Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Freizuegigkeit ° Niederlassungsfreiheit ° Dienstleistungsfreiheit ° Tätigkeit des Wertpapiermaklers ° Tätigkeit, die ein Mitgliedstaat solchen Gesellschaften vorbehalten hat, die ihren Geschäftssitz in seinem Hoheitsgebiet haben ° Unzulässigkeit
(EG-Vertrag, Artikel 52 und 59)
Leitsätze
Die Artikel 52 und 59 des Vertrages lassen es nicht zu, daß ein Mitgliedstaat die Ausübung der Tätigkeiten des Wertpapiermaklers ausserhalb von Banken auf Gesellschaften beschränkt, die ihren Geschäftssitz in seinem Hoheitsgebiet haben, und damit Wertpapiermaklergesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten, die in seinem Hoheitsgebiet tätig werden wollen, daran hindert, bestimmte Niederlassungsformen wie die der Geschäftsstelle oder der Zweigniederlassung zu benutzen, wodurch sie höhere Kosten als die Angehörigen dieses Staates tragen müssen, und ihnen völlig die Möglichkeit nimmt, von der Dienstleistungsfreiheit Gebrauch zu machen.
Er nimmt hiermit nämlich eine Ungleichbehandlung vor, die nicht objektiv gerechtfertigt ist, da die besagte Verpflichtung, auch wenn sie die Überwachung und Kontrolle der Marktteilnehmer erleichtert, weder das einzige Mittel noch eine unerläßliche Voraussetzung ist, damit der Staat zum einen sicherstellen kann, daß die Marktteilnehmer die von ihm erlassenen Vorschriften über die Ausübung der Tätigkeit des Wertpapiermaklers einhalten, und zum anderen diejenigen wirksam mit Sanktionen belegen kann, die gegen diese Vorschriften verstossen. Insbesondere ist er nicht gehindert, von den Maklergesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten zu verlangen, daß sie Auskünfte erteilen und Papiere übergeben, die speziell die Tätigkeit ihrer Nebenstellen in diesem Staat betreffen, ihre Tätigkeit davon abhängig zu machen, daß sie finanzielle Garantien zur Deckung der in seinem Hoheitsgebiet getätigten Geschäfte stellen, und mit den Behörden der anderen Mitgliedstaaten Vereinbarungen über die Zusammenarbeit bei der Überwachung der Märkte und der Zwischenhändler zu treffen; er kann sich nicht darauf berufen, die Vorschriften über den Zugang zur Tätigkeit des Wertpapiermaklers in den verschiedenen Mitgliedstaaten und insbesondere diejenigen über die Garantien betreffend das Eigenkapital seien nicht vergleichbar, wenn seine Rechtsvorschriften ausdrücklich die Möglichkeit zum Abschluß derartiger Vereinbarungen vorsehen und ausserdem die verschiedenen von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung der Anforderungen hinsichtlich des Eigenkapitals verwendeten Methoden allgemein ein gleiches Maß an Sicherheit gewähren.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 22. März 1994 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag verstossen hat, daß sie die Tätigkeiten des Wertpapiermaklers ausser den Banken solchen Gesellschaften vorbehalten hat, die ihren Geschäftssitz in Italien haben.
2 Das Gesetz Nr. 1 vom 2. Januar 1991 über die Regelung der Tätigkeit des Wertpapiermaklers und die Organisation der Wertpapiermärkte (GURI Nr. 3 vom 4. Januar 1991, S. 3, im folgenden: Gesetz) ist nach Artikel 1 Absatz 1 auf folgende Tätigkeiten anwendbar, die es als "Tätigkeiten des Wertpapiermaklers" bezeichnet:
"a) Wertpapierhandel für eigene oder für fremde Rechnung oder sowohl für eigene als auch für fremde Rechnung;
b) Plazierung und Verkauf von Wertpapieren mit oder ohne vorherige Zeichnung oder Fixkauf oder Übernahme von Garantien gegenüber dem Emittenten;
c) Vermögensverwaltung durch Operationen, deren Gegenstand Wertpapiere sind;
d) Entgegennahme von Aufträgen zum Ankauf oder Verkauf von Wertpapieren;
e) Beratung in Wertpapierangelegenheiten;
f) auf die Ersparnisse der Öffentlichkeit abzielende Werbeaktionen an anderen Orten als dem gesetzlichen oder administrativen Hauptsitz des Emittenten, des Investors oder dessen, der die Plazierung vornimmt ..."
3 Nach Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes darf der Beruf des Wertpapiermaklers in Italien gegenüber der Öffentlichkeit ausser durch die Banken nur durch Wertpapiermaklergesellschaften ("Società di intermediazione mobiliare", im folgenden: SIM) ausgeuebt werden, die durch die nationale Kommission für die Gesellschaften und die Börse (Commissione nazionale per le società e la borsa, im folgenden: Consob) dafür zugelassen worden sind.
4 Die SIM werden zur Ausübung der Tätigkeit des Wertpapiermaklers nur zugelassen, wenn sie bestimmte Voraussetzungen namentlich bezueglich ihrer Rechtsform, ihres Anfangskapitals und der Lauterkeit ihrer Geschäftsführer und Aktionäre erfuellen.
5 Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a des Gesetzes bestimmt:
"Die (Wertpapiermakler-)Gesellschaft muß die Form einer Aktiengesellschaft oder einer Kommanditgesellschaft auf Aktien besitzen. Ihre Firma muß die Angabe 'Società di Intermediazione mobiliare' enthalten, und die Gesellschaft muß ihren Sitz im nationalen Hoheitsgebiet haben ..."
6 Die Kommission teilte den italienischen Behörden in einem Auforderungsschreiben vom 20. Dezember 1991 mit, daß bestimmte Vorschriften des Gesetzes, insbesondere Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a, gegen die Artikel 52 und 59 EG-Vertrag verstießen. Die italienischen Behörden widersprachen dieser Auffassung in ihrem Antwortschreiben vom 6. Februar 1992. Die Kommission erließ daraufhin am 19. Oktober 1992 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie der Italienischen Republik vorwarf, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag verstossen zu haben, daß sie die Ausübung der Tätigkeiten des Wertpapiermaklers auf Gesellschaften beschränkt habe, die ihren Geschäftssitz in Italien hätten und weitere Voraussetzungen erfuellten, die von den Maklern der anderen Mitgliedstaaten nicht erfuellt werden könnten. Die italienischen Behörden wiederholten in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 1993 auf diese mit Gründen versehenen Stellungnahme ihren Standpunkt, daß die genannten Vorschriften mit dem EG-Vertrag in Einklang stuenden.
7 Daraufhin hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben. Wie sich sowohl aus dem vorprozessualen Verfahren als auch aus den beim Gerichtshof eingereichten Schriftsätzen ergibt, betrifft diese Klage im wesentlichen, wenn nicht ausschließlich, Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a des Gesetzes.
Zum Vorwurf des Verstosses gegen Artikel 52 EG-Vertrag
8 Die Kommission führt aus, die Verpflichtung, die Tätigkeit des Wertpapiermaklers in Form einer Gesellschaft auszuüben, die ihren Geschäftssitz in Italien habe, stehe im Widerspruch zu Artikel 52 EG-Vertrag. Sie hindere die Makler aus anderen Mitgliedstaaten, bestimmte Niederlassungsformen wie die der Geschäftsstelle oder Zweigniederlassung zu benutzen, und benachteilige diese dadurch, daß sie die Kosten der Gründung einer neuen Gesellschaft tragen müssten. Sie sei auch nicht notwendig, um die Ziele zu erreichen, die die italienischen Vorschriften rechtmässigerweise verfolgten. Es wäre nämlich möglich, ein Verfahren, etwa ein Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren, vorzusehen, in dem geprüft würde, ob die Makler aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Herkunftsstaat Vorschriften unterlägen, die denen des italienischen Rechts entsprächen.
9 Nach Artikel 52 Absatz 2 EG-Vertrag unterliegt die Ausübung der Niederlassungsfreiheit den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Staatsangehörigen.
10 So können die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten von der Einhaltung von durch das Allgemeininteresse gerechtfertigten Rechts- und Verwaltungsvorschriften ° namentlich von Vorschriften über Organisation, Befähigung, Standespflichten, Kontrolle, Verantwortlichkeit und Haftung ° abhängig gemacht werden (Urteile vom 28. April 1977 in der Rechtssache 71/76, Thieffry, Slg. 1977, 765, Randnr. 12, und vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnr. 35). Diese Vorschriften können insbesondere vorsehen, daß die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit Personen vorbehalten wird, die bestimmte Garantien bieten und einer Ordnung oder Kontrolle unterliegen.
11 Unterliegt die Aufnahme oder Ausübung einer spezifischen Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat derartigen Bedingungen, so muß der Angehörige eines anderen Mitgliedstaats, der diese Tätigkeit ausüben will, diese Bedingungen grundsätzlich erfuellen (Urteil Gebhard, a. a. O., Randnr. 36).
12 Wie der Gerichtshof jedoch bereits ausgeführt hat, will Artikel 52 EG-Vertrag, der eine der grundlegenden Vorschriften der Gemeinschaft darstellt, insbesondere hinsichtlich der Niederlassung die Vergünstigung der Inländerbehandlung jedem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats garantieren, der sich, sei es auch nur mit einer Nebenstelle, in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen möchte, um dort eine selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben.
13 Dieser Artikel verbietet jede Diskriminierung der Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die sich aus nationalen Rechtsvorschriften, Regelungen oder Praktiken ergeben kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Januar 1986 in der Rechtssache 270/83, Kommission/Frankreich, Slg. 1986, 273, Randnrn. 13 und 14, und vom 30. März 1993 in der Rechtssache C-168/91, Konstantinidis, Slg. 1993, I-1191, Randnr. 12). Er verbietet insbesondere jede nationale Vorschrift, die die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten tatsächlich oder rechtlich gegenüber einem Staatsangehörigen des Niederlassungsmitgliedstaats benachteiligt, der sich in derselben Lage befindet (Urteil Konstantinidis, a. a. O., Randnr. 13).
14 Die italienische Regierung bestreitet nicht, daß die italienischen Vorschriften die Makler der anderen Mitgliedstaaten daran hindern, bestimmte Formen von Nebenstellen zu benutzen, und daß sie ihnen zusätzliche Kosten aufbürden, die die italienischen Makler nicht zu tragen brauchen. Sie behauptet nur, daß diese Ungleichbehandlung objektiv gerechtfertigt sei.
15 So könnten die in den italienischen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen nicht, wie die Kommission vorschlage, mit denen der anderen Mitgliedstaaten verglichen werden. Dies gelte namentlich für die Garantien hinsichtlich der Eigenmittel, die nach einer Methode festgesetzt würden, die sich von der in den anderen Mitgliedstaaten angewandten Methode unterscheide.
16 Wie die Kommission ausführt, ermöglichen es jedoch die italienischen Vorschriften selbst, die nationalen und die ausländischen Regelungen miteinander zu vergleichen. Insbesondere ist die Consob gemäß Artikel 20 Absatz 8 des Gesetzes befugt, mit den Kontrollbehörden der anderen Länder Vereinbarungen über die gegenseitige Anerkennung der reglementierten Wertpapiermärkte zu treffen, und sie hat sicherzustellen, daß eine bestimmte Anzahl von Parametern, zu denen die Vorschriften über die Überwachung der Märkte und der Makler gehören, "eine Wirkung haben, die der der geltenden italienischen Regelung entspricht".
17 Ausserdem garantieren nach dem insoweit unbestrittenen Vorbringen der Kommission die verschiedenen von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung der Anforderungen hinsichtlich des Eigenkapitals verwendeten Methoden allgemein ein gleiches Maß an Sicherheit, selbst wenn eine Methode im Einzelfall einen stärkeren Schutz gewähren kann als eine andere.
18 Das Vorbringen, die Vorschriften über den Zugang zum Maklerberuf in den verschiedenen Mitgliedstaaten seien, insbesondere was das Eigenkapital der Gesellschaften betreffe, nicht vergleichbar, ist deshalb zurückzuweisen.
19 Die italienische Regierung trägt weiter vor, daß es nicht möglich sei, Makler, die ihren Hauptsitz nicht in Italien hätten, wirksam zu überwachen und mit Sanktionen zu belegen. Allein eine Hauptniederlassung, namentlich ein Hauptsitz, im nationalen Hoheitsgebiet erlaubten es, über alle für die Kontrolle notwendigen Informationen und über alle die Wirksamkeit der Sanktionen garantierenden Elemente zu verfügen.
20 Auch diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die italienische Regierung hat nämlich nicht dargetan, daß ein Makler, der in Italien tätig werden will, nur dann wirksam überwacht und mit Sanktionen belegt werden kann, wenn er seine Hauptniederlassung im italienischen Hoheitsgebiet hat.
21 Zwar erleichtert die Verpflichtung der Marktteilnehmer, ihren Sitz in Italien zu haben, ihre Überwachung und Kontrolle. Es gibt jedoch auch andere Möglichkeiten, zum einen sicherzustellen, daß die Marktteilnehmer die vom italienischen Gesetzgeber erlassenen Vorschriften über die Ausübung der Tätigkeit des Wertpapiermaklers einhalten, und zum anderen diejenigen wirksam mit Sanktionen zu belegen, die gegen diese Vorschriften verstossen.
22 Wie die Kommission ausgeführt hat, kann von den Maklergesellschaften, die in Italien tätig werden wollen, verlangt werden, daß sie sich Kontrollen unterwerfen oder den italienischen Behörden die Papiere übergeben und die Auskünfte erteilen, die diese benötigen, um sich zu vergewissern, daß diese Gesellschaften die in den italienischen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen erfuellen. Denkbar ist insbesondere, von diesen Gesellschaften zu verlangen, daß sie Auskünfte erteilen und Papiere übergeben, die speziell die Tätigkeit ihrer Nebenstellen in Italien betreffen.
23 Was die Solvenz der Marktteilnehmer angeht, kann ihre Tätigkeit in Italien davon abhängig gemacht werden, daß sie im italienischen Hoheitsgebiet finanzielle Garantien zur Deckung der in diesem Hoheitsgebiet getätigten Geschäfte stellen.
24 Darüber hinaus lässt sich auch denken, daß die italienischen Behörden Vereinbarungen über die Zusammenarbeit bei der Überwachung der Märkte und der Zwischenhändler treffen, wie sie dies schon mit Drittländern getan haben. Eine solche Möglichkeit ist übrigens, wie bereits ausgeführt, in Artikel 20 Absatz 8 des Gesetzes ausdrücklich vorgesehen.
25 Die italienische Regierung kann sich für ihr Vorbringen, die italienischen Vorschriften seien mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, auch nicht auf Artikel 56 EG-Vertrag berufen.
26 Selbst wenn die Ziele, die die italienischen Vorschriften verfolgen, als Ziele der "öffentlichen Ordnung" im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden könnten, ergibt sich aus den bisherigen Ausführungen, daß die streitigen Verpflichtungen zur Erreichung dieser Ziele nicht unerläßlich sind und daß sie deshalb nicht als gerechtfertigt im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden können (vgl. Urteil vom 5. Dezember 1989 in der Rechtssache C-3/88, Kommission/Italien, Slg. 1989, 4035, Randnr. 15).
27 Schließlich kann sich die italienische Regierung nicht auf die Nichtbeachtung des Grundsatzes der Gegenseitigkeit berufen oder eine mögliche Missachtung des EG-Vertrags durch einen anderen Mitgliedstaat geltend machen, um ihre eigene Vertragsverletzung zu rechtfertigen (vgl. Urteile vom 25. September 1979 in der Rechtssache 232/78, Kommission/Frankreich, Slg. 1979, 2729, Randnr. 9, und vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 325/82, Kommission/Deutschland, Slg. 1984, 777, Randnr. 11).
28 Folglich ist der Vorwurf des Verstosses gegen Artikel 52 EG-Vertrag begründet.
Zum Vorwurf des Verstosses gegen Artikel 59 EG-Vertrag
29 Die Kommission macht geltend, die Verpflichtung, die Tätigkeiten eines Wertpapiermaklers in Form einer Gesellschaft auszuüben, die ihren Sitz in Italien habe, stehe im Widerspruch zu Artikel 59 EG-Vertrag, denn sie stehe der Erbringung von Dienstleistungen durch die Makler aus anderen Mitgliedstaaten in Italien absolut entgegen. Eine solche Verpflichtung sei nicht unerläßlich und nicht einmal in allen Fällen notwendig, um die Ziele des Schutzes der Investoren und der Stabilität der Märkte, die die italienischen Vorschriften rechtmässigerweise verfolgten, zu erreichen.
30 Die italienische Regierung macht aus den in den Randnummern 15 und 19 des vorliegenden Urteils angegebenen Gründen geltend, daß eine derartige Verpflichtung zur Erreichung dieser Ziele nicht nur notwendig, sondern auch unbedingt erforderlich sei.
31 Mit der Verpflichtung, ihre Hauptniederlassung in Italien zu haben, die den Marktteilnehmern aus den anderen Mitgliedstaaten auferlegt wird, wird die Dienstleistungsfreiheit geradezu negiert; zudem ist sie, wie sich aus den Randnummern 20 bis 24 des vorliegenden Urteils ergibt, keine unerläßliche Voraussetzung für die Erreichung des angestrebten Ziels. Sie verstösst somit gegen Artikel 59 EG-Vertrag (vgl. Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 52).
32 Die italienische Regierung kann sich aus den in Randnummer 26 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen weiter nicht auf Artikel 66 EG-Vertrag stützen. Sie kann sich auch nicht auf die Vertragsverletzungen anderer Mitgliedstaaten berufen, um ihre eigene Vertragsverletzung zu rechtfertigen.
33 Deshalb ist auch der Vorwurf des Verstosses gegen Artikel 59 EG-Vertrag begründet.
34 Somit ist festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag verstossen hat, daß sie die Tätigkeiten des Wertpapiermaklers ausser den Banken solchen Gesellschaften vorbehalten hat, die ihren Geschäftssitz in Italien haben.
Kostenentscheidung
Kosten
35 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EG-Vertrag verstossen, daß sie die Tätigkeiten des Wertpapiermaklers ausser den Banken solchen Gesellschaften vorbehalten hat, die ihren Geschäftssitz in Italien haben.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
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