφώς, η εν λόγω κυβέρνηση παρατηρεί ότι δεν υφίστανται ασφαλή επιστημονικά πορίσματα βάσει των οποίων να δικαιολογούνται οι γενικές υποχρεώσεις για πρόβλεψη διαλειμμάτων, όταν ο χρόνος ημερήσιας εργασίας υπερβαίνει τις έξι ώρες (άρθρο 4), για θέσπιση, ανά περίοδο επτά ημερών, μιας ελαχίστης περιόδου συνεχούς αναπαύσεως είκοσι τεσσάρων ωρών, στις οποίες προστίθενται οι συνήθεις ένδεκα ώρες ημερήσιας αναπαύσεως (άρθρο 5, πρώτο εδάφιο), για συνυπολογισμό, καταρχήν, της Κυριακής σ' αυτήν την ελάχιστη περίοδο αναπαύσεως (άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο), για περιορισμό της μέσης διάρκειας της εργασίας ανά επταήμερο σε σαράντα οκτώ ώρες, συμπεριλαμβανομένων των υπερωριών (άρθρο 6, παράγραφος 2), και για παροχή σε όλους τους εργαζομένους ετήσιας άδειας μετ' αποδοχών διαρκείας τουλάχιστον τεσσάρων εβδομάδων (άρθρο 7).
33 Η προσφεύγουσα κυβέρνηση τονίζει συναφώς ότι η οδηγία 89/391 προβλέπει ότι οι εργοδότες προβαίνουν σε εκτιμήσεις προκειμένου να εντοπίσουν τους συγκεκριμένους κινδύνους για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων, λαμβάνοντας υπόψη τη φύση των δραστηριοτήτων της επιχειρήσεως. Η διαδικασία όμως εκτιμήσεως των κινδύνων την οποία προβλέπει η οδηγία 89/391 δεν μπορεί στην πράξη να εφαρμοστεί στους σχετικούς με τον χρόνο εργασίας περιορισμούς που θεσπίζει το μέρος II της οδηγίας (και σε πολύ περιορισμένη έκταση το μέρος ΙΙΙ), δεδομένου ότι οι επίμαχες διατάξεις είναι απλούστατα υποχρεωτικές και δεν αφήνουν περιθώρια για μια τέτοια εκτίμηση, προκειμένου να κριθεί αν πρέπει να τύχουν εφαρμογής.
34 Επιπλέον, αντίθετα απ' ό,τι συνέβη με τα άλλα μέτρα που στηρίζονται στο άρθρο 118 A της Συνθήκης, επί των επίμαχων μέτρων δεν ζητήθηκε να εκφέρει γνώμη η Συμβουλευτική Επιτροπή για την Ασφάλεια, την Υγιεινή και την Προστασία της Υγείας στον Τόπο Εργασίας (για τον ρόλο των επιτροπών αυτού του είδους, βλ. απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 1994, C-212/91, Angelopharm, Συλλογή 1994, σ. I-171, σκέψεις 31 και 32). Μολονότι η διαβούλευση με την επιτροπή αυτή δεν προβλέπεται ρητά σε περιπτώσεις όπως η προκείμενη, το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν κάλεσε την Επιτροπή να προβεί στη διαβούλευση αυτή δημιουργεί, κατά την άποψη της εν λόγω κυβερνήσεως, ακόμη περισσότερες αμφιβολίες για τη συνάφεια της οδηγίας με την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων.
35 Τέλος, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι, κατά παράβαση του άρθρου 118 A, παράγραφος 2, οι διατάξεις της οδηγίας δεν συνιστούν "ελάχιστες προδιαγραφές, οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά", λαμβανομένων υπόψη των συνθηκών και των τεχνικών ρυθμίσεων που υφίστανται σε κάθε κράτος μέλος, και ότι δεν λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις τους στη "δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων".
36 Για να δοθεί απάντηση στην επιχειρηματολογία αυτή, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ του άρθρου 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας και των λοιπών διατάξεών της.
37 Όσον αφορά το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, πρέπει να τονιστεί ότι, μολονότι το ζήτημα αν η Κυριακή συμπεριλαμβάνεται στην εβδομαδιαία περίοδο αναπαύσεως επαφέθηκε, σε τελική ανάλυση, στην κρίση των κρατών μελών, λαμβανομένης υπόψη, μεταξύ άλλων, της ποικιλομορφίας των πολιτιστικών, εθνολογικών και θρησκευτικών παραγόντων στα διάφορα κράτη μέλη (άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, σε συνδυασμό με τη δέκατη αιτιολογική σκέψη), εντούτοις το Συμβούλιο παρέλειψε να εξηγήσει για ποιο λόγο η Κυριακή, ως ημέρα εβδομαδιαίας αναπαύσεως, παρουσιάζει στενότερη συνάφεια με την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων απ' ό,τι μια άλλη ημέρα της εβδομάδας. Υπ' αυτές τις συνθήκες, πρέπει να γίνει δεκτό το επικουρικό αίτημα της προσφεύγουσας κυβερνήσεως και να ακυρωθεί το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, το οποίο δεν είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με τις λοιπές διατάξεις της οδηγίας.
38 Όσον αφορά τα άλλα μέτρα που προβλέπει η οδηγία σχετικά με τις ελάχιστες περιόδους αναπαύσεως, τη διάρκεια εργασίας, τη νυχτερινή εργασία, την εργασία κατά βάρδιες και τον ρυθμό εργασίας, τα μέτρα αυτά αφορούν τον "χώρο της εργασίας" και εξυπηρετούν την ανάγκη προστασίας "της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων", οι οποίες αποτελούν έννοιες των οποίων το περιεχόμενο διευκρινίστηκε στη σκέψη 15 της παρούσας αποφάσεως. Όπως εξάλλου τόνισε η Βελγική Κυβέρνηση, η εξέλιξη της κοινωνικής νομοθεσίας τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο επιβεβαιώνει την ύπαρξη συνάφειας μεταξύ των σχετικών με τον χρόνο εργασίας μέτρων, αφενός, και της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, αφετέρου.
39 Εξάλλου, η νομοθετική δράση της Κοινότητας, ιδίως στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής, δεν μπορεί να περιοριστεί μόνο στις περιπτώσεις στις οποίες δικαιολογείται βάσει επιστημονικών αποδείξεων (βλ., συναφώς, σημεία 165 έως 167 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα).
40 Ομοίως, η άποψη της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου ότι η οδηγία αποκλείει οποιαδήποτε εκτίμηση των κινδύνων για ορισμένους εργαζομένους ή για τους εργαζομένους ενός ειδικού τομέα δεν μπορεί να θεωρηθεί βάσιμη. Πράγματι, τόσο από το άρθρο 1 της οδηγίας, το οποίο αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της ορισμένους τομείς ή δραστηριότητες, όσο και από το άρθρο 14, το οποίο αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τις επαγγελματικές ασχολίες και δραστηριότητες για τις οποίες υφίστανται ειδικότερες κοινοτικές διατάξεις, όπως επίσης από το άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 2, το οποίο επιτρέπει παρεκκλίσεις από τα άρθρα 3, 4, 5, 6 και 8 για ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων ή για ορισμένους τομείς δραστηριοτήτων, προκύπτει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έλαβε υπόψη ορισμένες ειδικές καταστάσεις (βλ., συναφώς, σημεία 114 έως 117 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα).
41 Ασφαλώς, το Συμβούλιο δεν υπέβαλε τα προβλεπόμενα από την οδηγία μέτρα στην κρίση της Συμβουλευτικής Επιτροπής για την Ασφάλεια, την Υγιεινή και την Προστασία της Υγείας στον Τόπο Εργασίας, η οποία έχει συσταθεί με την απόφαση 74/325/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1974 (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/002, σ. 29). Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της εν λόγω αποφάσεως, η διαβούλευση αυτή έχει ως μοναδικό σκοπό "να επικουρεί την Επιτροπή στην προετοιμασία και την πραγματοποίηση των δραστηριοτήτων στους τομείς της ασφάλειας, της υγιεινής και της προστασίας της υγείας στον τόπο εργασίας" και, επομένως, δεν αποτελεί προϋπόθεση της δράσεως του Συμβουλίου. Υπ' αυτές τις συνθήκες, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της παραλείψεως διαβουλεύσεως με την επιτροπή αυτή για να αμφισβητηθεί η ύπαρξη συνάφειας μεταξύ των προβλεπομένων από την οδηγία μέτρων και της προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων.
42 Πρέπει επίσης να προστεθεί ότι οι διατάξεις της οδηγίας αποτελούν "ελάχιστες προδιαγραφές" κατά την έννοια του άρθρου 118 A της Συνθήκης. Πράγματι, η οδηγία εγγυάται ορισμένο επίπεδο προστασίας προς όφελος των εργαζομένων και συγχρόνως, με το άρθρο 15, επιτρέπει στα κράτη μέλη να εφαρμόζουν ή να διευκολύνουν την εφαρμογή ευνοϊκότερων μέτρων για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων και να διασφαλίζουν έτσι στους εργαζομένους, σύμφωνα με το άρθρο 118 A, παράγραφος 3, ένα υψηλό επίπεδο προστασίας. Στο ίδιο πνεύμα, το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας διευκρινίζει ότι, μολονότι τα κράτη μπορούν να προβλέπουν διαφορετικά μέτρα σχετικά με τον χρόνο εργασίας, τηρώντας τις ελάχιστες προδιαγραφές που ορίζει η οδηγία, η εφαρμογή της οδηγίας δεν συνιστά βάσιμη δικαιολογία για την υποβάθμιση του εν γένει επιπέδου προστασίας των εργαζομένων.
43 Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 118 A, τα μέτρα που προβλέπει η οδηγία "εφαρμόζονται σταδιακά", λαμβανομένων υπόψη των συνθηκών και των τεχνικών ρυθμίσεων που υφίστανται σε κάθε κράτος μέλος. Καταρχάς, δεν αμφισβητείται ότι οι εθνικές ρυθμίσεις όλων των κρατών μελών περιλαμβάνουν μέτρα σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας. Επιπλέον, το άρθρο 18 της οδηγίας επιτρέπει, μεταξύ άλλων, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στα κράτη μέλη να μην εφαρμόζουν, αφενός, μετά την εκπνοή της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, στις 23 Νοεμβρίου 1996, τις διατάξεις του άρθρου 6 σχετικά με την εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας και, αφετέρου, για μια μεταβατική περίοδο τριών ετών, τις διατάξεις του άρθρου 7 σχετικά με την ετήσια άδεια μετ' αποδοχών, η οποία, κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, μπορεί να περιοριστεί σε τρεις εβδομάδες.
44 Τέλος, στην οδηγία έχουν ληφθεί υπόψη οι επιπτώσεις που μπορεί να έχει η προβλεπόμενη με αυτήν οργάνωση του χρόνου εργασίας στις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις. Για παράδειγμα, στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας υπενθυμίζεται η επιταγή να μην παρεμποδίζεται η ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων. Επιπλέον, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1993, C-189/91, Kirsammer-Hack (Συλλογή 1993, σ. Ι-6185, σκέψη 34), το άρθρο 118 A, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, καθόσον προβλέπει ότι με τις εκδιδόμενες επί θεμάτων υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων οδηγίες πρέπει να αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών οι οποίοι θα εμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, υποδηλώνει ότι επιτρέπεται η λήψη ιδιαίτερων οικονομικών μέτρων για τις επιχειρήσεις αυτές. Πάντως, σε αντίθεση προς την άποψη που υποστηρίζει η προσφεύγουσα κυβέρνηση, η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει τη λήψη καταναγκαστικών μέτρων σχετικά με τις επιχειρήσεις αυτές.
45 Δεδομένου ότι από τα προεκτεθέντα στοιχεία προκύπτει ότι το βασικό αντικείμενο της οδηγίας είναι, αν ληφθούν υπόψη ο σκοπός και το περιεχόμενό της, η προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων μέσω της θεσπίσεως ελαχίστων προδιαγραφών που εφαρμόζονται σταδιακά, ούτε το άρθρο 100 ούτε το άρθρο 100 A μπορούσαν να αποτελέσουν την προσήκουσα νομική βάση της οδηγίας.
46 Κατά τα λοιπά, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν εξέτασε διεξοδικά ούτε κατέληξε σε πειστικά συμπεράσματα σχετικά με το ζήτημα αν, πρώτον, ο τομέας αυτός παρουσίαζε πτυχές που εξέφευγαν του εθνικού πλαισίου και δεν μπορούσαν να ρυθμιστούν προσηκόντως και επαρκώς με εθνικά μέτρα, αν, δεύτερον, τέτοιου είδους μέτρα θα ήταν ασυμβίβαστα προς τις επιταγές της Συνθήκης ΕΚ ή θα έθιγαν αισθητά τα συμφέροντα των κρατών μελών και, τέλος, αν η ανάληψη δράσεως στο κοινοτικό επίπεδο συνεπαγόταν προφανή πλεονεκτήματα σε σχέση με την ανάληψη δράσεως στο επίπεδο των κρατών μελών. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, το άρθρο 118 A πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως της αρχής της επικουρικότητας, η οποία δεν επιτρέπει τη θέσπιση μιας οδηγίας με τόσο γενική και επιτακτική διατύπωση όπως η επίδικη οδηγία, δεδομένου ότι η έκταση και η φύση της ρυθμίσεως του χρόνου εργασίας παρουσιάζουν πολύ σημαντικές διαφορές από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διευκρινίζει, ωστόσο, συναφώς ότι δεν επικαλείται την παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας ως αυτοτελή λόγο ακυρώσεως.
47 Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 118 A αναθέτει στο Συμβούλιο να θεσπίζει ελάχιστες προδιαγραφές προκειμένου να συμβάλλει, διά της εναρμονίσεως, στην επίτευξη του σκοπού της ανυψώσεως του επιπέδου προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, η οποία, δυνάμει της παραγράφου 1 της διατάξεως αυτής, εναπόκειται κατά κύριο λόγο στα κράτη μέλη. Αφ' ης στιγμής το Συμβούλιο έχει διαπιστώσει την ανάγκη βελτιώσεως του υφισταμένου επιπέδου προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων και την ανάγκη εναρμονίσεως, μέσα από μια οπτική προόδου, των υφισταμένων στον τομέα αυτό συνθηκών, η επίτευξη του σκοπού αυτού μέσω της θεσπίσεως ελαχίστων προδιαγραφών προϋποθέτει κατ' ανάγκη μια δράση κοινοτικής εμβέλειας, η οποία, όπως εν προκειμένω, επαφίεται κατά τα λοιπά εν πολλοίς στα κράτη μέλη για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων εφαρμογής. Όσον αφορά το επιχείρημα ότι το Συμβούλιο δεν μπορούσε εγκύρως να θεσπίσει τόσο γενικά και επαχθή μέτρα όπως αυτά που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας, το εν λόγω επιχείρημα θα εξετασθεί κατωτέρω στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
48 Τέλος, όσον αφορά το άρθρο 235 της Συνθήκης, αρκεί να υπομνησθεί η νομολογία κατά την οποία η διάταξη αυτή μπορεί να χρησιμεύσει ως νομική βάση μιας πράξεως μόνον αν καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν παρέχει στα κοινοτικά όργανα την αναγκαία αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξεως αυτής (βλ., μεταξύ άλλων, προαναφερθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 13).
49 Συνεπώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η οδηγία εγκύρως εκδόθηκε βάσει του άρθρου 118 A, εξαιρουμένου του άρθρου της 5, δεύτερο εδάφιο, το οποίο πρέπει, επομένως, να ακυρωθεί.
Επί του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στην παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
50 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπενθυμίζει συναφώς ότι το Συμβούλιο δεν μπορεί να εκδίδει, βάσει του άρθρου 118 A της Συνθήκης, παρά μόνον "ελάχιστες προδιαγραφές, οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες και τις τεχνικές ρυθμίσεις που υφίστανται σε κάθε κράτος μέλος", και ότι με τις προδιαγραφές αυτές πρέπει να αποφεύγεται η "επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών οι οποίοι θα εμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων". Η εν λόγω κυβέρνηση φρονεί ότι, κατά την εξέταση του ζητήματος αν οι απαιτήσεις που θέτει η οδηγία σχετικά με τον χρόνο εργασίας συνιστούν ή όχι ελάχιστες προδιαγραφές κατά την έννοια του άρθρου 118 A, πρέπει να ληφθούν υπόψη τέσσερις βασικές αρχές.
51 Πρώτον, τα μέτρα τα οποία μπορούν να "βελτιώσουν" το επίπεδο προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων δεν συνιστούν όλα ελάχιστες προδιαγραφές. Για παράδειγμα, τα μέτρα που συνίστανται σε συνολικές μειώσεις της διάρκειας εργασίας ή συνολικές αυξήσεις των περιόδων αναπαύσεως, μολονότι έχουν ορισμένο ευεργετικό αποτέλεσμα στην υγεία ή την ασφάλεια των εργαζομένων, δεν συνιστούν "ελάχιστες προδιαγραφές" κατά την έννοια του άρθρου 118 A.
52 Δεύτερον, μια διάταξη δεν μπορεί να θεωρηθεί ως "ελάχιστη προδιαγραφή", αν το επίπεδο προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων το οποίο συνεπάγεται μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα τα οποία είναι λιγότερο περιοριστικά και παρεμβάλλουν λιγότερα εμπόδια στην ανταγωνιστικότητα της βιομηχανίας και στην ικανότητα βιοπορισμού των ιδιωτών. Όμως, ούτε οι προτάσεις της Επιτροπής ούτε η οδηγία περιέχουν εξηγήσεις σχετικά με την αδυναμία επιτεύξεως του επιθυμητού επιπέδου προστασίας με λιγότερο περιοριστικά μέτρα, όπως είναι π.χ. η εκτίμηση των κινδύνων, σε περίπτωση που τα ωράρια εργασίας υπερβαίνουν ορισμένα όρια.
53 Τρίτον, κατά την προσφεύγουσα κυβέρνηση πάντα, το συμπέρασμα ότι τα προβλεπόμενα μέτρα μπορούν να βελτιώσουν το επίπεδο προστασίας της υγείας ή της ασφάλειας των εργαζομένων πρέπει να στηρίζεται σε βάσιμους λόγους. Τα υφιστάμενα όμως πορίσματα της επιστημονικής έρευνας στον οικείο τομέα πόρρω απέχουν από το να δικαιολογούν τα επίμαχα μέτρα.
54 Τέταρτον, προκειμένου ένα μέτρο να θεωρείται ανάλογο, πρέπει να τηρείται η αρχή της επικουρικότητας. Συναφώς, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται ότι στα κοινοτικά όργανα εναπόκειται να αποδείξουν ότι οι σκοποί που επιδιώκει η οδηγία θα επιτευχθούν ευκολότερα στο κοινοτικό επίπεδο απ' ό,τι με μια δράση στο επίπεδο των κρατών μελών. Τούτο όμως δεν έχει αποδειχθεί εν προκειμένω.
55 Πρέπει ευθύς εξαρχής να απορριφθεί το επιχείρημα περί της μη τηρήσεως της αρχής της επικουρικότητας, κατά το οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης δεν απέδειξε ότι οι σκοποί της οδηγίας θα εξυπηρετούνταν καλύτερα στο κονοτικό επίπεδο απ' ό,τι στο επίπεδο των κρατών μελών. Πράγματι, το επιχείρημα αυτό, όπως έχει διατυπωθεί, αφορά την αναγκαιότητα της κοινοτικής δράσεως, ένα ζήτημα που έχει ήδη εξετασθεί στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως.
56 Ακολούθως, πρέπει να τονιστεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 17 της παρούσας αποφάσεως, η προσφεύγουσα κυβέρνηση στηρίζεται σε μια έννοια των "ελαχίστων προδιαγραφών" που δεν ταυτίζεται με την έννοια που χρησιμοποιεί το άρθρο 118 A. Η διάταξη αυτή δεν περιορίζει την κοινοτική παρέμβαση στον χαμηλότερο κοινό παρονομαστή ούτε βέβαια στο χαμηλότερο επίπεδο προστασίας που προβλέπεται στα διάφορα κράτη μέλη, αλλά έχει την έννοια ότι τα κράτη είναι ελεύθερα να εξασφαλίσουν ακόμη μεγαλύτερη προστασία σε σχέση με το ενδεχομένως υψηλό επίπεδο προστασίας που απορρέει από το κοινοτικό δίκαιο.
57 Όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να υπομνησθεί η νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία, προκειμένου να διαπιστωθεί αν μια διάταξη του κοινοτικού δικαίου συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να εξακριβώνεται αν τα μέσα που χρησιμοποιεί η διάταξη αυτή είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και αν βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του μέτρου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1995, C-426/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1995, σ. I-3723, σκέψη 42).
58 Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων που προαναφέρθηκαν, πρέπει, ωστόσο, να αναγνωριστεί στο Συμβούλιο ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά έναν τομέα ο οποίος, όπως εν προκειμένω, προϋποθέτει επιλογές κοινωνικής πολιτικής από μέρους του νομοθέτη και στον οποίο το Συμβούλιο καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις. Συνεπώς, ο δικαστικός έλεγχος της ασκήσεως μιας τέτοιας αρμοδιότητας πρέπει να περιορίζεται στην εξέταση του αν η άσκηση αυτή ενέχει πρόδηλο σφάλμα ή κατάχρηση εξουσίας ή αν το οικείο κοινοτικό όργανο υπερέβη προδήλως τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεώς του.
59 Όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση, αρκεί η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 36 έως 39 της παρούσας αποφάσεως, τα μέτρα περί της οργανώσεως του χρόνου εργασίας που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας, εξαιρουμένου του μέτρου που περιέχεται στο άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, συμβάλλουν άμεσα στη βελτίωση της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, υπό την έννοια του άρθρου 118 A, και επομένως δεν μπορούν να θεωρηθούν ακατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
60 Η δεύτερη προϋπόθεση πληρούται επίσης. Πράγματι, αντίθετα προς τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας κυβερνήσεως, το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα όταν έκρινε ότι τα επίμαχα μέτρα ήταν αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων.
61 Πρώτον, το άρθρο 4, το οποίο αφορά το υποχρεωτικό διάλειμμα, δεν εφαρμόζεται παρά μόνον αν ο χρόνος ημερήσιας εργασίας υπερβαίνει τις έξι ώρες. Επιπλέον, οι τεχνικές λεπτομέρειες, και ιδίως η διάρκεια και οι όροι χορηγήσεώς του, καθορίζονται από συλλογικές συμβάσεις ή συμφωνίες μεταξύ κοινωνικών εταίρων ή, ελλείψει αυτών, από την εθνική νομοθεσία. Τέλος, από τη διάταξη αυτή επιτρέπονται διάφορες παρεκκλίσεις, οι οποίες αφορούν είτε τη συγκεκριμένη ιδιότητα υπό την οποία εργάζεται ο ενδιαφερόμενος (άρθρο 17, παράγραφος 1) είτε τη φύση ή τα χαρακτηριστικά της ασκούμενης δραστηριότητας (άρθρο 17, παράγραφος 2, σημεία 2.1 και 2.2), και προβλέπονται με συλλογικές συμβάσεις ή με συμφωνίες μεταξύ κοινωνικών εταίρων σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο (άρθρο 17, παράγραφος 3).
62 Δεύτερον, οι ίδιες παρεκκλίσεις που επιτρέπονται όσον αφορά το προαναφερθέν άρθρο 4 επιτρέπονται και σχετικά με την προβλεπόμενη στο άρθρο 5, πρώτο εδάφιο, ελάχιστη περίοδο εβδομαδιαίας αναπαύσεως, διαρκείας είκοσι τεσσάρων συναπτών ωρών, στις οποίες προστίθενται οι ένδεκα ώρες ημερήσιας αναπαύσεως που προβλέπονται στο άρθρο 3. Στις παρεκκλίσεις αυτές προστίθενται οι παρεκκλίσεις που αφορούν την εργασία κατά βάρδιες και τις δραστηριότητες που χαρακτηρίζονται από τμηματικές περιόδους ημερήσιας εργασίας (άρθρο 17, παράγραφος 2, σημείο 2.3). Επιπλέον, η επταήμερη περίοδος αναφοράς μπορεί να παραταθεί σε δεκατέσσερις ημέρες (άρθρο 16, σημείο 1).
63 Τρίτον, όσον αφορά το άρθρο 6, παράγραφος 2, κατά το οποίο ο χρόνος εργασίας ανά επταήμερο δεν πρέπει να υπερβαίνει κατά μέσον όρο τις σαράντα οκτώ ώρες, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέψουν περίοδο αναφοράς η οποία δεν υπερβαίνει τους τέσσερις μήνες (άρθρο 16, σημείο 2) και της οποίας η διάρκεια μπορεί να εκτείνεται έως έξι μήνες για την εφαρμογή του άρθρου 17, παράγραφος 2, σημεία 2.1 και 2.2, και παράγραφος 3 (άρθρο 17, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο) ή ακόμη έως δώδεκα μήνες (άρθρο 17, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο). Τέλος, το άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο β', πρώτη περίπτωση, επιτρέπει στα κράτη, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, ακόμη και να μην εφαρμόζουν το άρθρο 6.
64 Τέταρτον, όσον αφορά το άρθρο 7, το οποίο προβλέπει την ετήσια άδεια μετ' αποδοχών διαρκείας τεσσάρων εβδομάδων, το άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο β', δεύτερη περίπτωση, επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέψουν τριετή μεταβατική περίοδο, κατά τη διάρκεια της οποίας οι εργαζόμενοι πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν ετήσια άδεια μετ' αποδοχών διαρκείας τριών εβδομάδων.
65 Tέλος, όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας κυβερνήσεως ότι η θέσπιση της οδηγίας δεν ήταν αναγκαία, στο μέτρο που η οδηγία 89/391 εφαρμόζεται ήδη στους τομείς τους οποίους αφορά η οδηγία, αρκεί να υπογραμμιστεί ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 1 της οδηγίας 89/391, η εν λόγω οδηγία θεσπίζει απλώς, με σκοπό την προαγωγή της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία, ορισμένες γενικές αρχές, καθώς και τις κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή τους, σχετικά με την πρόληψη των επαγγελματικών κινδύνων και την προστασία της ασφάλειας και της υγείας, την εξάλειψη των συντελεστών κινδύνων και ατυχημάτων, την ενημέρωση, τη διαβούλευση, τη συμμετοχή καθώς και την κατάρτιση των εργαζομένων και των εκπροσώπων τους. Επομένως, δεν είναι κατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού της εναρμονίσεως των ελαχίστων περιόδων αναπαύσεως, των διαλειμμάτων και ενός ανώτατου ορίου για την εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας, που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας.
66 Από τις σκέψεις που προεκτέθηκαν προκύπτει ότι το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα ούτε όταν θεώρησε ότι ο σκοπός της εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, μέσα από μια οπτική προόδου, δεν μπορούσε να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο επαχθή από εκείνα που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας.
67 Κατόπιν όλων των προεκτεθέντων, ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Επί του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στην κατάχρηση εξουσίας
68 Η προσφεύγουσα κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η οδηγία θεσπίζει διάφορα μέτρα τα οποία δεν παρουσιάζουν καμία αντικειμενική συνάφεια με τους δεδηλωμένους σκοπούς της και ότι πρέπει, γι' αυτόν τον λόγο, να ακυρωθεί στο σύνολό της. Για παράδειγμα, τα μέτρα αυτά θέτουν σε δεύτερη μοίρα τα πολύ περιορισμένης εκτάσεως ζητήματα για τα οποία υπάρχουν επιστημονικά δεδομένα από τα οποία προκύπτει η ενδεχόμενη ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας με την υγεία και την ασφάλεια, δηλαδή το ζήτημα των ελάχιστων περιόδων ημερήσιας αναπαύσεως και το ζήτημα των περιορισμών σχετικά με τη μέγιστη διάρκεια της νυχτερινής εργασίας. Η υγεία και η ασφάλεια δε, ως προς τις οποίες θα μπορούσε να δικαιολογηθεί η λήψη περιορισμένων και συγκεκριμένων μέτρων, δεν αντιμετωπίστηκαν παρά μόνο κατά τρόπο αόριστο, γενικό και, ως εκ τούτου, παράνομο.
69 Πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 13ης Ιουλίου 1995, C-156/93, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. I-2019, σκέψη 31), κατάχρηση εξουσίας συνιστά η έκδοση, από κοινοτικό όργανο, πράξεως με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό άλλον από τον αναφερόμενο ή με σκοπό την καταστρατήγηση μιας διαδικασίας που προβλέπεται ειδικά από τη Συνθήκη για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων.
70 Όπως όμως προκύπτει από την εξέταση του λόγου ακυρώσεως περί της εσφαλμένης νομικής βάσεως, το Συμβούλιο μπορούσε εγκύρως να στηρίξει την οδηγία στο άρθρο 118 A της Συνθήκης, η δε προσφεύγουσα κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η οδηγία εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό διαφορετικό από τον σκοπό της προστασίας της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων.
71 Υπ' αυτές τις συνθήκες, ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην κατάχρηση εξουσίας είναι απορριπτέος.
Επί του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στην παράβαση ουσιωδών τύπων
72 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει, κυρίως, ότι η οδηγία δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη. Κατά την άποψή της, από την οδηγία δεν προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο παρερμηνεία η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, δεδομένου ότι δεν προκύπτει από αυτήν η ύπαρξη της προβαλλόμενης από τον κοινοτικό νομοθέτη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ, αφενός, της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, και, αφετέρου, των περισσοτέρων από τα μέτρα που περιλαμβάνει η οδηγία σχετικά με τον χρόνο εργασίας (άρθρα 3, 4, 5, 6, παράγραφος 2, 7 και 8). Επιπλέον, ούτε οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας αποδεικνύουν την αναγκαιότητα της κοινοτικής δράσεως.
73 Επικουρικώς, η προσφεύγουσα κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η αιτιολογία της οδηγίας είναι εσφαλμένη. Συγκεκριμένα, κατά την άποψή της, ο νομοθέτης όφειλε να εξηγήσει ότι πολυάριθμα στοιχεία της οδηγίας αφορούν τη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως και εργασίας των μισθωτών ή την κοινωνική διάσταση της εσωτερικής αγοράς και όχι, όπως έπραξε εν προκειμένω, την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων.
74 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, καίτοι είναι αληθές ότι από την επιβαλλόμενη κατά το άρθρο 190 της Συνθήκης EΚ αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο παρερμηνεία η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, το δε Δικαστήριο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του, δεν απαιτείται, ωστόσο, η αιτιολογία να εξειδικεύει όλα τα ουσιώδη πραγματικά ή νομικά στοιχεία (βλ. απόφαση της 29ης Φεβρουαρίου 1996, C-122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. Ι-881, σκέψη 29).
75 Όμως, όσον αφορά την οδηγία, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από τις αιτιολογικές σκέψεις προκύπτει σαφώς ότι τα μέτρα που θεσπίζει σκοπούν στην εναρμόνιση της προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων.
76 Τούτο συμβαίνει, καταρχάς, με την πρώτη, την τρίτη, την τέταρτη και την ένατη αιτιολογική σκέψη, οι οποίες παραπέμπουν, αντιστοίχως, στο άρθρο 118 A της Συνθήκης, στην οδηγία 89/391, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτίωσης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία, στον κοινοτικό χάρτη των θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων των εργαζομένων και στις αρχές της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας.
77 Τούτο συμβαίνει επίσης με την πέμπτη, την έβδομης, την όγδοη, την ενδέκατη, δωδέκατη, δέκατη τρίτη, δέκατη τέταρτη και δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη, οι οποίες συσχετίζουν άμεσα τα διάφορα μέτρα που προβλέπει η οδηγία σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας με την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων.
78 Το επιχείρημα ότι το Συμβούλιο όφειλε να αναφερθεί, με τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας, σε συγκεκριμένα επιστημονικά δεδομένα που δικαιολογούν τη θέσπιση των διαφόρων μέτρων που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας πρέπει να απορριφθεί.
79 Πράγματι, από τη σκέψη 39 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι το άρθρο 118 A δεν απαιτεί να προσκομίζονται επιστημονικές αποδείξεις για κάθε μέτρο που θεσπίζεται βάσει της διατάξεως αυτής. Επιπλέον, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, εφόσον από την προσβαλλόμενη πράξη προκύπτει το ουσιώδες στοιχείο του επιδιωκομένου από το κοινοτικό όργανο στόχου, είναι περιττό να απαιτείται ειδική αιτιολογία για κάθε μία από της τεχνικής φύσεως επιλογές του εν λόγω οργάνου (βλ. προαναφερθείσα απόφαση της 29ης Φεβρουαρίου 1996, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, σκέψη 29).
80 Ομοίως, το επιχείρημα ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας δεν αποδεικνύουν την αναγκαιότητα της κοινοτικής παρεμβάσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί βάσιμο.
81 Όπως τονίστηκε στις σκέψεις 75 έως 77 της παρούσας αποφάσεως, από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας προκύπτει ότι το Συμβούλιο, προκειμένου να διασφαλίσει ένα υψηλότερο επίπεδο προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, έκρινε αναγκαίο να προβεί στην εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας. Όμως, όπως προκύπτει από τη σκέψη 47, η επιδίωξη του προβλεπόμενου από το ίδιο το άρθρο 118 A σκοπού αυτού, με την εναρμόνιση των νομοθεσιών μέσω της θεσπίσεως ελαχίστων προδιαγραφών, προϋποθέτει κατ' ανάγκη μια δράση κοινοτικής εμβέλειας.
82 Τέλος, όσον αφορά τα επιχειρήματα περί υπάρξεως σφαλμάτων εκτιμήσεως στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας, αρκεί να υπομνησθεί η νομολογία κατά την οποία τα ζητήματα αυτά δεν εμπίπτουν στον λόγο ακυρώσεως που αφορά την παράβαση ουσιωδών τύπων, αλλά στην ουσία (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 29ης Φεβρουαρίου 1996, C-296/93 και C-307/93, Γαλλία κατά Επιτροπής και Ιρλανδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1996, σ. Ι-795, σκέψη 76), και ότι εξετάστηκαν στο πλαίσιο του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στην ύπαρξη εσφαλμένης νομικής βάσης.
83 Συνεπώς, ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην παράβαση ουσιωδών τύπων πρέπει επίσης να απορριφθεί.
84 Επομένως, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί, εκτός του σκέλους του αιτητικού που αφορά το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, το οποίο πρέπει να ακυρωθεί.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
85 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως υπέβαλε σχετικό αίτημα και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας ηττήθηκε ως προς τους περισσότερους ισχυρισμούς του, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Κατ' εφαρμογήν της παραγράφου 4, πρώτο εδάφιο, του ιδίου άρθρου, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Ισπανίας, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που παρενέβησαν στη δίκη, θα φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Ακυρώνει τo άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/104/EΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1993, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Καταδικάζει το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας στα δικαστικά έξοδα.
4) Το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Ισπανίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θα φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Full & Egal Universal Law Academy