Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
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No processo C-84/94,
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, na qualidade de agente, assistido por Michael J. Beloff, Q C, e Eleanor Sharpston, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Antonio Sacchettini, director do Serviço Jurídico, Jill Aussant, consultora jurídica, e Sophia Kyriakopoulou, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Bruno Eynard, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
apoiado pelo
Reino de Espanha, representado por Alberto Navarro González, director geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e Miguel Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado, do Serviço Jurídico do Estado, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
pela
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Nicholas Khan, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
e pelo
Reino da Bélgica, representado por Jan Devadder, director de administração no Serviço Jurídico do Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Bélgica, 4, rue des Girondins,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação da Directiva 93/104/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho (JO L 307, p. 18) e, a título subsidiário, dos artigos 4._, 5._, primeiro e segundo parágrafos, 6._, n._ 2, e 7._ desta directiva,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida (relator), J. L. Murray e L. Sevón, presidentes de secção, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann e H. Ragnemalm, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: L. Hewlett, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 16 de Janeiro de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Março de 1996,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Março de 1994, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, ao abrigo do artigo 173._ do Tratado CE, pediu a anulação da Directiva 93/104/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho (JO L 307, p. 18, a seguir «directiva») e, a título subsidiário, dos artigos 4._, 5._, primeiro e segundo parágrafos, 6._, n._ 2 e 7._ da directiva.
2 A directiva foi adoptada com base no artigo 118._-A do Tratado CE, nos termos do qual:
«1. Os Estados-Membros empenham-se em promover a melhoria, nomeadamente, das condições de trabalho, para protegerem a segurança e a saúde dos trabalhadores, e estabelecem como objectivo a harmonização, no progresso, das condições existentes nesse domínio.
2. Para contribuir para a realização do objectivo previsto no n._ 1, o Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 189._-C, e após consulta do Comité Económico e Social, adopta por meio de directiva as prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro.
Essas directivas devem evitar impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas.
3. As disposições adoptadas nos termos do presente artigo não obstam à manutenção e ao estabelecimento, por cada Estado-Membro, de medidas de protecção reforçada das condições de trabalho compatíveis com o presente Tratado.»
3 Em conformidade com o seu artigo 1._, a directiva estabelece prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho e aplica-se a todos os sectores de actividades, públicos ou privados, na acepção do artigo 2._ da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO L 183, p. 1), com excepção dos transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos, da navegação interna, da pesca marítima e de outras actividades no mar, bem como das actividades dos médicos em formação.
4 A secção II da directiva regulamenta os períodos mínimos de descanso diário, de descanso semanal e de férias anuais, bem como as pausas e a duração máxima do trabalho semanal. Assim, os Estados são obrigados a adoptar as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de um período mínimo de descanso de onze horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas (artigo 3._), de pausas, quando o período de trabalho diário for superior a seis horas, cujas modalidades são fixadas pelos parceiros sociais ou pela legislação nacional (artigo 4._), de um período mínimo de descanso ininterrupto de vinte e quatro horas por cada período de 7 dias, ao qual se adicionam as onze horas de descanso diário previsto no artigo 3._ (artigo 5._, primeiro parágrafo) e que inclui em princípio o domingo (artigo 5._, segundo parágrafo) e, por fim, de férias anuais remuneradas de 4 semanas (artigo 7._).
5 Além disto, o artigo 6._ obriga os Estados a adoptarem as medidas necessárias para que, em função dos imperativos de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, a duração semanal do trabalho seja fixada pelos parceiros sociais ou pela legislação nacional, sem que a duração média do trabalho, em cada período de 7 dias, possa exceder quarenta e oito horas, incluindo as horas extraordinárias.
6 A secção III da directiva contém diferentes disposições relativas ao trabalho nocturno, ao trabalho por turnos e ao ritmo do trabalho. Os Estados-Membros devem, assim, adoptar as medidas necessárias para que o tempo de trabalho normal dos trabalhadores nocturnos não ultrapasse oito horas, em média, por cada período de vinte e quatro horas, e que quando o trabalho implicar riscos especiais ou uma tensão física ou mental significativa, não trabalhem mais de oito horas num período de vinte e quatro horas durante o qual executem trabalho nocturno (artigo 8._). Além disto, os trabalhadores nocturnos devem beneficiar de um exame de saúde gratuito, antes da sua colocação e a intervalos regulares, e devem poder ser transferidos, sempre que possível, para um trabalho diurno que estejam aptos a desempenhar quando sofram de problemas de saúde relacionados com o trabalho nocturno (artigo 9._). O artigo 10._ autoriza os Estados a subordinarem o trabalho executado por determinadas categorias de trabalhadores nocturnos a certas garantias, no caso de trabalhadores que corram riscos de segurança ou de saúde relacionados com o trabalho durante o período nocturno, e o artigo 12._ obriga os Estados a adoptarem, nomeadamente, as medidas necessárias para que os trabalhadores nocturnos e os trabalhadores por turnos beneficiem de um nível de protecção em matéria de segurança e de saúde adequado à natureza do trabalho que exercem.
7 Os Estados-Membros devem também adoptar medidas para que as entidades patronais que recorrem regularmente a trabalhadores nocturnos informem desse facto as autoridades competentes, a pedido destas (artigo 11._). Por fim, quando o trabalho está organizado segundo um certo ritmo, a entidade patronal deve ter em conta o princípio geral da adaptação do trabalho ao homem, com vista, nomeadamente, a atenuar o trabalho monótono e o trabalho cadenciado em função do tipo de actividade e das exigências em matéria de segurança e de saúde (artigo 13._).
8 A secção IV da directiva contém diversas disposições. O artigo 14._ prevê que a directiva não se aplica no caso de existirem outros instrumentos comunitários que contenham disposições mais específicas na matéria, respeitantes a determinadas ocupações ou a actividades profissionais. O artigo 15._ dispõe que os Estados podem prever ou permitir a aplicação de disposições mais favoráveis do que as incluídas na directiva. O artigo 16._ enuncia a faculdade para os Estados de preverem períodos de referência no âmbito da aplicação das disposições relativas ao descanso semanal, à duração máxima do trabalho semanal e à duração do trabalho nocturno. Por fim, o artigo 17._ enumera as derrogações de que podem ser objecto certas disposições, enquanto o artigo 18._ fixa diferentes prazos de transposição da directiva para direito nacional.
9 Em apoio do seu recurso, o Governo do Reino Unido invoca quatro fundamentos baseados, respectivamente, no fundamento jurídico incorrecto da directiva, na violação do princípio da proporcionalidade, num desvio de poder e na violação de formalidades essenciais.
Quanto ao fundamento baseado no fundamento jurídico incorrecto da directiva
10 O governo recorrente alega que a directiva deveria ter sido adoptada com base no artigo 100._ do Tratado CE, ou ainda do artigo 235._ desse Tratado, que exigem a unanimidade no Conselho.
Quanto ao alcance do artigo 118._-A
11 O Governo do Reino Unido observa, em primeiro lugar, que o artigo 118._-A do Tratado deve ser entendido como uma excepção ao artigo 100._ que abrange, em conformidade com o artigo 100._-A, n._ 2, as disposições «relativas aos direitos e interesses dos trabalhadores assalariados», pelo que o artigo 118._-A deveria ser objecto de interpretação estrita.
12 A este respeito, saliente-se que no parecer 2/91, de 19 de Março de 1993 (Colect., p. I-1061, n._ 17), o Tribunal de Justiça recordou que o artigo 118._-A confere à Comunidade uma competência normativa interna no domínio social. A existência de outras disposições do Tratado não tem por consequência restringir o âmbito de aplicação do artigo 118._-A. Incluída no capítulo do Tratado consagrado às «disposições sociais», esta disposição refere-se apenas às medidas relativas à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. Constitui, assim, uma regulamentação mais específica do que os artigos 100._ e 100._-A. Esta interpretação é confirmada pelo próprio texto do artigo 100._-A, n._ 1, segundo o qual esta disposição se aplica «salvo disposição em contrário do presente Tratado». Consequentemente, não pode ser acolhido o argumento do governo recorrente.
13 Em segundo lugar, o Governo do Reino Unido, referindo-se à própria redacção do artigo 118._-A, alega, antes de mais, que esta disposição só permite adoptar directivas cujo objecto apresente um nexo objectivo e autêntico com «a segurança e a saúde dos trabalhadores». Não é este o caso, em seu entender, de medidas relativas, nomeadamente, à duração do trabalho semanal, às férias anuais remuneradas e aos períodos de descanso, cujo nexo com a segurança e saúde dos trabalhadores é demasiado ténue. Esta interpretação é confirmada pelo conceito de «condições de trabalho» utilizado no artigo 118._-A, que, segundo o governo recorrente, exige que as directivas baseadas nesta disposição regulem unicamente as condições e riscos físicos no local de trabalho.
14 A este respeito, recorde-se que o artigo 118._-A, n._ 2, lido em conjugação com o n._ 1 desta disposição, confere ao Conselho o poder de adoptar, por meio de directivas, as prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro, contribuindo para «promover a melhoria, nomeadamente, das condições de trabalho, para (proteger) a segurança e saúde dos trabalhadores» através da harmonização, no progresso, das condições existentes nesse domínio.
15 Nada nos termos do artigo 118._-A indica que os conceitos de «condições de trabalho», de «segurança» e de «saúde» na acepção desta disposição devam, na falta de outras precisões, ser entendidos de forma restritiva e não no sentido de que abrangem todos os factores, físicos ou outros, susceptíveis de afectar a saúde e a segurança do trabalhador no seu ambiente de trabalho designadamente, determinados aspectos da organização do tempo de trabalho. Pelo contrário, a parte da frase «nomeadamente das condições de trabalho» milita a favor de uma interpretação lata da competência conferida ao Conselho pelo artigo 118._-A em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. Além disto, esta interpretação dos termos «segurança» e «saúde» pode nomeadamente assentar no preâmbulo da Constituição da Organização Mundial da Saúde, de que fazem parte todos os Estados-Membros, que define a saúde como um estado completo de bem estar físico, mental e social e não apenas como a ausência de doença ou enfermidade.
16 O governo recorrente alega, em seguida, que, nos termos do artigo 118._-A, n._ 2, o Conselho só pode adoptar «prescrições mínimas» progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e as regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro. Em consequência, esta disposição só habilita o Conselho a adoptar medidas de harmonização a um nível aceitável por todos os Estados-Membros e que constitua um ponto de referência mínimo.
17 Sublinhe-se, quanto a isto, que, ao conferir ao Conselho o poder de adoptar prescrições mínimas, o artigo 118._-A não contém indicações sobre a intensidade da acção que esta instituição pode considerar necessária para cumprir a missão que a disposição controvertida lhe confia, que consiste em actuar no sentido de melhorar - no progresso - as condições relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores. A expressão «prescrições mínimas» que consta do artigo 118._-A significa apenas, como o confirma aliás o n._ 3 da mesma disposição, que os Estados-Membros podem adoptar medidas mais severas do que as que são objecto da intervenção comunitária (v., nomeadamente, parecer 2/91, já referido, n._ 18).
18 Em terceiro lugar, o Governo do Reino Unido alega que, tendo em conta as directivas que no passado se basearam no artigo 118._-A, esta disposição não autoriza o Conselho a adoptar directivas que, como a que é objecto do presente recurso, abordem de forma geral, abstracta e não científica a questão da saúde e da segurança. É, antes de mais, o caso da Directiva 89/391, que prevê um processo de avaliação dos riscos a fim de detectar os domínios nos quais é necessário actuar no sentido da protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores. É também o caso de outras directivas baseadas no artigo 118._-A, que se classificam em duas categorias, isto é, as directivas «especiais» na acepção do artigo 16._ da Directiva 89/391 (relativas, nomeadamente, à sinalização de segurança e de saúde no trabalho ou à regulamentação dos riscos relacionados com exposição a agentes cancerígenos), e as directivas que, não se baseando na Directiva 89/391, regulam, de modo evidente, um problema concreto de saúde ou de segurança numa situação concreta.
19 Recorde-se, a este respeito, que, segundo jurisprudência constante, uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições da Comunidade quanto ao fundamento jurídico correcto (v., nomeadamente, acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n._ 24 e de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho, C-271/94, Colect., p. I-1689, n._ 24). Além disto, foram adoptadas medidas de alcance geral com base no artigo 118._-A do Tratado, de que é exemplo a Directiva 89/654/CEE do Conselho, de 30 de Novembro de 1989, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para os locais de trabalho (primeira directiva especial, na acepção do n._ 1 do artigo 16._, da Directiva 89/391/CEE) (JO L 393, p. 1).
20 Por outro lado, a tese de que a intervenção comunitária se deveria limitar às medidas susceptíveis de se aplicarem a grupos determinados de trabalhadores que se encontram em situações específicas, devendo as medidas que têm objectivos mais vastos ser adoptadas com base no artigo 100._ do Tratado, não tem nenhum apoio no texto do artigo 118._-A. Esta disposição visa, de facto, os «trabalhadores» de forma geral, e indica que o objectivo que prossegue deve ser atingido pela harmonização das «condições» em geral existentes no domínio da segurança e da saúde desses trabalhadores.
21 Acresce que a delimitação dos âmbitos de aplicação respectivos dos artigos 100._ e 100._-A, por um lado, e do artigo 118._-A, por outro, não assenta numa distinção entre a possibilidade de adoptar medidas gerais para os primeiros e medidas especiais para o segundo, mas no objectivo principal da medida prevista.
22 Assim, se a medida em causa tiver por objecto principal a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores, impõe-se o recurso ao artigo 118._-A, não obstante as incidências acessórias que tal medida pode ter no estabelecimento e no funcionamento do mercado interno (v., nomeadamente, o acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n._ 32).
23 Por fim, recorde-se que não compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a oportunidade das medidas adoptadas pelo legislador. A fiscalização exercida nos termos do artigo 173._ deve limitar-se à legalidade do acto impugnado.
24 É à luz destas considerações que se deve analisar se a directiva foi validamente adoptada com base no artigo 118._-A do Tratado.
Quanto à escolha do fundamento jurídico da directiva
25 No quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha do fundamento jurídico de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional (v., nomeadamente, o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/76, Colect., p. 1493, n._ 11). Entre estes elementos figuram, designadmente, a finalidade e o conteúdo do acto (v., nomeadamente, o acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, C-300/89, Colect., p. I-2867, n._ 10).
26 No que se refere ao objectivo prosseguido pela directiva, o governo recorrente alega que a regulamentação controvertida constitui o aprofundamento de uma reflexão anterior da Comunidade e de uma série de iniciativas adoptadas anteriormente ao nível da instância comunitária que se ocupa da organização do tempo de trabalho, com o objectivo de criar empregos e de reduzir o desemprego. Constitui, na realidade, uma medida relativa à melhoria geral das condições de vida e de trabalho dos assalariados e sua protecção geral, cujos alcance e âmbito de aplicação são de tal forma vastos que pode ser qualificada de medida de política social, para a adopção da qual existiriam outros fundamentos jurídicos.
27 Quanto a isto, sublinhe-se que, nos termos do seu sexto considerando, a directiva constitui um elemento concreto no âmbito da realização da dimensão social do mercado interno. No entanto, o facto de a directiva se inscrever no contexto da política social comunitária não significa que ela não podia ser validamente adoptada com base no artigo 118._-A, uma vez que contribui para promover a melhoria da saúde e da segurança dos trabalhadores. Tanto mais que o artigo 118._-A faz precisamente parte do Capítulo I, intitulado «Disposições sociais», do Título VIII do Tratado, relativo, nomeadamente, à «política social», o que levou aliás o Tribunal de Justiça a considerar que essa disposição tinha conferido à Comunidade uma competência normativa interna no domínio social (parecer 2/91, já referido, n._ 17).
28 Por outro lado, como o advogado-geral demonstrou nos n.os 85 a 90 das suas conclusões, a organização do tempo de trabalho não é necessariamente concebida como um instrumento da política de emprego. No caso em apreço, conclui-se do quinto considerando da directiva que a melhoria da segurança, da higiene e da saúde dos trabalhadores representa um objectivo que não pode ser subordinado a «considerações de ordem puramente económica». Ao invés, a concepção da organização do tempo de trabalho como um instrumento de luta contra o desemprego implica que se tenham em conta numerosos factores económicos como, por exemplo, a sua incidência nas capacidades de produção das empresas e nos salários dos trabalhadores.
29 A abordagem da directiva, que concebe a organização do tempo de trabalho essencialmente na perspectiva de uma incidência favorável sobre a segurança e a saúde dos trabalhadores, resulta de diferentes considerandos da directiva. Assim, nomeadamente, nos termos do oitavo considerando, para que sejam garantidas a segurança e a saúde dos trabalhadores da Comunidade, estes devem beneficiar de períodos mínimos de descanso e de períodos de pausa adequados, sendo conveniente prever também, neste contexto, um limite máximo para o horário de trabalho semanal. Por outro lado, o décimo primeiro considerando afirma que «estudos efectuados demonstraram que... longos períodos de trabalho nocturno (são) prejudiciais para a saúde dos trabalhadores e (podem) ameaçar a sua segurança» e o décimo quinto considerando sublinha que as modalidades de trabalho podem ter efeitos prejudiciais para a segurança e a saúde dos trabalhadores e que a organização do trabalho segundo um certo ritmo deve atender ao princípio geral da adaptação do trabalho ao homem.
30 Embora, atendendo a estas considerações, não se possa negar que a directiva tem efeitos sobre o emprego, esse não é manifestamente o seu objectivo essencial.
31 Quanto ao conteúdo da directiva, o governo recorrente alega que o nexo entre as medidas nela previstas, por um lado, e a segurança e a saúde, por outro, é demasiado ténue para que possa ter como fundamento jurídico o artigo 118._-A do Tratado.
32 A este respeito, o Governo britânico afirma que não existem dados científicos satisfatórios susceptíveis de justificar as obrigações gerais de prever pausas quando o trabalho diário é superior a seis horas (artigo 4._), de instituir um período mínimo de descanso semanal sem interrupção de vinte e quatro horas às quais se adicionam as onze horas de descanso diário habituais (artigo 5._, primeiro parágrafo), de incluir, em princípio, o domingo neste período mínimo de descanso (artigo 5._, segundo parágrafo), de limitar a quarenta e oito horas a duração média de trabalho por cada período de sete dias, incluindo as horas extraordinárias (artigo 6._, n._ 2) e de conceder a todos os trabalhadores férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas (artigo 7._).
33 O governo recorrente salienta, neste contexto, que a Directiva 89/391 prevê que as entidades patronais efectuem avaliações para identificar os riscos concretos para a saúde e a segurança dos trabalhadores, tendo em conta a natureza das actividades da empresa. Ora, o processo de avaliação dos riscos previstos pela Directiva 89/391 não é efectivamente aplicável às restrições em matéria de tempo de trabalho constantes da secção II da directiva (e, de forma muito limitada, da secção III), pois as disposições em causa são pura e simplesmente obrigatórias e não deixam lugar a este tipo de avaliação para determinar se devem ser aplicadas.
34 Por outro lado, contrariamente às outras disposições baseadas no artigo 118._-A do Tratado, as medidas controvertidas não foram submetidas para parecer ao Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho (v., quanto ao papel dos comités deste tipo, o acórdão de 25 de Janeiro de 1994, Angelopharm, C-212/91, Colect., p. I-171, n.os 31 e 32). É certo que a consulta deste comité não estava expressamente prevista num caso como este, mas o facto de o Conselho não ter convidado a Comissão a fazê-lo suscita ainda mais dúvidas quanto ao nexo da directiva com a saúde e a segurança dos trabalhadores.
35 Por fim, contrariamente às exigências do artigo 118._-A, n._ 2, as disposições da directiva não constituem «prescrições mínimas», «progressivamente aplicáveis tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro» e não têm em conta as respectivas incidências sobre «a criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas».
36 Para responder a esta argumentação, convém distinguir entre o artigo 5._, segundo parágrafo, e as outras disposições da directiva.
37 Quanto ao artigo 5._, segundo parágrafo, da directiva, importa sublinhar que, se é certo que a questão da eventual inclusão do domingo no período de descanso semanal é, em última análise, deixada à apreciação dos Estados-Membros, atendendo nomeadamente à diversidade dos factores culturais, étnicos e religiosos nos diferentes Estados-Membros (artigo 5._, segundo parágrafo, em conjugação com o décimo considerando), não é menos certo que o Conselho não explicou porque é que o domingo, como dia de descanso semanal, apresenta um nexo mais importante com a saúde e a segurança dos trabalhadores do que outro dia da semana. Nestas condições, deve dar-se provimento ao pedido subsidiário do governo recorrente e anular o artigo 5._, segundo parágrafo, da directiva, que pode ser autonomizado das outras disposições da directiva.
38 As medidas previstas pela directiva que têm por objecto os períodos mínimos de descanso, a duração de trabalho, o trabalho nocturno, o trabalho por turnos e o ritmo do trabalho enquadram-se no âmbito das «condições de trabalho» e respondem a uma preocupação de protecção «da saúde e da segurança dos trabalhadores», conceitos cujo alcance foi precisado no n._ 15 do presente acórdão. Como foi aliás sublinhado pelo Governo belga, a evolução da legislação social, tanto a nível nacional como internacional, confirma o nexo que existe entre as medidas relativas ao tempo de trabalho, por um lado, e à saúde e à segurança dos trabalhadores, por outro.
39 De resto, a acção legislativa da Comunidade, nomeadamente em matéria de política social, não pode ser limitada unicamente às hipóteses em que existem justificações cientificamente demonstradas (v., quanto a isto, n.os 165 a 167 das conclusões do advogado-geral).
40 De igual modo, a tese do Reino Unido de que a directiva exclui qualquer avaliação dos riscos para certos trabalhadores ou para os trabalhadores de um sector determinado, não procede. Com efeito, tanto o artigo 1._ da directiva, que exclui do seu âmbito de aplicação certos sectores ou actividades, como o artigo 14._, que exclui as ocupações e actividades profissionais para as quais existam disposições comunitárias mais específicas na matéria, ou ainda o artigo 17._, n.os 1 e 2, que permite derrogar os artigos 3._, 4._, 5._, 6._ e 8._ para certos grupos de trabalhadores ou certos sectores de actividade, demonstram que o legislador comunitário teve em conta certas situações especiais (v., quanto a isto, os n.os 114 a 117 das conclusões do advogado-geral).
41 É certo que o Conselho não submeteu as medidas previstas pela directiva a parecer do Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho, instituído pela Decisão 74/325/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1974 (JO L 185, p. 15; EE 05 F2 p. 27). No entanto, por força do artigo 2._, n._ 1, dessa decisão, esta consulta tem unicamente por objectivo «assistir a Comissão na preparação e na execução de actividades nos domínios da segurança, da higiene e da protecção da saúde no local de trabalho» e, deste modo, não constitui um acto prévio à acção do Conselho. Nestas condições, não se pode invocar a ausência de consulta deste comité para pôr em dúvida o nexo existente entre as medidas previstas pela directiva e a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores.
42 Importa acrescentar que as disposições da directiva constituem «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118._-A do Tratado. De facto, ao mesmo tempo que garante um certo nível de protecção a favor dos trabalhadores, a directiva autoriza, no seu artigo 15._, os Estados-Membros a aplicarem ou a favorecerem a aplicação de medidas mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores e a garantirem assim aos trabalhadores, em conformidade com o artigo 118._-A, n._ 3, um nível de protecção reforçado. No mesmo sentido, o artigo 18._, n._ 3, da directiva precisa que, sem prejuízo de os Estados poderem, respeitando as prescrições mínimas nela fixadas, prever medidas diferentes no domínio do tempo de trabalho, a aplicação da directiva não é uma justificação válida para a regressão do nível geral de protecção dos trabalhadores.
43 As medidas previstas pela directiva são também, em conformidade com o artigo 118._-A, «progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e as regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro». Verifica-se, antes de mais, que a regulamentação de todos os Estados-Membros contém medidas relativas à organização do tempo de trabalho. Em seguida, sob certas condições, o artigo 18._ da directiva autoriza nomeadamente os Estados a não aplicarem, após expirar o prazo de transposição da directiva, isto é, após 23 de Novembro de 1996, o disposto no artigo 6._ sobre duração do trabalho semanal nem, durante um período de transitório de três anos, o disposto no artigo 7._, relativo às férias anuais remuneradas que, durante esse período, podem ser de três semanas.
44 Por fim, a directiva teve em conta as incidências que a organização do tempo de trabalho que prevê pode ter nas pequenas e médias empresas. Assim, o segundo considerando da directiva recorda o imperativo de não entravar o desenvolvimento das pequenas e médias empresas. Por outro lado, como o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão de 30 de Novembro de 1993, Kirsammer-Hack (C-189/91, Colect., p. I-6185, n._ 34), ao prever que as directivas adoptadas em matéria de saúde e de segurança dos trabalhadores evitem impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas, o artigo 118._-A, n._ 2, segundo parágrafo, indica que estas empresas podem ser objecto de medidas económicas especiais. Ao invés, esta disposição não se opõe, contrariamente à tese defendida pelo Governo recorrente, a que tais empresas sejam objecto de medidas obrigatórias.
45 Uma vez que os elementos que precedem permitem concluir que, de acordo com o seu objectivo e o seu conteúdo, a directiva tem por objecto principal proteger a segurança e a saúde dos trabalhadores através de prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, nem o artigo 100._ nem o artigo 100._-A podem constituir um fundamento jurídico adequado da directiva.
46 Além disto, o Governo do Reino Unido alega que o legislador comunitário não efectuou uma análise completa nem uma demonstração suficiente quanto às questões de saber se esta matéria apresentava aspectos transnacionais que não podiam ser regulamentados de forma adequada através de medidas nacionais, se essas medidas eram incompatíveis com as exigências do Tratado CE ou se teriam prejudicado sensivelmente os interesses dos Estados-Membros e, por fim, se uma acção empreendida ao nível da Comunidade comportava vantagens evidentes relativamente a uma acção levada a cabo a nível dos Estados-Membros. Ora, o artigo 118._-A deveria ser interpretado à luz do princípio da subsidiariedade, que não permite a adopção de uma directiva formulada de forma tão geral e imperativa como a directiva controvertida, dado que o alcance e a natureza da regulamentação do tempo de trabalho variam de forma muito sensível entre os Estados-Membros. O Governo do Reino Unido precisa, no entanto, neste contexto, que não invoca a violação do princípio da subsidiariedade como fundamento autónomo.
47 A este respeito, importa sublinhar que o artigo 118._-A encarrega o Conselho de adoptar prescrições mínimas para contribuir, através da harmonização, para a realização do objectivo de melhoria do nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores que, nos termos do n._ 1 da mesma disposição, incumbem em primeiro lugar aos Estados-Membros. Tendo o Conselho verificado a necessidade de melhorar o nível existente da protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores e de harmonizar, no progresso, as condições existentes neste domínio, a realização desse objectivo através de prescrições mínimas implica necessariamente uma acção de envergadura comunitária que, de resto, como no caso em apreço, deixa em grande medida aos Estados-Membros a incumbência de adoptar as modalidades de aplicação necessárias. O argumento de que o Conselho não podia validamente adoptar medidas tão gerais e obrigatórias como as que são objecto da directiva, será analisado a seguir, no âmbito do fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade.
48 Finalmente, quanto ao artigo 235._ do Tratado, basta recordar a jurisprudência segundo a qual esta disposição só pode servir de fundamento jurídico se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para praticar esse acto (v., nomeadamente, o acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n._ 13).
49 Consequentemente, há que considerar que a directiva foi validamente adoptada com base no artigo 118._-A, com excepção do artigo 5._, segundo parágrafo que deve, assim, ser anulado.
Quanto ao fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade
50 O Governo do Reino Unido recorda que, com base no artigo 118._-A do Tratado, o Conselho só pode adoptar «prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro» e que essas prescrições devem evitar «impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas». Segundo este governo, devem ser tidos em conta quatro grandes princípios para a análise da questão de saber se as exigências impostas pela directiva relativa ao tempo de trabalho constituem ou não prescrições mínimas na acepção do artigo 118._-A.
51 Em primeiro lugar, as medidas que podem «melhorar» o nível da protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores nem sempre são prescrições mínimas. Assim, nomeadamente, as que consistem em reduções globais do tempo de trabalho ou em aumentos globais dos períodos de descanso, e que têm um certo efeito benéfico sobre a saúde ou a segurança dos trabalhadores, não constituem «prescrições mínimas» na acepção do artigo 118._-A.
52 Em segundo lugar, uma disposição não pode ser considerada uma «prescrição mínima» se o nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores que estabelece puder ser atingido através de medidas menos restritivas e que criem menos obstáculos à competitividade da indústria e à capacidade de ganho dos particulares. Ora, nem as propostas da Comissão nem a directiva contém explicações quanto à impossibilidade de atingir o nível de protecção desejado através de medidas menos restritivas, como, por exemplo, o recurso a avaliações dos riscos se os horários de trabalho ultrapassassem certas normas.
53 Em terceiro lugar, a conclusão de que as medidas previstas são susceptíveis de melhorar o nível de protecção da saúde ou da segurança dos trabalhadores deve assentar em fundamentos razoáveis. Ora, o estado da investigação científica no domínio em causa está longe de justificar as medidas controvertidas.
54 Em quatro lugar, impõe-se o respeito pelo princípio da subsidiariedade para que uma medida possa ser considerada proporcionada. A este propósito, o Governo do Reino Unido alega que compete às instituições comunitárias provar que os objectivos prosseguidos pela directiva serão mais facilmente atingidos a nível comunitário do que por uma acção a nível dos Estados-Membros. Ora, esta prova não foi feita no caso em apreço.
55 Importa rejeitar desde já o argumento, baseado no não respeito do princípio da subsidiariedade, de que o legislador comunitário não provou que os objectivos da directiva seriam alcançados mais eficazmente ao nível comunitário do que através de uma acção ao nível dos Estados-Membros. Tal como foi formulado, este argumento tem por objecto, de facto, a necessidade da acção comunitária, questão que já foi abordada no n._ 47 do presente acórdão.
56 Cabe sublinhar, em seguida que, como se conclui do n._ 17 do presente acórdão, o governo recorrente se baseia num conceito de «prescrições mínimas» que não é o do artigo 118._-A. Esta disposição não limita a intervenção comunitária ao mínimo denominador comum, nem mesmo ao nível de protecção mais baixo estabelecido pelos diferentes Estados-Membros, mas significa que os Estados são livres de conceder uma protecção reforçada relativamente à protecção, já de si elevada que, eventualmente, resulte do direito comunitário.
57 Quanto ao princípio da proporcionalidade, recorde-se a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, para se determinar se uma disposição de direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão além do necessário para o atingir (v., nomeadamente, o acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, C-426/93, Colect., p. I-3723, n._ 42).
58 No que se refere à fiscalização jurisdicional das condições já referidas, importa, no entanto, reconhecer ao Conselho um largo poder de apreciação num domínio que, como no caso em apreço, implica, por parte do legislador, opções de política social e em relação ao qual é chamado a efectuar apreciações complexas. Consequentemente, a fiscalização jurisdicional do exercício desta competência deve limitar-se a examinar se não está viciada por um erro manifesto ou um desvio de poder ou se a instituição em causa não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
59 No que respeita à primeira condição, basta verificar que, como se conclui dos n.os 36 a 39 do presente acórdão, as medidas relativas à organização do tempo de trabalho que são objecto da directiva, com excepção da que consta do seu artigo 5._, segundo parágrafo, contribuem directamente para a melhoria da protecção da segurança da saúde dos trabalhadores na acepção do artigo 118._-A e que, deste modo, não podem ser consideradas inadequadas para realizar o objectivo em causa.
60 A segunda condição está também preenchida. De facto, contrariamente ao que afirma o governo recorrente, o Conselho não cometeu um erro manifesto ao considerar que as medidas controvertidas eram necessárias para atingir o objectivo de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores.
61 Em primeiro lugar, o artigo 4._, que se refere ao período de pausa obrigatória, só se aplica se o período de trabalho diário ultrapassar seis horas. Além disto, as suas modalidades, nomeadamente a sua duração e as suas condições de concessão, são fixadas por convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais ou, na sua falta, pela legislação nacional. Finalmente, esta disposição pode ser objecto de várias derrogações referentes à qualidade da pessoa do trabalhador (artigo 17._, n._ 1) e à natureza ou às características da actividade exercida (artigo 17._, n._ 2, pontos 2.1 e 2.2), através de convenções colectivas ou de acordos celebrados entre parceiros sociais a nível nacional ou regional (artigo 17._, n._ 3).
62 Em segundo lugar, o período mínimo de descanso semanal de vinte e quatro horas sem interrupção, previsto no artigo 5._, primeiro parágrafo, e a que acrescem as onze horas de descanso diário previstas no artigo 3._, pode ser objecto das derrogações que são autorizadas relativamente ao artigo 4._, já referido. A estas derrogações acrescem as relativas às actividades de trabalho por turnos e às actividades caracterizadas por períodos de trabalho fraccionados ao longo do dia (artigo 17._, n._ 2, ponto 2.3). Além disto, o período de referência de sete dias pode ser alargado a quatorze dias (artigo 16._, n._ 1).
63 No que respeita, em terceiro lugar, ao artigo 6._, n._ 2, segundo o qual a duração média de trabalho em cada período de sete dias não deve exceder quarenta e oito horas, os Estados podem prever um período de referência que não ultrapasse quatro meses (artigo 16._, n._ 2) e que pode, em certos casos, atingir seis meses para a aplicação do artigo 17._, n._ 2, pontos 2.1 e 2.2 e n._ 3 (artigo 17._, n._ 4, primeiro parágrafo) ou ainda doze meses (artigo 17._, n._ 4, segundo parágrafo). Finalmente, o artigo 18._, n._ 1, alínea b), i), autoriza mesmo os Estados, sob certas condições, a não aplicarem o artigo 6._
64 Em quarto lugar, quanto ao artigo 7._, relativo às férias anuais remuneradas de quatro semanas por ano, o artigo 18._, n._ 1, alínea b), ii), autoriza os Estados a preverem um período transitório de três anos durante o qual os trabalhadores podem beneficiar de férias anuais remuneradas de três semanas.
65 Finalmente, quanto ao argumento do governo recorrente de que a adopção da directiva não era necessária na medida em que a Directiva 89/391 já se aplica aos domínios abrangidos pela directiva, basta sublinhar que esta, como se conclui do seu artigo 1._, se limita a estabelecer, para promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, princípios gerais, bem como linhas gerais de execução, relativas à prevenção dos riscos profissionais e à protecção da segurança e da saúde, à eliminação dos factores de risco e de acidente, à informação, à consulta, à participação e à formação dos trabalhadores e dos seus representantes. Esta directiva não é, portanto, o instrumento adequado para atingir o objectivo de harmonização dos períodos mínimos de descanso, dos períodos de pausa e de um limite da duração semanal de trabalho, que são objecto da Directiva 93/104.
66 Resulta do que precede que, ao considerar que o objectivo de harmonização, no progresso, das legislações nacionais em matéria de segurança e de saúde dos trabalhadores, não podia ser alcançado através de medidas menos vinculativas do que as que são objecto da directiva, o Conselho também não cometeu um erro manifesto.
67 Tendo em conta todas estas considerações, o fundamento baseado na violação do princípio de proporcionalidade também não deve ser acolhido.
Quanto ao fundamento baseado em desvio de poder
68 Segundo o governo recorrente, a directiva contém várias medidas que não apresentam nenhum nexo objectivo com as suas finalidades declaradas e deve, por esse motivo, ser anulada no seu conjunto. Assim, essas medidas relegam para segundo plano os aspectos muito limitados - períodos mínimos de descanso diário, restrições relativas à duração máxima do trabalho nocturno - relativamente aos quais existem dados científicos reveladores da eventual existência de um certo nexo causal com a saúde e a segurança. Estes dois elementos, para os quais se poderiam justificar medidas limitadas e concretas, só foram abordados de uma forma imprecisa, geral e, por isso, ilegal.
69 Convém recordar que segundo a jurisprudência (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Julho de 1995, Parlamento/Comissão, C-156/93, Colect., p. I-2019, n._ 31) constitui um desvio de poder a adopção, por uma instituição comunitária, de um acto com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço.
70 Ora, como resulta da análise do fundamento assente na base jurídica incorrecta, o Conselho podia validamente basear a directiva no artigo 118._-A do Tratado e o governo recorrente não demonstrou que a directiva foi adoptada com a finalidade exclusiva ou, pelo menos, determinante de atingir um objectivo diferente da protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores.
71 Nestas condições, deve ser rejeitado o fundamento baseado em desvio de poder.
Quanto ao fundamento baseado em violação de formalidades essenciais
72 A título principal, o Governo do Reino Unido alega que a directiva está insuficientemente fundamentada. Em seu entender, não apresenta de forma clara e inequívoca o raciocínio da autoridade comunitária que adoptou o acto controvertido, uma vez que não estabelece a existência do nexo de causalidade, invocado pelo legislador comunitário, entre a saúde e a segurança dos trabalhadores e a maior parte das medidas que prevê quanto ao tempo de trabalho (artigos 3._, 4._, 5._, 6._, n._ 2, 7._ e 8._). Além disto, os considerandos da directiva também não justificam a necessidade da acção comunitária.
73 A título subsidiário, o governo recorrente alega que a directiva está fundamentada de forma incompleta. Com efeito, o legislador deveria ter explicado que numerosos elementos da directiva têm por objecto a melhoria das condições de vida e de trabalho dos assalariados ou a dimensão social do mercado interno e não, como fez, a saúde e a segurança dos trabalhadores.
74 A este propósito, cabe salientar que, se é verdade que a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado CE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização, não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes (v. acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 29).
75 Ora, tratando-se da directiva, há que reconhecer que os considerandos revelam claramente que as medidas instituídas visam a harmonização da protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores.
76 Assim acontece, em primeiro lugar, com os primeiro, terceiro, quarto e nono considerandos, que fazem referência, respectivamente, ao artigo 118._-A do Tratado, à Directiva 89/391, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria e a segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, à Carta Comunitária dos Direitos Sociais e Fundamentais dos Trabalhadores e aos Princípios da Organização Internacional do Trabalho em matéria de organização do tempo de trabalho.
77 O mesmo se verifica, em seguida, relativamente aos quinto, sétimo, oitavo, décimo primeiro ao décimo quinto considerandos, que estabelecem um nexo directo entre as diferentes medidas relativas à organização do tempo de trabalho enunciadas pela directiva e a protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores.
78 O argumento segundo o qual o Conselho deveria ter mencionado nos considerandos da directiva as referências científicas concretas que justificam a adopção das diferentes medidas que são objecto da directiva deve ser rejeitado.
79 Com efeito, conclui-se do n._ 39 do presente acórdão que o artigo 118._-A não exige que sejam apresentadas provas científicas para cada medida adoptada com base nesta disposição. Por outro lado, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, é inútil exigir uma fundamentação específica para cada uma das opções técnicas que o acto efectue quando deste último sobressair o essencial do objectivo prosseguido pela instituição (v. acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, já referido, n._ 29).
80 De igual modo, o argumento de que os considerandos da directiva não justificam a necessidade da intervenção comunitária não pode ser considerado procedente.
81 Como se afirmou nos n.os 75 a 77 do presente acórdão, resulta dos considerandos da directiva que o Conselho julgou necessário, para garantir um melhor nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, proceder à harmonização das legislações nacionais relativas à organização do tempo de trabalho. Ora, como se conclui do n._ 47, a prossecução de tal objectivo, inscrito no próprio artigo 118._-A, por via de harmonização através de prescrições mínimas, implica necessariamente uma acção de envergadura comunitária.
82 Finalmente, quanto aos argumentos baseados em pretensos erros de apreciação contidos nos considerandos da directiva, basta recordar a jurisprudência segundo a qual essas questões não constituem um fundamento relativo à violação de formalidades essenciais, mas são questões de mérito (v., nomeadamente, o acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, França/Comissão e Irlanda/Comissão, C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-795, n._ 76) e que as mesmas foram analisadas no âmbito do fundamento assente na base jurídica errada.
83 Consequentemente, também não deve ser acolhido o fundamento baseado na violação das formalidades essenciais.
84 Assim, deve ser negado provimento ao recurso, excepto no que se refere ao artigo 5._, segundo parágrafo, da directiva, que deve ser anulado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
85 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que o Conselho da União Europeia o requereu e que o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte foi vencido na maior parte dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas. Em aplicação do n._ 4, primeiro parágrafo, os Reinos da Bélgica e de Espanha, bem como a Comissão das Comunidades Europeias, que intervieram no processo, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
decide:
86 É anulado o artigo 5._, segundo parágrafo, da Directiva 93/104/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização de tempo de trabalho.
87 É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
88 O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.
89 Os Reinos da Bélgica e de Espanha, bem como a Comissão das Comunidades Europeias, suportarão as suas próprias despesas.
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