Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
Monopolios nacionales de carácter comercial - Derechos exclusivos de importación de electricidad - Improcedencia - Justificación - Apartado 2 del artículo 90 del Tratado - Requisitos para su aplicación - Atribución de derechos exclusivos en los Países Bajos
(Tratado CE, arts. 37, 90 y 169)
Índice
Es contrario al artículo 37 del Tratado el hecho de que un Estado miembro confiera a una empresa designada a tal efecto derechos exclusivos de importación de la electricidad destinada a la distribución pública, puesto que tales derechos pueden afectar de modo directo a las condiciones de comercialización únicamente de los operadores o vendedores de los demás Estados miembros y constituyen, por ello, una discriminación contra los exportadores establecidos en los demás Estados miembros.
Ahora bien, de la lectura conjunta de los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado resulta que el apartado 2 puede invocarse para justificar la concesión, por parte de un Estado miembro a una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general, de derechos exclusivos contrarios, en particular, al artículo 37 del Tratado, en la medida en que el cumplimiento de la misión específica a ella confiada no pueda garantizarse sino mediante la concesión de tales derechos y siempre que el desarrollo de los intercambios no resulte afectado de una forma contraria al interés de la Comunidad. A este respecto, para que las normas del Tratado no sean aplicables a una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general, basta con que la aplicación de dichas normas impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de las obligaciones específicas de dicha empresa, sin que sea necesario que la propia supervivencia de la empresa esté amenazada.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a si el Reino de los Países Bajos ha demostrado de modo jurídicamente suficiente que los derechos exclusivos controvertidos son necesarios para permitir a la empresa titular de éstos cumplir la misión específica que le ha sido encomendada, corresponde, ciertamente, al Estado miembro que invoca el apartado 2 del artículo 90 del Tratado demostrar que se cumplen los requisitos para la aplicación de esta disposición. Sin embargo, esta carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir al Reino de los Países Bajos, que ha expuesto de manera detallada las razones por las cuales considera que, en caso de suprimirse las medidas cuestionadas, se pondría en peligro el cumplimiento, en condiciones económicamente aceptables, de las misiones de interés económico general que ha encomendado a una empresa, que vaya aún más lejos y demuestre de forma positiva que, en términos hipotéticos, ninguna otra medida imaginable permitiría garantizar el cumplimiento de dichas misiones en las mismas condiciones.
En efecto, puesto que la Comisión, a la que corresponde demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique tal existencia, se ha limitado, esencialmente, a una argumentación puramente jurídica para rebatir las alegaciones invocadas por dicho Estado miembro para justificar el mantenimiento de los derechos exclusivos, el Tribunal de Justicia debe ceñirse a examinar la procedencia de los fundamentos jurídicos que la Comisión ha expuesto, y no le corresponde, basándose en observaciones de carácter general, proceder a una apreciación, que implica necesariamente la valoración de elementos económicos, financieros y sociales, de los medios que un Estado miembro podría adoptar para garantizar el suministro de electricidad al país al menor coste posible y de manera responsable frente a la colectividad.
Por lo que se refiere, en segundo lugar, a si los derechos exclusivos controvertidos afectan al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad, correspondía a la Comisión, para probar la existencia del incumplimiento alegado, definir, bajo control del Tribunal de Justicia, el interés de la Comunidad respecto del cual debe evaluarse el desarrollo de los intercambios, y demostrar cómo, a falta de una política común en el ámbito de que se trata, habría sido posible un desarrollo de los intercambios directos entre productores y consumidores, paralelamente al de los intercambios entre grandes redes, habida cuenta de las capacidades y de los sistemas de transporte y de distribución existentes.
Partes
En el asunto C-157/94,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Richard B. Wainwright, Consejero Jurídico principal, y el Sr. Berend J. Drijber, miembro del del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. Lindsey Nicoll del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por el Sr. David Anderson, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte coadyuvante,
contra
Reino de los Países Bajos, representado por los Sres. Adrian Bos, juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, y Jaap W. de Zwaan y Johannes S. van den Oosterkamp, assistent juridisch adviseurs del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de los Países Bajos, 5, rue C.M. Spoo,
parte demandada,
apoyada por
República Francesa, representada por la Sra. Catherine de Salins, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Jean-Marc Belorgey, encargado de misión de la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
e
Irlanda, representada por el Sr. Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. John D. Cooke, SC, y la Sra. Jennifer Payne, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Irlanda, 28, route d'Arlon,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y 37 del Tratado CE, al otorgar derechos exclusivos de importación de la electricidad destinada a la distribución pública,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; C. Gulmann, H. Ragnemalm y M. Wathelet, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (Ponente), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Cosmas;
Secretarios: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto, Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes, expuestos en la vista celebrada el 7 de mayo de 1996, en la que la Comisión estuvo representada por los Sres. Richard B. Wainwright y Berend J. Drijber; el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por el Sr. Nicholas Green, Barrister; el Reino de los Países Bajos, por el Sr. Johannes S. van den Oosterkamp; la República Francesa, por los Sres. Marc Perrin de Brichambaut, directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente, y Jean-Marc Belorgey, e Irlanda, por el Sr. Paul Gallagher, SC, y la Sra. Jennifer Payne;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de noviembre de 1996;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de junio de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y 37 del Tratado CE, al otorgar derechos exclusivos de importación de la electricidad destinada a la distribución pública.
2 En los Países Bajos, el artículo 34 de la «Elektriciteitswet» de 16 de noviembre de 1989 (Ley por la que se regula la producción, importación, transporte y venta de electricidad, Staatsblad 535; en lo sucesivo, «EW») dispone:
«1. La importación de electricidad destinada a la distribución pública sólo podrá ser realizada por la empresa designada al efecto.
2. El apartado 1 no se aplicará cuando se trate de la importación de electricidad de tensión inferior a 500 V.»
3 NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (en lo sucesivo, «SEP») fue designada a tal efecto, mediante Orden Ministerial de 20 de marzo de 1990 (Staatscourant de 22 de marzo de 1990).
4 El apartado 1 del artículo 37 de la EW prohíbe suministrar electricidad que no haya sido importada por SEP. De una lectura de esta disposición en relación con el apartado 1 del artículo 34 se deduce que los consumidores finales tienen derecho a importar electricidad siempre y cuando sea para sus propias necesidades.
5 Por considerar que la legislación neerlandesa confería, pues, a SEP derechos exclusivos de importación de la electricidad destinada a la distribución pública (en la medida en que se trataba de electricidad de una tensión superior a 500 V) y era, por ello, contraria a los artículos 30 y 37 del Tratado, la Comisión, mediante escrito de 9 de agosto de 1991 y conforme al artículo 169 del Tratado, requirió al Gobierno neerlandés para que, en el plazo de dos meses, le presentara sus observaciones sobre el incumplimiento imputado.
6 Mediante escrito de 12 de noviembre de 1991, el Gobierno neerlandés rechazó la existencia del incumplimiento e invocó diversas alegaciones que podían justificar el mantenimiento de los derechos exclusivos de importación de SEP al amparo del artículo 36 y del apartado 2 del artículo 90 del Tratado CE.
7 El 26 de noviembre de 1992, la Comisión notificó al Reino de los Países Bajos un dictamen motivado en el que rebatió los argumentos expuestos por el Gobierno neerlandés y en el que, en particular, sostuvo que las excepciones previstas en el artículo 36 y en el apartado 2 del artículo 90 del Tratado no eran aplicables en el presente caso.
8 En su escrito de 26 de marzo de 1993, el Gobierno neerlandés se reiteró en sus afirmaciones, por lo que la Comisión interpuso el presente recurso.
9 Mediante dos autos de 6 de diciembre de 1994, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República Francesa y de Irlanda en apoyo de las pretensiones del Reino de los Países Bajos; mediante auto del mismo día, admitió la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Sobre la conformidad con los artículos 30 y 37 del Tratado de los derechos exclusivos de importación
10 La Comisión señala que la existencia de un monopolio nacional de importación en favor de SEP impide, por una parte, a los productores de los demás Estados miembros vender su producción en territorio neerlandés a clientes distintos de dicho monopolio e impide, por otra parte, a los clientes potenciales que se encuentren en territorio neerlandés elegir libremente fuentes de suministro de electricidad procedentes de los demás Estados miembros.
11 Los derechos exclusivos de importación de SEP pueden, por consiguiente, restringir los intercambios entre Estados miembros y, como medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas de la importación, son contrarios al artículo 30 del Tratado. Al mismo tiempo, dichos derechos constituyen una discriminación en el sentido del artículo 37 del Tratado, no sólo en perjuicio de los exportadores establecidos en otros Estados miembros, sino también en perjuicio de los usuarios establecidos en el Estado miembro de que se trata.
12 Procede examinar, en primer lugar, los argumentos relativos al artículo 37.
Sobre el artículo 37 del Tratado
13 Conforme al apartado 1 del artículo 37, los Estados miembros adecuarán progresivamente los monopolios nacionales de carácter comercial de tal modo que, al final del período transitorio, quede asegurada la exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado. Esta obligación se impone a cualquier organismo mediante el cual un Estado miembro, de iure o de facto, directa o indirectamente, controle, dirija o influya sensiblemente en las importaciones o en las exportaciones entre los Estados miembros, y se aplica igualmente a los monopolios cedidos por el Estado a terceros. Además, el apartado 2 del artículo 37 ordena a los Estados miembros que se abstengan de cualquier nueva medida contraria a los principios enunciados en el apartado 1.
14 Por consiguiente, sin exigir la supresión de dichos monopolios, esta disposición prescribe imperativamente su adecuación para garantizar, al final del período transitorio, la completa desaparición de las discriminaciones mencionadas (sentencia de 3 de febrero de 1976, Manghera y otros, 59/75, Rec. p. 91, apartado 5). Por lo demás, ya antes de expirar el período transitorio, dicha disposición prohibía a los Estados miembros establecer nuevas discriminaciones del tipo de las previstas en su apartado 1.
15 Pues bien, como el Tribunal de Justicia declaró ya en sus sentencias Manghera y otros, antes citada (apartado 12), y de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia (C-347/88, Rec. p. I-4747), apartado 44, los derechos exclusivos de importación constituyen una discriminación contra los exportadores establecidos en los demás Estados miembros prohibida por el apartado 1 del artículo 37. En efecto, tales derechos pueden afectar de modo directo a las condiciones de comercialización únicamente de los operadores o vendedores de los demás Estados miembros.
16 El Gobierno neerlandés niega, sin embargo, que, en el presente caso, se trate de derechos exclusivos que suponen una discriminación en el sentido del apartado 1 del artículo 37 del Tratado, puesto que el consumidor final puede importar libremente electricidad para sus propias necesidades y puesto que los exportadores establecidos en otros Estados miembros tienen, por consiguiente, derecho a suministrar electricidad a cualquiera en los Países Bajos.
17 Ahora bien, no se discute que, en virtud de la legislación neerlandesa, sólo SEP está autorizada a importar la electricidad destinada a la distribución pública. Por consiguiente, los exportadores establecidos en otros Estados miembros sólo pueden suministrar electricidad a una categoría limitada de consumidores finales, por lo que están discriminados en sus condiciones de comercialización en comparación con SEP, que es la única autorizada a importar electricidad con el fin de distribuirla o de venderla, en particular, a sociedades de distribución.
18 Por otra parte, procede señalar, que, para que la prohibición de cualquier discriminación entre los nacionales de los Estados miembros prevista en el apartado 1 del artículo 37 sea aplicable, no es preciso necesariamente que los derechos exclusivos de importación de un producto determinado se refieran a la totalidad de las importaciones, sino que basta con que dichos derechos recaigan sobre un porcentaje tal que permita al monopolio influir sensiblemente en las importaciones (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, apartado 41). No se ha negado que así ocurre en el caso de los derechos exclusivos de importación de que disfruta SEP para la electricidad destinada a la distribución pública.
19 El Gobierno neerlandés también niega que SEP pueda considerarse un monopolio de carácter comercial en el sentido del artículo 37 del Tratado, en la medida en que tiene como misión principal la planificación, la implantación de unidades de producción y la puesta en común de los gastos de producción y de transporte en el ámbito nacional, razón por la cual, en su opinión, no ejerce actividades comerciales propiamente dichas.
20 Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 37 del Tratado supone una situación en la que las autoridades nacionales están en condiciones de controlar o dirigir los intercambios entre los Estados miembros, o bien de influir sensiblemente en dichos intercambios, por medio de un organismo constituido con ese fin o de un monopolio concedido por el Estado a un tercero (sentencia de 14 de diciembre de 1995, Banchero, C-387/93, Rec. p. I-4663, apartado 26, y jurisprudencia citada), lo cual, por naturaleza, ocurre en el caso de los derechos exclusivos de importación.
21 El Gobierno neerlandés sostiene, por último, que lo que el artículo 37 del Tratado prohíbe es el ejercicio discriminatorio de derechos exclusivos, y no la mera titularidad de éstos. Pues bien, según este Gobierno, el ejercicio de los derechos de importación de SEP no es discriminatorio, puesto que toda la electricidad destinada a la distribución pública, independientemente de que sea de origen nacional o importada, pasa a través de SEP y puesto que todos los usuarios finales de los Países Bajos son abastecidos de electricidad en condiciones idénticas. Alega, a este respecto, que SEP debe tener en cuenta las importaciones en su planificación y que, incluso, está obligada a importar cuando la importación sea más ventajosa que el abastecimiento por parte de las sociedades de producción neerlandesas.
22 A este respecto, procede recordar que, según declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Manghera y otros, antes citada (apartados 9 y 10), el objetivo del apartado 1 del artículo 37 del Tratado no se alcanzaría si no se garantizara, en un Estado miembro en el que existe un monopolio comercial, la libre circulación de mercancías, análogas a las afectadas por el monopolio nacional, procedentes de los demás Estados miembros.
23 Pues bien, esta libre circulación se ve obstaculizada por la propia existencia de derechos exclusivos de importación en un Estado miembro, puesto que se priva a los operadores económicos de los demás Estados miembros de la posibilidad de ofrecer sus productos a los clientes que capten en dicho Estado miembro. Por otro lado, en el presente caso, cualquier importación debe integrarse en el ámbito de la planificación establecida por SEP.
Sobre los artículos 30 y 36 del Tratado
24 Puesto que los derechos exclusivos de importación de SEP son contrarios al artículo 37 del Tratado, ya no es necesario examinar si dichos derechos están de acuerdo con el artículo 30 ni, por consiguiente, si, en su caso, pueden estar justificados al amparo del artículo 36 del Tratado.
25 Sin embargo, aún debe analizarse si los derechos exclusivos controvertidos pueden estar justificados, como pretende el Gobierno neerlandés, en virtud del apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
Sobre las justificaciones basadas en el apartado 2 del artículo 90 del Tratado
26 Procede, en primer lugar, examinar la alegación formulada por la Comisión con carácter principal, según la cual el apartado 2 del artículo 90 del Tratado no puede invocarse para justificar medidas estatales incompatibles con las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías.
Respecto a la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 90 del Tratado a medidas estatales contrarias a las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías
27 El apartado 1 del artículo 90 del Tratado prohíbe de forma general a los Estados miembros, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, adoptar o mantener medidas contrarias a las normas del Tratado CE, especialmente las previstas en los artículos 6 y 85 a 94. Esta disposición implica necesariamente que los Estados miembros pueden otorgar a ciertas empresas derechos exclusivos y concederles un monopolio.
28 El apartado 2 del artículo 90 prevé que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedarán sometidas a las normas del Tratado, en especial a las que rigen en materia de competencia, en la medida en que la aplicación de estas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada, quedando claro, en todo caso, que el desarrollo de los intercambios no debe verse afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
29 En la sentencia de 6 de julio de 1982, Francia, Italia y Reino Unido/Comisión (asuntos acumulados 188/80, 189/80 y 190/80, Rec. p. 2545), apartado 12, el Tribunal de Justicia sostuvo que el artículo 90 únicamente se refiere a aquellas empresas por cuya actuación el Estado ha de asumir una responsabilidad particular, a causa de la influencia que puede ejercer sobre dicha actuación, y que esta disposición, por una parte, señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, dichas empresas quedarán sometidas a las normas del Tratado y, por otra parte, impone a los Estados el respeto de éstas en sus relaciones con dichas empresas.
30 A la luz de estas consideraciones, el apartado 1 del artículo 90 debe interpretarse en el sentido de que tiene por objeto evitar que los Estados miembros se sirvan de sus relaciones con estas empresas para eludir las prohibiciones de otras normas del Tratado que se dirigen directamente a ellos, como las contenidas en los artículos 30, 34 y 37, obligando o induciendo a estas empresas a observar un comportamiento que, en el caso de los Estados miembros, sería contrario a dichas normas.
31 Este es el contexto en el que el apartado 2 de dicho artículo fija los requisitos que deben concurrir para que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general puedan, excepcionalmente, quedar fuera del alcance de las normas del Tratado.
32 De la lectura conjunta de los apartados 1 y 2 del artículo 90, cuya transcendencia acaba de definirse, resulta que el apartado 2 puede invocarse para justificar la concesión, por parte de un Estado miembro a una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general, de derechos exclusivos contrarios, en particular, al artículo 37 del Tratado, en la medida en que el cumplimiento de la misión específica a ella confiada no pueda garantizarse sino mediante la concesión de tales derechos y siempre que el desarrollo de los intercambios no resulte afectado de una forma contraria al interés de la Comunidad.
33 En estas circunstancias, procede asimismo verificar si, como sostiene la Comisión con carácter subsidiario, tales requisitos no concurren en el presente caso.
Respecto a la necesidad de los derechos exclusivos controvertidos para el cumplimiento de la misión de SEP
34 La Comisión no niega que SEP puede considerarse una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general en el sentido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado. Alega, sin embargo, que el Gobierno neerlandés no ha presentado ningún argumento que permita probar que, en el presente caso, concurren los demás requisitos para la aplicación de esta disposición y, en particular, que la aplicación de las normas del Tratado impediría directa o indirectamente el cumplimiento de la misión específica de SEP.
35 En este contexto, la Comisión recuerda que, entre otras, de las sentencias de 19 de mayo de 1993, Corbeau (C-320/91, Rec. p. I-2533), apartado 16, y de 27 de abril de 1994, Almelo y otros (C-393/92, Rec. p. I-1477), apartado 49, se deduce que el apartado 2 del artículo 90 del Tratado sólo autoriza las medidas contrarias al Tratado en la medida en que sean necesarias para permitir a la empresa de que se trate cumplir su misión de interés económico general en condiciones económicas aceptables y, por consiguiente, sólo cuando sean necesarias para el equilibrio financiero de la propia empresa. Por ello, sostiene que el Gobierno neerlandés debería haber probado que, de suprimirse los derechos exclusivos de importación controvertidos, existiría un riesgo de selección por parte de los importadores de electricidad consistente en que se concentrarían en las actividades más lucrativas, dejando las menos lucrativas para SEP, que tal riesgo podría poner en peligro la viabilidad económica de ésta y que no existían otras medidas menos restrictivas de los intercambios que permitieran también garantizar el respeto de las obligaciones de servicio público de que se trata, como, por ejemplo, la distribución equitativa de los costes vinculados a las obligaciones de servicio público entre, por una parte, SEP y, por otra parte, los importadores.
36 Procede examinar, por este orden, si la interpretación restrictiva del ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 90 del Tratado que sostiene la Comisión es correcta y si las exigencias en materia de prueba que invoca contra el Gobierno demandado están fundadas en el presente caso.
37 Como disposición que permite admitir excepciones a las normas del Tratado, el apartado 2 del artículo 90 debe interpretarse en sentido estricto.
38 Sin embargo, los propios términos del apartado 2 del artículo 90 muestran que las excepciones a las normas del Tratado están permitidas siempre que sean necesarias para el cumplimiento de la misión específica confiada a una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general.
39 Por lo demás, en su sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión (C-202/88, Rec. p. I-1223), apartado 12, el Tribunal de Justicia declaró que, al permitir, con sujeción a ciertos requisitos, algunas excepciones a las normas generales del Tratado, el apartado 2 del artículo 90 pretende conciliar el interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas, en particular del sector público, como instrumento de política económica o fiscal con el interés de la Comunidad en la observancia de las normas sobre la competencia y en el mantenimiento de la unidad del mercado común.
40 Habida cuenta del interés de los Estados miembros así descrito, no puede prohibirse que, al definir los servicios de interés económico general que encomiendan a ciertas empresas, dichos Estados tengan en cuenta objetivos propios de su política nacional e intenten su consecución mediante la imposición de obligaciones y exigencias a dichas empresas.
41 Procede recordar, por otra parte, que, en la sentencia Almelo y otros, antes citada (apartado 48), el Tribunal de Justicia admitió, respecto de una empresa regional encargada de la distribución de electricidad, que constituye una misión de interés económico general, en el sentido del apartado 2 del artículo 90, el suministro ininterrumpido de energía eléctrica, en la totalidad del territorio asignado, a todos los consumidores, distribuidores locales o usuarios finales, en las cantidades que se demanden a cada instante, con tarifas uniformes y en condiciones que sólo pueden variar con arreglo a criterios objetivos aplicables a todos los clientes.
42 Asimismo, en su Decisión 91/50/CEE, de 16 de enero de 1991, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CEE [IV/32.732-IJsselcentrale (IJC) y otros] (DO L 28, p. 32), la Comisión ya reconoció que una empresa cuya misión esencial es velar por el funcionamiento fiable y eficaz de la distribución pública de electricidad en el territorio nacional, con los menores costes posibles y de manera razonable para la sociedad, presta servicios de interés económico general en el sentido del apartado 2 del artículo 90.
43 Procede, pues, llegar a la conclusión de que, para que las normas del Tratado no sean aplicables a una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general en virtud del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, basta con que la aplicación de dichas normas impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de las obligaciones específicas de dicha empresa. No es necesario que la propia supervivencia de la empresa esté amenazada.
44 Por lo que se refiere a si, en el presente caso, el Gobierno neerlandés ha demostrado de modo jurídicamente suficiente que los derechos exclusivos de importación de SEP son necesarios para permitirle cumplir la misión específica que le ha sido encomendada, procede señalar que, en su escrito de requerimiento, la Comisión se limitó básicamente a afirmar que el Reino de los Países Bajos no podía continuar manteniendo, frente a los demás Estados miembros, derechos exclusivos de importación en el ámbito de la electricidad que, para la Comisión, eran incompatibles con los artículos 30 y 37 del Tratado.
45 En su respuesta, el Gobierno neerlandés presentó una descripción detallada del funcionamiento del sistema nacional de suministro de electricidad, tal como se configuraba tras la adopción de la EW, y recordó, en particular, que, con arreglo al artículo 2 de ésta, la misión encomendada a SEP consiste en velar junto con las empresas productoras de electricidad, «por el buen funcionamiento del suministro público nacional de electricidad, al mínimo coste posible y de forma responsable frente a la sociedad». Después de lamentar que, aun habiendo reconocido, en su Decisión 91/50, antes citada, que SEP estaba amparada por el apartado 2 del artículo 90 del Tratado, la Comisión no se pronunciara, en su escrito de requerimiento, sobre la posible aplicación de esta disposición, el Gobierno neerlandés explicó las razones por las que estima que, en caso de suprimirse los derechos exclusivos de importación de SEP, todo el sistema de abastecimiento público de electricidad quedaría seriamente quebrantado.
46 En su dictamen motivado, la Comisión apenas se ocupó de este punto, centrándose, más bien, en las consideraciones jurídicas que le permitían seguir estimando que el mantenimiento de los derechos exclusivos controvertidos era incompatible con los artículos 30 y 37 del Tratado. Por lo que se refiere al apartado 2 del artículo 90, se circunscribió a afirmar que esta disposición no se aplicaba a medidas estatales contrarias a estos artículos y que, de todas formas, el Gobierno neerlandés no había demostrado que las medidas controvertidas fueran proporcionadas en relación con los objetivos perseguidos.
47 En sus observaciones sobre el dictamen motivado, el Gobierno neerlandés describió de forma aún más precisa el sistema nacional de suministro de electricidad y criticó el hecho de que la Comisión no atribuyera suficiente importancia a la cuestión de si tal sistema podría funcionar eficazmente si estuviera sometido únicamente a las fuerzas libres del mercado. Insistió, en particular, en los vínculos indisolubles existentes entre los diferentes elementos del sistema neerlandés y, en especial, entre los derechos de importación y la obligación de mantener los costes del suministro público de electricidad a un nivel lo más bajo posible, conforme a lo previsto en el artículo 2 de la EW.
48 Por su parte, la Comisión, en su escrito de demanda, también se limitó básicamente a recordar sus argumentos jurídicos, expuestos en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, añadiendo, como máximo, que nada hace pensar que la supresión de los derechos exclusivos controvertidos ejercería, sobre los resultados financieros positivos que SEP conoció, en particular, en 1993, tal presión que esta empresa ya no estaría en condiciones de cumplir las misiones que le han sido encomendadas. Sin embargo, no entró a analizar los diversos factores manifestados por el Gobierno neerlandés.
49 Ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno neerlandés ha reiterado su análisis según el cual SEP sólo puede cumplir las tareas que le han sido confiadas si ella misma canaliza las importaciones de electricidad destinada a la distribución pública. Ha insistido una vez más en el hecho de que el régimen de importación constituye un elemento indisociable de la integridad del sistema nacional de suministro de electricidad, que no puede apreciarse de forma aislada, sino que debe asociarse con el sistema global de planificación implantado por la EW y gestionado por SEP. A este respecto, ha alegado, en particular, que el régimen de importación se elaboró para evitar que este sistema de planificación se viera frustrado por importaciones independientes realizadas por las sociedades de producción y de distribución y que su supresión privaría a este sistema de su razón de ser y de su eficacia.
50 En su escrito de réplica, la Comisión insistió en que el Gobierno neerlandés no había demostrado que el mantenimiento de los derechos exclusivos controvertidos proporcione los ingresos indispensables para el cumplimiento de las misiones encomendadas a SEP. Añadió que no sólo el Gobierno neerlandés no había aportado ningún dato que permitiera cifrar la importancia financiera del monopolio de importación de SEP, sino que tampoco había demostrado la existencia de una relación de causalidad entre la supresión de los derechos exclusivos y el cumplimiento por parte de SEP de sus obligaciones de servicio público.
51 Procede, ciertamente, recordar que, en el caso de una excepción a las normas fundamentales del Tratado, corresponde al Estado miembro que invoca el apartado 2 del artículo 90 del Tratado demostrar que se cumplen los requisitos para la aplicación de esta disposición.
52 Sin embargo, como el Tribunal de Justicia ha afirmado en los apartados 37 a 43 de la presente sentencia, en contra de la tesis de la Comisión, no es necesario, para que se cumplan los requisitos de aplicación del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, que el equilibrio financiero o la viabilidad económica de la empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general estén amenazados. Basta con que, a falta de los derechos controvertidos, se impida el cumplimiento de las misiones específicas confiadas a la empresa, tal como están precisadas mediante las obligaciones y exigencias que recaen en ella.
53 Por lo demás, de la sentencia Corbeau, antes citada (apartados 14 a 16), resulta que los requisitos para la aplicación del apartado 2 del artículo 90 se cumplen, en particular, cuando el mantenimiento de tales derechos es necesario para permitir a su titular el cumplimiento, en condiciones económicamente aceptables, de las misiones de interés económico general que le han sido confiadas.
54 Pues bien, es innegable que, en caso de que se suprimieran los derechos exclusivos de importación de SEP, no sólo algunos consumidores sino también las sociedades de distribución se abastecerían en los mercados extranjeros cuando los precios practicados en éstos fueran más bajos. En efecto, esta posibilidad sería uno de los objetos principales de la apertura del mercado.
55 Habida cuenta de las características inherentes a la electricidad y de las condiciones en que se realiza su producción, transporte y distribución, tal como existen en los Países Bajos, también es evidente que dicha apertura del mercado supondría cambios sustanciales en la gestión del sistema nacional de suministro, en particular por lo que se refiere a la obligación impuesta a SEP de contribuir, mediante la planificación que le ha sido encomendada, al buen funcionamiento de dicho sistema a un coste lo más bajo posible y de manera responsable frente a la colectividad.
56 La Comisión, por lo demás, no ha negado esta evidencia, pero se ha limitado a enumerar, en términos generales, algunos medios sustitutivos de los derechos controvertidos que podrían haberse elegido, como son la distribución equitativa de los costes ligados a las obligaciones de servicio público entre, por una parte, SEP y, por otra parte, los importadores.
57 Sin embargo, debe señalarse que, al remitirse así, en términos generales, a ciertos medios sustitutivos de los derechos controvertidos, la Comisión no ha tenido en cuenta las particularidades del sistema nacional de suministro de electricidad puestas de manifiesto por el Gobierno neerlandés ni ha examinado en concreto si tales medios permitirían cumplir la misión de interés económico general que le ha sido encomendada guardando respeto de todas las obligaciones y exigencias que le han sido impuestas y cuya legitimidad y legalidad no ha negado la Comisión.
58 Si bien es cierto que corresponde al Estado miembro que invoca el apartado 2 del artículo 90 demostrar que concurren los requisitos previstos por esta disposición, esta carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir que, al exponer de manera detallada las razones por las cuales considera que, en caso de suprimirse las medidas cuestionadas, se pondría en peligro el cumplimiento, en condiciones económicamente aceptables, de las misiones de interés económico general que ha encomendado a una empresa, el Estado vaya aún más lejos y demuestre de forma positiva que, en términos hipotéticos, ninguna otra medida imaginable permitiría garantizar el cumplimiento de dichas misiones en las mismas condiciones.
59 En efecto, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado en virtud del artículo 169 del Tratado, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento (véase la sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6).
60 A este respecto, debe recordarse que la finalidad del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado es permitir al Estado miembro cumplir voluntariamente las exigencias del Tratado o, en su caso, darle la oportunidad de justificar su posición (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de marzo de 1986, Comisión/Bélgica, 85/85, Rec. p. 1149, apartado 11). Esto es precisamente lo que el Gobierno neerlandés hizo al invocar, ya en su respuesta al escrito de requerimiento de la Comisión, diversos argumentos que podían justificar el mantenimiento de los derechos exclusivos controvertidos, al amparo, en particular, del apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
61 El dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado (véase, en particular, la sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 16). En el presente caso, las razones aducidas por la Comisión a este respecto eran básicamente consideraciones jurídicas en virtud de las cuales las justificaciones invocadas por el Gobierno neerlandés no eran pertinentes.
62 El objeto del recurso que, en su caso, interponga la Comisión debe precisar, en función del procedimiento administrativo previo, las imputaciones sobre las que la Comisión desea que el Tribunal de Justicia se pronuncie, así como, al menos en forma sumaria, los fundamentos de hecho y de Derecho sobre los que se basan dichas imputaciones (véase, en particular, la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, apartado 28). En el presente caso, la Comisión se ha vuelto a limitar, esencialmente, a una argumentación puramente jurídica.
63 Pues bien, tal como se ha definido el marco del litigio, el Tribunal de Justicia debe ceñirse a examinar la procedencia de los fundamentos jurídicos que la Comisión ha expuesto. Ciertamente, no corresponde al Tribunal de Justicia, basándose en observaciones de carácter general realizadas en el escrito de réplica, proceder a una apreciación, que implica necesariamente la valoración de elementos económicos, financieros y sociales, de los medios que un Estado miembro podría adoptar para garantizar el suministro de electricidad al país al menor coste posible y de manera responsable frente a la colectividad.
64 Habida cuenta de lo anteriormente expuesto y, en particular, del hecho de que el Tribunal de Justicia no haya compartido el planteamiento jurídico en el que se basaron tanto el dictamen motivado como el recurso de la Comisión, el Tribunal de Justicia no está en condiciones, en el marco del presente asunto, de examinar si, al conceder derechos exclusivos de importación a SEP, el Reino de los Países Bajos efectivamente ha rebasado los límites de lo que es necesario para permitir a este organismo cumplir, en condiciones económicamente aceptables, las misiones de interés económico general que le han sido confiadas.
65 Procede, no obstante, recordar que, para que los derechos exclusivos de importación de SEP puedan escapar a la aplicación de las normas del Tratado en virtud del apartado 2 del artículo 90 de éste, es preciso, además, que el desarrollo de los intercambios no quede afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
Respecto a la afectación del desarrollo de los intercambios intracomunitarios
66 Durante el procedimiento administrativo previo y ante este Tribunal de Justicia, el Gobierno neerlandés ha explicado, sin ser contradicho por la Comisión, que las importaciones de electricidad efectuadas por SEP representaron, en el transcurso de los últimos años, aproximadamente el 15 % del total de la demanda interna de electricidad y que, en la Unión Europea, sólo Italia presenta un porcentaje de importaciones comparable. El Gobierno neerlandés asimismo ha precisado que de ese modo se alcanza la capacidad disponible de las líneas transfronterizas, habida cuenta de la capacidad de reserva requerida para las urgencias.
67 La Comisión, por su parte, se ha limitado a recordar que, para que determinadas medidas puedan quedar fuera de la aplicación de las normas del Tratado al amparo del apartado 2 del artículo 90, es preciso no sólo que esta aplicación impida directa o indirectamente el cumplimiento de la misión específica confiada, sino también que el interés de la Comunidad no resulte afectado, sin facilitar, sin embargo, ninguna explicación destinada a demostrar que, a causa de los derechos exclusivos de importación de SEP, los intercambios intracomunitarios de electricidad se han desarrollado y lo continúan haciendo en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
68 Pues bien, en el presente caso, debería haber realizado tal demostración.
69 En efecto, habida cuenta de las explicaciones del Gobierno neerlandés, correspondía a la Comisión, para probar la existencia del incumplimiento alegado, definir, bajo control del Tribunal de Justicia, el interés de la Comunidad respecto del cual debe evaluarse el desarrollo de los intercambios. Procede, en este sentido, recordar que el apartado 3 del artículo 90 del Tratado establece expresamente que la Comisión velará por la aplicación de dicho artículo y, en tanto fuere necesario, dirigirá a los Estados miembros Directivas o Decisiones apropiadas.
70 En el presente caso, tal definición era tanto más necesaria cuanto que el único acto comunitario directamente referente a los intercambios de electricidad, es decir, la Directiva 90/547/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1990, relativa al tránsito de electricidad a través de las grandes redes (DO L 313, p. 30), señala expresamente, en su sexto considerando, que entre las grandes redes eléctricas de alta tensión de los países europeos existen intercambios de energía eléctrica cuya importancia crece año tras año.
71 Puesto que la Comisión quiso expresamente precisar que su recurso se refiere únicamente a los derechos exclusivos de importación de SEP, y no a otros derechos existentes, en particular, en materia de transporte y de distribución, le correspondía demostrar cómo, a falta de una política común en el ámbito de que se trata, habría sido posible un desarrollo de los intercambios directos entre productores y consumidores, paralelamente al de los intercambios entre grandes redes, habida cuenta de las capacidades y de los sistemas de transporte y de distribución existentes.
72 De todas las consideraciones expuestas resulta que procede desestimar el recurso interpuesto por la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
73 Con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por no haber prosperado los motivos invocados por la Comisión, procede condenarla en costas. Conforme al apartado 4 del artículo 69 de dicho Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
3) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa e Irlanda, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.
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