Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-157/94,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Richard B. Wainwright, consigliere giuridico principale, e Berend J. Drijber, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
sostenuta da
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla signora Lindsey Nicoll, del Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente, assistita dal signor David Anderson, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
contro
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dai signori Adrian Bos, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, e Jaap W. de Zwaan e Johannes S. van den Oosterkamp, consiglieri giuridici aggiunti presso lo stesso ministero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata dei Paesi Bassi, 5, rue C.M. Spoo,
convenuto,
sostenuto da
Repubblica francese, rappresentata dalla signora Catherine de Salins, vicedirettore presso la direzione degli affari giuridici del ministero degli Affari esteri, e dal signor Jean-Marc Belorgey, chargé de mission presso la stessa direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
Irlanda, rappresentata dal signor Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, in qualità di agente, assistito dal signor John D. Cooke, SC, e dalla signora Jennifer Payne, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata d'Irlanda, 28, route d'Arlon,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda volta a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, concedendo diritti esclusivi di importazione per l'energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 30 e 37 del Trattato CE,
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, H. Ragnemalm e M. Wathelet, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (relatore), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: G. Cosmas
cancellieri: H. von Holstein, cancelliere aggiunto signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 7 maggio 1996, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dai signori Richard B. Wainwright e Berend J. Drijber, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dal signor Nicholas Green, barrister, il Regno dei Paesi Bassi dal signor Johannes S. van den Oosterkamp, la Repubblica francese dai signori Marc Perrin de Brichambaut, direttore presso la direzione degli affari giuridici del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e Jean-Marc Belorgey, e l'Irlanda dal signor Paul Gallagher, SC, e dalla signora Jennifer Payne,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 26 novembre 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 giugno 1994, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso volto a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo concesso diritti esclusivi di importazione per l'energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 30 e 37 del Trattato CE.
2 Nei Paesi Bassi, l'art. 34 dell'«Elektriciteitswet» del 16 dicembre 1989 (legge recante disciplina della produzione, dell'importazione, del trasporto e della vendita di energia elettrica, Staatsblad 535; in prosieguo: l'«EW»), dispone quanto segue:
«1. L'importazione di energia elettrica destinata alla pubblica distribuzione può essere effettuata solo dall'impresa a tal fine designata;
2. Il paragrafo 1 non si applica all'importazione di energia elettrica di tensione inferiore a 500 V».
3 La NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (in prosieguo: la «SEP») è stata designata a tal fine con decreto ministeriale 20 marzo 1990 (Staatcourant del 22 marzo 1990).
4 Ai sensi dell'art. 37, n. 1, dell'EW, è vietata l'erogazione a terzi dell'energia elettrica che non sia stata importata dalla SEP. Dal combinato disposto della citata norma con l'art. 34, n. 1, risulta che i consumatori finali hanno il diritto di importare energia elettrica, purché ciò avvenga per il loro proprio fabbisogno.
5 La Commissione, ritenendo che la normativa olandese conferisse in tal modo alla SEP diritti esclusivi di importazione per l'energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica (qualora si tratti di energia elettrica di tensione superiore a 500 V) e fosse pertanto in contrasto con gli artt. 30 e 37 del Trattato, con lettera 9 agosto 1991 - conformemente all'art. 169 del Trattato - ha intimato al governo olandese di presentarle le proprie osservazioni sull'inadempimento contestato entro il termine di due mesi.
6 Con lettera 12 novembre 1991 il governo olandese ha contestato la sussistenza dell'inadempimento, richiamando una serie di argomenti atti a giustificare il mantenimento dei diritti esclusivi di importazione della SEP in forza degli artt. 36 e 90, n. 2, del Trattato CE.
7 Il 26 novembre 1992 la Commissione ha notificato al Regno dei Paesi Bassi un parere motivato, nel quale ha respinto gli argomenti dedotti dal governo olandese, affermando in particolare che le eccezioni previste dagli artt. 36 e 90, n. 2, del Trattato, non erano applicabili nella fattispecie.
8 Poiché il governo olandese, con lettera 26 marzo 1993, ha confermato la sua posizione, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
9 Con due ordinanze 6 dicembre 1994 il presidente della Corte ha ammesso l'intervento della Repubblica francese e dell'Irlanda a sostegno delle conclusioni del Regno dei Paesi Bassi; con ordinanza in pari data, ha ammesso l'intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sulla conformità dei diritti esclusivi di importazione agli artt. 30 e 37 del Trattato
10 A parere della Commissione, l'esistenza di un monopolio nazionale d'importazione in favore della SEP impedisce, da un lato, ai produttori degli altri Stati membri di vendere la loro produzione sul territorio olandese a clienti diversi dal detentore del monopolio e, d'altro lato, ai potenziali clienti che si trovino sul territorio olandese di scegliere liberamente le proprie fonti di approvvigionamento di energia elettrica provenienti da altri Stati membri.
11 I diritti esclusivi di importazione della SEP sarebbero quindi atti a restringere gli scambi fra Stati membri e, in quanto misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, contrari all'art. 30 del Trattato. Tali diritti costituirebbero al contempo una discriminazione ai sensi dell'art. 37 del Trattato, non soltanto rispetto agli esportatori stabiliti in altri Stati membri, ma altresì rispetto agli utenti stabiliti nello Stato membro interessato.
12 Occorre esaminare anzitutto gli argomenti vertenti sull'art. 37.
Sull'art. 37 del Trattato
13 Ai sensi dell'art. 37, n. 1, gli Stati membri procedono a un progressivo riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi. Quest'obbligo vale per qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro, de iure o de facto, controlla, dirige o influenza sensibilmente, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri, e si applica altresì ai monopoli di Stato delegati. L'art. 37, n. 2, impone peraltro agli Stati membri di astenersi, in particolare, da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel n. 1.
14 Pertanto, pur senza esigere l'abolizione di tali monopoli, la norma de qua ne impone un riordinamento che assicuri, alla scadenza del periodo transitorio, la completa soppressione delle discriminazioni in oggetto (sentenza 3 febbraio 1976, causa 59/75, Manghera e a., Racc. pag. 91, punto 5). Inoltre, già prima della scadenza del periodo transitorio, essa vietava agli Stati membri di introdurre nuove discriminazioni del tipo di quelle previste al n. 1.
15 Orbene, come la Corte ha dichiarato nelle sentenze Manghera e a., citata (punto 12), e 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4747, punto 44), i diritti esclusivi d'importazione determinano, nei confronti degli esportatori stabiliti in altri Stati membri, una discriminazione vietata dall'art. 37, n. 1. Diritti del genere, infatti, sono atti a pregiudicare direttamente le condizioni di sbocco soltanto degli operatori o venditori degli altri Stati membri.
16 Il governo olandese contesta tuttavia che nella fattispecie si tratti di diritti esclusivi atti a determinare una discriminazione ai sensi dell'art. 37, n. 1, del Trattato, in quanto i consumatori finali sarebbero liberi di importare energia elettrica per il proprio fabbisogno e gli esportatori stabiliti in altri Stati membri avrebbero pertanto il diritto di fornire, nei Paesi Bassi, energia elettrica a chiunque.
17 Tuttavia è pacifico che, in forza della normativa olandese, la SEP è la sola autorizzata a importare energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica. Ne deriva che gli esportatori stabiliti in altri Stati membri possono fornire energia elettrica soltanto a una categoria limitata di consumatori finali, e che sono pertanto discriminati nelle loro condizioni di sbocco rispetto alla SEP, che è l'unica autorizzata a importare energia elettrica per distribuirla o venderla, in particolare, a società di distribuzione.
18 Occorre inoltre rilevare che, perché sia applicabile il divieto di discriminazione fra i cittadini degli Stati membri previsto dall'art. 37, n. 1, non occorre necessariamente che i diritti esclusivi di importare un determinato prodotto vertano sulla totalità delle importazioni, essendo sufficiente che tali diritti vertano su una quota tale da consentire al monopolio di influenzare sensibilmente le importazioni (v., in tal senso, sentenza Commissione/Grecia, citata, punto 41). E' pacifico che tale sia il caso dei diritti esclusivi di importazione detenuti dalla SEP per l'energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica.
19 Il governo olandese contesta altresì che la SEP possa essere qualificata come un monopolio a carattere commerciale ai sensi dell'art. 37 del Trattato, giacché essa avrebbe quale compito principale la pianificazione, la predisposizione di unità di produzione e la messa in comune delle spese di produzione e di trasporto a livello nazionale, e non svolgerebbe pertanto attività commerciali propriamente dette.
20 Tuttavia, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, l'art. 37 del Trattato presuppone una situazione in cui le autorità nazionali siano in grado di controllare o di dirigere gli scambi fra gli Stati membri o di influire su di essi in misura rilevante, mediante un organo istituito a tale scopo o un monopolio delegato (sentenza 14 dicembre 1995, causa C-387/93, Banchero, Racc. pag. I-4663, punto 26, e giurisprudenza citata), che è, per definizione, il caso dei diritti esclusivi di importazione.
21 Il governo olandese sostiene infine che l'art. 37 del Trattato vieta soltanto l'esercizio discriminatorio di diritti esclusivi, non già la loro detenzione. Orbene, secondo questo governo, l'esercizio dei diritti di importazione della SEP non sarebbe discriminatorio, giacché tutta l'energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica, di origine nazionale oppure importata, passa attraverso la SEP, e gli utenti finali nei Paesi Bassi sono tutti riforniti di energia elettrica a condizioni identiche. Afferma in proposito che la SEP, nella sua pianificazione, deve tener conto delle importazioni, e che essa è persino obbligata ad importare allorché l'importazione è più vantaggiosa dell'approvvigionamento presso le società di produzione olandesi.
22 Va ricordato in proposito che, come la Corte ha dichiarato nella citata sentenza Manghera e a. (punti 9 e 10), l'obiettivo perseguito dall'art. 37, n. 1, del Trattato non potrebbe essere raggiunto se non si garantisse, nello Stato membro in cui esista un monopolio commerciale, la libera circolazione, in provenienza dagli altri Stati membri, di merci simili a quelle per cui vige il monopolio.
23 Orbene, la libera circolazione risulta ostacolata dall'esistenza stessa di diritti esclusivi di importazione in uno Stato membro, in quanto essa priva gli operatori economici degli altri Stati membri della possibilità di offrire i loro prodotti ai clienti di loro scelta nello Stato membro interessato. Nel caso di specie, d'altronde, qualunque importazione deve integrarsi nell'ambito della pianificazione stabilita dalla SEP.
Sugli artt. 30 e 36 del Trattato
24 Poiché dunque i diritti esclusivi di importazione della SEP sono in contrasto con l'art. 37 del Trattato, non occorre più esaminare se essi siano contrari all'art. 30 né, di conseguenza, se possano eventualmente essere giustificati ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
25 Occorre ancora verificare, tuttavia, se i diritti esclusivi di cui trattasi non possano essere giustificati, come asserisce il governo olandese, ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato.
Sulle giustificazioni fondate sull'art. 90, n. 2, del Trattato
26 Giova anzitutto esaminare l'argomento, dedotto in via principale dalla Commissione, secondo il quale l'art. 90, n. 2, del Trattato non può essere richiamato a giustificazione di provvedimenti statali incompatibili con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci.
Quanto all'applicabilità dell'art. 90, n. 2, del Trattato a provvedimenti statali incompatibili con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci
27 L'art. 90, n. 1, del Trattato vieta in via generale agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, misure contrarie alle norme del Trattato CE, specialmente a quelle contemplate dagli artt. 6 e da 85 a 94 inclusi. Questa norma implica necessariamente che gli Stati membri possono concedere a determinate imprese diritti esclusivi, e conferire loro un monopolio.
28 L'art. 90, n. 2, dispone che le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale sono sottoposte alle norme del Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata, purché tuttavia lo sviluppo degli scambi non sia compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
29 Nella sentenza 6 luglio 1982, cause riunite 188/80, 189/80 e 190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 2545, punto 12), la Corte ha dichiarato che l'art. 90 riguarda soltanto le imprese in ordine al comportamento delle quali gli Stati, essendo in grado di esercitare un'influenza sullo stesso, debbono assumere responsabilità particolari, e che detta norma, da una parte, evidenzia che tali imprese, nei limiti precisati al n. 2, sono soggette al complesso delle norme del Trattato e, d'altra parte, vincola gli Stati membri all'osservanza di queste ultime nei rapporti intercorrenti con le imprese stesse.
30 Alla luce di quanto sopra, l'art. 90, n. 1, dev'essere interpretato nel senso che esso mira a evitare che gli Stati membri approfittino dei loro rapporti con le dette imprese per eludere i divieti sanciti da altre norme del Trattato che si indirizzano direttamente a loro, quali quelli degli artt. 30, 34 e 37, obbligando o inducendo tali imprese ad assumere comportamenti che, in capo agli Stati membri, sarebbero in contrasto con le dette norme.
31 In questo contesto, il n. 2 della disposizione de qua stabilisce i presupposti in presenza dei quali le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale possono eccezionalmente sottrarsi alle norme del Trattato.
32 Come risulta dal combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell'art. 90, la cui portata è stata testé definita, in forza del n. 2 si può giustificare la concessione, da parte di uno Stato membro, a un'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale di diritti esclusivi contrari, in particolare, all'art. 37 del Trattato, qualora l'adempimento della specifica missione affidatale possa essere garantito unicamente grazie alla concessione di tali diritti, e purché lo sviluppo degli scambi non risulti compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
33 Alla luce di quanto sopra, occorre verificare altresì se, come sostiene la Commissione in subordine, nella fattispecie questi presupposti non ricorrano.
Sulla necessità dei diritti esclusivi controversi per l'adempimento della funzione della SEP
34 La Commissione non contesta che la SEP possa essere qualificata come impresa incaricata dalla gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato. Sostiene tuttavia che il governo olandese non ha dedotto alcun argomento atto a provare che ricorrano nella fattispecie gli altri presupposti di applicazione di tale disposizione, e in particolare che l'applicazione delle norme del Trattato osterebbe, direttamente o indirettamente, all'adempimento della specifica funzione della SEP.
35 In questo contesto, la Commissione ricorda che risulta in particolare dalle sentenze 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau (Racc. pag. I-2533, punto 16), e 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a. (Racc. pag. I-1477, punto 49), che l'art. 90, n. 2, del Trattato, autorizza provvedimenti in contrasto con il Trattato stesso soltanto allorché essi sono necessari per consentire all'impresa interessata di assolvere la sua funzione di interesse economico generale in condizioni economiche accettabili e, pertanto, allorché sono necessari all'equilibrio finanziario dell'impresa stessa. Essa sostiene inoltre che spettava al governo olandese dimostrare che, in caso di abolizione dei diritti esclusivi d'importazione controversi, vi sarebbe un rischio di scrematura da parte degli importatori di energia elettrica, i quali si concentrerebbero sulle attività più lucrative lasciando le meno lucrative alla SEP, che un rischio del genere sarebbe atto a compromettere la redditività economica della stessa e che non vi sarebbero altri provvedimenti meno restrittivi per gli scambi, parimenti idonei a garantire il rispetto delle obbligazioni di servizio pubblico di cui trattasi, come in particolare una ripartizione dei costi connessi agli obblighi di servizio pubblico tra la SEP e gli importatori.
36 Occorre esaminare in ordine successivo, da una parte, se l'interpretazione restrittiva dell'ambito di applicazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato, propugnata dalla Commissione, sia corretta e, d'altra parte, se i principi in materia di prova cui essa si richiama nei confronti del governo convenuto siano nella fattispecie fondati.
37 L'art. 90, n. 2, in quanto disposizione che consente di derogare alle norme del Trattato, dev'essere interpretato restrittivamente.
38 Tuttavia, il tenore stesso dell'art. 90, n. 2, evidenzia come deroghe alle norme del Trattato siano consentite purché necessarie all'adempimento della specifica missione affidata all'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale.
39 Peraltro, nella sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223, punto 12), la Corte ha dichiarato che l'art. 90, n. 2, nel consentire, a talune condizioni, deroghe alle norme generali del Trattato, mira a contemperare l'interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese, segnatamente del settore pubblico, quali strumento di politica economica o fiscale, con l'interesse della Comunità all'osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell'unità del mercato comune.
40 Tenuto conto dell'interesse degli Stati membri così definito, non si potrebbe vietar loro di prendere in considerazione - allorché determinano i servizi di interesse economico generale di cui incaricano talune imprese - obiettivi propri della loro politica nazionale, e di tentare di conseguirli imponendo obblighi e vincoli alle dette imprese.
41 Si deve inoltre ricordare che, nella citata sentenza Almelo e a. (punto 48), la Corte ha ammesso, con riferimento a un'impresa regionale incaricata della distribuzione di energia elettrica, che rientra nella nozione di missione di interesse generale ai sensi dell'art. 90, n. 2, l'approvvigionamento continuo di energia elettrica in tutto il territorio oggetto della concessione, a tutti gli utenti, distributori locali o consumatori finali, nelle quantità richieste in qualsiasi momento, a tariffe uniformi e a condizioni che possono variare solo secondo criteri obiettivi applicabili all'intera clientela.
42 Analogamente la Commissione, nella sua decisione 16 gennaio 1991, 91/50/CEE, relativa ad un procedimento a norma dell'art. 85 del Trattato CE [IV/32.732 - IJsselcentrale (IJC) e altri] (GU L 28, pag. 32), ha già riconosciuto che un'impresa - avente per missione essenziale quella di vigilare sul funzionamento affidabile ed efficace della distribuzione pubblica di energia elettrica sul territorio nazionale ai costi più bassi possibile e in modo ragionevole per la società - fornisce servizi di interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2.
43 Si deve pertanto concludere che, affinché le norme del Trattato non siano applicabili a un'impresa incaricata di un servizio di interesse economico generale in forza dell'art. 90, n. 2, del Trattato, è sufficiente che tali norme ostino all'adempimento, in diritto o in fatto, degli obblighi specifici che incombono a tale impresa. Non è necessario che risulti minacciata la sopravvivenza stessa dell'impresa.
44 Quanto al problema di accertare se, nel caso di specie, il governo olandese abbia sufficientemente dimostrato che i diritti esclusivi di importazione della SEP sono necessari per consentirle di adempiere la specifica missione affidatale, occorre rilevare che, nella sua lettera di diffida, la Commissione si è essenzialmente limitata ad affermare che il Regno dei Paesi Bassi non poteva più conservare, rispetto agli altri Stati membri, diritti esclusivi di importazione nel settore dell'energia elettrica che erano, a suo parere, incompatibili con gli artt. 30 e 37 del Trattato.
45 Nella sua risposta, il governo olandese ha presentato una descrizione dettagliata del funzionamento del sistema nazionale di approvvigionamento di energia elettrica, quale configurato a seguito dell'adozione dell'EW, ricordando in particolare che, a termini dell'art. 2 della stessa, il compito affidato alla SEP consiste nel vigilare, insieme alle imprese produttrici di energia elettrica, «sul corretto funzionamento dell'approvvigionamento pubblico nazionale di energia elettrica ai costi più bassi possibili e in maniera responsabile nei confronti della collettività». Dopo aver lamentato in particolare il fatto che la Commissione non avesse discusso, nella sua lettera di diffida, dell'eventuale applicazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato, pur avendo riconosciuto, nella citata decisione 91/50, che la SEP rientrava in tale disposizione, il governo olandese ha spiegato le ragioni per le quali, a suo parere, in caso di abolizione dei diritti esclusivi di importazione della SEP, tutto il sistema di approvvigionamento pubblico di energia elettrica sarebbe risultato seriamente compromesso.
46 Nel parere motivato, la Commissione non ha assolutamente affrontato questo punto, concentrandosi piuttosto sulle considerazioni giuridiche in base alle quali essa continuava a ritenere che la conservazione dei diritti esclusivi controversi fosse incompatibile con gli artt. 30 e 37 del Trattato. Quanto all'art. 90, n. 2, essa si è limitata ad affermare che tale norma non trovava applicazione rispetto a provvedimenti statali in contrasto con tali articoli e che, in ogni caso, il governo olandese non aveva dimostrato che i provvedimenti contestati fossero proporzionati agli obiettivi perseguiti.
47 Nelle sue osservazioni relative al parere motivato, il governo olandese ha descritto in modo ancor più preciso il sistema nazionale di approvvigionamento di energia elettrica, criticando il fatto che la Commissione non avesse attribuito importanza sufficiente all'accertamento del fatto che un sistema del genere potesse funzionare efficacemente una volta sottoposto alle sole forze libere del mercato. Ha particolarmente insistito sugli indissolubili vincoli esistenti fra i diversi elementi del sistema olandese, in particolare tra i diritti di importazione e l'obbligo di mantenere i costi dell'approvvigionamento pubblico di energia elettrica al livello più basso possibile, in conformità a quanto previsto dall'art. 2 dell'EW.
48 Per quanto riguarda la Commissione, anche nel ricorso essa si è essenzialmente limitata a ribadire i suoi argomenti giuridici, illustrati in particolare ai punti 34 e 35 della presente sentenza. Ha aggiunto soltanto che nulla fa pensare che l'abolizione dei diritti esclusivi controversi potrebbe svolgere, sui risultati economici positivi ottenuti dalla SEP in particolare nel 1993, una pressione tale che essa non sarebbe più in grado di adempiere le sue specifiche funzioni. La Commissione non si è tuttavia addentrata in un'analisi dei vari fattori cui si è richiamato il governo olandese.
49 Dinanzi alla Corte, il governo olandese ha ribadito la sua analisi, secondo la quale la SEP può assolvere i compiti affidatile unicamente ove le importazioni di energia elettrica destinata alla distribuzione pubblica siano canalizzate da essa stessa. Ha nuovamente insistito sul fatto che il regime di importazione costituisce un elemento indissociabile dall'integralità del sistema nazionale di approvvigionamento di energia elettrica, che non potrebbe essere valutato isolatamente, dovendosi invece armonizzare con il sistema globale di pianificazione predisposto dall'EW e gestito dalla SEP. In proposito, ha sottolineato in particolare che il regime di importazione è stato predisposto per evitare che tale sistema di pianificazione fosse contrastato da importazioni indipendenti effettuate da società di produzione e di distribuzione, e che la sua abolizione priverebbe il sistema della sua ragion d'essere e della sua efficacia.
50 Nella replica, la Commissione ha ribadito che il governo olandese non aveva dimostrato come il mantenimento dei diritti esclusivi controversi potesse creare gli introiti indispensabili all'adempimento dei compiti affidati alla SEP. Ha aggiunto che non soltanto il governo olandese non aveva prodotto alcun elemento che consentisse di valutare in cifre l'entità economica del monopolio d'importazione della SEP, ma che non aveva nemmeno dimostrato l'esistenza di un nesso di causalità tra l'abolizione dei diritti esclusivi e l'adempimento da parte della SEP dei suoi obblighi di servizio pubblico.
51 Giova certo ricordare che, trattandosi di una deroga ai principi fondamentali del Trattato, spetta allo Stato membro che si richiama all'art. 90, n. 2, del Trattato stesso, dimostrare che ricorrono i presupposti per l'applicazione di tale norma.
52 Tuttavia, come la Corte ha rilevato ai punti 37-43 della presente sentenza, contrariamente a quanto sostiene la Commissione non è necessario, ai fini dell'applicazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato, che risulti minacciato l'equilibrio finanziario o la redditività economica dell'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale. E' sufficiente che, in mancanza dei diritti controversi, possa risultare compromesso l'adempimento delle specifiche funzioni assegnate all'impresa, quali precisate dagli obblighi e dai vincoli impostile.
53 Risulta inoltre dalla citata sentenza Corbeau (punti 14-16) che ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'art. 90, n. 2, in particolare qualora il mantenimento dei diritti di cui trattasi sia necessario per consentire al loro titolare di adempiere le funzioni di interesse economico generale affidategli in condizioni economicamente accettabili.
54 Orbene, è incontestabile che, in caso di abolizione dei diritti esclusivi di importazione della SEP, non soltanto taluni consumatori bensì anche le società di distribuzione andrebbero ad approvvigionarsi sui mercati esteri qualora i prezzi ivi praticati fossero inferiori a quelli praticati dalla SEP. Questa possibilità sarebbe, in effetti, uno degli obiettivi principali dell'apertura del mercato.
55 Tenuto conto delle caratteristiche intrinseche dell'energia elettrica e delle sue modalità di produzione, di trasporto e di distribuzione, quali esistenti nei Paesi Bassi, è altrettanto evidente che un'apertura del mercato del genere determinerebbe modifiche sostanziali nella gestione del sistema nazionale di approvvigionamento, segnatamente per quanto riguarda l'obbligo impartito alla SEP di contribuire, per mezzo della pianificazione di cui è incaricata, al corretto funzionamento del sistema ai costi più bassi possibili e in maniera responsabile nei confronti della collettività.
56 La Commissione, d'altronde, non ha contestato tale evidenza, limitandosi ad elencare genericamente taluni strumenti sostitutivi dei diritti controversi che avrebbero potuto essere adottati, quali una ripartizione dei costi connessi agli obblighi di servizio pubblico tra la SEP, da una parte, e gli importatori, dall'altra.
57 E' giocoforza tuttavia rilevare che, con questo generico rinvio a taluni strumenti sostitutivi dei diritti controversi, la Commissione non ha tenuto conto delle peculiarità del sistema nazionale di approvvigionamento di energia elettrica evidenziate dal governo olandese, né ha esaminato concretamente se tali mezzi consentirebbero alla SEP di adempiere la funzione di interesse economico generale di cui è incaricata nel rispetto degli obblighi e dei vincoli impostile e di cui la Commissione non ha contestato né la legittimità né la legalità.
58 Orbene, benché spetti allo Stato membro che si richiami all'art. 90, n. 2, dimostrare che ricorrono i presupposti per l'applicazione della norma, tale onere della prova non può tuttavia estendersi fino a pretendere dallo Stato membro - allorché espone in maniera circostanziata le ragioni per cui, in caso di abolizione dei provvedimenti censurati, risulterebbe pregiudicato l'assolvimento, in condizioni economicamente accettabili, delle mansioni di interesse economico generale di cui ha incaricato un'impresa - di andare ancor oltre per dimostrare, in positivo, che nessun altro provvedimento immaginabile, per definizione ipotetico, potrebbe garantire l'assolvimento di tali funzioni alle stesse condizioni.
59 Infatti, nell'ambito di un ricorso per inadempimento in forza dell'art. 169 del Trattato, spetta alla Commissione provare l'asserito inadempimento nonché fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l'esistenza dell'inadempimento (v. sentenza 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1791, punto 6).
60 In proposito va ricordato che lo scopo del procedimento precontenzioso di cui all'art. 169 del Trattato è quello di consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente a quanto prescrive il Trattato o, se del caso, di giustificare la propria posizione (v., in tal senso, sentenza 18 marzo 1986, causa 85/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 1149, punto 11). E' proprio quanto ha fatto il governo olandese deducendo, fin dalla sua risposta alla lettera di diffida della Commissione, una serie di argomenti atti a giustificare il mantenimento dei diritti esclusivi controversi sulla base, in particolare, dell'art. 90, n. 2, del Trattato.
61 Il parere motivato deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno indotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono ai sensi del Trattato (v., in particolare, sentenza 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 16). Nel caso di specie, le ragioni dedotte dalla Commissione in proposito erano essenzialmente considerazioni giuridiche, secondo le quali le giustificazioni presentate dal governo olandese non erano pertinenti.
62 L'obiettivo dell'eventuale ricorso della Commissione è quello di precisare, in relazione al procedimento precontenzioso, le censure sulle quali la Commissione invita la Corte a pronunciarsi nonché, quanto meno sommariamente, gli elementi di diritto e di fatto sui quali dette censure si fondano (v., in particolare, sentenza Commissione/Grecia, citata, punto 28). Nel caso di specie, la Commissione ha continuato a limitarsi essenzialmente a un'argomentazione di puro diritto.
63 Orbene, essendo stato così definito l'ambito della lite, la Corte deve attenersi alla valutazione della fondatezza dei motivi giuridici dedotti dalla Commissione. Non spetta certamente alla Corte, sulla scorta di osservazioni di ordine generale formulate in fase di replica, dedicarsi alla valutazione - che necessariamente implica l'apprezzamento di dati economici, finanziari e sociali - dei mezzi che uno Stato membro potrebbe adottare per garantire l'approvvigionamento del paese di energia elettrica ai costi più bassi possibili e in maniera responsabile nei confronti della collettività.
64 Tenuto conto di quanto precede e, in particolare, del fatto che la Corte non ha accolto l'impostazione giuridica sulla quale si fondavano sia il parere motivato sia il ricorso della Commissione, la Corte non è in grado di accertare, nell'ambito della presente causa se, mantenendo i diritti esclusivi di importazione alla SEP, il Regno dei Paesi Bassi abbia effettivamente ecceduto i limiti di quanto è necessario per consentire a tale ente di adempiere, in condizioni economicamente accettabili, le funzioni di interesse economico generale affidategli.
65 Si deve tuttavia rammentare che, affinché i diritti esclusivi di importazione della SEP possano essere esclusi dall'applicazione delle norme del Trattato in forza dell'art. 90, n. 2, dello stesso, occorre ancora che lo sviluppo degli scambi non sia pregiudicato in misura contraria all'interesse della Comunità.
Sul pregiudizio per lo sviluppo degli scambi intracomunitari
66 Nel corso della fase precontenziosa, così come dinanzi alla Corte, il governo olandese ha spiegato, senza essere contraddetto dalla Commissione, che le importazioni di energia elettrica effettuate dalla SEP hanno rappresentato, nel corso degli ultimi anni, il 15% circa della domanda interna totale di energia elettrica e che, nell'Unione europea, soltanto l'Italia presenta una percentuale di importazioni analoga. Il governo olandese ha precisato altresì che la capacità disponibile delle linee transfrontaliere è quindi raggiunta, tenuto conto di una capacità di riserva necessaria per le urgenze.
67 Quanto alla Commissione, essa si è limitata a ricordare che, affinché un provvedimento possa essere esclusi dall'applicazione delle norme del Trattato in forza dell'art. 90, n. 2, occorre non solo che tale applicazione possa direttamente o indirettamente pregiudicare l'assolvimento della specifica missione affidata, ma anche che l'interesse della Comunità non risulti pregiudicato, senza tuttavia fornire alcuna spiegazione volta a dimostrare che, a causa dei diritti esclusivi di importazione della SEP, gli scambi intracomunitari di energia elettrica si sono sviluppati e continuano a svilupparsi in misura contraria all'interesse della Comunità.
68 Orbene, nel caso di specie essa avrebbe dovuto fornire tale dimostrazione.
69 Infatti, a fronte delle spiegazioni del governo olandese, spettava alla Commissione, per provare la sussistenza dell'inadempimento, definire, sotto il controllo della Corte, l'interesse della Comunità alla luce del quale valutare lo sviluppo degli scambi. Si deve ricordare in proposito che l'art. 90, n. 3, del Trattato incarica espressamente la Commissione di vigilare sull'applicazione di tale articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri opportune direttive o decisioni.
70 Nel caso di specie, una definizione del genere si imponeva a maggior ragione in quanto l'unico atto comunitario direttamente relativo agli scambi di energia elettrica, vale a dire la direttiva del Consiglio 29 ottobre 1990, 90/547/CEE, concernente il transito di energia elettrica sulle grandi reti (GU L 313, pag. 30), riconosce espressamente, al suo sesto `considerando', che esistono tra le grandi reti elettriche ad alta tensione dei paesi europei scambi di energia elettrica la cui importanza aumenta ogni anno.
71 Poiché la Commissione si è presa espressamente cura di precisare che il suo ricorso riguarda unicamente i diritti esclusivi di importazione della SEP e non altri diritti esistenti, in particolare in materia di trasporto e di distribuzione, le spettava l'onere di dimostrare come, in assenza di una politica comune nel settore interessato, uno sviluppo degli scambi diretti tra produttori e consumatori, parallelamente a quello degli scambi tra grandi reti, sarebbe stato possibile tenuto conto in particolare delle capacità e delle modalità di trasporto e di distribuzione esistenti.
72 Dall'insieme delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso della Commissione dev'essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
73 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese. Ai sensi dell'art. 69, n. 4, dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
3) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Repubblica francese e l'Irlanda, parti intervenienti, sopporteranno le proprie spese.
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